尚旭東　宋國宇

（1中共農(nóng)業(yè)部黨校，北京 102208；2哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150028）

行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)：隱患、后果及對(duì)策

1尚旭東2宋國宇

（1中共農(nóng)業(yè)部黨校，北京 102208；2哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150028）

近年來，伴隨農(nóng)戶間自發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)加快，一些地方政府行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模和比例的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。通過多地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，表面上看，有力推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、加快發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，但實(shí)際面臨的可交代“親民價(jià)”、高預(yù)期“目標(biāo)價(jià)”、有利面“高抬價(jià)”合力推動(dòng)溢價(jià)，溢價(jià)“擠出效應(yīng)”壓縮租地方種植利潤；租地方因經(jīng)營不善易造成當(dāng)?shù)卣虼寮w被迫“拾攤子”，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)；高價(jià)格助推“非糧化”，糧食安全保障壓力陡增；農(nóng)產(chǎn)品“天花板”價(jià)格使得土地租入方利潤空間有限，種糧補(bǔ)貼、流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼或成其主要利潤來源；大面積行政推動(dòng)易造成土地租入方因無足夠晾曬場地，糧食無法快速烘干而損失慘重；易助推農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升，形成“成本推動(dòng)型”通貨膨脹等隱患與后果，降低了行政推動(dòng)的“正效應(yīng)”。為此，應(yīng)從認(rèn)清農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營內(nèi)涵、完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)、大力發(fā)展農(nóng)地托管入手，引導(dǎo)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

行政推動(dòng)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；隱患；后果；對(duì)策

一、引言

近年來，伴隨工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平迅速提高，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈加快之勢［1］，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)有利于進(jìn)城農(nóng)戶放心從事二三產(chǎn)業(yè)、提高財(cái)產(chǎn)性收入，有利于農(nóng)戶發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入，有利于優(yōu)化土地資源配置、保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給。然而，伴隨農(nóng)戶間自發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)加快，一些地方政府行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模和比例的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。十八屆三中全會(huì)《決定》提出“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”［2］。2013年中央1號(hào)文件提出“堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)不得搞強(qiáng)迫命令，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”［3］。2014年初，習(xí)近平總書記對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中一些亂象要求“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮”［4］。2015年中央1號(hào)文件提出“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿，不得硬性下指標(biāo)、強(qiáng)制推動(dòng)”［5］。中央如此高度重視行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，與其深藏重大隱患、易釀嚴(yán)重后果不無關(guān)系。通過多地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，表面上看，有力地推動(dòng)了農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)、加快發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。然而在筆者看來，行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)非但不利于規(guī)模經(jīng)營、高效生產(chǎn)，反而存在諸多不利面，一旦出問題，當(dāng)?shù)卣芸赡軐⒚媾R尷尬的境地，費(fèi)力不討好，因此，需盡早認(rèn)識(shí)到行政推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的隱患及后果，科學(xué)合理制定土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策方案。

二、行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的隱患及后果

（一）可交代“親民價(jià)”、高預(yù)期“目標(biāo)價(jià)”、有利面“高抬價(jià)”合力推動(dòng)溢價(jià)，溢價(jià)“擠出效應(yīng)”壓縮租地方種植利潤

行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一個(gè)典型特征是長時(shí)間、大面積流轉(zhuǎn)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，當(dāng)?shù)卣虼寮w往往給予承包戶一個(gè)可以交代的“親民價(jià)”。從調(diào)研情況看，這一價(jià)格普遍接近市場“天花板”價(jià)格?？紤]到離地農(nóng)戶再謀生收入的不穩(wěn)定性，這一價(jià)格能夠讓多數(shù)農(nóng)戶接受，這也為開展后續(xù)農(nóng)民工作，為不愿流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶調(diào)地、換地，減少日后糾紛打好基礎(chǔ)。從農(nóng)戶角度，其能否接受流轉(zhuǎn)、如何愿意流轉(zhuǎn)取決于三大要素：一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格能否滿足可估量的中上等預(yù)期。從各地情況看，流轉(zhuǎn)價(jià)格為當(dāng)?shù)啬旮N收入的60%-80%已被廣泛接受（因地區(qū)差異，價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)不盡相同），這一價(jià)格也被稱作農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“出水價(jià)格”［6］。二是農(nóng)戶對(duì)轉(zhuǎn)行競爭力及可預(yù)期收入的自我評(píng)估。離地農(nóng)民因其能力有差異，收入水平也不盡相同。那些有手藝、懂技術(shù)、善鉆研的農(nóng)民往往可以找到穩(wěn)定的工作，獲得可觀的收入。相反一些農(nóng)戶因其適應(yīng)力不夠、競爭力不強(qiáng)，收入水平也不盡理想。對(duì)此，農(nóng)戶考慮是否流轉(zhuǎn)土地、期望流轉(zhuǎn)價(jià)格時(shí)，常常要綜合考慮“最低務(wù)工收入預(yù)期+自身競爭力（如身體情況、年齡大小、從業(yè)范圍）、家庭情況、務(wù)工距離”等因素再做決定。三是農(nóng)戶以最高地力等級(jí)預(yù)期農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格，其結(jié)果是：一方面，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格報(bào)以更高期待；另一方面，由于是政府推動(dòng)而非農(nóng)戶自愿，這使得農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)議價(jià)上占據(jù)道德和心理層面主動(dòng)。從調(diào)研情況看，政府或村集體往往需要通過多輪村民大會(huì)最終確定流轉(zhuǎn)價(jià)格，這其中反復(fù)多次地與村民代表協(xié)商、做分歧較大村民工作、與多數(shù)村民合議底價(jià)等，由于占據(jù)主動(dòng)，農(nóng)戶往往在政府可交代“親民價(jià)”上期待更高“目標(biāo)價(jià)”，甚至自發(fā)聯(lián)合抬價(jià)［6］。考慮到最終價(jià)格是多次協(xié)商妥協(xié)的結(jié)果，自發(fā)聯(lián)合抬價(jià)策略不僅使農(nóng)戶間易形成默契、達(dá)成共識(shí)，足夠大的彈性空間也使得其在議價(jià)上能夠有的放矢、進(jìn)退自如。如此一來，政府可交代“親民價(jià)”、農(nóng)戶高預(yù)期“目標(biāo)價(jià)”、農(nóng)民有利面“高抬價(jià)”合力推動(dòng)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格“溢價(jià)”。更高的價(jià)格加重了租地方生產(chǎn)成本，進(jìn)一步擠壓了其利潤空間。

（二）租地方因經(jīng)營不善易造成當(dāng)?shù)卣虼寮w被迫“拾攤子”，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)

從地方實(shí)踐看，行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的通常做法是將整村或多數(shù)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)給若干大戶、家庭農(nóng)場、合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)，初衷是將分散細(xì)碎土地通過集中整理，實(shí)現(xiàn)連片經(jīng)營，變分散經(jīng)營為規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。大面積農(nóng)地集中到少數(shù)經(jīng)營者手中，盡管有利于降低農(nóng)資成本、實(shí)現(xiàn)機(jī)械化經(jīng)營，但隨之而來的雇工成本上升、管理成本增加、風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)加重等不利因素亦如“雙刃劍”一樣考驗(yàn)著租地方經(jīng)營能力。一旦租地方因經(jīng)營不善、災(zāi)害意外等造成絕產(chǎn)無收、無力付租，甚至不得不退出，墊付租金、復(fù)墾土地、賠付農(nóng)民等一系列“拾攤子”，掃尾工作只能由當(dāng)?shù)卣邮?，為安撫農(nóng)民，調(diào)撥資金、組織力量、維護(hù)穩(wěn)定等新增事項(xiàng)不僅增加原有政務(wù)工作量，更加重當(dāng)?shù)卣?cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）高價(jià)格助推“非糧化”，糧食安全保障壓力陡增

如前所述，行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格攀高，為應(yīng)對(duì)高流轉(zhuǎn)價(jià)格，“非糧化”已成租入方考慮的備選。從地方情況看，租入方選擇水果、蔬菜、花卉、食用菌、中草藥等高附加值經(jīng)濟(jì)作物并不少見，仍堅(jiān)持種糧的大戶很多還要依靠自有稻谷加工廠、面粉加工廠等維持，有些種糧大戶已經(jīng)或正在考慮選擇馬鈴薯等高價(jià)格作物替代或季間輪種，一直從事種糧大戶的總量正面臨萎縮，國家糧食安全保障壓力陡增。

（四）農(nóng)產(chǎn)品“天花板”價(jià)格使得土地租入方利潤空間有限，種糧補(bǔ)貼、流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼或成其主要利潤來源

當(dāng)前，盡管質(zhì)量安全等級(jí)農(nóng)產(chǎn)品（如有機(jī)、綠色、無公害）逐漸被大中城市消費(fèi)者所接受，然而全國范圍內(nèi)，大面積、多數(shù)量普通農(nóng)產(chǎn)品的剛性需求仍是農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)的主流，這也決定了全國范圍內(nèi)普通農(nóng)產(chǎn)品“天花板”價(jià)格將長期存在。與此同時(shí)，行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的高價(jià)位農(nóng)地價(jià)格，正一步步蠶食著農(nóng)產(chǎn)品種植利潤空間。從地方情況看，華北平原一年兩熟地區(qū)正常年份下，不計(jì)大戶本家勞動(dòng)成本，畝均一季100-200元的純利潤，使得多數(shù)大戶種糧收益主要依賴國家種糧補(bǔ)貼（如小麥種植綜合補(bǔ)貼、玉米良種補(bǔ)貼等）和地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼（如有些地方政府給予農(nóng)地流入方每畝100元補(bǔ)貼）。兩項(xiàng)合計(jì)600-1000元的畝均年利潤使得糧食種植大戶總體收益更多依賴種植面積大小。這樣的情況易誘發(fā)兩大隱患：一是大戶更關(guān)注種糧面積大小，通過提高畝產(chǎn)集約增加收益已非首選，靠擴(kuò)大面積粗獷增加收益才是最直接、最見效的甜頭；二是大戶更在意包括國家糧食種植補(bǔ)貼在內(nèi)的各項(xiàng)補(bǔ)貼［7］。爭取農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、包裝宣傳自己、做活表面文章等宣傳投資不僅離踏踏實(shí)實(shí)務(wù)農(nóng)、實(shí)實(shí)在在種糧漸行漸遠(yuǎn)，增加的投資短期內(nèi)也使本來有限的利潤更為拮據(jù)。類似的行為還易引發(fā)官商勾結(jié)、權(quán)力尋租，不利于糧食補(bǔ)貼用于最需要主體的財(cái)政補(bǔ)貼設(shè)計(jì)初衷。

（五）規(guī)模效應(yīng)帶來的農(nóng)資成本下降完全可由合作社功能實(shí)現(xiàn)

表面上看，行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地集中連片、農(nóng)資規(guī)模采購、農(nóng)機(jī)統(tǒng)一耕收，降低了種植成本，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營。然而，細(xì)致分析不難發(fā)現(xiàn)，行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的規(guī)模效益完全可由合作社功能實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民自發(fā)以農(nóng)地入股組建土地股份合作社，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中連片，集中的土地可在種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、農(nóng)機(jī)具采購上實(shí)現(xiàn)規(guī)模購買、集中降價(jià)；同時(shí)，還可通過農(nóng)機(jī)合作社提供農(nóng)機(jī)化服務(wù)實(shí)現(xiàn)播、種、收全程低價(jià)租用。即使不組建土地股份合作社，專業(yè)合作社的統(tǒng)購統(tǒng)銷、統(tǒng)種統(tǒng)收功能也完全可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)帶來的農(nóng)資成本下降。因此，行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的規(guī)模效應(yīng)并非降低農(nóng)資成本的因果效應(yīng)，農(nóng)民合作社的服務(wù)功能同樣可以實(shí)現(xiàn)這一效果。

（六）大面積行政推動(dòng)易造成土地租入方因無足夠晾曬場地，糧食無法快速烘干而損失慘重

行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)給少數(shù)大戶或家庭農(nóng)場，盡管對(duì)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營有益。但農(nóng)地流轉(zhuǎn)給少數(shù)大戶，一個(gè)棘手的問題是農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食作物（如玉米、小麥）收獲時(shí)，因其數(shù)量巨大無足夠晾曬場地，糧食未能及時(shí)烘干，發(fā)霉變質(zhì)致?lián)p失甚至全損的情況時(shí)有發(fā)生。從調(diào)研情況看，種糧大戶反映最為急切的若干問題中，缺乏晾曬場成為最大焦點(diǎn)。行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)僅僅是開展農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的第一步，如何解決好農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施配套用地等后續(xù)問題才是有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的重頭所在。

（七）助推農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升，易形成“成本推動(dòng)型”通貨膨脹

政府可交代“親民價(jià)”、農(nóng)戶高預(yù)期“目標(biāo)價(jià)”、農(nóng)民有利面“高抬價(jià)”使得行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格通常不低于市場價(jià)格。為了有利可圖，更高的地租促使租入方選擇經(jīng)濟(jì)作物或高附加值糧食作物?？紤]到經(jīng)濟(jì)作物或高附加值糧食作物價(jià)格較高且富有彈性，更高的租金成本對(duì)非糧農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)大于對(duì)糧食價(jià)格上漲的影響。因地租高上漲的農(nóng)產(chǎn)品又會(huì)對(duì)以此為原料的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)構(gòu)成影響，通過“蝴蝶效應(yīng)”擴(kuò)散至整個(gè)食品加工業(yè)，易形成“成本推動(dòng)型”通貨膨脹，既不利于農(nóng)產(chǎn)品市場的平穩(wěn)有序、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，也不利于農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展。因地租成本高而推動(dòng)的又一輪農(nóng)產(chǎn)品“成本推動(dòng)型”通貨膨脹需時(shí)刻警惕并提早預(yù)防。

三、對(duì)策建議

（一）農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營不是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)地集中連片且畝產(chǎn)不降低才是規(guī)模經(jīng)營的起碼要求

當(dāng)前，一提到農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，人們首先想到的是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。似乎農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營就是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。偉大的革命導(dǎo)師列寧曾言“農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營不僅僅是農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營”。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營僅僅是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)形式之一，集約化高產(chǎn)經(jīng)營同樣可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營一個(gè)不容申辯的重要特征便是“單產(chǎn)不降低”。依靠大面積而非高畝產(chǎn)獲得的多收益不符合農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的內(nèi)涵，“農(nóng)地集中連片且畝產(chǎn)不降低”才是規(guī)模經(jīng)營的起碼要求。如果僅僅為了實(shí)現(xiàn)大面積經(jīng)營而忽視集中連片且不注意保持畝產(chǎn)，顯然與規(guī)模經(jīng)營的宗旨和歸宿背道而馳。單一追求面積集中而不考慮連片和畝產(chǎn)不降低的經(jīng)營方式顯然難以有效保障糧食安全，這種“費(fèi)力又難增產(chǎn)”的模式效益顯然不及市場配置資源更為有效。從調(diào)研情況看，一些地方政府更青睞于將行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)建設(shè)成為四至整齊、連片成方、設(shè)施齊備的高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)田，“高科模式”“樣板工程”“現(xiàn)代園區(qū)”已成行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)追求的“高大上”“大一統(tǒng)”目標(biāo)。而行政推動(dòng)、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)后當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)作物品種變化、單位畝產(chǎn)變動(dòng)的監(jiān)管和服務(wù)卻寥寥無幾，對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營關(guān)系的理解和探求更是存在偏差與誤導(dǎo)。貪大求洋、不切實(shí)際的發(fā)展思維需時(shí)刻小心、及時(shí)糾正。

（二）加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)

盡管行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在諸多不利，但與當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)市場信息不對(duì)稱、秩序不規(guī)范、發(fā)育不成熟不無關(guān)系。多數(shù)行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)初衷是好的，但如果后續(xù)管理和服務(wù)跟不上，則真正意義的規(guī)模經(jīng)營很難保障，其糧食增產(chǎn)、主體培育、規(guī)模經(jīng)濟(jì)的預(yù)期目標(biāo)也很難實(shí)現(xiàn)。對(duì)未開展行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣裳芯恐贫鬓D(zhuǎn)市場運(yùn)行規(guī)范，加快發(fā)展多種形式的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。依托農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測制度，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢、價(jià)格評(píng)估等服務(wù)，進(jìn)一步依靠市場力量、政府服務(wù)合理調(diào)配農(nóng)地資源。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門可引導(dǎo)承包農(nóng)戶與流入方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同并使用統(tǒng)一的省級(jí)示范性合同文本。有效保護(hù)流入方土地經(jīng)營權(quán)益，流轉(zhuǎn)合同到期后流入方可優(yōu)先續(xù)約。加強(qiáng)農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，健全糾紛調(diào)處機(jī)制，妥善化解農(nóng)地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)糾紛。對(duì)已有行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣^續(xù)強(qiáng)化合同管理，全面落實(shí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同備案、登記制度，加強(qiáng)對(duì)大面積、長時(shí)間流轉(zhuǎn)項(xiàng)目監(jiān)管，確保行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變農(nóng)地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

（三）大力發(fā)展農(nóng)地托管，推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營

農(nóng)地托管是在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營制度不變，堅(jiān)持農(nóng)民土地使用權(quán)不變，堅(jiān)持農(nóng)民為經(jīng)營主體不變，堅(jiān)持農(nóng)民為投入和受益主體不變，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用不變前提下的一種農(nóng)地流轉(zhuǎn)新形式。其做法主要是通過社會(huì)化服務(wù)組織提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，解決無人和無力種地問題。農(nóng)地托管按時(shí)間分為全年托管和階段托管（含半年托）。對(duì)因外出務(wù)工致使家中缺乏勞力的農(nóng)戶可自愿申請(qǐng)“全程托管”，即全年托管。農(nóng)戶交納托管費(fèi)用后由托管主體統(tǒng)一采購農(nóng)資，統(tǒng)一田間管護(hù)，農(nóng)戶僅需坐等托管主體“送糧上門”。有些地方干脆采取托管主體直接支付農(nóng)戶一定數(shù)量糧食（如雙季地區(qū)單季600斤糧食）或折價(jià)現(xiàn)金的辦法，省去了農(nóng)戶先交納托管費(fèi)再收糧賣糧的麻煩。階段托管（又稱菜單式托管）是指農(nóng)戶可根據(jù)自己需要自愿選擇托管主體提供的從種到收各環(huán)節(jié)服務(wù)，服務(wù)結(jié)束后由農(nóng)戶驗(yàn)收作業(yè)質(zhì)量，托管主體與農(nóng)民再行結(jié)算。從實(shí)踐效果看，目前運(yùn)行較好托管方式以“階段托管”為多，階段托管服務(wù)多集中在播種、收割和病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治環(huán)節(jié)。全程托管因其存在經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，加之多數(shù)農(nóng)戶家庭仍有剩余勞動(dòng)力（如婦女老人），階段托管更適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)老齡化、兼業(yè)化這一普遍現(xiàn)狀。

農(nóng)地托管是農(nóng)地流轉(zhuǎn)適應(yīng)市場需要自發(fā)形成的一種新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式。通過把一家一戶分散零星農(nóng)地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一經(jīng)營，克服了原有農(nóng)戶分散種植品種不統(tǒng)一、管理差異大的缺點(diǎn)，便于機(jī)械化統(tǒng)一耕種和現(xiàn)代化統(tǒng)一管理，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集約化經(jīng)營，符合中央一貫土地政策。農(nóng)地托管不改變農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，托管主體為農(nóng)民代管糧田，農(nóng)戶購買社會(huì)化服務(wù)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。從全國情況看，農(nóng)地托管是農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)營過渡的有效形式，能夠較好地適應(yīng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)新形勢，避免行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的諸多不利，應(yīng)予以規(guī)范引導(dǎo)并扶持推廣。

［1］尚旭東，葉云.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托：探索實(shí)踐與待解問題［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014，（9）：68-72.

［2］中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］. http：//politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1004-23559387. html，2013-11-15.

［3］中共中央，國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見［EB/OL］. http：//finance.people.cpm.cn/n/2013/0201/c153180-20400810. html，2013-02-01.

［4］習(xí)近平.對(duì)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)若干亂象的批示［Z］.2014：7.

［5］中共中央，國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見［EB/OL］.http：// news.xinhuanet.com/politics/2015-02/01/c_1114209962.htm，2015-02-01.

［6］尚旭東.政府主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)能“增效保糧”嗎？——基于地租乘數(shù)、成本變動(dòng)和議價(jià)地位的一個(gè)分析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2016，（1）：32-38.

［7］尚旭東，朱守銀.家庭農(nóng)場和專業(yè)農(nóng)戶大規(guī)模農(nóng)地的“非家庭經(jīng)營”：行為邏輯、經(jīng)營成效與政策偏離［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015，（12）：4-13，30.

（責(zé)任編輯：管仲）

農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院2016年院級(jí)課題（項(xiàng)目編號(hào)：NGY2014ZY10）；黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：13C026）；黑龍江省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：12532073）；黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：14B072）。

尚旭東（1979-），男，河北唐山人，博士，助理研究員，研究方向：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；宋國宇（1979-），男，博士，副教授，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策。