何大春

（湖北省財政廳 湖北 武漢）

把握方向 形成共識 推進(jìn)預(yù)算績效管理不斷深入*

何大春

（湖北省財政廳 湖北 武漢）

2016是 十三五 開局之年，總結(jié) 十二五 時期湖北省預(yù)算績效管理工作取得的成績和經(jīng)驗，分析當(dāng)前財政經(jīng)濟(jì)面臨的形勢，研究部署今后一段時期推進(jìn)預(yù)算績效管理的思路形成共識，把握方向，共同開創(chuàng)全省預(yù)算績效管理工作新局面。

預(yù)算績效；工作；新局面

一、十二五 總結(jié)：理念形成，順利推進(jìn)，成績顯著

1.預(yù)算績效管理理念基本形成

預(yù)算績效管理是一個由績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)思想是要逐步建立以績效目標(biāo)的實現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，覆蓋所有財政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理體系。 十二五期間，各級財政部門將上述指導(dǎo)思想貫徹落實到所有財政性資金和所有預(yù)算部門的預(yù)算管理中,預(yù)算績效管理從開始的 要我做 變成現(xiàn)在的 我要做 ，成為自覺行動，績效管理理念基本形成。

2.預(yù)算績效管理制度體系初步建成

圍繞預(yù)算績效管理基本框架和主要內(nèi)容，湖北省加強(qiáng)預(yù)算績效管理制度建設(shè)，已初步建立起較完善的預(yù)算績效管理制度體系。湖北省財政廳提請以省政府名義出臺《省人民政府關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》等文件，為推動全省預(yù)算績效管理指明了方向；制定了《湖北省省級財政項目資金績效評價實施暫行辦法》《湖北省省級預(yù)算績效目標(biāo)管理暫行辦法》等涵蓋績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié)綜合性管理制度，為預(yù)算績效管理工作奠定了制度基礎(chǔ)；建立了《湖北省第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理工作暫行辦法》《湖北省省級預(yù)算績效管理專家?guī)旃芾頃盒修k法》等社會中介、專家管理辦法，為預(yù)算績效管理工作提供了智力支撐；制定了《湖北省財政廳預(yù)算績效管理內(nèi)部工作規(guī)程》《湖北省財政支出績效評價報告考核標(biāo)準(zhǔn)》等工作規(guī)程及業(yè)務(wù)規(guī)范，為各相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員開展預(yù)算績效管理規(guī)范了操作程序和質(zhì)量控制要求；制定了《預(yù)算績效管理激勵性資金管理辦法》《湖北省預(yù)算績效管理工作考核辦法》等，為預(yù)算績效管理工作嵌入了激勵約束機(jī)制。

各市縣積極開展績效管理制度建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計，有45個市縣以當(dāng)?shù)卣x出臺了關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理意見的文件，各地基本都制定了適合本地實際的預(yù)算績效管理的制度辦法和操作細(xì)則。這些都充分說明，湖北省已初步建成覆蓋預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)、各方面、全方位的制度體系。

3.預(yù)算績效目標(biāo)管理全面推進(jìn)

一是實現(xiàn)了省級項目支出和部門整體支出目標(biāo)管理全覆蓋。2013年湖北省財政廳對部門預(yù)算項目申報文本進(jìn)行全面改革，實現(xiàn)了項目支出績效目標(biāo)管理的全覆蓋。在部門整體支出績效目標(biāo)管理方面，2013年省財政廳選擇 14個省直部門開展了部門整體支出績效目標(biāo)編審試點，2014年擴(kuò)大到21個省直部門，2015年進(jìn)一步擴(kuò)大到42個省直部門，2016年實現(xiàn)了所有省直部門整體支出績效目標(biāo)編制全覆蓋。二是完善了績效目標(biāo)審核流程。從最開始只在預(yù)算編制 二上 階段審核績效目標(biāo)，后來優(yōu)化為在 一上 階段審核新增項目績效目標(biāo)，二上 階段審核重點項目績效目標(biāo)。三是強(qiáng)化了績效目標(biāo)剛性約束。省財政廳在 一上 階段審核省直部門申報的新增性項目時，根據(jù)專家評審結(jié)果打分排序，作為部門編報預(yù)算和省財政廳統(tǒng)籌安排預(yù)算的重要依據(jù)。凡未納入 一上 階段排序范圍的新增性項目，均不能納入部門預(yù)算申報范圍。四是績效目標(biāo)編報質(zhì)量進(jìn)一步提高。以預(yù)算部門為編報主體，建立了部門內(nèi)部專家審核論證機(jī)制；同時，不斷創(chuàng)新財政部門審核方式，進(jìn)一步增加目標(biāo)審核的權(quán)威性和客觀性。

各市縣積極開展績效目標(biāo)管理，2015年度預(yù)算納入績效目標(biāo)管理的項目支出預(yù)算資金占本級項目支出預(yù)算資金比例達(dá)到71.27%，其中22個市縣實現(xiàn)了項目支出績效目標(biāo)管理全覆蓋，74個市縣開展了部門整體支出績效目標(biāo)管理工作。武漢市、黃石市等34個地區(qū)以財政內(nèi)部審核、第三方專家組審核等方式對部門編報的績效目標(biāo)組織了嚴(yán)格審核。

4.績效評價體系不斷完善

一是績效評價主體逐步完善。為了進(jìn)一步提高績效評價的質(zhì)量和公信力，在強(qiáng)化財政部門、預(yù)算部門績效評價主體功能的同時，探索引入第三方評價。目前，省財政廳組織開展的重點績效評價，基本都是委托第三方機(jī)構(gòu)開展；省直單位開展的自評工作，也越來越多地采用委托第三方機(jī)構(gòu)開展的組織形式。二是績效評價方式、評價規(guī)范和評價對象逐步完善。為提高績效評價的質(zhì)量和效率，湖北省不斷探索完善績效評價方式，逐步建立財政重點評價和部門自評相結(jié)合、績效評價報告和績效報告相結(jié)合的多種績效評價方式。為了規(guī)范評價工作，省財政廳組織制定了《湖北省財政項目資金績效評價操作指南》，對評價基本要求、評價實施組織、評價依據(jù)、評價指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方法、評價程序、評價報告、評價質(zhì)量控制等做出了具體規(guī)定。為提高績效評價效用，全省不斷探索績效評價對象，從開展項目支出績效評價逐步拓展到部門整體支出績效評價、縣級財政支出管理績效評價、財政支出政策績效評價、部門支出管理績效評價等。三是績效評價范圍逐年擴(kuò)大。2012至2015年，組織省直部門對881個項目、394億元資金開展了績效自評，省財政廳對103個重點項目、211.8億元資金開展了財政重點評價。2015年，所有省直部門開展績效評價的資金規(guī)模達(dá)到本部門項目支出的35%以上，有6個部門開展了部門整體支出績效評價試點。四是績效評價質(zhì)量逐步提升。為提高績效評價質(zhì)量，省財政廳建立了績效評價報告質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和績效評價報告專家評審機(jī)制，每年組織專家對績效評價報告評審，并將評審結(jié)果向省直單位通報。對于省財政廳組織的重點績效評價，建立了將績效評價工作質(zhì)量、報告質(zhì)量與付費掛鉤的機(jī)制。通過建立這些機(jī)制，績效評價報告質(zhì)量不斷提升，評價報告的參考價值逐步顯現(xiàn)。

各市縣積極開展績效評價工作，2015年開展績效評價的項目支出金額1186.57億元，占上一年財政支出的比例為34.68%。其中，涉及重點民生支出金額889.27億元，占評價總資金的79.58%；第三方獨立評價金額462.19億元，占評價總資金的41.36%。73個市縣開展了部門整體支出績效評價試點，30個市縣開展了財政政策績效評價試點。宜都市、荊州區(qū)等8個地區(qū)開展了政府預(yù)算支出綜合績效管理試點，孝感市、洪湖市等地開展了財政支出管理綜合績效評價。

5.績效監(jiān)控工作順利推進(jìn)

從2014年起，省級將納入競爭性分配的財政專項資金作為重點監(jiān)控對象，要求省直部門按照設(shè)定的績效目標(biāo)，加快分配進(jìn)度和項目執(zhí)行進(jìn)度，逐月向省財政廳報送項目進(jìn)展情況，實施績效監(jiān)控。部分省直部門對本部門重點項目開展了績效監(jiān)控工作。

各市縣通過國庫支付系統(tǒng)對財政資金進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，對部分專項資金進(jìn)行績效監(jiān)控，2015年，全省各市縣開展績效運行監(jiān)控的項目資金達(dá)721億元。

6.預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用不斷深入

一是建立績效評價報告反饋整改機(jī)制。幾年來，湖北省不斷推進(jìn)績效評價報告反饋整改，各地以財政部門為主體開展的績效評價，大多都將評價結(jié)果及時反饋給了相關(guān)部門和單位；以預(yù)算部門為主體開展的績效評價，都要求預(yù)算部門將績效評價結(jié)果反饋到實施單位。通過績效評價結(jié)果反饋整改，不斷促進(jìn)預(yù)算部門和實施單位提高管理水平，增強(qiáng)資金使用績效。二是逐步建立績效信息公開機(jī)制。截至目前，省級所有納入競爭性分配范圍的專項資金績效目標(biāo)、分配方案、績效評價結(jié)果均實現(xiàn)了依法向社會公開；縣級財政支出管理綜合績效評價結(jié)果、省級財政支出績效評價報告評審結(jié)果、市縣財政部門預(yù)算績效管理考核結(jié)果等在省廳公眾網(wǎng)及時進(jìn)行了公開；省直部門將本部門組織開展的績效評價報告在部門網(wǎng)站進(jìn)行了公開。全省各地也大都建立了績效信息公開機(jī)制。三是建立了考核激勵機(jī)制。從2014年起，省政府設(shè)立2億元的預(yù)算績效管理激勵性專項資金，對省直部門和市縣財政預(yù)算績效管理工作、財政專項資金競爭性分配工作、財政專項資金統(tǒng)籌使用工作進(jìn)行考核，發(fā)布考核結(jié)果，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行資金激勵。為促進(jìn)市州縣財政部門強(qiáng)化支出管理責(zé)任，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，盤活財政資金存量，壓縮和控制行政成本，控制和防范債務(wù)風(fēng)險，省財政廳連續(xù)幾年對全省市州縣財政管理績效進(jìn)行了綜合評價，并將綜合評價結(jié)果作為對縣級基本財力保障分配的重要因素。2013年度，財政管理績效綜合評價得分靠前的地級市有十堰市、鄂州市、黃石市、荊州市、孝感市等地，財政管理績效綜合評價得分靠前的縣市有枝江市、秭歸縣、宣恩縣、當(dāng)陽市、夷陵區(qū)等地；2014年度，財政管理績效綜合評價得分靠前的地級市有武漢市、十堰市、鄂州市、恩施州、黃石市等地，財政管理績效綜合評價得分靠前的縣市有枝江市、宣恩縣、當(dāng)陽市、秭歸縣、赤壁市等地。

7.預(yù)算績效管理工作基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實

一是初步建立三個智庫。省財政廳初步建立了湖北省預(yù)算績效管理監(jiān)督指導(dǎo)庫，入庫監(jiān)督員105人；初步建立了預(yù)算績效管理專家?guī)?，目前有千余名入庫專家；初步建立了第三方中介機(jī)構(gòu)信息庫，廣泛吸納資產(chǎn)評估事務(wù)所和會計事務(wù)所參與預(yù)算績效管理相關(guān)工作。二是初步建立了省級財政預(yù)算績效管理信息平臺，實現(xiàn)了預(yù)算績效管理工作的流程化管理。三是初步構(gòu)建了省直部門績效指標(biāo)庫。2013年為推進(jìn)全省預(yù)算支出評價指標(biāo)體系建設(shè)工作，省財政廳發(fā)揮全省財政預(yù)算績效管理系統(tǒng)的力量構(gòu)建評價指標(biāo)體系,各地完成指標(biāo)體系建設(shè)88項,省財政廳審核后發(fā)布在湖北省財政系統(tǒng)內(nèi)部網(wǎng)站供全省參考選用。2015年，為進(jìn)一步推動指標(biāo)體系建設(shè)，省財政廳推動以省直預(yù)算部門為主體構(gòu)建全省預(yù)算支出指標(biāo)體系,包括部門整體支出績效指標(biāo)體系和所有項目支出績效指標(biāo)體系。目前各部門指標(biāo)體系基本完成。四是廣泛開展多層次的預(yù)算績效管理宣傳培訓(xùn)。省財政廳先后對省直部門、財政局長和業(yè)務(wù)骨干、專家、中介機(jī)構(gòu)等進(jìn)行多層次的預(yù)算績效管理培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化績效理念，提高績效管理水平；編印《湖北財政信息預(yù)算績效管理專輯》，建立湖北省預(yù)算績效管理信息交流平臺，宣傳預(yù)算績效管理工作信息和相關(guān)制度辦法，廣泛接受社會公眾的監(jiān)督。各地也開展了大量多層次、多形式的績效管理培訓(xùn)，全面提高績效管理干部理論水平和業(yè)務(wù)能力。

8.競爭性分配改革成效顯現(xiàn)

2013年，在省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，湖北省建立了競爭性資金分配機(jī)制。2013 2015年，共計對237億元的省級財政專項資金實行了競爭性分配。一是初步建立了以績效目標(biāo)為導(dǎo)向的分配模式。納入競爭性分配的專項資金都需編報績效目標(biāo)，并按照要求在招投標(biāo)公告中進(jìn)行公開；投標(biāo)主體必須根據(jù)專項資金的總目標(biāo)填報項目績效目標(biāo)，各部門組織專家按照 績效優(yōu)先 原則，將投標(biāo)主體編報的績效目標(biāo)作為項目遴選的重要依據(jù)，進(jìn)一步增強(qiáng)了項目分配的目標(biāo)導(dǎo)向和競爭性。二是進(jìn)一步促進(jìn)了資金分配的公開公平公正。競爭性分配通過引入招投標(biāo)等機(jī)制，促進(jìn)了資金分配的公開透明；通過引入專家參與評審和督查跟蹤，提高了社會公眾、專業(yè)人才在財政專項資金分配管理的參與程度，增加了資金分配的公平和公正。除省級外，武漢市、襄陽市等地也開展了競爭性分配改革工作，都取得了較好成效。

從2011年11月開始推動預(yù)算績效管理工作到現(xiàn)在已近五年。這五年是全省財政績效管理工作從無到有的五年，是全省財政績效管理系統(tǒng)開拓創(chuàng)新、奮發(fā)進(jìn)取的五年，也是全省預(yù)算績效管理工作取得階段性重要成果的五年。2013、2014、2015年度全省預(yù)算績效管理工作都獲得全國預(yù)算績效管理考核一等獎，廳黨組也多次肯定預(yù)算績效管理取得的成績。各地預(yù)算績效管理工作也取得較大成效。2013年度，預(yù)算績效管理綜合考核靠前的市縣有宜昌市、荊州區(qū)、潛江市、嘉魚縣、棗陽市、蘄春縣、神農(nóng)架林區(qū)、宜都市、十堰市、鄖縣等地；2014年度，預(yù)算績效管理綜合考核靠前的市縣有嘉魚縣、荊州區(qū)、棗陽市、十堰市、潛江市、孝南區(qū)、赤壁市、鄖陽區(qū)、洪湖市、宜昌市、荊門市等地；2015年度預(yù)算績效管理綜合考核靠前的市縣有襄陽市、十堰市、宜都市、赤壁市、荊門市、咸寧市、棗陽市、襄州區(qū)、洪湖市、大冶市、沙洋縣等地。

二、十三五 規(guī)劃：攻堅克難，認(rèn)清形勢，再創(chuàng)佳績

1.充分認(rèn)識當(dāng)前預(yù)算績效管理面臨的形勢

一是經(jīng)濟(jì)增長放緩對預(yù)算績效管理提出更迫切要求。從國際經(jīng)驗看，績效預(yù)算管理改革都具有 危機(jī)推動 的特點。20世紀(jì)八九十年代以來，英、美、德、澳大利亞等國都是在經(jīng)濟(jì)陷入低迷、巨額財政赤字、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重和政府公信力下降的背景下，先后開始了績效預(yù)算方面的探索，從而形成了世界性的政府績效預(yù)算改革的新潮流。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)增長放緩，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長面臨的矛盾和風(fēng)險較多，經(jīng)濟(jì)增長新動力不足和舊動力減弱的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大。經(jīng)濟(jì)下行壓力逐步向財稅傳導(dǎo)，財政運行的壓力越來越大。未來幾年，矛盾最集中的是財政，困難最大的是財政。經(jīng)濟(jì)增長放緩和財政收支平衡的壓力讓推進(jìn)預(yù)算績效管理改革變得更為迫切。通過加強(qiáng)預(yù)算績效管理，盤活存量財政資金，提升財政資金使用效率，緩解財政收支矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。

二是新預(yù)算法的實施為推進(jìn)預(yù)算績效管理提供了法制保障。西方國家在推行績效預(yù)算時，都是立法先行。2011年財政部召開第一次全國預(yù)算績效管理工作會議時，我國還沒有一部法律為推進(jìn)預(yù)算績效管理提供制度保障。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議重新頒布修訂后的預(yù)算法。新預(yù)算法首次以法律形式明確了公共財政預(yù)算收支中的績效管理要求，將 講求績效 作為各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵行的原則之一，并將績效要求貫徹于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督、決算各環(huán)節(jié)。新預(yù)算法的出臺為中國預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了堅實的法理基礎(chǔ)。

三是社會各層面對提高財政資金使用績效提出更高要求。近幾年，各級人大、各級政府、審計部門對預(yù)算績效管理越來越重視，多次對提高財政資金使用績效提出要求。財政部對預(yù)算績效管理要求也越來越明確。2015年中央決算報告中明確指出，要全面加強(qiáng)預(yù)算績效管理，增強(qiáng)花錢的責(zé)任意識和效率意識，2016年中央部門績效目標(biāo)要實現(xiàn)全覆蓋，建立健全重點民生政策和重大專項績效評價機(jī)制，自覺接受人大監(jiān)督。今年，中央部門在決算中首次公開了部門預(yù)算績效管理工作開展情況，財政部也首次向全國人大常委會報送了部分重點項目績效評價報告，這些都表明了財政部提高財政資金使用績效、推動預(yù)算績效管理的決心。從湖北省情況看，通過這幾年大力開展預(yù)算績效管理，各級財政、預(yù)算部門 重分配、輕管理 的現(xiàn)象逐步轉(zhuǎn)變，重績效、用績效 的理念正在全省范圍內(nèi)深入人心。

可以說，與2011年啟動預(yù)算績效管理工作時相比，績效管理所面臨的內(nèi)外部環(huán)境已發(fā)生了深刻變化，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的時機(jī)已更為成熟。

2.深刻認(rèn)識到推進(jìn)預(yù)算績效管理存在的困難

預(yù)算績效管理是政府管理理念的創(chuàng)新和管理方式的變革，推進(jìn)預(yù)算績效管理是一項長期、艱巨的系統(tǒng)工程,實施了績效預(yù)算的西方發(fā)達(dá)國家從推行績效預(yù)算到較為成熟用了幾十年的時間，我們要充分認(rèn)識到預(yù)算績效管理在湖北省乃至全國還只是處于起步階段，還有很多需要研究和解決的問題，推行預(yù)算績效管理的任務(wù)還十分艱巨。

從外部環(huán)境看，推行預(yù)算績效管理還面臨較大挑戰(zhàn)。一是法律體系還需進(jìn)一步完善。雖然新預(yù)算法明確了 講求績效 預(yù)算管理原則，提出了一系列的具體要求，但是專門性的預(yù)算績效管理法律法規(guī)還是空白。二是市場與政府的邊界還需進(jìn)一步厘清。準(zhǔn)確合理的政府職能定位是實施預(yù)算績效管理的前提。由于受傳統(tǒng)管理方式的影響，市場與政府的邊界認(rèn)識不清，財政職能邊界認(rèn)識不到位，財政 越位 與 缺位 并存，這些問題的存在嚴(yán)重制約了預(yù)算績效的推進(jìn)。三是績效理念還需進(jìn)一步強(qiáng)化。推進(jìn)預(yù)算績效管理工作是一項牽涉面廣、技術(shù)性強(qiáng)、協(xié)調(diào)難度大的系統(tǒng)工程，涉及的工作量大、環(huán)節(jié)多、領(lǐng)域廣，需要各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的全面跟進(jìn)和配合。雖然各級預(yù)算部門、社會各界對預(yù)算績效管理工作的認(rèn)識也在不斷加強(qiáng)，但是預(yù)算部門長期形成的 重分配、輕績效 的資金分配思想仍然存在，績效的自覺意識還不強(qiáng)，對績效管理工作還有一定程度的模糊認(rèn)識，推進(jìn)預(yù)算績效管理的合力還有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

從工作層面看，還存在著很大的改進(jìn)空間。一是績效未真正顯現(xiàn)。推動預(yù)算績效管理的目的是 花盡量少的錢，辦盡量多的事 ，是切實提高財政資金使用績效。但目前推行預(yù)算績效管理的目的還遠(yuǎn)未達(dá)到。二是績效管理尚未與預(yù)算管理真正融合?？冃Ч芾肀仨毰c預(yù)算管理深度融合，才能充分發(fā)揮作用。但當(dāng)前湖北省績效在目標(biāo)編審、績效監(jiān)控、績效評價結(jié)果應(yīng)用等方面，都還沒有與預(yù)算管理真正融合，存在一定程度的 兩張皮 現(xiàn)象。三是績效管理推進(jìn)的深度還不夠。當(dāng)前的預(yù)算績效管理還比較粗放，績效目標(biāo)編審、績效評價的質(zhì)量還需進(jìn)一步提高，績效管理的分類還需進(jìn)一步細(xì)化，內(nèi)外部協(xié)調(diào)機(jī)制尚未完全理順。四是預(yù)算績效管理隊伍素質(zhì)還不強(qiáng)?？冃Ч芾黻犖榧劝ㄘ斦块T、預(yù)算部門等從業(yè)人員，也包括社會專家、中介機(jī)構(gòu)等。目前，這支隊伍人員逐漸壯大，素質(zhì)逐步提升，但總體而言，還不能完全滿足管理需求，還要進(jìn)一步學(xué)習(xí)、培養(yǎng)、融合、提高，以適應(yīng)預(yù)算績效管理的新發(fā)展、新要求。要充分認(rèn)清當(dāng)前預(yù)算績效管理面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，提振信心，明確方向，認(rèn)真謀劃，打好 十三五 期間推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的攻堅戰(zhàn)。

三、工作思路：堅持方向，提質(zhì)增效，創(chuàng)建機(jī)制

今后一段時期湖北省預(yù)算績效管理工作的總體思路是：堅持依法行政，堅持改革導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，創(chuàng)新管理方式，突出重點，開拓創(chuàng)新，構(gòu)建 目標(biāo)清晰、監(jiān)控有序、評價科學(xué)、應(yīng)用落實 的預(yù)算績效管理機(jī)制，切實提高財政資金使用效益。

1.著力推進(jìn)績效管理與預(yù)算管理深度融合

預(yù)算績效管理與預(yù)算管理的深度融合是績效管理取得實效的關(guān)鍵。一是要推進(jìn)績效目標(biāo)編審與預(yù)算編制流程上的深度融合。推進(jìn)績效目標(biāo)編制與預(yù)算編制環(huán)節(jié)保持 四個統(tǒng)一 ，即績效目標(biāo)編制與預(yù)算編制在同一文件和同一會議布置、同一個系統(tǒng)編制、同一個預(yù)算批復(fù)。將績效目標(biāo)審核工作融入部門預(yù)算審核工作流程，實現(xiàn)績效目標(biāo)與部門預(yù)算同步上報、同步審核、同步調(diào)整、同步批復(fù)。二是要推進(jìn)績效目標(biāo)審核結(jié)果與預(yù)算安排的深度融合。按績效預(yù)算的理論，績效目標(biāo)是預(yù)算撥款的原因，也是檢驗預(yù)算執(zhí)行是否有績效的標(biāo)準(zhǔn)。因此，各級財政部門要將績效目標(biāo)作為預(yù)算編制的前提條件和主要依據(jù)，在重點領(lǐng)域和重點項目逐步將績效目標(biāo)審核通過作為預(yù)算安排的必要條件。三是要推進(jìn)績效評價結(jié)果與預(yù)算安排相融合?？冃гu價結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合是績效評價結(jié)果應(yīng)用的重要方式。要注重績效評價完成時間與預(yù)算編制時間的銜接，確保在每年預(yù)算編制之前完成上年度績效評價工作；要建立結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，完善內(nèi)部工作規(guī)程，明確預(yù)算安排中進(jìn)行結(jié)果應(yīng)用的職責(zé)分工、工作流程和操作細(xì)則，確?？冃гu價結(jié)果能真正成為預(yù)算編制的重要參考因素。

2.著力推進(jìn)預(yù)算績效分類管理

當(dāng)前，我們推行預(yù)算績效管理覆蓋到所有預(yù)算部門和所有財政資金。從湖北省現(xiàn)狀來看，省直績效目標(biāo)管理涵蓋了部門整體支出績效目標(biāo)和項目績效目標(biāo)，項目績效目標(biāo)還包括部門預(yù)算項目績效目標(biāo)、省直專項績效目標(biāo)、省對下轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)；績效評價涵蓋了項目支出績效評價、部門整體支出績效評價、財政支出政策績效評價、縣級財政支出管理績效綜合評價等；有些縣市還開展了基本支出的目標(biāo)管理和評價。這些不同類型的資金有著不同的特點，用同一績效管理模式、同一力量管理所有的財政資金，既不科學(xué)，也不現(xiàn)實。我們要深入研究，根據(jù)財政資金的執(zhí)行主體、使用方向、受益群體等的不同，找出這些資金的核心差別，分類管理。例如，對于工作經(jīng)費類項目，可以考慮績效目標(biāo)只要求編制產(chǎn)出類績效目標(biāo)和指標(biāo)，績效評價只要求報績效報告或納入 到部門整體支出評價；對于基本建設(shè)類項目，可以考慮加大績效目標(biāo)審核力度，績效評價待項目驗收后再開展等等。

3.著力推進(jìn)預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)成為有機(jī)整體

預(yù)算績效管理包涵了績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、績效評價結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)共同組成了一個層層傳導(dǎo)、循環(huán)推進(jìn)的系統(tǒng)。當(dāng)前，各部門在開展績效評價時，經(jīng)常要重新設(shè)計一套評價指標(biāo)體系來評價，將最開始設(shè)置的績效目標(biāo)棄之不用，使績效目標(biāo)管理和績效評價實施處于一定程度的脫節(jié)狀態(tài)。今后要推進(jìn)績效目標(biāo)、績效評價指標(biāo)形成相互印證、互為參考的系統(tǒng)。部門開展績效自評時，應(yīng)將績效目標(biāo)和指標(biāo)作為主要的評價指標(biāo)；評價完成后，應(yīng)根據(jù)績效目標(biāo)完成情況，重新設(shè)定下一年度績效目標(biāo)。財政部門開展重點績效評價，也應(yīng)把預(yù)算部門績效目標(biāo)的完成情況作為評價的重要因素。

4.著力推進(jìn)績效管理質(zhì)量的提高

一是要提高績效目標(biāo)編制質(zhì)量?？冃繕?biāo)的編制是做好績效監(jiān)控和績效評價的基礎(chǔ)，這幾年開展績效評價時總是重新設(shè)計指標(biāo)體系，就是因為各部門當(dāng)初設(shè)置的績效目標(biāo)和指標(biāo)質(zhì)量還不高。要督促各預(yù)算部門采用引入專家或第三方機(jī)構(gòu)等形式，加大績效目標(biāo)編報力度；要加強(qiáng)績效目標(biāo)審核，突出審核重點，逐步規(guī)范和完善；要加強(qiáng)績效目標(biāo)編報考核，通過考核促進(jìn)部門進(jìn)一步提高績效目標(biāo)編報質(zhì)量。二是要逐步推進(jìn)績效運行監(jiān)控管理。推動各級預(yù)算部門逐步建立績效運行監(jiān)控機(jī)制，開展績效監(jiān)控試點工作。指導(dǎo)預(yù)算部門按照年初設(shè)定績效目標(biāo)，對重點項目定期采集績效運行信息，匯總分析并跟蹤監(jiān)督，力保績效目標(biāo)如期實現(xiàn)。三是進(jìn)一步狠抓績效評價 提質(zhì)增效 工程。績效評價工作是預(yù)算績效管理的核心，績效評價報告的質(zhì)量是結(jié)果應(yīng)用的生命線。要建立財政資金分類評價制度，根據(jù)項目支出性質(zhì)進(jìn)行分類管理，優(yōu)化績效評價程序，完善評價方法，建立健全部門績效報告與績效評價報告相結(jié)合的制度；要大力開展財政重點績效評價，認(rèn)真篩選評價對象，加強(qiáng)財政重點績效評價的過程管理，推進(jìn)績效報告質(zhì)量與付費掛鉤機(jī)制；要進(jìn)一步研究績效評價指標(biāo)體系、評價方式方法以及績效評價報告規(guī)范，切實提高績效評價質(zhì)量。

5.著力推進(jìn)績效評價結(jié)果應(yīng)用

績效評價結(jié)果的應(yīng)用是預(yù)算績效管理的出發(fā)點和落腳點，是預(yù)算績效管理取得實效的關(guān)鍵所在。我們要在提高績效評價質(zhì)量的基礎(chǔ)上，推動評價結(jié)果應(yīng)用取得實效。一是要建立績效評價結(jié)果反饋整改機(jī)制。要推動被評價部門或單位根據(jù)績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題，通過加強(qiáng)項目規(guī)劃和績效目標(biāo)管理、完善項目分配辦法和管理辦法、加強(qiáng)項目管理等方式，及時改進(jìn)預(yù)算管理，不斷提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平。二是要完善報告與公開制度。要推進(jìn)建立績效評價結(jié)果向本級政府和人大報告制度；同時按照政府信息公開有關(guān)規(guī)定，推進(jìn)績效信息在一定程度公開。三是要建立結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合制度。要推動財政部門和預(yù)算部門將績效評價結(jié)果作為以后年度編制預(yù)算和安排財政資金的重要依據(jù)，逐步建立資金績效評價結(jié)果掛鉤機(jī)制；要通過績效評價結(jié)果的應(yīng)用，不斷完善專項資金保留、整合、調(diào)整和退出機(jī)制。

為了推進(jìn)績效評價結(jié)果應(yīng)用，省財政廳已經(jīng)起草了《湖北省省級財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》，正在征求省直各部門意見，將于近期出臺。辦法出臺后，各級財政部門要以此為參考，制定適合本地實際的績效評價結(jié)果應(yīng)用辦法，推進(jìn)績效評價結(jié)果應(yīng)用取得實質(zhì)性突破。

6.著力夯實績效管理工作基礎(chǔ)

預(yù)算績效管理工作專業(yè)性非常強(qiáng)，做好這項工作必須依托良好的技術(shù)支撐和智力支撐。一是要進(jìn)一步建立健全預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)。從國外經(jīng)驗看，預(yù)算績效管理是伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展而出現(xiàn)的，可以說，預(yù)算績效管理是建立在大量數(shù)據(jù)的分析基礎(chǔ)之上，沒有信息技術(shù)的支持，就不可能有預(yù)算績效管理的推進(jìn)。湖北省要統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步建立預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)預(yù)算績效管理工作各環(huán)節(jié)信息化管理。二是要繼續(xù)建立績效指標(biāo)庫。2016年，湖北省財政廳將初步建成覆蓋所有省直部門、所有預(yù)算項目的績效指標(biāo)庫。今后要以此為基礎(chǔ)，推動預(yù)算部門不斷修改和完善，爭取再用一兩年的時間，建成一個較為完善的省級項目績效指標(biāo)體系庫。同時，省財政廳要加強(qiáng)對市縣的指導(dǎo)，推動市縣財政建立適合本地實際的績效指標(biāo)體系。三是要進(jìn)一步培養(yǎng)績效管理隊伍。要進(jìn)一步健全三個智庫，加強(qiáng)專家學(xué)者庫、監(jiān)督指導(dǎo)庫和中介機(jī)構(gòu)信息庫的動態(tài)管理，為預(yù)算績效管理提供智力支持和制衡監(jiān)督。要大力開展績效管理培訓(xùn)和交流，不斷創(chuàng)新培訓(xùn)形式，切實提高財政干部、預(yù)算部門干部及專家學(xué)者、中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)人員等預(yù)算績效管理參與方的理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（責(zé)任編輯：劉海琳）

* 本文根據(jù)湖北省財政廳黨組成員、副廳長何大春同志在2016年預(yù)算績效管理市縣財政局長培訓(xùn)班上的講話整理而成。