倪鵬飛

中央提出“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，既是尊重規(guī)律與回歸常態(tài)的城鎮(zhèn)化新戰(zhàn)略與新政策，更是返璞歸真與螺旋式上升的城市化新思想與新理論

中央近兩年來提出“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，這既是尊重規(guī)律與回歸常態(tài)的城鎮(zhèn)化新戰(zhàn)略與新政策，更是返璞歸真與螺旋式上升的城市化新思想與新理論。新型城鎮(zhèn)化是邁入城鎮(zhèn)化的新常態(tài)，更是回歸城市化的正常態(tài)。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是對古典城市化的叛逆和背離

改革開放后，伴隨著工業(yè)化的加速，中國城市化水平也開始不斷提升，基于城市化的巨大意義、人口及空間大國的國情，以及其他發(fā)展中國家推進(jìn)城市化過程中出現(xiàn)“城市病”等問題，國家提出：走中國特色的城市化道路，用特色城鎮(zhèn)化取代經(jīng)典的城市化。目的是為了通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，減輕大城市的負(fù)擔(dān)，避免大城市病，進(jìn)而聯(lián)系并帶動廣大農(nóng)村發(fā)展。改革開放30年來，中國演繹了波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也有力地支撐了中國經(jīng)濟(jì)的增長。1978年-2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點(diǎn);城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個增加到20113個。城市水、電、路、氣、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善，教育、醫(yī)療、文化體育、社會保障等公共服務(wù)水平明顯提高，人均住宅、公園綠地面積大幅增加。

但是，過去的城鎮(zhèn)化，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心目標(biāo)，以外向型工業(yè)化為中心動力，以地方政府為主導(dǎo)，以土地為主要內(nèi)容，以規(guī)模擴(kuò)張作為發(fā)展方式，以物質(zhì)資本大量投入為驅(qū)動要素，已不可持續(xù)。正如在文字上將“市”改掉一樣，它在實(shí)際中要么只強(qiáng)調(diào)了城，要么是城與市分離。這樣，不但沒有實(shí)現(xiàn)克服城市病和帶動農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)，還由于其偏離了城市化的合理軌跡，給中國城市與鄉(xiāng)村帶來更嚴(yán)重的問題。

第一，只化地：土地過度城市化。城鎮(zhèn)建成區(qū)面積是描述土地城市化的重要指標(biāo)。1981年中國建成區(qū)面積為7438平方公里，2012年為45566平方公里，增幅512.63%，即新增建成區(qū)面積是原來的5倍。相應(yīng)的城市密度從1978年的每平方公里2.32萬人，下降到2012年的每平方公里1.56萬人，每平方公里凈下降0.756萬人，土地城市化嚴(yán)重過度。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，既加劇了土地粗放利用，浪費(fèi)了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態(tài)安全，也加大了地方政府性債務(wù)等財政金融風(fēng)險。

第二，不化人：人口不完全城市化。戶籍人口和常住人口城市化率的比較，可以反映人口城市化的狀況。1978年城鎮(zhèn)人口（常住和戶籍人口）城市化率為17.92%;到2012年，常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)52.7%，但是享受均等公共服務(wù)的城市戶籍人口僅僅達(dá)到36.2% ，2012年僅接近為1978年的2倍;常住人口城市化率增幅為193.36%，戶籍人口城市化率的增幅為96.93%，2012年不到1978年的1倍。人口不僅存在半城市化，與超過4倍的土地城市化相比，人口城市化嚴(yán)重滯后。

第三，只化城：出現(xiàn)大量“空城”。空城是一些地方的政府追逐不正確的政績觀，僅僅注重建設(shè)城市表面的基礎(chǔ)設(shè)施，受土地財政的驅(qū)使，與追逐開發(fā)利潤的房地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)合，一味進(jìn)行大規(guī)模的住房開發(fā)。2014年，據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》記者調(diào)查，全國超過70座通高鐵的新城淪為空城。2015年，作者在東北某城市調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)，在其人口處于下降狀態(tài)的情況下，該市同時在原城市的東西南北各開發(fā)了一個新城，導(dǎo)致建成的新城成了空城，沒建好的新城出現(xiàn)停工和爛尾。

第四，不化市：出現(xiàn)大量“鬼城”。 2014年，某市場化研究機(jī)構(gòu)根據(jù)住建部的占用地標(biāo)準(zhǔn)——每1平方公里建成區(qū)容納1萬人口。設(shè)定城區(qū)人口每平方公里低于5000人，且短期內(nèi)難以超過5000人的，作為問題“城”的臨界值，發(fā)現(xiàn)目前許多城市處在臨界值以下，存在著不同程度的空城、鬼城等問題。如果考慮一個城市里的不同區(qū)域，應(yīng)該有更多城市存在著區(qū)域性的空城和鬼城現(xiàn)象。比較嚴(yán)重的有：二連浩特、欽州、拉薩、嘉峪關(guān)、井岡山、威海、錫林浩特、嘉興、石嘴山、三亞。

第五，政府化：政府主導(dǎo)城市化。政府代替作為市場供給主體的企業(yè)和需求主體的家庭進(jìn)行資源配置，政府控制土地和資金供給需求與價格，控制著勞動力的流動與價格及其公共服務(wù)。一方面，政府壟斷土地進(jìn)行直接經(jīng)營，通過賣地和造城獲取土地收益;另一方面，不愿給進(jìn)城后為城市做出稅收貢獻(xiàn)的居民提供必須的公共服務(wù)。由此，導(dǎo)致人口半城市化、土地過度城市化以及大量空城、鬼城出現(xiàn)。

第六，不同化：出現(xiàn)大量的“病城”。首先，整體上城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的提供速度趕不上城市人口的增加速度，即“化城”與“化市”趕不上“化人”，也將帶來“城市病”。其次，城市居民在空間上的職住過度分離也將導(dǎo)致“城市病”。一些城市在某些區(qū)域只注重居住功能，建成規(guī)模巨大的居住區(qū)，忽略產(chǎn)業(yè)交易功能，成為名副其實(shí)的 “睡城”;在另一些區(qū)域只注重產(chǎn)業(yè)功能，沒有居住區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)。職住分離導(dǎo)致城市人口在不同區(qū)域潮汐性流動。最后，不同行政級別城市之間公共服務(wù)差異分布，導(dǎo)致人口向大城市過度聚集，帶來“大城市病”。

新型城鎮(zhèn)化是新古典城市化

為糾正傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化對經(jīng)典城市化的偏離及其帶來的問題，中央提出發(fā)展中國特色新型城鎮(zhèn)化。其基本原則是：“以人為本，公平共享;四化同步，統(tǒng)籌城鄉(xiāng);優(yōu)化布局，集約高效;生態(tài)文明，綠色低碳;文化傳承，彰顯特色;市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo);統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導(dǎo)?！边@一新型城鎮(zhèn)化模式和道路是對經(jīng)典城市化的返璞歸真和螺旋升級。這一模式和道路，首先重回經(jīng)典城市化的四化內(nèi)容，其次增添了經(jīng)典城市化所沒有的與時俱進(jìn)的新內(nèi)容。

第一，把“化人”放在核心位置，推進(jìn)以人為本的城市化。實(shí)現(xiàn)人口從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的遷移與人口從農(nóng)民到市民職業(yè)身份轉(zhuǎn)換同步推進(jìn)，讓遷移到城市的居民能夠在城市里“住有所居”、“學(xué)有所教”、“老有所養(yǎng)”、“勞有所得”、“娛有所樂”、“病有所醫(yī)”，同時享受到城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的公共基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境和服務(wù)，擁有一個良好的居住和空間環(huán)境、良好的人文社會環(huán)境、良好的生態(tài)環(huán)境、清潔高效的生產(chǎn)環(huán)境。

第二，對“化地”提出了新的標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)集約緊湊的城市化。根據(jù)資源環(huán)境承載能力，優(yōu)化城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村聚集區(qū)的布局，提升城市和鄉(xiāng)村集聚區(qū)的人口密度;在有限的城市空間布置較高密度的產(chǎn)業(yè)和人口，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)布局的集群化和城市土地利用的集約化。嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地，充分利用地上地下城市空間;嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化城市內(nèi)空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展，提高國土空間利用效率。

第三，把“化市”作為主要內(nèi)容，推進(jìn)產(chǎn)城融合的城市化。產(chǎn)業(yè)是廣義的市場，“化市”即發(fā)展私人部門的產(chǎn)業(yè)和公共部門服務(wù)，這是城市化的主要內(nèi)容;城市建設(shè)是這一內(nèi)容組成本分，也應(yīng)圍繞這一內(nèi)容，針對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化不重視”化市”或者”化市”與”化城”脫節(jié)的問題加以改進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化將“化市”與“化城”融合發(fā)展，以城市為基礎(chǔ)，承載產(chǎn)業(yè)空間和發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，以產(chǎn)業(yè)為保障，驅(qū)動城市更新和完善服務(wù)配套，可以達(dá)到產(chǎn)業(yè)、城市、人之間有活力、持續(xù)向上發(fā)展。城市有產(chǎn)業(yè)支撐，可以避免 “空城”;產(chǎn)業(yè)有城市依托，可以避免出現(xiàn)“鬼城”。

第四，讓“自化”發(fā)揮主導(dǎo)作用，推進(jìn)政府善治下的城市化。針對政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來的諸多問題，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。政府應(yīng)著力創(chuàng)造適宜的硬件和軟件環(huán)境，包括完善市場機(jī)制。一方面，便利市場主體流動，使其空間偏好得以顯示;另一方面，兼顧國土空間利用的“效率與公平”。因此，政府的主要職能是：第一，順應(yīng)和利用城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，對城鎮(zhèn)化進(jìn)行前瞻性科學(xué)規(guī)劃;第二，建設(shè)轄區(qū)范圍內(nèi)的一體化公共基礎(chǔ)設(shè)施;第三，為不同區(qū)位的居民提供均等化公共服務(wù);第四，為在不同空間區(qū)位活動的企業(yè)和居民提供公平、公正、均等、統(tǒng)一的規(guī)范化制度環(huán)境。使城市化成為市場主導(dǎo)、自然發(fā)展的過程，成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過程。

第五，把“化城”放在輔助位置，推進(jìn)具有個性特色的城市化。鑒于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過度強(qiáng)調(diào)建城，導(dǎo)致大量的“空城”、“鬼城”、“睡城”以及千城一面的“同城”等問題，新型城鎮(zhèn)化不應(yīng)過于強(qiáng)調(diào)“化城”，即城市建設(shè)中的物質(zhì)的和硬件內(nèi)容;而是強(qiáng)調(diào)根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，建設(shè)記住家鄉(xiāng)情愁、傳承文化脈絡(luò)、反映地域風(fēng)貌、滲透民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)。

第六，把綠化放在突出位置，推進(jìn)綠色低碳的城市化。鑒于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，新型城鎮(zhèn)化在經(jīng)典城市化基礎(chǔ)之上提出：把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營模式。

第七，把空間優(yōu)化納入考慮范圍，推進(jìn)傾斜平坦的城市化。針對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向大城市傾斜導(dǎo)致城市病、城市體系規(guī)模失衡等問題，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)優(yōu)化城市的空間布局。在城市規(guī)模和城市間發(fā)展關(guān)系方面，走大城市、中等城市、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)和聯(lián)合發(fā)展的城市集群化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展道路。一方面，根據(jù)區(qū)位、交通、資源、環(huán)境、要素、市場條件，按照邊際成本等于邊際收益的原則，在不同的區(qū)位建設(shè)不同規(guī)模的城鎮(zhèn);另一方面，通過基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合起來形成群、圈或帶，讓空間上接近的若干大城市、中等城市、小城市和小城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系起來，以便互相補(bǔ)充、相互配合，使處在城市群或城市帶的每個城鎮(zhèn)都能享受到城市群的外部經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。

第八，把同化作為重要原則，推進(jìn)統(tǒng)籌協(xié)同的城市化。針對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在推進(jìn)過程中內(nèi)部及外部各種關(guān)系的失衡和偏頗，新型城鎮(zhèn)化，不僅需要統(tǒng)籌好化人、化地、化城、化市，使其有可能回到合理同步的軌道，而且要重視城市化與新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的合理關(guān)系。應(yīng)通過政策引導(dǎo)，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

結(jié)論與啟示

第一，城市化的理念。城市化要“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)、五化同化、化人為本”?！笆袌鲋鲗?dǎo)、政府引導(dǎo)”是指，在政府政策的引導(dǎo)下，通過市場主體的自由選擇，實(shí)現(xiàn)“化人、化市、化城、化地、化綠”的城市化?；藶楸炯磳?shí)現(xiàn)人的城市化是核心，其他四化都應(yīng)圍繞這個核心有序推進(jìn)。“五化”同化即在推進(jìn)城市化過程要“統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推進(jìn)”。各類城市應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧，新城必須有產(chǎn)業(yè)，開發(fā)區(qū)也需要有一定的居住區(qū)。當(dāng)然，這個協(xié)同和兼顧不是絕對，在有些城市可能先化地、化城，后化人和化市，有些地方可以相反，有些地方可以在其它方面有所偏重。

第二，可持續(xù)的理念。城市化不只包括“五化”。城市是一個復(fù)雜的巨大系統(tǒng)，是一個像人一樣的生命有機(jī)體。一個生命力旺盛的人，不僅有強(qiáng)健的身體、聰明的智商、優(yōu)秀的情商，還有高尚的靈魂。城市和城市化發(fā)展也是，一個生命力旺盛的城市，應(yīng)具備可持續(xù)的競爭力。因此，推進(jìn)城市化和城市發(fā)展，除了營造宜居和宜商環(huán)境外，還應(yīng)創(chuàng)造和諧的社會、多元的文化、優(yōu)良的生態(tài)、科技創(chuàng)新及其開放互聯(lián)的環(huán)境和條件。

第三，人本化的理念。推進(jìn)城市化需要依靠人，推進(jìn)的最終目標(biāo)也是為了人的幸福快樂、素質(zhì)提升和自由綻放。在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理中，應(yīng)始終將人放在核心位置和本體地位。