顧華詳

（中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，新疆 烏魯木齊 830003）

“三農(nóng)”問題

論農(nóng)村集體土地建設(shè)用地制度的改革創(chuàng)新

顧華詳

（中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，新疆 烏魯木齊 830003）

建立健全法治化、多元統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大權(quán)能、征地改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地資源市場(chǎng)化配置目標(biāo)，是深化農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)之一。但農(nóng)村集體土地建設(shè)用地中的諸多新問題亟需法治破解，農(nóng)村集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)取得及相關(guān)問題亟待法律規(guī)范，因此，法律和政策應(yīng)該通過深化改革，對(duì)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地需求旺盛的問題做出制度性規(guī)范，對(duì)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地平等入市做出制度安排；改革創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度，增強(qiáng)法律規(guī)范和措施的可操作性；重視對(duì)改革創(chuàng)新后的村集體建設(shè)用地管理法律和政策進(jìn)行評(píng)估，促進(jìn)法律政策精準(zhǔn)落實(shí)。

農(nóng)村土地；三權(quán)分置；建設(shè)用地；平等入市；制度創(chuàng)新；法治

在落實(shí)發(fā)展新理念，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的進(jìn)程中，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展將進(jìn)一步加速，中國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展既面臨諸多有利條件，又亟待加快破解現(xiàn)實(shí)難題，特別是農(nóng)村集體土地建設(shè)用地法律制度的改革創(chuàng)新，已經(jīng)成為各方面關(guān)注點(diǎn)之一。統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地，破除制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的建設(shè)用地障礙因素，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和法律亟待研究和解決好的重要問題。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第4條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途。國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。相關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有嚴(yán)格限制，如《中華人民共和國(guó)土地管理法》第63條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

但經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐迫切需要健全相關(guān)法律制度，構(gòu)建更具引領(lǐng)性、規(guī)范性和保障性的村集體土地建設(shè)用地管理體系，更好地保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出要“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”［1］的改革要求。中國(guó)農(nóng)村集體所有土地用途和權(quán)利類型復(fù)雜多樣，僅用途方面就包括建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地三大類型。而且近年來違法使用農(nóng)村集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大村集體所有土地的使用范圍，違法提供建設(shè)用地的問題比較嚴(yán)重。國(guó)家持續(xù)進(jìn)行嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地調(diào)控，但仍存在違反農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的法律和政策規(guī)定，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，非法批準(zhǔn)建設(shè)用地等問題，且有蔓延上升之勢(shì)。堅(jiān)決嚴(yán)格依法管理農(nóng)村集體建設(shè)用地，遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法犯罪行為，堅(jiān)持全面深化農(nóng)村集體土地建設(shè)用地制度改革創(chuàng)新是關(guān)鍵之舉。

一、農(nóng)村集體土地建設(shè)用地中的諸多新問題亟需法治破解

健全現(xiàn)代市場(chǎng)體系，完善要素市場(chǎng)體系，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，健全集體土地征收制度，完善工業(yè)用地市場(chǎng)化配置制度①加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。健全集體土地征收制度，縮小征地范圍，規(guī)范征收程序，完善被征地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制。開展宅基地融資抵押、適度流轉(zhuǎn)、自愿有償退出試點(diǎn)。完善工業(yè)用地市場(chǎng)化配置制度。中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-3-18（1）。是重點(diǎn)之一。按照《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求，深入推進(jìn)村集體建設(shè)用地制度的改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股”和城鄉(xiāng)土地“同等入市、同價(jià)同權(quán)”的改革目標(biāo)，符合《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》確定的所有權(quán)平等保護(hù)原則，有利于打破土地市場(chǎng)壟斷體系，實(shí)現(xiàn)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能，保證村集體和農(nóng)民以土地資源分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的土地增值成果②財(cái)政部、國(guó)土資源部制定的《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等方式取得經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益，以及入市后的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地使用權(quán)人，以出售、交換、贈(zèng)與、出租、作價(jià)出資（入股）或其他視同轉(zhuǎn)讓等方式取得再轉(zhuǎn)讓收益時(shí)，向國(guó)家繳納調(diào)節(jié)金。調(diào)節(jié)金由試點(diǎn)縣財(cái)政部門會(huì)同國(guó)土資源主管部門負(fù)責(zé)組織征收，原則上由農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓方、出租方、作價(jià)出資（入股）方及再轉(zhuǎn)讓方繳納，分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益的20%-50%征收。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、再轉(zhuǎn)讓價(jià)格低于基準(zhǔn)地價(jià)80%的，試點(diǎn)縣人民政府有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易方按合同支付價(jià)款及稅費(fèi)、調(diào)節(jié)金后，由國(guó)土資源主管部門按規(guī)定辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)。調(diào)節(jié)金繳納憑證是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和再轉(zhuǎn)讓辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)的要件。在契稅暫無法覆蓋農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市環(huán)節(jié)的過渡時(shí)期，除財(cái)稅［2016］41號(hào)通知所規(guī)定的與土地增值收益相對(duì)應(yīng)的調(diào)節(jié)金外，須再按成交價(jià)款的3%-5%征收與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金。具體比例由試點(diǎn)縣參照所在地省級(jí)人民政府及其部門規(guī)定的契稅適用稅率確定。與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金由土地受讓方繳納。，此項(xiàng)改革有利于建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，規(guī)范化地保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。只有在這個(gè)基礎(chǔ)上，才能有助于在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、同等入市、同權(quán)同價(jià)的建設(shè)用地市場(chǎng)，逐步縮小征地范圍，健全集體土地征收制度，依法規(guī)范征地程序，健全被征地農(nóng)民權(quán)益的合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制［2］，拓展“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展空間，加速美麗鄉(xiāng)村建設(shè)；有利于積極適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，實(shí)現(xiàn)村集體土地資源的市場(chǎng)配置，提高建設(shè)用地的市場(chǎng)化配置率；有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃的統(tǒng)籌，村集體土地建設(shè)用地新規(guī)則體系的健全［3］，公共利益建設(shè)用地取得方式和途徑的規(guī)范，國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地市場(chǎng)配置的統(tǒng)籌，統(tǒng)一法律規(guī)則的遵循，統(tǒng)一建設(shè)用地交易平臺(tái)，統(tǒng)一健全城鄉(xiāng)土地管理制度，統(tǒng)一構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。

建設(shè)用地使用權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨的具體問題復(fù)雜多樣?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第4條3款規(guī)定：“建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等?！笨梢姡ㄔO(shè)用地包括農(nóng)民個(gè)人或家庭住房宅基地。但農(nóng)村宅基地的問題比較復(fù)雜，在一些地方甚至出現(xiàn)了失控的情況，尤其是在大中型城市郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，特別是一些地方在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革實(shí)踐中，突破了《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律的規(guī)定③從2001年開始，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村就展開了集體建設(shè)用地的土地流轉(zhuǎn)，到2013年，已持續(xù)近12年。2013年11月12日公布的《安徽省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（皖政〔2013〕69號(hào)），作為黨的十八屆三中全會(huì)后首個(gè)集體建設(shè)用地可流轉(zhuǎn)方案，其突破在于：允許集體建設(shè)用地通過出讓、租賃、作價(jià)出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)等。堅(jiān)持自愿、有償原則，探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度。探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)儲(chǔ)備制度，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地等。用發(fā)展的眼光來看，安徽省的改革力度大，擔(dān)當(dāng)意識(shí)強(qiáng)，當(dāng)時(shí)的突破點(diǎn)，其引領(lǐng)性正在凸顯。，自行擴(kuò)大了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍［4］。宅基地是用于農(nóng)民個(gè)人或家庭建設(shè)住房的，具有一定的社會(huì)保障功能。隨意擴(kuò)大流轉(zhuǎn)面、流轉(zhuǎn)不規(guī)范等，④全國(guó)人大代表、安徽省農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會(huì)副會(huì)長(zhǎng)徐淙祥在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)建議，加快制定土地流轉(zhuǎn)法。沒有土地流轉(zhuǎn)法律保障，各地出現(xiàn)大量土地流轉(zhuǎn)糾紛，主要有三種：一是農(nóng)民進(jìn)城后把承包地口頭轉(zhuǎn)給親戚鄰居耕種或低價(jià)轉(zhuǎn)給種糧大戶耕種，沒有流轉(zhuǎn)合同，發(fā)生糾紛沒有協(xié)議約束；二是由政府牽頭進(jìn)行整村連片流轉(zhuǎn)，常常出現(xiàn)漫天要價(jià)現(xiàn)象，土地承包法規(guī)定土地流轉(zhuǎn)要根據(jù)村民意愿，有些人以此相挾，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)高達(dá)每畝每年1000元，有的達(dá)到1200元至1400元；三是一些大戶“圈地”后改變土地性質(zhì)，暴利倒賣。土地流轉(zhuǎn)每畝/年的合理價(jià)格可以市、縣種糧土地前三年純收入的平均值為參考，在合理范圍內(nèi)浮動(dòng)。要把不準(zhǔn)改變土地用途也用法律形式固定下來，防止圈地倒賣，確?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。范天嬌，徐淙祥.應(yīng)立法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)防止漫天要價(jià)［N］.法制日?qǐng)?bào)，2016-3-5（6）.導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地中所涉及的法律風(fēng)險(xiǎn)不容樂觀。特別是農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房問題，已呈愈演愈烈之勢(shì)，政策博弈的難度也越來越大。中國(guó)法律明確禁止小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)，不準(zhǔn)集體建設(shè)用地入市。黨的十八屆三中全會(huì)決定對(duì)深化這一領(lǐng)域的改革提出了一系列新要求：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。”［5］這是中國(guó)建設(shè)用地制度改革創(chuàng)新的又一次深化，但是如何具體實(shí)施？各地如何復(fù)制推廣成功經(jīng)驗(yàn)？還需要在實(shí)踐中探索與總結(jié)提升。這一領(lǐng)域無疑也是法學(xué)界亟待研究和解決的新重點(diǎn)。

因此，應(yīng)該重視為引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市鋪平法律路徑⑤“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革”是黨的十八屆三中全會(huì)決定提出的改革任務(wù)。2014年12 月31日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，選取了33個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)：北京大興區(qū)、天津薊縣、河北定州市、山西澤州縣、內(nèi)蒙古和林格爾縣、遼寧海城市、吉林長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)、黑龍江安達(dá)市、上海松江區(qū)、江蘇常州市武進(jìn)區(qū)、浙江義烏市、浙江德清縣、安徽金寨縣、福建晉江市、江西余江縣、山東禹城市、河南長(zhǎng)垣縣、湖北宜城市、湖南瀏陽(yáng)市、廣東佛山市南海區(qū)、廣西北流市、海南文昌市、重慶大足區(qū)、四川郫縣、四川瀘縣、貴州湄潭縣、云南大理市、西藏曲水縣、陜西西安市高陵區(qū)、甘肅隴西縣、青海湟源縣、寧夏平羅縣、新疆伊寧市。試點(diǎn)涉及突破土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法中關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的規(guī)定，需要由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域內(nèi)暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。上述調(diào)整在2017年12月31日前試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。毛磊.全國(guó)人大常委會(huì)擬授權(quán)國(guó)務(wù)院在33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法等相關(guān)規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)入市［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-2-26（9）.。貫徹落實(shí)中央《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包政策，積極引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，依法完善農(nóng)村宅基地管理制度，加快推進(jìn)征地制度改革，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改革被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，補(bǔ)償被征地的農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)等給予合理保障等，確保農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地依法規(guī)范進(jìn)入市場(chǎng)。這部分農(nóng)村集體土地依法進(jìn)入城市土地規(guī)劃區(qū)范圍之內(nèi)，應(yīng)依法建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)依法規(guī)范、引領(lǐng)和保障農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過出讓、租賃、入股等方式與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)、同等入市。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)入市提供法律途徑和保障是關(guān)鍵。當(dāng)前，亟待穩(wěn)步探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)制度，并同步推進(jìn)相關(guān)法律制度的改革創(chuàng)新。在審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體非農(nóng)土地制度改革創(chuàng)新基礎(chǔ)上，通過積極審慎推進(jìn)城鄉(xiāng)土地制度改革創(chuàng)新，鼓勵(lì)地方同步推進(jìn)地方立法和政府規(guī)章的改革創(chuàng)新，并及時(shí)科學(xué)總結(jié)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)法律制度，并形成兼顧國(guó)家、單位、個(gè)人利益的建設(shè)用地土地增值收益分配的法律引領(lǐng)、推進(jìn)和保障機(jī)制。為此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持深入推進(jìn)農(nóng)村土地行政管理制度改革。努力構(gòu)建法治化、信息化、協(xié)同化、系統(tǒng)化的審批機(jī)制，力求使政府土地管理職能轉(zhuǎn)變與行政審批體制改革實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，向縱深推進(jìn)城鄉(xiāng)土地行政管理與審批制度改革，為充分釋放城鄉(xiāng)市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展活力提供法律制度和政策措施保障。

二、農(nóng)村集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)取得及相關(guān)問題亟待法律規(guī)范

（一）村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的取得

村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)是指農(nóng)民集體和個(gè)人依法使用村集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的權(quán)利。中國(guó)法律對(duì)用地主體取得村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)有著嚴(yán)格的限制，本集體及成員依法可以取得使用權(quán)，而全民和城市集體所有制單位及經(jīng)濟(jì)組織使用村集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，應(yīng)該通過依法征用途徑轉(zhuǎn)為國(guó)有土地并取得國(guó)有土地使用權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第135條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。”但這一規(guī)定如何與其他相關(guān)法律銜接？仍然是一個(gè)需要研究的現(xiàn)實(shí)問題。改革開放初期，廣大農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及農(nóng)民宅基地等都屬于政策規(guī)定范圍內(nèi)的建設(shè)用地，但是現(xiàn)在的情況已經(jīng)完全不同了，而且復(fù)雜化了。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第4條規(guī)定：“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)?！奔唇ㄔO(shè)用地的使用既要符合國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃的要求，又要符合對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)的要求。該法第11條2款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。”即集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的必須依法獲得政府批準(zhǔn)。第44條規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！奔刺貏e是“農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的”，必須辦理專門審批。第61條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！奔词故寝r(nóng)村公用事業(yè)建設(shè)用地也要經(jīng)過政府審批。第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”即設(shè)置了“農(nóng)村土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的禁止性規(guī)定。從《中華人民共和國(guó)土地管理法》的上述規(guī)定來看，要取得農(nóng)村集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，須過五關(guān)斬六將，且不一定都能如愿以償。

（二）健全并實(shí)施村集體土地建設(shè)用地的確權(quán)頒證和使用權(quán)取得制度

土地是最重要的生產(chǎn)要素之一，其權(quán)能的設(shè)置和實(shí)現(xiàn)涉及“三農(nóng)”事業(yè)的方方面面，影響面大，法律政策性強(qiáng)。健全村集體土地建設(shè)用地制度改革的法律基礎(chǔ)，是改革應(yīng)堅(jiān)持于法有據(jù)的基本要求，是依法推進(jìn)改革創(chuàng)新的制度基礎(chǔ)。健全中國(guó)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)制度是改革創(chuàng)新所必備的法律基礎(chǔ)。村集體土地建設(shè)用地制度改革創(chuàng)新，應(yīng)該先從法律上明確村集體土地建設(shè)用地的用益物權(quán)，健全并實(shí)施村集體土地建設(shè)用地的確權(quán)頒證和使用權(quán)取得制度，并且依法規(guī)范厘清和明晰農(nóng)村集體土地建設(shè)用地資源資產(chǎn)權(quán)屬，在此基礎(chǔ)上，深化村集體土地建設(shè)用地制度的改革創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”即實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地依法進(jìn)入市場(chǎng)，并且與國(guó)有土地享受同等權(quán)利和同等價(jià)格。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，是深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點(diǎn)和要求。因此，通過全面深化農(nóng)村土地制度改革，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度［6］，建立保障“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的制度措施，迫切需要修改完善《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》等法律法規(guī)的相關(guān)條款，建立健全村集體土地建設(shè)用地權(quán)能實(shí)現(xiàn)的支持保護(hù)、確權(quán)頒證、產(chǎn)權(quán)交易、融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)防控和權(quán)益保障等系列機(jī)制。依法明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的內(nèi)涵、范疇及權(quán)能；完善價(jià)格形成機(jī)制、土地收益分配機(jī)制和收益使用范圍；保障農(nóng)民決策權(quán)和知情權(quán)，明晰政府規(guī)劃、管理、監(jiān)督、服務(wù)等職能。依法把握好市場(chǎng)主體的選擇、產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記、土地補(bǔ)償費(fèi)、集體資產(chǎn)置換增值收益、最嚴(yán)格土地用途管制制度等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建設(shè)好產(chǎn)權(quán)綜合交易、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)配套法規(guī)、交易監(jiān)督機(jī)制、第三方評(píng)估、村集體資產(chǎn)入股投資等操作性和政策法規(guī)性平臺(tái)。依法掌控好村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)防范，有效防控土地范疇擴(kuò)大化、農(nóng)民收益難保障、不符合規(guī)劃和用途管制等諸多風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生［7］，切實(shí)把握好虧損控制、權(quán)益保障、資源破壞等政策法律實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

三、法律政策應(yīng)對(duì)新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地需求旺盛問題做出制度性規(guī)范

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的新業(yè)態(tài)對(duì)健全村集體土地管理制度提出新需求

“十三五”期間，中國(guó)保持經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)快速成長(zhǎng)，服務(wù)業(yè)比重穩(wěn)步上升是發(fā)展的顯著特征之一。激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，釋放新需求，創(chuàng)造新供給，推動(dòng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，培育發(fā)展新動(dòng)力，加快實(shí)現(xiàn)發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換，迫切需要優(yōu)化包括土地等在內(nèi)的要素配置?！按罅Πl(fā)展旅游業(yè)”“一帶一路”建設(shè)要廣泛開展旅游等領(lǐng)域合作，造福當(dāng)?shù)孛癖姷龋?］，都是黨的十八屆五中全會(huì)確定“十三五”期間構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新體系的重要內(nèi)容之一。而提高旅游業(yè)用地市場(chǎng)化配置和節(jié)約集約利用水平是打開農(nóng)村集體土地入市的關(guān)口。隨著旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展對(duì)土地使用的新問題將逐漸凸顯，但旅游業(yè)用地政策分散于各行業(yè)之中，與國(guó)家重大建設(shè)工程相比較，獨(dú)特性和代表性都比較突出，如其宏觀調(diào)控和微觀管理對(duì)政策和法律制度的供給都有著較多的需求⑥國(guó)土資源部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家旅游局印發(fā)了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》指出，旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，涉及土地用途和權(quán)利類型復(fù)雜多樣。土地用途方面涉及建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地三大類型。僅建設(shè)用地中，就涉及住宿、餐飲、文體娛樂、醫(yī)衛(wèi)、交通、公園綠地等多種類型。權(quán)利類型方面，既有國(guó)有建設(shè)用地，也有集體建設(shè)用地。隨著鄉(xiāng)村游、文化游、自駕車房車游、郵輪游艇游、研學(xué)游等新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)的興起，新的用地政策需求旺盛。，因此，需要對(duì)旅游新業(yè)態(tài)用地政策進(jìn)行深入的引領(lǐng)性的研究。改革完善旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地制度，推動(dòng)土地差別化管理與引導(dǎo)旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整相結(jié)合，也是村集體土地政策支持旅游業(yè)發(fā)展的新課題。

（二）堅(jiān)持依法規(guī)范旅游業(yè)發(fā)展對(duì)村集體土地的使用

鄉(xiāng)村旅游是旅游業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的重點(diǎn)，需要村集體土地政策和法律制度的引領(lǐng)和推進(jìn)。村集體流轉(zhuǎn)土地應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，在此基礎(chǔ)上，還必須具備手續(xù)齊全、權(quán)屬確定、性質(zhì)合法、符合土地利用規(guī)劃等條件［9］。另外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)旅游法》的規(guī)定，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展用地規(guī)范措施應(yīng)以各省、自治區(qū)、直轄市制定的管理辦法為前提；在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，可以采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自用及以入股、聯(lián)營(yíng)等合法方式使用集體建設(shè)用地；可以利用自有住宅或其他條件依法從事旅游經(jīng)營(yíng)；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人，可以依法通過承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地從事與旅游相關(guān)的農(nóng)林牧副漁業(yè)生產(chǎn)；可通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的方式，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局。開展文化和研學(xué)游等涉及村集體土地的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集約利用土地原則使用土地。在符合規(guī)劃、不改變土地規(guī)劃用途的前提下，對(duì)上述旅游產(chǎn)業(yè)利用現(xiàn)有農(nóng)用地和住宅開展文化和研學(xué)游活動(dòng)、興辦住宿餐飲等旅游接待設(shè)施，應(yīng)當(dāng)允許保持原土地用途、權(quán)利類型不變。因規(guī)劃用途變更等原因，土地權(quán)利人申請(qǐng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，經(jīng)批準(zhǔn)可以協(xié)議的方式辦理。取得涉及歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)按照《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》的規(guī)定，對(duì)控制地帶內(nèi)的規(guī)劃管理和用地供應(yīng)政策進(jìn)行協(xié)調(diào)和規(guī)范，確保建設(shè)用地符合保護(hù)規(guī)劃的控制性要求。

（三）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目建設(shè)用地的法律規(guī)制

旅游項(xiàng)目建設(shè)用地涉及多個(gè)部門，保證各領(lǐng)域政策和法律的協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格旅游項(xiàng)目配套商品住宅管理，加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園等旅游資源開發(fā)用地規(guī)劃的管理，建設(shè)項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)規(guī)劃。新供旅游項(xiàng)目建設(shè)用地，政府應(yīng)與取得土地使用權(quán)者簽訂出讓合同⑦《湖北省農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》第11規(guī)定：集體建設(shè)用地出讓、出租，應(yīng)當(dāng)在土地有形市場(chǎng)或土地交易場(chǎng)所掛牌交易。對(duì)使用集體建設(shè)用地從事商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有土地使用權(quán)出讓程序，采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式提供集體建設(shè)用地使用權(quán)?！稄V東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第15條規(guī)定：集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租用于商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有土地使用權(quán)公開交易的程序和辦法，通過土地交易市場(chǎng)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式進(jìn)行。，將土地使用和建設(shè)要求納入土地供應(yīng)前置條件，并依法進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管。旅游項(xiàng)目建設(shè)用地具有功能混合的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格農(nóng)用地、未利用地用途管制，嚴(yán)禁出讓風(fēng)景名勝區(qū)資源及其景區(qū)土地，嚴(yán)格旅游項(xiàng)目配套商品住宅管理，嚴(yán)格旅游設(shè)施用地改變規(guī)劃用途管理［10］。“十三五”期間工程用地需求量很大，既要綜合施策保障工程建設(shè)用地需要，也要切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，更好地維護(hù)群眾權(quán)益。為此，一方面應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持同地同價(jià)同政策，建設(shè)工程征地補(bǔ)償、耕地占補(bǔ)平衡等實(shí)行與國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目同等政策，耕地開墾費(fèi)與其他建設(shè)項(xiàng)目同一標(biāo)準(zhǔn)，依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，落實(shí)國(guó)家資源保護(hù)政策；另一方面，還應(yīng)適當(dāng)修改諸如《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中關(guān)于禁止農(nóng)村集體土地進(jìn)入建設(shè)用地交易市場(chǎng)的規(guī)定，疏通法律法規(guī)中制約“三權(quán)分置”的內(nèi)容，以確保各項(xiàng)法律規(guī)定之間保持統(tǒng)一與協(xié)調(diào)［11］，使農(nóng)村集體土地管理制度能夠很好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

四、法律應(yīng)對(duì)農(nóng)村集體土地的建設(shè)用地平等入市做出制度性安排

堅(jiān)持依法推進(jìn)村集體土地征收、村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革，穩(wěn)步規(guī)范引領(lǐng)農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，探索構(gòu)建有利于產(chǎn)業(yè)與就業(yè)相結(jié)合、安居與城鎮(zhèn)化相結(jié)合的農(nóng)民住房保障新機(jī)制。對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證，依法明確村集體土地的權(quán)利，強(qiáng)化全社會(huì)的村集體土地物權(quán)意識(shí)，有利于依法規(guī)范農(nóng)村集體土地建設(shè)用地行為，切實(shí)維護(hù)村集體和農(nóng)民權(quán)益。

依法保障村集體土地建設(shè)用地平等入市，法律層面主要涉及《中華人民共和國(guó)土地管理法》第43條的規(guī)定，即“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！卑凑者@一規(guī)定，任何人使用土地搞建設(shè)，都必須依法申請(qǐng)，這就排除了集體土地自由進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)的可能。中國(guó)除了農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和宅基地外，其他建設(shè)用地都必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。農(nóng)民集體所有的土地和國(guó)有建設(shè)用地的主要區(qū)別就在于巨大的利益反差。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第55條的規(guī)定：“以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)?！奔唇ㄔO(shè)用地的土地增值收益全部留給政府，農(nóng)民分享不到土地增值的收益和土地發(fā)展的利益。

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！薄笆故袌?chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”［12］是《決定》的一大亮點(diǎn)，但建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)，關(guān)鍵是農(nóng)村建設(shè)用地通過什么途徑入市，這就需要相關(guān)法律做出制度性安排。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的前提條件是，必須是在符合國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃和堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)耕地的前提下，這是中國(guó)特殊國(guó)情所決定的。這就要求在實(shí)踐操作中，既要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策不動(dòng)搖，又要讓農(nóng)村集體建設(shè)用地順利入市，這其中起決定性作用的就是國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃，可見政府保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的職責(zé)和作用仍然是不可替代，這一點(diǎn)至關(guān)重要。需要統(tǒng)籌把握兩個(gè)方面，即不能只強(qiáng)調(diào)了“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的一面，而忽視了“更好發(fā)揮政府作用”的另一面。這就迫切需要盡快完善政府發(fā)揮作用的相關(guān)法律制度，這也給民商法、經(jīng)濟(jì)法和社會(huì)法的建設(shè)留下了很大的發(fā)展空間。因此，公法、私法和社會(huì)法都要圍繞加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、確保農(nóng)民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)、農(nóng)村公共事業(yè)持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定等具體要求和內(nèi)容，通過加大全面深化改革和創(chuàng)新力度，不斷健全相關(guān)法律制度措施，實(shí)現(xiàn)既要保障“更好發(fā)揮政府作用”，又要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的法治目標(biāo)。

五、改革創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度需要增強(qiáng)法律規(guī)范和措施的可操作性

保障農(nóng)民宅基地權(quán)益、改革住宅用地取得方式、探索住房保障新機(jī)制亟待法律規(guī)范、法治引領(lǐng)和保障，而且是深化農(nóng)村改革和加強(qiáng)農(nóng)村法治的重點(diǎn)之一。據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2015年3月，湖北省宜城全市10.66萬(wàn)農(nóng)戶，超占宅基地的有8.63萬(wàn)戶，占81%。此外，還有一戶多宅、有戶無宅、私下交易、違法建房等問題［13］。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！保?4］改革完善農(nóng)村宅基地制度是中國(guó)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)的客觀需要，但是要慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，明確深化改革和創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度的主要任務(wù)和內(nèi)容與具體要求。中國(guó)法律對(duì)農(nóng)村宅基地有明確的規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！钡趯?shí)踐中，這一制度執(zhí)行得并不規(guī)范，主要是超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的問題十分突出，造成宅基地對(duì)耕地資源的大量擠占，特別是農(nóng)戶一戶多處宅基地，城中村和城鄉(xiāng)接合部一戶多處宅基地的比例更高，即使是一戶一處宅基地的農(nóng)戶，建房占地面積超標(biāo)的現(xiàn)象也很普遍；8一方面造成宅基地閑置和浪費(fèi)，另一方面造成宅基地資源緊缺，而且違法的點(diǎn)多、面廣、類型多，管理治理和退出難度大，問題復(fù)雜，影響了村集體土地收益和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的順利實(shí)現(xiàn)。這些問題顯然是違背了現(xiàn)行宅基地的政策和法律規(guī)定，迫切需要進(jìn)行深化改革和加強(qiáng)法治規(guī)范。

增加農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)收入，允許農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，必然涉及宅基地的流轉(zhuǎn)問題?！稕Q定》提出了“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”的要求，其中已經(jīng)有了流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定。但從最高人民法院提供的司法實(shí)踐指導(dǎo)9和部分省級(jí)地方立法來看，現(xiàn)行法治實(shí)踐重在強(qiáng)調(diào)有關(guān)宅基地的使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓法律效力的規(guī)范，與黨的十八屆三中全會(huì)《決定》的要求還有很大的差距。如《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》第12條3款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶一宅之外的宅基地”“由村民委員會(huì)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，經(jīng)縣（市）土地行政主管部門審查、縣（市）人民政府批準(zhǔn)后，可以收回?！痹摗掇k法》第14條2款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶擁有二處以上宅基地并且滿二年未轉(zhuǎn)讓其多余的住宅的，村民委員會(huì)可以向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理機(jī)構(gòu)提出收回集體土地使用權(quán)的申請(qǐng)，經(jīng)縣（市）土地行政主管部門審查、縣（市）人民政府批準(zhǔn)后收回，統(tǒng)一安排使用?！睋?jù)此可見，農(nóng)民每戶只能有一處宅基地，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民只有使用權(quán)，實(shí)質(zhì)上農(nóng)民對(duì)宅基地只是一項(xiàng)“居住權(quán)”，不是一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性的“用益物權(quán)”；而法治實(shí)踐和地方法規(guī)強(qiáng)化的也是宅基地居住的基本保障功能，對(duì)住房的用益物權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等功能沒有實(shí)質(zhì)性的規(guī)定?，F(xiàn)行法律沒有明確農(nóng)民宅基地權(quán)益的內(nèi)涵，沒有對(duì)農(nóng)民住宅用地取得方式的改革創(chuàng)新措施、構(gòu)建農(nóng)民住房保障新機(jī)制等進(jìn)行規(guī)范和引領(lǐng)，農(nóng)民宅基地權(quán)益保障的法律空白較多。因此，通過全面深化改革，實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)民宅基地權(quán)益的目標(biāo)，還亟待深化農(nóng)村宅基地制度改革，強(qiáng)化相關(guān)法律法規(guī)的系統(tǒng)性，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌推進(jìn)、規(guī)范管理、積極引領(lǐng)和促進(jìn)發(fā)展的目標(biāo)。重點(diǎn)是通過健全農(nóng)村宅基地權(quán)利體系，明確宅基地的村集體所有權(quán)、宅基地的農(nóng)戶用益物權(quán)，并保障宅基地農(nóng)戶使用權(quán)與其上房屋及附屬物所有權(quán)的權(quán)利關(guān)系相統(tǒng)一。在明確宅基地的成員性和無償性的基礎(chǔ)上，承認(rèn)宅基地的保障性、財(cái)產(chǎn)性和資本性特性，10拓展“三農(nóng)”發(fā)展空間。細(xì)化村集體對(duì)宅基地民主管理的職能，強(qiáng)化村組建設(shè)規(guī)劃的統(tǒng)一管制，明確政府的宅基地管理職責(zé)。

農(nóng)村集體土地建設(shè)用地制度改革創(chuàng)新是一項(xiàng)情況比較復(fù)雜、各方面關(guān)注度高、政策性比較強(qiáng)的工作。改革創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)際問題導(dǎo)向、“三農(nóng)”利益導(dǎo)向、法律引領(lǐng)導(dǎo)向，充分體現(xiàn)平等保護(hù)原則、法律與政策相結(jié)合原則、村民自治與國(guó)家法治相結(jié)合原則的要求，從積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要出發(fā)，改革創(chuàng)新農(nóng)村集體土地建設(shè)用地法律制度。加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，涉及村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)取得的依法規(guī)范問題最為緊迫，當(dāng)務(wù)之急是要嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管。國(guó)土資源、發(fā)展改革、監(jiān)察、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門，應(yīng)積極健全村集體土地管理的法律法規(guī)制度和長(zhǎng)效機(jī)制，在嚴(yán)格村集體土地管理執(zhí)法監(jiān)管，堅(jiān)決制止非法占用農(nóng)用土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)行為的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的新情況新需求，深入研究村集體土地利用總體規(guī)劃和加強(qiáng)用途管制的法律制度措施，堅(jiān)持按照全面深化改革的要求，完善農(nóng)村集體建設(shè)用地管理和流轉(zhuǎn)的法律與政策措施。農(nóng)村法治建設(shè)要加強(qiáng)土地管理特別是村集體建設(shè)用地管理法律和政策的宣傳教育，重點(diǎn)提高縣鄉(xiāng)村組四級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部正確認(rèn)識(shí)制止亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法性和危害性，自覺依法嚴(yán)格控村集體制建設(shè)用地供應(yīng)總量，嚴(yán)格規(guī)范村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的取得和用途管理。

重視對(duì)改革創(chuàng)新后的村集體建設(shè)用地管理法律和政策進(jìn)行綜合評(píng)估。健全專門法規(guī)和政策，依托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期評(píng)估，既要注重評(píng)估所實(shí)施的法律政策的綜合影響及短期和長(zhǎng)期影響的平衡，也要促進(jìn)法律政策的有效落實(shí)，還要消除法律政策被選擇性執(zhí)行和執(zhí)行走樣變形的弊端，確保改革創(chuàng)新后的村集體土地建設(shè)用地管理法律和政策的精準(zhǔn)落實(shí)。通過法律政策評(píng)估，可以有效消除參與管理各主體的意見分歧，增強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，形成依法共同管理的合力，不斷提升各主體依法管理村集體土地建設(shè)用地的能力和水平。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16（1）.

［2］中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-3-18（1）.

［3］陳小君.構(gòu)筑土地制度改革中集體建設(shè)用地的新規(guī)則體系［J］.法學(xué)家，2014，（2）：30-37.

［4］溫世揚(yáng).集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同等入市”的法制革新［J］.中國(guó)法學(xué)，2015，（4）：66-84.

［5］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16（1）.

［6］中共中央，國(guó)務(wù)院.關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-1-20（1）.

［7］伍振軍，林倩茹.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的政策演進(jìn)與學(xué)術(shù)論爭(zhēng)［J］.改革，2014，（2）：113-120.

［8］中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-11-4（1）.

［9］羅志先，彭永.關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題及對(duì)策的思考［J］.實(shí)事求是，2015，（4）：77-81.

［10］竇敬麗，常欽.三部門發(fā)布《意見》明確鄉(xiāng)村旅游可用集體建設(shè)用地［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-12-20（2）.

［11］楊云霞，王瓊.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障研究［J］.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（6）：122-127.

［12］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16（1）.

［13］付文.湖北宜城探索宅基地制度改革，農(nóng)房可以抵押貸款了［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-6-4（1）.

［14］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16（1）.

（責(zé)任編輯：管仲）

顧華詳（1967-），男，江蘇海安人，新疆優(yōu)秀法學(xué)家（首屆），中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室社會(huì)事業(yè)和文化體制改革處處長(zhǎng)，新疆師范大學(xué)法學(xué)院客座教授、碩導(dǎo)。