□吳春鋒

關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的調(diào)查與思考

□吳春鋒

2014年初，江蘇沛縣在全省率先成立縣級(jí)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心、鎮(zhèn)級(jí)分理處和村級(jí)服務(wù)站并有效運(yùn)轉(zhuǎn)，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)拍土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)累計(jì)流轉(zhuǎn)耕地70余萬(wàn)畝，培育出1300余個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)、2000多個(gè)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和一大批種養(yǎng)專(zhuān)業(yè)大戶。本文對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式開(kāi)展調(diào)研，探索化解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“融資難、擔(dān)保難、成本高”問(wèn)題的有效途徑。

一、推進(jìn)模式

（一）政府搭建對(duì)接平臺(tái)。

為推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款有效實(shí)施，沛縣在建立健全三級(jí)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)的同時(shí)，積極探索賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保功能，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款落到實(shí)處。一是組建“沛縣漢潤(rùn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司”，托底全縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款地塊，完善全縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置機(jī)制。二是由縣財(cái)政注入資金1億元成立農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司，為全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋所有權(quán)、林權(quán)等抵押貸款、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)貸款及涉農(nóng)企業(yè)貸款提供擔(dān)保服務(wù)。三是成立沛縣農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司管委會(huì)，對(duì)擔(dān)保公司進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，由縣財(cái)政出資與人保公司合作推廣“貸款+保險(xiǎn)”融資模式，實(shí)現(xiàn)政府風(fēng)險(xiǎn)兜底、銀行貸款有底和農(nóng)戶收益保底。

（二）銀政聯(lián)合打造產(chǎn)品。

當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)與沛縣政府部門(mén)聯(lián)合，積極開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，先后推出了“富農(nóng)貸”、“興農(nóng)貸”、“金農(nóng)貸”、“潤(rùn)農(nóng)貸”等信貸產(chǎn)品。郵儲(chǔ)銀行沛縣支行與沛縣農(nóng)工辦聯(lián)手推出“富民助農(nóng)貸”項(xiàng)目，單戶最高授信金額可達(dá)500萬(wàn)元。沛縣農(nóng)商銀行與縣農(nóng)工辦聯(lián)合推出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證部門(mén)對(duì)接。農(nóng)行沛縣支行針對(duì)借款人經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、借款用途及資金回籠周期分別設(shè)置12個(gè)月、20個(gè)月借款期限，采取“一鎮(zhèn)一品、一村一品”模式。農(nóng)發(fā)行沛縣支行與沛縣漢潤(rùn)公司聯(lián)合推出“潤(rùn)農(nóng)金”信貸產(chǎn)品。

（三）完善風(fēng)險(xiǎn)防控舉措。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不同于其他抵押物，其有效性、穩(wěn)定性受政策、市場(chǎng)以及剩余經(jīng)營(yíng)年限等因素影響較大。為切實(shí)化解土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，沛縣地方政府及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)均采取了應(yīng)對(duì)舉措。

沛縣政府在成立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保公司的同時(shí)，在農(nóng)村土地確權(quán)過(guò)程中實(shí)行“三權(quán)分離”，即尊重集體土地所有權(quán)、保留農(nóng)民承包權(quán)，僅將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證一律由縣級(jí)人民政府頒發(fā)，內(nèi)容包括受讓地塊情況、轉(zhuǎn)出方土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記情況、經(jīng)營(yíng)方土地地籍圖等，體現(xiàn)了保護(hù)經(jīng)營(yíng)者權(quán)利、抵押職能、擔(dān)保職能三大效能；農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)特別是新型經(jīng)營(yíng)主體土地流轉(zhuǎn)一律經(jīng)縣級(jí)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心實(shí)現(xiàn)，使得流轉(zhuǎn)更加規(guī)范，形成嚴(yán)格的法律關(guān)系。

郵儲(chǔ)銀行沛縣支行要求地方設(shè)立“富民助農(nóng)貸”共同擔(dān)?；穑摶鹩煽h財(cái)政出資1000萬(wàn)元、參與基金的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體繳納授信發(fā)放金額0.5%～1%的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、貸款發(fā)放前繳存金額10%～15%的互助保證金共同組成，郵儲(chǔ)銀行按財(cái)政出資額1：20比例確定授信額度。沛縣農(nóng)商銀行建立包括借款人財(cái)務(wù)狀況簡(jiǎn)表、抵押物價(jià)值估價(jià)表等在內(nèi)的貸款檢查模板，多維度風(fēng)險(xiǎn)管控。該行還與縣農(nóng)工辦、縣農(nóng)委專(zhuān)門(mén)簽訂“興農(nóng)貸”風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金合作協(xié)議，在該協(xié)議框架下由縣財(cái)政出資成立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)即扣劃基金收益及本金償還貸款。農(nóng)行沛縣支行采取省財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金并追加村支記和村主任作為“金農(nóng)貸”借款人的保證擔(dān)保人，由村委會(huì)出具承諾書(shū)聲明由班子其他成員共同承擔(dān)連帶清償責(zé)任。農(nóng)發(fā)行沛縣支行在“潤(rùn)農(nóng)金”貸款申請(qǐng)由鎮(zhèn)村負(fù)責(zé)推薦的基礎(chǔ)上，由縣政府拿出1000萬(wàn)元財(cái)政資金，存儲(chǔ)于漢潤(rùn)公司農(nóng)發(fā)行專(zhuān)戶，作為“潤(rùn)農(nóng)金”借款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，并采取統(tǒng)貸統(tǒng)還方式，由漢潤(rùn)公司全權(quán)負(fù)責(zé)借款資金管理并負(fù)責(zé)借款本息及時(shí)足額償還。

二、取得成效

（一）暢通了金融服務(wù)渠道。

縣域涉農(nóng)商業(yè)銀行和政策性銀行共同開(kāi)辦農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有效對(duì)接，使得廣大專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在融資上有了新選擇。

（二）降低了農(nóng)民融資成本。

沛縣地方政府與郵儲(chǔ)銀行、農(nóng)商銀行、農(nóng)業(yè)銀行合作開(kāi)發(fā)的“富民助農(nóng)貸”、“興農(nóng)貸”、“金農(nóng)貸”等專(zhuān)項(xiàng)信貸產(chǎn)品，基本實(shí)行利率略微上浮的惠農(nóng)政策。而與農(nóng)發(fā)行合作開(kāi)發(fā)的“潤(rùn)農(nóng)金”信貸產(chǎn)品則執(zhí)行基準(zhǔn)利率，降低新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資成本。

（三）形成了政銀互補(bǔ)模式。

銀政聯(lián)合推行的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式，是地方政府組織優(yōu)勢(shì)和金融機(jī)構(gòu)資金優(yōu)勢(shì)的一次資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的積極嘗試，不僅把銀政共同支持土地流轉(zhuǎn)意愿落實(shí)到位，而且將國(guó)家扶持”三農(nóng)“政策傳導(dǎo)到位，形成農(nóng)村發(fā)展獲得資金投入、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體得到信貸支持、金融機(jī)構(gòu)增加貸款通道的多贏格局。

（四）促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

沛縣農(nóng)村原有土地大都零散分布在一家一戶，一定成度上制約了致富奔小康步伐。而農(nóng)民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中流轉(zhuǎn)后，交由家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模化開(kāi)發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，發(fā)揮了原有土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)民和經(jīng)營(yíng)者提高收入，加速了農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施，農(nóng)村發(fā)展?jié)摿Φ玫竭M(jìn)一步釋放。

三、幾點(diǎn)思考

（一）加快立法，明確農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押范疇。

沛縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)之所以順利推廣，得益于2015年12月通過(guò)的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》。在該草案中，沛縣被批準(zhǔn)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施物權(quán)法、擔(dān)保法中關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，從頂層打破了法律瓶頸。要使“沛縣模式”推而廣之，必須盡快破除農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押上的法律障礙，將權(quán)益具體化、法制化，如此才能讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)全面鋪開(kāi)。

（二）完善市場(chǎng)，搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。

沛縣通過(guò)建立縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)并實(shí)行網(wǎng)上運(yùn)行，推動(dòng)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，真正喚醒了農(nóng)村的沉睡資產(chǎn)，讓農(nóng)村土地普遍實(shí)現(xiàn)升值，這種做法值得借鑒推廣。只有讓農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)有市有價(jià)，才能消除金融機(jī)構(gòu)處置抵押品的后顧之憂；只有有效盤(pán)活農(nóng)村土地資源和資產(chǎn)，才能實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的“輸血”。

（三）加強(qiáng)服務(wù)，暢通便民快捷權(quán)證辦理通道。

沛縣在實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易過(guò)程中，始終堅(jiān)持以地方政府為主導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行信息發(fā)布、交易規(guī)則、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、交易鑒證、交易軟件、交易監(jiān)督“六統(tǒng)一”和“一站式”服務(wù)，不斷完善信息核實(shí)、供需對(duì)接、價(jià)值評(píng)估、法律鑒證等一整套服務(wù)功能，并合理降低權(quán)證辦理及價(jià)值評(píng)估收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，真正暢通農(nóng)村土地抵押權(quán)證辦理綠色通道，對(duì)其它縣域具有較強(qiáng)的借鑒和推廣意義。

（四）強(qiáng)化管理，建立銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

沛縣通過(guò)提供財(cái)政擔(dān)保資金并確保銀行機(jī)構(gòu)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)，調(diào)動(dòng)縣內(nèi)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款的主動(dòng)性和積極性。在推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款過(guò)程中，地方政府部門(mén)在加強(qiáng)權(quán)證辦理真實(shí)性審核、增加防偽標(biāo)識(shí)并建立查詢(xún)數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，必須在貸款平臺(tái)建設(shè)和貸款風(fēng)險(xiǎn)基金設(shè)立方面給予大力支持，并適時(shí)引入保險(xiǎn)機(jī)制，確保土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，建議建立“第三方”中介服務(wù)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)提供融資擔(dān)保、資產(chǎn)評(píng)估等服務(wù)項(xiàng)目并做好日常監(jiān)管工作。

（作者單位：農(nóng)業(yè)銀行徐州沛縣支行）