劉玉勉

(合肥市行政學(xué)院法學(xué)教研室，安徽 合肥 230000

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行政執(zhí)法創(chuàng)新難點問題研究

劉玉勉

(合肥市行政學(xué)院法學(xué)教研室，安徽 合肥 230000

摘要：基于法治型政府、服務(wù)型政府的建設(shè)需要，我國行政主體積極探索行政執(zhí)法創(chuàng)新，實現(xiàn)了秩序價值、平等價值、效率價值以及可預(yù)訂價值。但行政執(zhí)法創(chuàng)新也面臨創(chuàng)新意識相對淡薄、創(chuàng)新實效性有待加強、制度創(chuàng)新與地方立法權(quán)存在沖突、創(chuàng)新路徑受到制約等難點問題。建議從思維模式、流程設(shè)計、理論引入、貫徹執(zhí)行四個方面入手，以推進與完善行政執(zhí)法創(chuàng)新機制。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；創(chuàng)新；價值

法治政府建設(shè)需要在執(zhí)法程序、人員管理等方面創(chuàng)新方式方法[1]，我國行政主體在執(zhí)法創(chuàng)新方面積極探索，取得了一定成效，但基于執(zhí)法制度建設(shè)的滯后性和執(zhí)法實踐操作的復(fù)雜性，不可避免地面臨理論缺位和技術(shù)障礙等問題，完善行政執(zhí)法創(chuàng)新是理論界與實務(wù)界需要共同面對的課題。

一行政執(zhí)法創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)

創(chuàng)新，是指以有別于常規(guī)或常人思路的見解，利用現(xiàn)有的知識和物質(zhì)，在特定環(huán)境中，本著理想化需要或為滿足社會需求，而改進或創(chuàng)造新的事物、方法、元素、路徑、環(huán)境，并能夠創(chuàng)造價值的行為[2]。創(chuàng)新的外延主要包括三個方面：第一，全新創(chuàng)造，即創(chuàng)設(shè)以前從未出現(xiàn)過的；第二，方式調(diào)整，即優(yōu)化結(jié)構(gòu)或者更進工具；第三，思維改變，即突破常規(guī)的思維方式。對于“行政執(zhí)法創(chuàng)新”的內(nèi)涵界定，有學(xué)者提出，創(chuàng)新旨在異于常規(guī)，這與行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循執(zhí)法程序的要求并不一致，甚至相悖。筆者認(rèn)為，一方面，就社會經(jīng)濟環(huán)境而言，新常態(tài)下 “大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”優(yōu)化社會資源配置，而創(chuàng)新主體應(yīng)不局限于經(jīng)濟個體；就社會法治環(huán)境而言，行政相對人的創(chuàng)新意識和思辨能力不斷提升，對行政主體的執(zhí)法能力也提出更高的要求。另一方面，本文關(guān)于“行政執(zhí)法創(chuàng)新”的理論架構(gòu)，以“權(quán)力邊界”為基本前提，是遵循法律界限、符合適法性要求的創(chuàng)新活動。因此，行政執(zhí)法創(chuàng)新具有社會基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)。

行政執(zhí)法，是行政主體依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán)，貫徹實施國家法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)的活動，包括行政審批、行政確認(rèn)、行政征收、行政給付、行政處罰、行政獎勵、行政補償、行政強制、行政檢查監(jiān)督等。基于上述理論分析，本文將“行政執(zhí)法創(chuàng)新”界定為：行政主體在依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán)，貫徹實施國家法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)的活動過程中，在法律框架內(nèi)，通過創(chuàng)設(shè)全新模式、改變行為方式、突破常規(guī)思維等手段來有效提升行政執(zhí)法效能的行為。

二行政執(zhí)法創(chuàng)新的法律價值

我國行政主體在執(zhí)法創(chuàng)新方面進行的積極探索，為相關(guān)理論研究提供了實踐基礎(chǔ)，歸納其法律價值，集中體現(xiàn)在以下四個層面：

(一)秩序價值

行政主體通常以制定相關(guān)法律規(guī)章作為行政執(zhí)法創(chuàng)新的第一環(huán)節(jié)，確保頂層設(shè)計為創(chuàng)新提供制度依據(jù)。行政執(zhí)法創(chuàng)新以科學(xué)立法為基礎(chǔ)，既體現(xiàn)了法定的程序要求，也實現(xiàn)了法律的秩序價值。

(二)平等價值

服務(wù)型政府、法治型政府，應(yīng)當(dāng)以公眾期待作為行政執(zhí)法的目的。而平等是公眾對行政執(zhí)法的合理期待，行政主體通過公眾參與、社會監(jiān)督等創(chuàng)新方式，實現(xiàn)了行政執(zhí)法創(chuàng)新的平等價值。

(三)效率價值

行政執(zhí)法目的的實現(xiàn)程度和最終效果與行政執(zhí)法方式密切相關(guān)[3]，因此，優(yōu)化執(zhí)法程序、試行柔性管理等創(chuàng)新方式，對提升行政執(zhí)法效率具有積極作用。此外，創(chuàng)新隊伍管理機制也是實現(xiàn)行政執(zhí)法創(chuàng)新效率價值的重要環(huán)節(jié)。

(四)可預(yù)訂價值

法律是社會治理的一種方式，行為主體依照法律規(guī)定可以預(yù)測行為后果，因此，行政執(zhí)法創(chuàng)新的制度安排具有引導(dǎo)作用，即可預(yù)訂價值。如，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理中存在的執(zhí)法缺位問題，國務(wù)院于2014年7月發(fā)布《關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，賦予有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分市場執(zhí)法權(quán)，延伸了行政執(zhí)法機制。

三行政執(zhí)法創(chuàng)新存在的難點

創(chuàng)新，是一種沒有參考的全新嘗試。行政執(zhí)法創(chuàng)新探索過程中，面臨技術(shù)阻礙、法律缺口等問題。結(jié)合實踐情況，筆者認(rèn)為以下難點值得商榷：

(一)創(chuàng)新意識相對淡薄

行政執(zhí)法創(chuàng)新易于同質(zhì)化，實務(wù)中，行政主體更加傾向于學(xué)習(xí)其他地區(qū)的創(chuàng)新經(jīng)驗。復(fù)制臨摹的行政執(zhí)法創(chuàng)新，能否因地制宜，以及如何不斷調(diào)整以適應(yīng)持續(xù)變化，需要進一步考量。如，獎勵違章舉報首創(chuàng)于廣東省，后來其他地區(qū)吸收這一模式，但其所產(chǎn)生的效果并無明顯優(yōu)勢，有些地區(qū)在施行獎勵違章舉報時，還出現(xiàn)行政相對人起訴行政主體取證違法的案例。因此，簡單的創(chuàng)新復(fù)制，可能導(dǎo)致適法性瑕疵。僅是同化形式的經(jīng)驗創(chuàng)新，反映出行政主體主動創(chuàng)新意識相對薄弱的難題。

(二)創(chuàng)新實效性有待加強

行政執(zhí)法創(chuàng)新，需要打破既有模式而適應(yīng)一種新的規(guī)制，承接過程將會遇到困難。如在簡政放權(quán)的行政執(zhí)法創(chuàng)新中，執(zhí)法權(quán)下沉但“人不隨事走”，這就容易導(dǎo)致承接相應(yīng)執(zhí)法權(quán)的行政主體的抵觸，也直接影響行政執(zhí)法創(chuàng)新的實踐效果。再如，執(zhí)法創(chuàng)新若增加程序要求，執(zhí)法人員會因環(huán)節(jié)繁復(fù)超負(fù)、工作難度增加，排斥新增程序，效率價值與秩序價值形成矛盾，行政執(zhí)法創(chuàng)新難以取得預(yù)期的效果。

(三)制度創(chuàng)新與地方立法權(quán)存在沖突

根據(jù)《立法法》，地方立法權(quán)僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面，而行政執(zhí)法涉及社會治理的各個領(lǐng)域，基層執(zhí)法創(chuàng)新先行先試，可能會沖擊地方立法權(quán)的限制規(guī)定；另一方面，部分行政執(zhí)法創(chuàng)新要對行政執(zhí)法主體結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，如聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法、共管共建等，但出于地方利益或部門利益，少數(shù)行政主體出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。

(四)創(chuàng)新路徑受到制約

行政執(zhí)法創(chuàng)新若單純自上而下，制度安排與基層執(zhí)法實際可能脫節(jié)，創(chuàng)新制度在基層執(zhí)行難以推廣、難以貫徹，導(dǎo)致選擇性落實、象征性執(zhí)行。若依托基層進行自下而上的執(zhí)法創(chuàng)新，由于當(dāng)前一線執(zhí)法主體執(zhí)法能力相對薄弱且日常工作細(xì)密瑣碎，無暇顧及制度研究，難以實現(xiàn)系統(tǒng)性梳理；即便有創(chuàng)新建議，但受到路徑限制也不能及時上報。

四行政執(zhí)法創(chuàng)新的對策建議

行政執(zhí)法創(chuàng)新，是適應(yīng)經(jīng)濟社會環(huán)境新常態(tài)的必然要求，具有優(yōu)化執(zhí)法資源、完善執(zhí)法方式、提升執(zhí)法效能等積極作用。針對行政執(zhí)法創(chuàng)新存在的問題，筆者提出以下四點對策建議：

(一)開拓思路，創(chuàng)新行政執(zhí)法的思維方式

一是運用共享的思維創(chuàng)新[4]。行政主體應(yīng)以前瞻性的視野，適應(yīng)公眾對共享的合理期待，運用 “開放、平等、協(xié)作、分享”的互聯(lián)網(wǎng)精神，在執(zhí)法工作中以相互協(xié)作替代重復(fù)勞動。建議通過技術(shù)對接實現(xiàn)部門之間的信息共享，減少不同行政執(zhí)法主體收集同一行政相對人信息的重復(fù)工作。二是運用移轉(zhuǎn)的思維模式。行政執(zhí)法創(chuàng)新需維系穩(wěn)定機制，除了科學(xué)制定制度、投入人力財力等傳統(tǒng)方式，建議通過對執(zhí)法人員強化法治意識、提升執(zhí)法素質(zhì)來彌補操作疏漏，同時減少違法成本并提升創(chuàng)新成效。三是運用縱深的思維拓展。利用地方性立法先行先試立法空白問題，將行政執(zhí)法權(quán)向基層延伸，并探索基層的綜合執(zhí)法模式，破解行政執(zhí)法的立法空白問題。建議對開發(fā)區(qū)等特殊治理區(qū)域重新定位，從經(jīng)濟建設(shè)職能轉(zhuǎn)型為經(jīng)濟建設(shè)職能與社會管理職能并舉，針對開發(fā)區(qū)職能變化賦予其行政執(zhí)法權(quán)，解決立法缺失的問題。

(二)嚴(yán)格論證，優(yōu)化行政執(zhí)法創(chuàng)新的流程設(shè)計

相較于受到司法程序的影響而言，個人所受到的來自于行政程序的影響要更為直接也更為頻繁[5]，因此，規(guī)范行政權(quán)，對于提升政府公信力極具現(xiàn)實意義。行政執(zhí)法創(chuàng)新，要注重流程上的設(shè)計，以不突破上位法為基本要求，并關(guān)注環(huán)節(jié)設(shè)置的合理性，使創(chuàng)新能夠貫徹執(zhí)行。對因授權(quán)執(zhí)法、委托執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法等發(fā)生行政執(zhí)法主體變更的，不能僅僅關(guān)注數(shù)量上、比例上的變化，需要論證承接單位執(zhí)法權(quán)限的法律依據(jù)，考察承接單位人員配備、辦公條件等方面的能力，否則，流于形式的變化并不能真正實現(xiàn)行政執(zhí)法創(chuàng)新的追求目標(biāo)。建議通過設(shè)置具體要求，防止行政執(zhí)法創(chuàng)新因執(zhí)法主體變更出現(xiàn)實務(wù)操作的疏漏。如，針對機動車亂停放問題，統(tǒng)一懸掛“提示牌”，避免在行政處罰過程中執(zhí)法人員未按照程序要求履行告知義務(wù)。

(三)引入理論，夯實行政執(zhí)法創(chuàng)新的支撐

行政執(zhí)法創(chuàng)新本身就引入了管理學(xué)中的“創(chuàng)新”概念及理論體系：制度設(shè)計，可以運用“效率價值”、“秩序價值”等法學(xué)理論；具體實踐，可以吸納“公眾參與”、“社會監(jiān)督”等社會學(xué)理論。建議在行政執(zhí)法創(chuàng)新中，融匯法學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等多種學(xué)科的相關(guān)原理，為制度設(shè)計提供理論支持。如，對法定的處罰情形引入“平等價值”理論，建立行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，根據(jù)實際情況窮盡違法違規(guī)情節(jié)，并逐一確定處罰標(biāo)準(zhǔn)，縮小“酌情”處罰的行政自由裁量范疇。再如，對市場經(jīng)營主體進行停止經(jīng)營的行政處罰時，建議引入“公共利益”理論，對其營利行為進行限制，而對其有益于對方的行為則不進行限制。以快遞企業(yè)為例，在被責(zé)令停止經(jīng)營期間，快遞企業(yè)不得收件，但對已經(jīng)進入到投遞環(huán)節(jié)的送件業(yè)務(wù)應(yīng)繼續(xù)完成，以保障收件人權(quán)益。

(四)注重實效，提升行政執(zhí)法創(chuàng)新的效能

行政執(zhí)法創(chuàng)新，環(huán)節(jié)設(shè)計應(yīng)注重可操作性；機構(gòu)調(diào)整應(yīng)注重執(zhí)法主體因其職能變化而及時調(diào)整定位，尤其是將社會事務(wù)一并下沉?xí)r，應(yīng)合理疏導(dǎo)與協(xié)調(diào)。如，行政執(zhí)法創(chuàng)新過程中，因機構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)的相互推諉、層級過多問題，可以采用合并部門、設(shè)立統(tǒng)一執(zhí)法機構(gòu)等方式來解決，避免因創(chuàng)新而造成的執(zhí)法缺位問題。建議對行政執(zhí)法創(chuàng)新設(shè)置激勵措施，加強對行政執(zhí)法部門工作人員創(chuàng)新意識的培養(yǎng)；并且，開設(shè)行政執(zhí)法創(chuàng)新的網(wǎng)絡(luò)建議渠道，使基層人員能夠及時提出創(chuàng)新建議。只有進行成功的應(yīng)用，才能稱之為創(chuàng)新[6]。行政執(zhí)法創(chuàng)新，側(cè)重其實效，也是應(yīng)有之義。

如何在理論與實踐之間實現(xiàn)平衡，是創(chuàng)新需要把握的關(guān)鍵點。我國行政執(zhí)法創(chuàng)新在探索與實踐中，取得了切實成果，同時也面臨潛在問題。有些缺失，尚需螺旋式上升的路徑，在筆者看來，雖有缺憾，卻也為未來的研究預(yù)留了空間。

參考文獻：

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[2]李國坤.關(guān)于創(chuàng)新的幾點思考[N].科技日報，2015-03-10.

[3]陳應(yīng)珍.試論行政執(zhí)法方式的創(chuàng)新及其保障[J].江南大學(xué)學(xué)報(人文社科版)，2008，(6).

[4]杰里米·里夫金.第三次工業(yè)革命[M].張體偉，孫豫寧，譯.北京：中信出版社，2012.

[5]史蒂文·瓦戈.法律與社會[M].梁坤，邢朝國，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.

[6]瑞霍剛·吉吉斯.變化中的北歐國家創(chuàng)新體系[M].安金輝，南南·倫丁，譯.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社, 2006.

(責(zé)任編校：簡子)

On Difficulties for the Innovation of Administrative Law Enforcement

LIU Yumian

(Department of Law, Hefei Academy of Governance, Hefei Anhui 230000, China)

Abstract：Based on the construction needs of nomocracy and service-oriented government, Chinese administrative body is actively probing into the innovation of administrative law enforcement for the realization of order value, equality value, efficiency value and predictable value. At the same time, the innovation of administrative law enforcement is faced with difficulties of relatively weak innovation consciousness, inadequate innovation abilities, existing conflicts of the system innovation, and restricted innovation paths. It is suggested that we should promote and improve the innovation mechanism of administrative law enforcement from four aspects of thinking mode, process design, theory introduction and implementation.

Key Words：administrative law enforcement; innovation; value

作者簡介：劉玉勉(1981— )，女，河北滄州人，合肥市行政學(xué)院法學(xué)教研室講師，碩士。研究方向：民商法、行政法。

基金項目：安徽省行政學(xué)院青年項目“合肥市行政執(zhí)法創(chuàng)新經(jīng)驗與啟示”，編號：YJKT1516Q13F；合肥市行政學(xué)院重點課題“新常態(tài)下推進行政執(zhí)法效能升級——合肥市行政執(zhí)法創(chuàng)新探索與實踐”，編號：YJZDKT2015002。

收稿日期：2015-11-15

中圖分類號:D922.1

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-4681(2016)01-0064-03