何煒

論跨界治理的理論模式、現(xiàn)實意義及其實現(xiàn)路徑

何煒

跨界治理是由兩個或者更多的治理主體，基于對社會公共利益和公共價值的追求，共同參與和聯(lián)合治理跨越傳統(tǒng)邊界的公共事務(wù)的一種活動，它包括跨政府組織治理、跨公私領(lǐng)域治理和跨地域治理。文章以此理論為依據(jù)，構(gòu)建了跨政府組織整體性治理、跨公私領(lǐng)域合作治理和跨地域協(xié)同治理三種理論模式，并分析了相應(yīng)的理論淵源、現(xiàn)實意義以及實現(xiàn)路徑。

跨界治理；整體性治理；合作治理；協(xié)同治理；實現(xiàn)路徑

隨著全球化、工業(yè)化、信息化和區(qū)域一體化的加速推進，區(qū)域之間聯(lián)系的日益密切，加之社會復(fù)雜性的不斷增強，大量的跨界公共問題不斷涌現(xiàn)。面對這些跨界公共問題，僅僅依靠單一地方政府進行治理是難以有效解決的，所以需要運用跨界治理的思維。跨界治理是由兩個或者更多的治理主體，基于對社會公共利益和公共價值的追求，共同參與和聯(lián)合治理跨越傳統(tǒng)邊界的公共事務(wù)的一種活動。它主要包括跨政府組織、跨公私領(lǐng)域和跨地域邊界三種治理形式?？缯M織治理是指某些復(fù)雜公共問題需要兩個或者兩個以上的政府組織合作才能有效治理，它可以是不同政府之間的合作治理，也可以是同一政府內(nèi)部不同行政部門的合作治理。跨公私領(lǐng)域治理是基于公眾對公共服務(wù)的多元化需求，需要跨越公共部門、非營利組織和私營部門的界限，發(fā)揮各方的專長和優(yōu)勢，而形成的一種合作治理模式?？绲赜蛑卫韯t是由于某些公共問題跨越了不同的行政區(qū)域，需要不同行政區(qū)政府之間進行協(xié)同合作，才能實現(xiàn)有效治理。筆者以上述跨界治理理論為依據(jù)，構(gòu)建了跨政府組織整體性治理、跨公私領(lǐng)域合作治理和跨地域協(xié)同治理三種治理模式，并分析了相應(yīng)的現(xiàn)實意義和實現(xiàn)路徑，以期對十八屆三中全會提出的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)有所助益。

一、跨公私領(lǐng)域合作治理模式

（一）跨公私領(lǐng)域合作治理的理論淵源

20世紀(jì)70年代是公共管理現(xiàn)代化和行政改革的關(guān)鍵時期[1]。這一時期隨著西方發(fā)達(dá)國家普遍存在的公共財政的不斷惡化、公眾對公共服務(wù)供給質(zhì)量的不滿和政府管理的低效率等情況的凸顯，出現(xiàn)了一種新的理論，意在重新界定國家與政府的干預(yù)模式以及行政權(quán)力的行使邊界，進而啟動政府改革，這便是跨公私領(lǐng)域合作治理理論產(chǎn)生的背景。跨公私領(lǐng)域合作治理是西方發(fā)達(dá)國家政府治理創(chuàng)新的一個概念，但是不同的學(xué)者對它的概念的理解不盡相同，一種理解是政府、非營利部門以及私營部門等多個部門中兩個或者兩個以上組織間有意的合作治理，這種合作治理聚集了資源，以確認(rèn)并進而尋求一種解決共同問題的聯(lián)合途徑[2]；另一種理解是兩個或兩個以上不同性質(zhì)的組織中任何一方都在無法獨立完成相關(guān)公共服務(wù)供給的情況下采取的合作行動，以及為實現(xiàn)合作行動而做出的所需組織資源的互相承諾?？梢姡m然這兩個概念闡釋的視角不同，但是其核心思想都試圖打破政府作為公共服務(wù)供給單一主體的局面，通過多元化和多渠道的供給機制，實現(xiàn)政府、非營利組織和私營企業(yè)等供給主體的多元供給。為了提高供給的水平和效率，就需要構(gòu)建政府、非營利組織和私營企業(yè)之間的合作治理關(guān)系，充分發(fā)揮政府、非營利組織和私營企業(yè)各自的優(yōu)勢，滿足公眾對公共服務(wù)的多元化需求。本文提出的公私合作治理關(guān)系有兩層含義：一是跨越政治、社會和市場三大領(lǐng)域的合作治理關(guān)系，即政府部門、非營利組織和私營部門共同參與公共服務(wù)的供給，其實現(xiàn)形式可以是合同外包、憑單、補貼和特許經(jīng)營等；二是地方政府官員、非營利組織領(lǐng)導(dǎo)者、企業(yè)家和社會賢達(dá)等為處理某些公共問題而進行的非正式合作。

（二）跨公私領(lǐng)域合作治理的現(xiàn)實意義

跨公私領(lǐng)域合作治理有利于減輕政府財政負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)變政府職能。在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，當(dāng)前社會中存在的一個突出問題是社會公眾對公共服務(wù)需求的數(shù)量和質(zhì)量要求愈發(fā)高漲，但公共部門卻無力滿足這種社會需求。供給與需求之間的矛盾主要源于公共部門財政資源的有限性，無法支撐其承擔(dān)更多的公共職能。如何有效使用有限的財政資源滿足社會公眾對公共服務(wù)日益增多的需求就成為公共部門需要解決的主要難題。在公共服務(wù)供給中引入公私合作治理模式，公共部門就可以從生產(chǎn)者和管理者兼具的雙重角色中解脫出來，專注于公共服務(wù)的“掌舵”職能，而將“劃槳”職能委托給非營利組織或者私營組織，將主要精力集中于政策制定、政策引導(dǎo)以及依法監(jiān)督等工作。所以，跨公私領(lǐng)域合作治理不僅可以有效減輕公共部門的財政負(fù)擔(dān)、彌補公共財政不足，而且有助于實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

跨公私領(lǐng)域合作治理有利于降低公共服務(wù)生產(chǎn)成本，提高供給效率。在公共服務(wù)的跨公私領(lǐng)域合作供給的過程中，公共部門可以通過發(fā)布公告、公開招標(biāo)的形式選擇那些優(yōu)秀的非營利組織或者私營部門進入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，促進這些非營利組織或者私營部門之間相互競爭，以低廉的價格生產(chǎn)出質(zhì)量更高的公共服務(wù)。對于非營利組織或者私營部門而言，在競爭壓力的作用下，它們必然會降低成本、提高質(zhì)量以獲取更大的競爭優(yōu)勢，這無形當(dāng)中提高了資金的使用效率。同時，非營利組織或者私營部門在資金、技術(shù)等方面又具有相應(yīng)優(yōu)勢，與公共部門相比，它們擁有更敏感的市場反應(yīng)能力和更強的技術(shù)和制度創(chuàng)新能力。所以，跨公私領(lǐng)域合作治理在降低生產(chǎn)成本的同時，還可提高公共服務(wù)的服務(wù)效率，滿足社會公眾對公共服務(wù)的多元化需求。

跨公私領(lǐng)域合作治理有利于提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，提升公共部門形象。傳統(tǒng)官僚制模式下的政府壟斷著公共權(quán)力的行使，也壟斷著公共服務(wù)的供給，這種一元制的公共服務(wù)供給機制在造成公共服務(wù)成本高昂的同時，也伴隨著質(zhì)量的低下，引發(fā)了公眾對公共服務(wù)供給的不滿，進而損害了公共部門的形象。因此，要提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量，就必須打破公共部門對公共服務(wù)供給的壟斷局面，通過公開招標(biāo)的形式引入非營利組織或者私營部門進入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，構(gòu)建跨公私領(lǐng)域合作供給機制，使公共部門、非營利組織和私營部門聯(lián)合提供公共服務(wù)。非營利組織和私營部門一般具有管理和技術(shù)上的優(yōu)勢，由它們參與公共服務(wù)的供給必定會提高公共服務(wù)的效率，使公眾獲得優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。公眾對公共服務(wù)的滿意度提高，自然對政府評價會更高，也會對政府更加信任，進而有利于提升公共部門在公眾心目中的形象。

（三）跨公私領(lǐng)域合作治理的實現(xiàn)路徑

構(gòu)建地方政府與非營利組織之間的合作治理關(guān)系。治理與管理的一個顯著差異就是治理主體的多元化，成熟的跨公私領(lǐng)域合作治理的實現(xiàn)，離不開非營利組織的參與。在公共服務(wù)供給中，非營利組織可以彌補地方政府職能的不足，承擔(dān)那些地方政府做不了以及做不好的公共服務(wù)供給職能。在地方政府與非營利組織合作治理關(guān)系的構(gòu)建中，一方面地方政府要聽取非營利組織的意見和建議。地方政府在公共服務(wù)供給過程中應(yīng)聽取非營利組織的意見和建議，專業(yè)性非營利組織對當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展、公眾需求等比較熟悉，對地方政府公共服務(wù)供給政策的可行性、科學(xué)性擁有發(fā)言權(quán)，能夠發(fā)揮參謀和智囊的作用。另一方面非營利組織應(yīng)承接部分政府職能。轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府是我國行政改革的大趨勢，在地方政府機構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變職能的過程中，逐步將部分公共服務(wù)供給的職能交給非營利組織。非營利組織利用自身的專業(yè)特長承接部分政府職能，與地方政府建立合作治理關(guān)系，實現(xiàn)公眾對公共服務(wù)的多元化需求。

構(gòu)建地方政府與企業(yè)之間的合作治理關(guān)系。企業(yè)通過開展經(jīng)營活動實現(xiàn)自身利益的同時，也給社會帶來了諸如環(huán)境污染、噪音等多方面的不利影響。企業(yè)在力所能及的范圍內(nèi)，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，參與公共服務(wù)供給，成為公共服務(wù)的供給主體。在地方政府與企業(yè)合作治理關(guān)系的構(gòu)建中，地方政府要從多方面開展工作，引導(dǎo)企業(yè)更好地履行社會責(zé)任，發(fā)揮治理功能。在公共服務(wù)供給方面，地方政府應(yīng)將那些在西方國家公共服務(wù)供給中行之有效的合同外包、憑單、補貼和特許經(jīng)營等方式引入公共服務(wù)供給，引導(dǎo)企業(yè)參與公共服務(wù)的供給。企業(yè)也應(yīng)通過豐富多彩的宣傳活動，引導(dǎo)企業(yè)員工更多地參與到志愿活動當(dāng)中。在監(jiān)管方面，地方政府要嚴(yán)格文明公正執(zhí)法，定期對提供公共服務(wù)的企業(yè)進行監(jiān)督檢查，企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照公眾的需求，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。針對公共服務(wù)供給過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)及時與政府溝通，尋求政府幫助?？傊?，地方政府與企業(yè)要相互信任，建立良好的合作治理關(guān)系，實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。

構(gòu)建地方政府與社會公眾的合作治理關(guān)系。在構(gòu)建地方政府與社會公眾的合作關(guān)系時，地方政府要摒棄社會公眾是被管理者的傳統(tǒng)思維，認(rèn)識到社會公眾也是治理主體，更是公共服務(wù)的顧客和消費者。引導(dǎo)社會公眾發(fā)揮相應(yīng)的治理主體的功能，與地方政府合作提供公共服務(wù)。一方面，地方政府的決策要征求社會公眾的意見。地方政府在制定公共服務(wù)供給政策時，要多征求公眾意見，使政策更具針對性和科學(xué)性。針對社會公眾所提意見和建議，地方政府要認(rèn)真對待，對其中合理化意見要及時采納并進行反饋。地方政府在考核職能部門和下級政府時，也應(yīng)聽取社會公眾的意見和建議，因為社會公眾是公共服務(wù)的消費者，對公共服務(wù)的質(zhì)量更有發(fā)言權(quán)。另一方面，社會公眾要發(fā)揮治理主體的監(jiān)督功能。針對相應(yīng)的公共服務(wù)，地方政府要激發(fā)公眾關(guān)注公共服務(wù)質(zhì)量的熱情，鼓勵公眾對公共服務(wù)的供給情況進行監(jiān)督，對服務(wù)態(tài)度差和質(zhì)量差的情況應(yīng)勇于舉報。地方政府公共服務(wù)管理部門應(yīng)設(shè)立熱線電話和電子郵箱，接受社會公眾的投訴，針對投訴中存在的問題應(yīng)及時處理并進行反饋，給予投訴人相應(yīng)的物質(zhì)和精神方面的獎勵。

二、跨地域協(xié)同治理模式

（一）跨地域協(xié)同治理的理論淵源

協(xié)同治理的理論是“協(xié)同學(xué)”和時下流行的治理理論的結(jié)合?！皡f(xié)同學(xué)”出自希臘語，意為協(xié)同合作之學(xué)問，它是由西德著名的理論物理學(xué)家赫爾曼·哈肯（H．Haken）于1971年創(chuàng)立，“協(xié)同學(xué)”的基本假設(shè)是：新的、井然有序的結(jié)構(gòu)從混沌中產(chǎn)生，并隨著恒定的能量供應(yīng)而得以維持。哈肯教授將協(xié)同定義為系統(tǒng)的各個組成部分之間相互協(xié)作而產(chǎn)生的集體效應(yīng)或整體效應(yīng)[3]（P12）?！皡f(xié)同學(xué)”理論認(rèn)為，系統(tǒng)在外部參量的驅(qū)動下與子系統(tǒng)相互作用，以自組織的形式在宏觀尺度上形成時間、空間或功能的有序結(jié)構(gòu)，從而使系統(tǒng)由雜亂無章狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楹椭C有序狀態(tài)。系統(tǒng)中各要素的集成并不是它們之間的簡單相加，而是通過有意識的行動，促使各要素相互協(xié)作，產(chǎn)生集體效用大于各部分功能之和的效應(yīng)?！皡f(xié)同學(xué)”是一門在研究普遍規(guī)律支配下有序的和自組織的集體行為科學(xué)。這就使它不僅應(yīng)用于自然科學(xué)領(lǐng)域，而且可廣泛應(yīng)用于社會科學(xué)領(lǐng)域。治理理論是時下非常流行的理論，在這里不做贅述。將“協(xié)同學(xué)”與治理理論相結(jié)合，就產(chǎn)生了協(xié)同治理理論。協(xié)同治理指在治理體系中，多元治理主體之間針對公共問題的治理而建立起來的資源共享、系統(tǒng)優(yōu)化和聯(lián)合行動的一種治理方式。它一般具有主體的多元化、行動的協(xié)調(diào)性，權(quán)威的多樣性和系統(tǒng)的互動性等特征。公共問題的治理方式隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化而不斷發(fā)展變化。隨著后工業(yè)社會的到來，跨行政區(qū)之間的交往日益頻繁，原本屬于單一行政區(qū)內(nèi)部的公共問題超越了部門邊界和行政區(qū)劃，變得日益外部化和跨區(qū)域化。傳統(tǒng)的行政區(qū)域治理模式已無法適應(yīng)公共問題的跨域性要求。在跨地域公共問題中引入?yún)f(xié)同治理理論，對解決跨地域公共問題具有一定的理論和現(xiàn)實意義。

（二）跨地域協(xié)同治理的現(xiàn)實意義

跨地域協(xié)同治理有利于參與主體實現(xiàn)權(quán)力共享。以行政區(qū)為中心的治理模式在實踐中表現(xiàn)為行政權(quán)力高度集中，政府依靠獨享的壟斷性行政權(quán)力治理社會公共問題，社會組織、企業(yè)和公眾只能消極被動地服從政府的權(quán)威。社會組織、企業(yè)和公眾等作為治理子系統(tǒng)無法分享公共問題的治理權(quán)力，致使整個社會對治理政策的認(rèn)同度較低，參與的積極性不高，無法實現(xiàn)協(xié)同增效的治理效應(yīng)?？绲赜騾f(xié)同治理倡導(dǎo)多元主體共同參與公共問題治理，以整體利益的實現(xiàn)作為各參與主體實現(xiàn)利益的基礎(chǔ)。共同利益的實現(xiàn)需要通過各參與主體對權(quán)力和專長的分享來推進，治理過程中利益沖突的協(xié)調(diào)不再完全依賴政府的行政權(quán)威，而是依據(jù)各參與主體的專長，通過談判、協(xié)商和權(quán)力共享來實現(xiàn)跨域公共問題的協(xié)同治理。從這一點來說，跨地域協(xié)同治理的過程就是各參與主體實現(xiàn)權(quán)力分享的過程。

跨地域協(xié)同治理有利于保持參與主體“目標(biāo)—行動”的一致性。這里的目標(biāo)指的是跨地域的整體目標(biāo)。通過跨地域協(xié)同治理促使各參與方在分享權(quán)威和專長的同時，保持集體行動與整體目標(biāo)的一致性。傳統(tǒng)跨行政區(qū)合作是一種松散的政府間合作模式，不同的參與主體聚集在一起解決跨地域公共問題。參與主體的區(qū)域理性，導(dǎo)致跨區(qū)域的非理性，他們往往優(yōu)先考慮本行政區(qū)利益的實現(xiàn)，以自身利益決定自己的行為方式，進而實現(xiàn)本行政區(qū)的利益最大化。這種思維邏輯和行為方式導(dǎo)致不同參與主體之間關(guān)系緊張，引起跨地域治理的沖突。加之各參與主體因固有的價值觀念、使命的差異性和發(fā)展的競爭性等使得目標(biāo)與行動很難實現(xiàn)一致。跨地域協(xié)同治理以各參與主體的共同利益為基礎(chǔ)，通過協(xié)商整合，發(fā)揮各自的優(yōu)勢和專長，保持參與主體“目標(biāo)—行動”的一致性。

跨地域協(xié)同治理有利于促進社會自組織的發(fā)展。協(xié)同治理倡導(dǎo)的是參與主體的多元共治，治理的主體可以是政府，也可以是非營利組織、私人組織或者社會公眾。成熟的社會自組織是協(xié)同治理獲得成功的要件之一。改革開放三十多年來，在“小政府、大社會”改革方針的指引下，政府職能不斷得到調(diào)整，政府將部分公共服務(wù)職能放權(quán)給社會組織，在這一過程中社會自組織得到了快速的發(fā)展。但是，當(dāng)前的社會自組織仍存在著諸如能力不強、參與不足、缺乏獨立自主性等問題，加之相關(guān)法律制度的缺失，其治理功能遠(yuǎn)沒有得到充分發(fā)揮?？绲赜騾f(xié)同治理需要社會自組織的協(xié)同參與，即在一定條件下通過系統(tǒng)內(nèi)部組織間的溝通與協(xié)調(diào)實現(xiàn)協(xié)同合作，促使整個治理系統(tǒng)保持良好的秩序和動態(tài)的平衡。這就要求培育社會組織的治理能力，使其獲得相應(yīng)的優(yōu)勢和專長，進而促進社會自組織的發(fā)展。

（三）跨地域協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑

完善跨地域協(xié)同治理的法規(guī)制度。法規(guī)制度是跨地域協(xié)同治理的硬性約束，跨地域協(xié)同治理的有序運轉(zhuǎn)需要系統(tǒng)外部完善的法規(guī)制度做保障。作為治理系統(tǒng)外部控制參量，法規(guī)制度是國家意志的體現(xiàn)，是各參與主體互相作用和形成自組織共同遵循的重要規(guī)則。法規(guī)制度通過一整套規(guī)則規(guī)范治理系統(tǒng)各參與主體的權(quán)力邊界和行為方式，使治理系統(tǒng)中參與主體的選擇受制于共同規(guī)則的約束，從而使治理系統(tǒng)各參與主體協(xié)同運作，跨地域公共問題的治理從無序到有序。完善跨地域協(xié)同治理的法律制度，一是制定跨地域協(xié)同治理的基本法，使基本法成為跨地域協(xié)同治理的各類政策、法規(guī)以及集體行動規(guī)則的法源。二是制定跨地域協(xié)同治理部門法規(guī)。通過部門法規(guī)規(guī)定在跨地域公共問題治理中各治理主體的權(quán)、責(zé)、利。三是制定相應(yīng)的懲戒制度，確保治理系統(tǒng)整體目標(biāo)與個體行動的協(xié)同一致性，對于違反共同法規(guī)制度的行為，要進行必要的懲戒。

建立跨地域協(xié)同治理的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)?？绲赜騾f(xié)同治理除了需要系統(tǒng)外部的法規(guī)制度的保障之外，還需要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，以使各治理主體有序參與跨地域公共問題的決策和利益的協(xié)調(diào)。建立跨地域協(xié)同治理的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，需要從以下兩個方面來做：一是建立跨地域協(xié)同治理利益協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。利益是跨地域協(xié)同治理的根本原因，也是各主體自愿參與的基礎(chǔ)。利益協(xié)調(diào)包括利益補償和利益分享，利益補償是要充分發(fā)揮中央及地方政府財政轉(zhuǎn)移支付的功能，通過利益補償實現(xiàn)利益平衡，增進參與主體合作的公平感。利益分享則要求治理系統(tǒng)能夠依據(jù)各參與主體對跨域公共問題治理的貢獻(xiàn)大小分享相應(yīng)的利益。二是建立跨地域協(xié)同治理決策參與網(wǎng)絡(luò)。跨域公共問題的協(xié)同治理，需要系統(tǒng)內(nèi)各參與主體擁有機會平等的參與權(quán)力，確保各參與主體相互制約和相互影響，有效參與跨域公共問題的政策制定。

培育跨地域協(xié)同治理的社會資本?？绲赜騾f(xié)同治理除了通過正式的法規(guī)制度和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)采取集體合作行動之外，還需要培育社會資本。因為跨地域協(xié)同治理存在大量的非正式的松散的互動合作，這種非正式的松散的互動合作主要通過不同組織的領(lǐng)導(dǎo)者之間的個人關(guān)系來實現(xiàn)，個人關(guān)系也是跨地域協(xié)同治理不可或缺的社會資源，不同組織的領(lǐng)導(dǎo)者之間的個人關(guān)系即為社會資本。培養(yǎng)社會資本，一是培育信任機制。信任是跨地域協(xié)同治理順利實施的重要條件，是促成合作的重要保障。信任機制的培育，需要各參與主體依據(jù)共同的法規(guī)制度履行職責(zé)，信守對治理系統(tǒng)其他參與主體的承諾，不斷提升自身的信譽度。還需要各治理主體遵守約定俗成的誠信規(guī)則，逐步形成良好的誠信氛圍。二是培育公共精神。公共精神是跨地域協(xié)同治理系統(tǒng)各參與主體應(yīng)該具備的基本精神，培育公共精神就是要培育各參與主體的共同政治價值認(rèn)知和對公共原則、公共規(guī)范的認(rèn)同。

三、跨政府組織整體性治理模式

（一）跨政府組織整體性治理的理論淵源

隨著社會的快速變遷，所有政府組織都面臨著非常棘手的公共問題，尤其是在現(xiàn)代政府組織職能分化和高度專業(yè)化的形勢下，政府組織日益碎片化，面對這一問題，最好的辦法就是運用跨政府組織的整體性治理進行整合。整體性治理源于西方國家的“整體政府”的改革實踐，是20世紀(jì)末發(fā)展而來的一種新理論，已逐步得到理論界和實務(wù)界的認(rèn)可。就其理論發(fā)展脈絡(luò)而言，整體性治理可以分為三個階段[4]（P22），這三個階段的劃分主要以?？怂沟娜緯鵀橐罁?jù)。第一階段始于1997年?？怂钩霭娴摹墩w性治理》一書，這一階段?？怂固岢隽苏w性治理的理念。在書中，?？怂狗治隽擞w性政府產(chǎn)生的背景以及整體性政府的治理目標(biāo)，指出整體性政府注重解決公眾的健康、事業(yè)發(fā)展、犯罪以及教育等社會公共問題，指出了這些公共問題是由于政府組織的分化和隔離造成的，與19世紀(jì)官僚制理論的分工原則密切相關(guān)。針對這一問題，?？怂固岢隽巳碌慕鉀Q方案，如打造文化革新政府、以結(jié)果為導(dǎo)向的政府和構(gòu)建政府間跨部門溝通協(xié)調(diào)機制等。第二階段以《圓桌中的治理——整體性政府的策略》一書的出版為標(biāo)志，這一階段希克斯提出了整體性政府的實踐策略，認(rèn)為新公共管理的諸多措施造成了公共政策的不連貫和執(zhí)行的浪費，究其原因是政府間溝通協(xié)調(diào)的缺失。他認(rèn)為整體性政府理念的提出與過度強調(diào)分工導(dǎo)致的碎片化治理和公眾所遇到的合作性障礙有關(guān)，涉及公共政策、組織、顧客以及政府組織間目標(biāo)和執(zhí)行的沖突等方面的問題，解決這些問題的最好方法就是政府組織的整合。第三階段以?？怂沟摹哆~向整體性治理》一書為標(biāo)志，這一階段是整體性治理理論的深化階段，這本書共十章，其主要內(nèi)容包括對整體性治理理論和實踐層面的探討。從以上的分析可以看出，整體性治理強調(diào)用整合化的組織形式，通過正式的組織管理關(guān)系和各種合作伙伴關(guān)系等方式，實現(xiàn)對資源的有效利用，對公共問題的協(xié)商解決和對公共服務(wù)的有效供給[5]。本文所構(gòu)建的跨政府組織整體性治理有兩層含義：一是同一政府不同行政部門之間為了處理本行政區(qū)內(nèi)錯綜復(fù)雜的公共問題而進行的跨部門整體性治理；二是不同的行政區(qū)政府（既包括同級政府也包括上下級政府）為了處理某些跨邊界公共問題而進行的整體性治理。

（二）跨政府組織整體性治理的現(xiàn)實意義

跨政府組織整體性治理有利于實現(xiàn)治理主體的多元。傳統(tǒng)行政區(qū)公共問題的治理模式是以單個政府為中心的，行政區(qū)政府是治理公共問題的權(quán)威主體?？缯M織整體性治理理論與傳統(tǒng)公共管理有很大的區(qū)別，它是建立在行政區(qū)政府之間以及政府組織內(nèi)部各職能部門之間、政府與外部公私部門之間為了解決公眾最關(guān)心的問題而合作的前提假設(shè)基礎(chǔ)上的[6]。跨政府組織整體性治理注重政府組織之間的協(xié)調(diào)以及發(fā)揮市場和社會公眾的參與功能，以此提高公共問題的治理效率和治理水平。當(dāng)然，跨政府組織整體性治理仍然強調(diào)政府在社會公共問題治理整合資源中的主導(dǎo)地位，它承擔(dān)著社會公共問題治理的主要責(zé)任。

跨政府組織整體性治理有利于解決“搭便車”的問題。在傳統(tǒng)行政區(qū)聯(lián)合解決跨界公共問題過程中，不同政府間的合作治理經(jīng)常存在“搭便車”現(xiàn)象，因為在政府間合作過程中，如果一方政府采取合作行為，而另一方政府采取不合作行為，那么不合作的一方獲得的利益往往大于合作獲得的利益。地方政府基于自身利益以及地方保護主義的思維邏輯，往往會有一方政府采取不合作行為?？缯M織整體性治理以區(qū)域整體價值為治理的基礎(chǔ)，強調(diào)政府整體治理效果的最優(yōu)化。此種理論設(shè)計在充分考慮整體價值的基礎(chǔ)上，并不否認(rèn)單個地方政府的自身利益訴求，允許參與主體通過利益分享機制和協(xié)商談判機制實現(xiàn)利益補償，這將在一定程度上促成參與主體的理性合作，克服搭便車行為。

跨政府組織整體性治理有利于創(chuàng)新政府治理模式。在地方公共問題的治理過程中，跨政府組織整體性治理堅持打破傳統(tǒng)政府之間以及政府職能部門之間的壁壘，形成各個政府組織主動協(xié)調(diào)和密切合作的治理公共問題的機制，政府之間以及政府職能部門之間能更好地分享信息，優(yōu)勢互補和協(xié)同合作。橫向上，單個行政區(qū)內(nèi)的政府把職能相近、業(yè)務(wù)相似的行政組織進行整合，實現(xiàn)大部制管理；縱向上，重新劃分中央政府和地方政府的事權(quán)和財權(quán)，賦予地方政府更多的公共問題治理的自主權(quán)；在處理跨行政區(qū)地方政府間的公共問題時，超越行政區(qū)邊界、形成整體合力，聯(lián)合進行跨域公共問題的整體性治理，這一思維模式有利于實現(xiàn)政府治理的創(chuàng)新。

（三）跨政府組織整體性治理的實現(xiàn)路徑

構(gòu)建跨政府組織整體性治理的組織機制。組織一般指為實現(xiàn)一定的目標(biāo)，經(jīng)互相協(xié)作結(jié)合而組成的團體，構(gòu)建科學(xué)合理的組織機制是實現(xiàn)整體性治理的基礎(chǔ)和前提。跨政府組織整體性治理需要建立跨域性的整體性政府組織。澳大利亞在這方面有著成功的經(jīng)驗，澳大利亞于1992年成立了由聯(lián)邦政府總理、各州州長和地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人組成的政府理事會，通過政府之間的協(xié)議制度和國家層面的評估監(jiān)管機構(gòu)推進整體性治理，從而使國家事務(wù)和區(qū)域公共問題在整體層面上順利解決。為了滿足公眾的公共服務(wù)需求，澳大利亞政府于2011年組建了人類服務(wù)部，將國家所有公共服務(wù)匯聚于此，搭建出龐大的內(nèi)外聯(lián)結(jié)的跨部門治理結(jié)構(gòu)[7]。這種大部門制的做法有兩個方面的優(yōu)點，一是可以減少組織分散造成的協(xié)調(diào)成本和資源浪費，有效配置和整合資源；二是能夠?qū)崿F(xiàn)政策制定和執(zhí)行的一致性，提高政府對復(fù)雜公共問題的治理能力。

構(gòu)建跨政府組織整體性治理的監(jiān)控機制。監(jiān)控即監(jiān)督控制，通過構(gòu)建跨政府組織整體性治理的監(jiān)控機制，使跨政府組織整體性治理具有剛性約束性，從而減少協(xié)調(diào)成本。構(gòu)建跨政府組織整體性治理的監(jiān)控機制，需要從以下三個方面來做：一是制定跨政府組織整體性監(jiān)控規(guī)則。制定各參與主體共同遵守的行為規(guī)則，使各政府組織在相應(yīng)的制度框架內(nèi)一致行動。二是加強對各政府組織的有效監(jiān)督。按照制定的監(jiān)控規(guī)則，對各參與主體進行有效監(jiān)督，跨政府組織整體性治理的監(jiān)督主體可以是參與方共同的上級政府或地方政府本身，也可以是跨政府組織整體性治理合作協(xié)商組織，甚至還可以委托社會組織、第三方組織以及私人組織等作為監(jiān)督主體。三是對參與主體違規(guī)行為進行確認(rèn)及處罰。監(jiān)督主體依據(jù)相應(yīng)的監(jiān)督規(guī)則對各參與方進行有效監(jiān)督，對違反跨政府組織整體合作規(guī)則的行為進行認(rèn)定，視情節(jié)輕重進行相應(yīng)的處罰。

構(gòu)建跨政府組織整體性治理的協(xié)調(diào)機制。傳統(tǒng)官僚制和以新公共管理運動為導(dǎo)向的政府改革運動造成了政府組織的碎片化，碎片化使政府組織溝通協(xié)調(diào)成本增加。整體性治理可以整合政府組織的碎片化，促使政府組織保持“行動—目標(biāo)”的一致性。構(gòu)建跨政府組織整體性治理的協(xié)調(diào)機制，需要從以下三個方面來做：一是建立有效的溝通機制。政府組織間應(yīng)建立順暢的溝通機制，加強日常行政活動的溝通，以互聯(lián)網(wǎng)為平臺，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)政府，使政府組織間的溝通更加順暢、快捷。二是完善利益協(xié)調(diào)機制。有效的跨政府組織整體性治理的協(xié)調(diào)機制應(yīng)包括利益分享機制和利益補償機制。利益分享要求在平等、協(xié)作和互利的原則下分享整體性治理成果，實現(xiàn)共同發(fā)展。利益補償機制是通過建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)地方政府間的公平發(fā)展。三是建立有效的動員機制。在跨政府組織整體性治理過程中，通過各類新聞媒體的宣傳動員，促使各方政府組織對整體性治理有更深入和更直觀的認(rèn)識，培養(yǎng)整體性合作意識。

[1]巴希爾·瑪祖茲，潘丹，鄭寰．公私合作伙伴關(guān)系面臨的議題、挑戰(zhàn)與風(fēng)險[J]．國家行政學(xué)院學(xué)報，2010（6）．

[2]陶希東．公私合作伙伴：城市治理的新模式[J]．城市發(fā)展研究，2015（8）．

[3]赫爾曼·哈肯．協(xié)同學(xué)：大自然成功的奧秘[M]．上海：上海譯文出版社，2005．

[4]增凡軍．基于整體性治理的政府協(xié)調(diào)機制研究[M]．武漢：武漢大學(xué)出版社，2013．

[5]高建華．區(qū)域公共管理視域下的整體性治理：跨界治理的一個分析框架[J]．中國行政管理，2010（11）．

[6]寇丹．整體性治理：政府治理的新趨勢[J]．東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（5）．

[7]孫迎春．現(xiàn)代政府治理新趨勢：整體政府跨界協(xié)同治理[J]．中國發(fā)展觀察，2014（9）．

[責(zé)任編輯：邵川桂]

何煒，中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，北京100088

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