朱圣明

(溫嶺市委黨校 浙江溫嶺 317500)

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論第三方評價與民主懇談相結(jié)合的預(yù)算績效評價
——基于新預(yù)算法背景

朱圣明

(溫嶺市委黨校 浙江溫嶺 317500)

新預(yù)算法為預(yù)算績效評價提供了目標(biāo)導(dǎo)向。在新預(yù)算法背景下，溫嶺市開展了第三方評價與民主懇談相結(jié)合的預(yù)算績效評價實踐。溫嶺市的實踐為更好地搞好預(yù)算績效評價提供了經(jīng)驗，但是，溫嶺市的實踐仍存在亟待解決的問題。對此，本文提出了相應(yīng)的對策建議。

新預(yù)算法；預(yù)算績效評價；第三方評價；民主懇談

美國是績效預(yù)算的發(fā)源地。1949年胡佛委員會提出了以功能、活動和項目為基礎(chǔ)的預(yù)算管理模式，標(biāo)志著績效預(yù)算的誕生。美國于1950年出臺《會計和公共預(yù)算程序法》，將績效預(yù)算正式應(yīng)用于聯(lián)邦政府。在政府具體運作中所表現(xiàn)出來的低效率、無效益、浪費等問題，由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰退、財政拮據(jù)、管理危機(jī)和信任危機(jī)是各國推行績效預(yù)算的直接動因。績效預(yù)算第一次將成本理念引入公共預(yù)算，著眼于提高財政資金配置效率，預(yù)算的重點從注重投入轉(zhuǎn)移到產(chǎn)出上來，實施績效預(yù)算的根本出發(fā)點，就是為了提高政府工作的效率與效益。

預(yù)算績效評價是以預(yù)算績效為目標(biāo)，運用科學(xué)規(guī)范的考核方法、量化指標(biāo)及考評標(biāo)準(zhǔn)，對預(yù)算單位績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的綜合評價。預(yù)算績效評價是績效預(yù)算的重要組成部分，政府提供的公共物品或公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量與成本，其職能的實現(xiàn)程度如何，要通過評價才能反映出來。

2014年8月 31日，全國人大常務(wù)委員會審議通過的新預(yù)算法，首次以法律形式要求：公共財政預(yù)算績效評價要貫穿預(yù)算活動的整個過程，編制預(yù)算要參考有關(guān)支出績效評價結(jié)果。新預(yù)算法為預(yù)算績效評價提供了目標(biāo)驅(qū)動。以此為導(dǎo)向，為了全面、有效地推動預(yù)算績效評價工作的開展，浙江溫嶺市對預(yù)算績效評價進(jìn)行了積極探索。其委托第三方中介機(jī)構(gòu)作出預(yù)算績效評價，并于2014年9月11日組織召開了“服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)財政專項資金項目”績效評價民主懇談會，將第三方評價與民主懇談相結(jié)合。

一、預(yù)算績效評價的目標(biāo)導(dǎo)向：新預(yù)算法

新預(yù)算法首次以法律形式要求公共財政預(yù)算績效評價要貫穿預(yù)算活動的整個過程，從而夯實了預(yù)算績效評價的法理基礎(chǔ)。

(一)立足頂層設(shè)計

新預(yù)算法第五條明確規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算?！盵1]其明確要求政府性基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接。由此可見，績效管理全面步入全口徑管理時代，涵蓋了全部財政資金。

在新預(yù)算法第十二條中，將“講求績效”和“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、收支平衡”相并列，列入各級預(yù)算所要遵循的五原則之中。在國家法律的戰(zhàn)略層面首次提出預(yù)算應(yīng)遵循績效原則，是對傳統(tǒng)預(yù)算理念的一次具有深遠(yuǎn)影響的重大變革、頂層設(shè)計，其立意高遠(yuǎn)，為中國預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了法理基礎(chǔ)。

(二)覆蓋預(yù)算全流程

1.在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，新預(yù)算法第三十二條要求各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)：參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后進(jìn)行編制。

2.在預(yù)算審查和批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，新預(yù)算法第四十九條要求各級人民代表大會有關(guān)專門委員會向本級人民代表大會主席團(tuán)提出關(guān)于總預(yù)算草案及上一年總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報告。審查結(jié)果報告應(yīng)當(dāng)對執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議。

3.在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，新預(yù)算法第五十七條要求“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價。”[1]

4.在決算環(huán)節(jié)，新預(yù)算法第七十九條要求縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對本級決算草案要重點審查：支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況。

此外，對建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制、預(yù)算公開等方面的要求都體現(xiàn)著預(yù)算績效管理的理念和內(nèi)容。

(三)強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理

新預(yù)算法首次引入“績效目標(biāo)”概念，明確將績效目標(biāo)作為各預(yù)算部門編制預(yù)算草案的一個有效組成部分。目標(biāo)實際上就是預(yù)期結(jié)果，將結(jié)果前置作為預(yù)算編制的內(nèi)容，本身就是突出績效預(yù)算“結(jié)果導(dǎo)向”的核心理念，具有鮮明的目標(biāo)管理特征。

(四)突出績效結(jié)果應(yīng)用

新預(yù)算法第七十九條指出：人大審查上一年預(yù)算執(zhí)行和落實本級人民代表大會預(yù)算決議的情況，要提出包括提高預(yù)算績效的意見和建議，審查本級決算報告，要重點審查資金使用績效情況。各級政府要開展績效評價，評價資金使用結(jié)果的有效性，在預(yù)算編制、執(zhí)行和決算中，明確提出資金績效理念，重點突出政府各類資金是否取得應(yīng)有的效果。

(五)重視利益各方參與

新預(yù)算法在規(guī)范預(yù)算績效管理時，把績效“參與性”擺在突出位置。首先是政府內(nèi)部，各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價，編制預(yù)算要參考上一年度績效評價結(jié)果；其次是外部監(jiān)督，明確界定人大預(yù)算審查的重點要涵蓋資金的使用效果，并且要對提高資金績效提出建議。這就要求公共利益各方都有效參與到預(yù)算政策的制定和執(zhí)行中來，接受社會公眾的監(jiān)督，實現(xiàn)公共利益的最大化。

預(yù)算績效評價將績效理念貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、決算和監(jiān)督的全過程，通過預(yù)算決策績效評估、預(yù)算執(zhí)行績效追蹤、決算結(jié)果評價，確保支出過程的公正性和支出結(jié)果的有效性，是科學(xué)理財和依法理財?shù)恼嬲w現(xiàn)。

二、從民主懇談到參與式預(yù)算

協(xié)商民主是當(dāng)代中國政治發(fā)展的一個重要內(nèi)容，也是中國治理現(xiàn)代化的一個重要組成部分。基層協(xié)商民主是社會主義協(xié)商民主最活躍的實踐形式，地方黨委、政府在日常公共事務(wù)決策中與社會的溝通銜接構(gòu)成了基層協(xié)商民主的重要內(nèi)容。溫嶺民主懇談是中國基層協(xié)商民主的一道亮麗的風(fēng)景線。它是1999年基于問題導(dǎo)向在干部和群眾面對面對話中創(chuàng)生的。2005年，以參與式預(yù)算為標(biāo)志，溫嶺市民主懇談進(jìn)入到完善、深化和提高的新階段。

(一)民主懇談：中國基層民主協(xié)商的典型范式

1.民主懇談是在民主選舉的基礎(chǔ)上，向民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的拓展與延伸。從中國特色社會主義民主的形態(tài)要求來看，1998年以《中華人民共和國村民委員會自治法》的施行為標(biāo)志，我國實行村級直接選舉。當(dāng)村級選舉逐漸成熟和發(fā)展之后，基層公共權(quán)力的運作開始逐漸進(jìn)入公眾的視野。人們渴望了解公共政策是如何制定的、公共資源是怎樣分配的等等，這就涉及到基層的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督問題。民主選舉是民主的起點，但絕不是民主的終點；民主選舉是民主的重要內(nèi)容，但絕不是民主的全部內(nèi)容；民主選舉是民主的基本標(biāo)尺，但絕不是民主的唯一標(biāo)尺。因此，單有民主選舉是不夠的。習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上一針見血地指出：“人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的?！盵2]因此，在民主選舉的基礎(chǔ)上，客觀上需要向民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面拓展與延伸，這是亟待解決的現(xiàn)實問題，而這正是民主懇談所要解決的問題。這不僅因為民主懇談回應(yīng)了決策、管理、監(jiān)督過程中“政府與社會的互動”問題，而且也直面了“如何互動”這個更具操作性的問題。

2.民主懇談程序設(shè)計上的三個維度。民主懇談的實效如何在很大程度上取決于程序上的設(shè)計，這可以從會前、會中、會后三個維度來加以研究。2004年9月29日，中共溫嶺市委出臺了《關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定》，其中第十一條就是民主懇談基本程序——會前“議題的提出和確定”與會中“‘民主懇談’會的議程”的專門條款。其明確規(guī)定，會前鎮(zhèn)(街道)“民主懇談”的議題，由鎮(zhèn)政府(街道辦事處)提出，經(jīng)鎮(zhèn)(街道)黨委研究確定；村“民主懇談”的議題，由村黨組織、村民委員會、十分之一以上村民聯(lián)名或五分之一以上村民代表聯(lián)名提出，由村黨組織統(tǒng)一受理，并召集村黨組織和村民委員會聯(lián)席會議，研究提出初步意見或方案；會中“‘民主懇談’會的議程”由通報議題、辯論發(fā)言、提交決定和宣布決定四個環(huán)節(jié)構(gòu)成。第十二條規(guī)定了會后“‘民主懇談’討論事項的實施和監(jiān)督”。明確規(guī)定民主懇談討論事項的實施情況，要在下一次民主懇談會或在年終的民主懇談會上反饋，接受群眾的評議和監(jiān)督。這就構(gòu)成了會前、會中和會后的三個基本程序。

從會前的程序看，它主要決定議題的選擇、參與者的選擇和備選方案的選擇，以及圍繞備選方案展開的調(diào)研，提供給參與者的相關(guān)材料，確定為參與提供咨詢的有關(guān)專家等；從會中的程序看，往往是組織者安排基本情況介紹，再由參與者討論并發(fā)表意見，然后根據(jù)參與者的意見開展各利益群體之間的交流、溝通與博弈，并由組織者和特邀專家予以解答，最后形成傾向性意見；從會后的程序看，主要包括三個方面：一是將民主懇談形成的意見經(jīng)過相關(guān)程序，體現(xiàn)在決策之中；二是監(jiān)督相關(guān)決策的執(zhí)行情況，確保根據(jù)民主懇談形成的決策能夠落實；三是將形成決策或確因客觀原因所致難以落實的相關(guān)情況，向參與者特別是意見的提出者進(jìn)行反饋。

民主懇談是民主治理的重要內(nèi)容，是黨的群眾路線的具體化，是社會權(quán)利或公民權(quán)利空間的擴(kuò)展過程。民主懇談極大地豐富了基層協(xié)商民主的內(nèi)容，體現(xiàn)了人民群眾民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的真實性、廣泛性和有效性。

(二)參與式預(yù)算：尋找公共利益的平衡點

“溫嶺的參與式預(yù)算，是指人民群眾以民主懇談為主要形式廣泛參與政府年度預(yù)算方案協(xié)商討論，人大代表審查政府財政預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，進(jìn)而實現(xiàn)實質(zhì)性參與和監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行的民主實踐”。[3]它是民主懇談發(fā)展和深化到一定階段的產(chǎn)物。2005年，溫嶺在澤國、新河兩鎮(zhèn)率先試水預(yù)算民主懇談，拉開了參與式預(yù)算的序幕，至2010年已在全市16個鎮(zhèn)(街道)全面推廣，2008年向上延伸至市級部門預(yù)算。

財政預(yù)算是資源配置的“節(jié)目表”，參與式預(yù)算是合理配置資源的權(quán)利表達(dá)，而這種權(quán)利表達(dá)需要有基本程序的保障。為此，2009年1月10日，溫嶺市人大常委會專門下發(fā)了《關(guān)于開展預(yù)算初審民主懇談，加強(qiáng)鎮(zhèn)級預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式預(yù)算的基本程序作出了明確的規(guī)定：基本程序由會前初審、大會審查和會后監(jiān)督三個環(huán)節(jié)組成。

1.會前初審。預(yù)算初審民主懇談會的主要程序為：(1)確定初審小組。一般設(shè)置經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、社會事業(yè)等若干個初審小組，人大代表和選民代表可自由選擇組別。各初審小組推薦組長(應(yīng)為鎮(zhèn)人大代表)主持懇談。(2)介紹預(yù)算情況。鎮(zhèn)人民政府領(lǐng)導(dǎo)參加懇談并介紹預(yù)算草案及編制的原則、依據(jù)、過程和其他需要說明的情況。(3)分組進(jìn)行懇談。人大代表和選民代表對預(yù)算草案逐項進(jìn)行討論，充分發(fā)表意見和建議。鎮(zhèn)人民政府領(lǐng)導(dǎo)答復(fù)預(yù)算編制相關(guān)問題。(4)形成初審意見。各初審小組組長綜合人大代表和選民代表的意見、建議，形成預(yù)算初審意見，提交鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，為人代會集中審查預(yù)算草案及預(yù)算審查委員會提出預(yù)算審查報告作準(zhǔn)備。

會前初審采取小會分組討論、大會集中交流的方式進(jìn)行。小會分組討論，是為了使每個人都有機(jī)會充分發(fā)言，讓其偏好得到充分的表達(dá)；大會集中交流，旨在換位思考、求同存異。大小會交叉進(jìn)行，信息共享度高，解決了不同意見的碰撞，博弈比較充分。在小會分組懇談時，有價值的意見會被推薦到大會集中交流，這實際上是在“篩選”和“過濾”。

2.大會審查。在人代會期間，通過組織人大代表圍繞預(yù)算開展分組和集中審議、專題詢問、提出并票決預(yù)算修正議案等，提高預(yù)算審查的實效。其基本程序為：組織人大代表審議財政預(yù)算報告和草案；政府提供預(yù)算草案和重點項目安排表，財經(jīng)小組作預(yù)算初審報告，代表與政府開展面對面審議，提出詢問；人大主席團(tuán)與政府召開聯(lián)席會議，根據(jù)初審報告和代表意見，修改預(yù)算方案；向大會通報政府預(yù)算草案修編情況，各代表團(tuán)繼續(xù)分組審議，代表5人以上聯(lián)名提出預(yù)算修正議案，并陳述理由；鎮(zhèn)人大主席團(tuán)審查預(yù)算修正議案，遴選合理的預(yù)算修正議案提交全體會議表決，對爭議較大的預(yù)算修正議案，在票決之前讓人大代表進(jìn)行充分的辯論；若預(yù)算修正議案獲得全體代表半數(shù)以上支持，政府必須按此對預(yù)算進(jìn)行修改。

3.會后監(jiān)督。人代會之后，對預(yù)算的執(zhí)行開展跟蹤監(jiān)督。(1)設(shè)立鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組。通過人代會表決產(chǎn)生鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組，在人代會閉會期間，協(xié)助鎮(zhèn)人大對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行日常監(jiān)督。鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組一般由鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)人兼任組長，5至8名人大代表組成(可聘請相關(guān)專業(yè)人員參加)。(2)公開預(yù)算。人代會閉會后十五日內(nèi)，鎮(zhèn)人大應(yīng)督促鎮(zhèn)人民政府按照市財政局核定的預(yù)算科目通過網(wǎng)站、政務(wù)公開欄、村(居)務(wù)公開欄等多種渠道公開鎮(zhèn)級預(yù)算。(3)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。組織鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組監(jiān)督本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算的執(zhí)行情況。鎮(zhèn)政府每月向鎮(zhèn)人大及審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)報送預(yù)算收支表，每個季度報告預(yù)算執(zhí)行情況。

溫嶺參與式預(yù)算經(jīng)過十年的不斷探索，領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，形態(tài)不斷豐富，基本形成了人代會之前初審懇談、人代會期間深入審查、人代會會后跟蹤監(jiān)督等一系列預(yù)算審查監(jiān)督活動，但唯獨缺少最后預(yù)算執(zhí)行情況的評價及其運用。對預(yù)算績效進(jìn)行評價，就成了溫嶺完善“全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督體系”的重要一環(huán)。

三、第三方評價與民主懇談相結(jié)合

傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式，側(cè)重抓資金的規(guī)范安全和抓財經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行，對資金使用的有效性往往關(guān)注得不夠。關(guān)注花錢的效果、資金的使用效益和效率，這正是預(yù)算績效評價所要做的。為了全面、有效地推動預(yù)算績效評價工作的開展，溫嶺市委托第三方中介機(jī)構(gòu)——臺州天一會計師事務(wù)所，對“服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)財政專項資金項目”開展績效評價。預(yù)算績效評價委托第三方作出，是保證評價工作客觀公正的重要前提。

(一)項目基本概況

為促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，溫嶺市從2008年開始設(shè)立服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金，2013年，溫嶺市財政安排服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)專項資金3088.1萬元，重點扶持服務(wù)業(yè)重點建設(shè)項目，同時用于服務(wù)業(yè)重大課題研究、規(guī)劃編制、招商引資、考察培訓(xùn)、行業(yè)規(guī)范、宣傳推廣、人才培養(yǎng)及考核獎勵等。

(二)評價方法

1.詢問查證法。根據(jù)溫嶺市第三產(chǎn)業(yè)辦公室提供的撥付資金表，2013年度受補(bǔ)單位103個，項目160個，抽查了31個單位54個項目的申報資料，在查閱申報資料的基礎(chǔ)上，選取了15個單位24個補(bǔ)助項目作為實地調(diào)查的樣本，受補(bǔ)單位資金抽查面達(dá)到了49.72%。

2.問卷調(diào)查法。與該項目評價的具體指標(biāo)相對應(yīng)，評價小組設(shè)計了溫嶺市服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金績效評價調(diào)查問卷，通過網(wǎng)絡(luò)、實地發(fā)放等方式進(jìn)行問卷調(diào)查，收集、分析所取得的樣本數(shù)據(jù)，從而推斷目標(biāo)群體的滿意度，進(jìn)而評價本項目取得的社會效益。

3.實地調(diào)查法。評價小組通過對15個單位24個補(bǔ)助項目進(jìn)行實地訪談、查閱企業(yè)有關(guān)會計報表資料，了解企業(yè)項目資金的使用情況及企業(yè)2013年的收入情況、利潤情況及安排就業(yè)人數(shù)等情況。通過詢問和現(xiàn)場取得書面資料的方式，核實項目資料的真實性和合理性，從而對項目效益作出初步判斷。

(三)溫嶺預(yù)算績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題

在溫嶺預(yù)算績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題主要有：(1)實際執(zhí)行情況與預(yù)算有偏差，預(yù)算編制有待進(jìn)一步細(xì)化。(2)重點扶持方向欠明確，補(bǔ)助范圍廣，資金難以形成合力，績效難以集中體現(xiàn)。(3)管理制度不夠齊全，承擔(dān)單位未能針對項目設(shè)立相應(yīng)的管理制度。(4)對企業(yè)績效自評工作不夠重視。抽查了31個單位54個項目的申報資料，除個別建設(shè)項目外，其他項目申報資料基本齊全，但普遍缺少受補(bǔ)項目所要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)的資料及績效自評結(jié)果。(5)專項資金反映不夠完整、清晰明了，未能完整、清晰明了地反映每個年度服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金的收入、撥付情況。

(四)民主懇談會上問診把脈

預(yù)算績效評價一般由單位自評、財政部門重點評價、委托專家和中介機(jī)構(gòu)等第三方評價構(gòu)成，稀缺的是民主的程序和環(huán)節(jié)。將第三方評價與民主懇談相結(jié)合，正好彌補(bǔ)了這一不足。

溫嶺市人大常委會在中介機(jī)構(gòu)評價的基礎(chǔ)上，圍繞獎補(bǔ)政策的科學(xué)性、績效目標(biāo)設(shè)置的合理性、資金使用的效果與效率等內(nèi)容，于2014年9月11日上午，“首次召開服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)財政專項資金績效評價民主懇談會，由溫嶺市人大常委會組成人員、市人大代表、政府部門負(fù)責(zé)人、專家、企業(yè)負(fù)責(zé)人、中介機(jī)構(gòu)、普通公民等組成的100多人，首次就溫嶺市2013年3千余萬元的服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)財政專項資金使用績效情況和2014年績效目標(biāo)進(jìn)行懇談?！盵4]

在民主懇談會上，與會代表認(rèn)為：服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)財政專項資金為促進(jìn)溫嶺服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是也存在著資金投向太分散、獎勵門類太齊全、重點不夠突出等問題。由于各部門都有自主權(quán)，存在“攤大餅”、“擺平衡”問題，難以形成集聚效應(yīng)。此外，資金安排計劃性不強(qiáng)、資金導(dǎo)向性不夠明顯，許多獎補(bǔ)項目需要用市場經(jīng)濟(jì)來調(diào)節(jié)，不需要政府補(bǔ)貼。針對存在的問題，與會代表對160個獎補(bǔ)項目提出相關(guān)建議12條，其中建議退出的項目4條，建議加大扶持的項目有3條，需要完善政策的5條，同時還對工作層面提出了9條建議和意見。

四、進(jìn)一步的改進(jìn)與完善

預(yù)算績效監(jiān)督是完善“全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督體系”的重要一環(huán)，是推進(jìn)預(yù)算績效管理、優(yōu)化財政資源配置的重要途徑。而預(yù)算績效評價則是對預(yù)算資金使用效果、效益和效率的評價，直接構(gòu)成預(yù)算績效監(jiān)督的核心環(huán)節(jié)。預(yù)算績效評價以提高公共支出的有效性為主要目標(biāo)，在對公共支出合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)上，增加了對公共支出有效性的監(jiān)督，從而使預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容更加豐富。通過對一系列績效指標(biāo)進(jìn)行評價，跟蹤資金流向，能夠促使資金使用單位嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，努力提高資金使用效益；能夠滿足管理部門對預(yù)算資金使用全過程進(jìn)行監(jiān)督的需要，有助于推動各預(yù)算單位建立責(zé)任機(jī)制，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的管理體制，從而實現(xiàn)對公共支出的規(guī)范化、科學(xué)化、制度化監(jiān)督。

預(yù)算績效評價的價值體現(xiàn)在以下幾個方面：一是可以加強(qiáng)政府決策的科學(xué)性，加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府的治理能力和治理水平；二是有利于增強(qiáng)政府的效益、效率意識，正確處理發(fā)展的數(shù)量與質(zhì)量、速度與效益的關(guān)系；三是更加清楚地了解公共支出的績效情況，掌握公共資金使用效益方面存在的問題并采取切實措施“對癥下藥”；四是可以根據(jù)對預(yù)算支出合規(guī)性、合理性的分析和社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境綜合效益的評判，調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，使有限的財政資源更好地發(fā)揮作用。

但從溫嶺的實踐來看，仍存在著以下幾個問題亟待改進(jìn)：(1)精細(xì)化管理有較大差距，績效評價指標(biāo)體系不夠完善。(2)績效評價結(jié)果與預(yù)算安排還未有機(jī)結(jié)合?？冃ЫY(jié)果應(yīng)用還存在著脫節(jié)現(xiàn)象，對資金劃撥沒有起到應(yīng)有的參考作用?？冃гu價與績效審計、財政監(jiān)督存在部分重合交叉，易使被評價部門疲于應(yīng)付和無所適從。尚未形成事前、事中、事后通盤連接的“閉環(huán)”系統(tǒng)。(3)許多預(yù)算安排的依據(jù)是地方政府的相關(guān)文件，部分政策已經(jīng)跟不上形勢的變化，尚未及時加以調(diào)整和改變，導(dǎo)致有的項目盡管績效評價結(jié)果不佳，但按照政策文件仍對得上號，績效評價難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。(4)部門資金除了人大審議通過的年初預(yù)算之外，還有一些臨時性追加的預(yù)算，以及爭取到的部分配套資金，無法事前對此開展績效評價。(5)在會計核算方面，行政事業(yè)單位大多實行“收付實現(xiàn)制”，而不是“權(quán)責(zé)發(fā)生制”，側(cè)重于政府投入資源而非實際產(chǎn)出控制，對相應(yīng)的財政成本缺乏考量，這在某種程度上弱化了對資金使用績效的約束。

對此，可從以下幾方面著手進(jìn)一步完善：(1)在預(yù)算編制階段，就要明確各資金所要實現(xiàn)的績效目標(biāo)，既要確保建設(shè)資金所需，又要避免資金閑置和沉淀。控制好預(yù)算成本，做到每一筆財政支出資金都符合“績、預(yù)算、效”三個維度要求，設(shè)定好申請撥款所需的量化業(yè)績指標(biāo)，科學(xué)合理編制具有明確量化標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算。(2)績效評價是績效管理的核心環(huán)節(jié)，注重結(jié)果運用又是衡量績效評價效果的關(guān)鍵。要完善評價結(jié)果反饋渠道，針對績效監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，要以書面文件形式反饋相關(guān)部門，督促整改，并將績效評價結(jié)果作為市財政部門安排年度預(yù)算的重要參考依據(jù)。對評價發(fā)現(xiàn)的問題督促整改，對不進(jìn)行整改或整改不到位的，根據(jù)情況相應(yīng)調(diào)減預(yù)算。不斷完善績效評價結(jié)果和預(yù)算安排結(jié)合機(jī)制，績效評價結(jié)果不好的，原則上不予安排或調(diào)減預(yù)算，績效評價結(jié)果好的，優(yōu)先安排預(yù)算。(3)建立績效評價信息公開制度，對每年度財政資金補(bǔ)助項目和績效評價情況，要積極創(chuàng)造條件向全社會公開。對社會關(guān)注度高的民生項目、重點項目的績效評價情況，可以通過政府門戶網(wǎng)站公開，接受社會公眾的監(jiān)督。(4)加強(qiáng)績效管理信息系統(tǒng)建設(shè)，為績效管理實施提供有效的技術(shù)支撐。通過加強(qiáng)績效數(shù)據(jù)的收集和整理，建立健全績效基礎(chǔ)數(shù)據(jù)動態(tài)采集機(jī)制，構(gòu)建績效信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)績效信息數(shù)據(jù)資源共享。(5)加強(qiáng)績效問責(zé)、激勵約束機(jī)制建設(shè)。對資金使用評價結(jié)果較差的，要及時開展事后績效評價問責(zé)，并與部門預(yù)算、項目監(jiān)管、干部任用獎懲相結(jié)合，形成全方位、多維度的績效評價問責(zé)制度體系。

五、研究結(jié)論

實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，主要看政府績效，而預(yù)算績效是重點。按照建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度要求，政府預(yù)算、部門預(yù)算、項目預(yù)算及其預(yù)算調(diào)整和決算都要依法公開，預(yù)算績效已經(jīng)成為社會關(guān)注的焦點。政府出臺的財政政策是否達(dá)到預(yù)期效果，以及重大項目預(yù)算績效如何，需要通過預(yù)算績效評價反映出來。通過預(yù)算績效評價，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，最終要讓納稅人明白財政資金投向了哪里、取得了哪些成效、配置效率改善了多少。

在預(yù)算公開成為新常態(tài)的新形勢下，人們已經(jīng)不再滿足僅僅知道財政資金用在哪里、用了多少，而更渴望知道財政資金的實際使用效果、效益和效率，預(yù)算績效評價正好契合了人們這一需求與關(guān)切。預(yù)算績效評價，就是為了實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督從“管住”向“管好”轉(zhuǎn)變，從使用“對與錯”向“好與壞”轉(zhuǎn)變。

新預(yù)算法為預(yù)算績效評價提供了目標(biāo)導(dǎo)向，同時也是預(yù)算績效評價過程實現(xiàn)結(jié)果激勵的規(guī)劃指引。預(yù)算績效評價除了傳統(tǒng)的單位自評、財政主管部門重點評價、委托第三方評價之外，還需要什么？溫嶺預(yù)算績效評價民主懇談為此提供了經(jīng)驗參照，從中可以拓展績效評價的視域，發(fā)現(xiàn)更多的政策選項。注入民主這一關(guān)鍵因子之后，預(yù)算績效評價就形成了自我評價、外部評價和民主評價三者有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制和訴求回應(yīng)機(jī)制。如果說傳統(tǒng)的評價側(cè)重于技術(shù)理性的話，那么民主的評價則更富有價值理性。

預(yù)算績效評價向前延伸至政策，向后延伸至執(zhí)行結(jié)果，使“全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督體系”形成了一個完整的循環(huán)體系，既評價了去年、又推動了今年、更促進(jìn)了明年的工作。從根本意義上來說，預(yù)算績效評價就是為了使今后預(yù)算的編制更加科學(xué)、合理。

[1] 法規(guī)出版分社.中華人民共和國預(yù)算法[M].北京：法律出版社，2014：30，47.

[2] 習(xí)近平.推進(jìn)人民政協(xié)理論創(chuàng)新制度創(chuàng)新工作創(chuàng)新，推進(jìn)社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展[N].人民日報，2014-09-22.

[3] 張學(xué)明.參與式預(yù)算：協(xié)商民主的生動實踐[J].人大研究，2013(3)：25.

[4] 周旻澍， 趙棠.溫嶺:圍繞專項資金開展民主懇談[N].臺州日報，2014-09-14.

[責(zé)任編輯 楊 瑜]

2016-06-01

本文系浙江省黨校系統(tǒng)中國特色社會主義理論體系研究中心2016年第十八批規(guī)劃課題“新預(yù)算法背景下的預(yù)算績效評價：過程、方法與步驟” (ZX18257)之研究成果。

朱圣明(1956—)，男，高級講師，研究方向為地方治理與基層民主。

F812.3

A

2095-1124(2016)04-0074-04