蘆越

摘要：我國房價問題已經(jīng)成為了社會關(guān)注的焦點，學術(shù)界也通過從剛性需求、投機需求和宏觀調(diào)控等方面對房價居高不下的問題進行了解釋與闡述。本文將從制度性因素出發(fā)，將分稅制改革、土地財政與房價水平納入一個研究體系，通過分析分稅制與“土地財政”的關(guān)系，“土地財政”與房價問題的關(guān)系，以“土地財政”作為中介因素分析三者內(nèi)在的聯(lián)系。結(jié)果表明：分稅制改革導致了我國地方“土地財政”的形成，而這又成為了我國高房價的一項制度性因素。最后針對不同的政府主體提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：分稅制改革；土地財政；房價水平

一、引言

隨著我國經(jīng)濟改革的進一步發(fā)展，房價不斷攀升已經(jīng)成為我國全社會關(guān)注的焦點問題。尤其是在城鎮(zhèn)住房改革啟動后，我國的房價持續(xù)快速增長，而這也使居民住房困難的局面不斷惡化，房價水平與大多數(shù)居民家庭的可支付能力間的差距越來越大，一些低收入群體甚至是中等收入的群體都面臨住房難題。如果這種情況不能得到很好的改善，也會對我國經(jīng)濟整體的發(fā)展產(chǎn)生一定的沖擊，高居不下的房價擠占了居民的即時和潛在的消費能力，同時房地產(chǎn)業(yè)的非理性繁榮沖擊了實體經(jīng)濟。在中央政府不斷出臺調(diào)控房價的宏觀政策背景下，為什么各地的房價依舊讓人望而生畏？對于房價持續(xù)上漲的原因，經(jīng)濟學界主要是從需求方面和政策方面提供解釋，一是剛性需求持續(xù)增加，二是投機性需求不斷膨脹，三是宏觀調(diào)控政策。但是較少的學者能夠關(guān)注到1994年分稅制改革后，土地財政不斷形成，成為影響我國高房價的一個重要因素。因而，本文希望通過將分稅制改革、土地財政以及房價水平三個因素納入到同一個理論框架中進行分析，探討分稅制改革與土地財政是如何影響我國的房價水平，同時提出相應(yīng)的建議。

二、文獻綜述

（一）房價持續(xù)增長的一般原因分析

對于房價持續(xù)增長的原因，主要有三方面的因素，一是需求分析，二是成本，三是政策分析。需求方面，一是自住性的需求，呈現(xiàn)出剛性化的特點，隨著城市化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，人口逐漸向城市集中，另外舊城改造也使被動性住房需求也有所增長；二是投機性的需求，在我國能夠被普通居民使用的投資方式較少，而一種只漲不跌的房產(chǎn)價格預期在社會大眾中普遍存在，同時寬松的信貸環(huán)境也使得這種投資需求不斷膨脹。成本方面，住宅用地不充足、地價上漲、“土地財政”以及住宅造價上漲都是成本不斷上升的影響因素。政策方面，主要是我國抑制投資需求的政策和住房保障制度的缺位，地方政府缺乏激勵配合中央政府房價調(diào)控政策。上述文獻都是從供需及政策等基本面進行分析，較為全面地解析了我國房價持續(xù)增長的原因，但是很少有學者能夠提到“土地財政”這一因素，即使提到也只是看到了其對地價造成了不斷上漲的結(jié)果，而沒有發(fā)現(xiàn)導致“土地財政”更為深層次的原因。

（二）分稅制改革、土地財政與房價水平的分析

隨著研究的不斷深入，有更多的學者開始關(guān)注分稅制改革后“土地財政”對房價水平的影響，但是學界也并沒有一個相對統(tǒng)一的結(jié)論。周彬、杜兩省通過格蘭杰因果檢驗的方法得出“土地財政”必然推動房價持續(xù)上漲的結(jié)果。然而，有學者認為“土地財政”對房地產(chǎn)業(yè)以及我國經(jīng)濟的發(fā)展帶來的更多的是正面影響，陳志勇、陳莉莉通過我國2000-2009年省級面板數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)財稅體制變遷使地方政府通過出讓土地獲得收入來進行基建以及改善投資環(huán)境，促進地方經(jīng)濟增長，同時通過地方政府對房地產(chǎn)業(yè)的扶持，發(fā)揮聯(lián)動效應(yīng)，帶動了地方其他產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)發(fā)展。杜雪君等人也認為“土地財政”使得土地收入和固定投資有所增長，而這對經(jīng)濟增長存在顯著的正影響，只是需要提高“土地財政”的影響效率以及規(guī)范地方政府的“土地財政”行為。盧洪友等人基于2005-2007年中國地市一級經(jīng)驗數(shù)據(jù)分析了中國地方政府實施“土地財政”，推高地價而導致房價居高不下的實則是“無奈之舉”，并提出調(diào)整和深化分稅制結(jié)構(gòu)的建議，賦予地方政府尤其是基層政府以更多的與事權(quán)相匹配的稅權(quán)。從上述的文獻我們可以看到更多的學者更多的是將土地財政與房價水平聯(lián)系在一起進行研究，而較少的學者能夠?qū)⒎侄愔聘母铩⑼恋刎斦约胺績r水平納入到一個理論框架中進行討論。因而，本文希望通過“土地財政”這一中介因素，將我國的分稅制改革與房價水平相聯(lián)系進行分析，這樣能夠更深層次地分析我國房價持續(xù)上漲這一問題，并且提出更為切合現(xiàn)狀的政策建議。

三、分稅制改革、土地財政與房價水平的關(guān)系

（一）分稅制改革與“土地財政”

1994年我國實行分稅制改革，建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制框架，這給我國的經(jīng)濟改革與發(fā)展帶來了深遠的影響。分稅制改革包括三個方面，一是劃分劃分中央與地方的事權(quán)和支出范圍；二是劃分中央與地方收入；三是確立中央財政對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制的實質(zhì)就是為了有效處理中央政府和地方政府之間事權(quán)和財權(quán)的關(guān)系。而進行分稅制改革的原因，一是建立了市場經(jīng)濟的目標模式，需要將最初的行政手段轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟手段；二是當時中央財政已經(jīng)進入到難以為繼的狀態(tài)，1993年我國中央財政收入比重只占到全國的22%。分稅制改革改革為我國經(jīng)濟發(fā)展帶了顯著的成效，中央財政收入恢復性增長，財政收入占GDP比重和中央財政收入占財政收入總額的比重也是逐年提高。同時，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模也有所提升，能夠較好地彌補縱向財政缺口。

分稅制改革雖然給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來了顯著地正面效應(yīng)，但是分稅制改革也帶來了一定的問題，而其中最突出的問題就是基層的財政困難。分稅制改革改變中央和地方的收入分配格局，使中央財政的困難得到了緩解，但隨之而來的是地方財政尤其是基層財政的困難，實際上受到各方面條件的限制，很多配套制度并不完善，雖然確立了中央和地方財權(quán)與事權(quán)的劃分，但是并未明確省級以下地方政府間的責任，地方稅體系建設(shè)也有明顯的缺位和滯后，地方財源難以得到保證，造成了財權(quán)上移而事權(quán)下移，導致地方財政困難的局面。另外，以當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展作為政績考核的指標，地方政府官員為了晉升必然要尋找相應(yīng)的增收的途徑，因而對于地方政府來說，實行“土地財政”是一條既能夠解決財政困難又能夠提升GDP的路徑。

（二）“土地財政”與房價水平

“土地財政”是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，屬于預算外收入，也被稱為“第二財政”。我國的“土地財政”主要是依靠增量土地創(chuàng)造財政收入。而“土地財政”推高房價水平有兩方面的解釋，一是土地資源的稀缺性，地方政府通過“土地財政”來獲得財政收入，但是土地資源是有限的，只能不斷通過城市化的推進將人口集中到城區(qū)，而將周邊地區(qū)不斷開發(fā)為商業(yè)住宅用地，必然會推高了地價的水平，從而導致了建房成本的提高，使房價不斷上漲；二是“土地財政”并沒有直接導致高房價，強大的需求仍是造成高房價的直接因素，當今社會除了一定的剛性需求以外，更多的購房者是抱著投資的心態(tài)去買房，而這種持續(xù)膨脹的投機需求建立在對我國房價較高的預期上，由于政府財政嚴重依賴土地，地方政府就有經(jīng)濟動因去推動高房價，也缺乏激勵去配合中央政府貫徹執(zhí)行房價調(diào)控政策，這樣就給購房者傳遞了房價不會下跌的信號，讓更多的人去進行房地產(chǎn)投資，這必然會推動房價。

（三）三者的關(guān)系

基于前兩部分的分析與關(guān)系的梳理，我們可以看到分稅制改革造成了我國中央政府與地方政府間財權(quán)與事權(quán)不匹配的局面，地方政府尤其是基層政府在這種改革后的體制下形成了財政困難，而為了使這種收不抵支的情況得到緩解，地方政府為尋求增收的出路不得不走上“土地財政”的道路，雖然至今為止，學術(shù)界對我國“土地財政”是有意為之還是無奈之舉并無統(tǒng)一說法，但是可以看出我國確實是在1994年分稅制改革以及城鎮(zhèn)住房改革后，地方政府依靠賣地獲得收入，“土地財政”作為一項中介因素，將我國房地產(chǎn)價格居高不下的問題與我國分稅制改革聯(lián)系起來，發(fā)現(xiàn)了分稅制改革如若不得到有效地完善，我國地方政府依舊會通過賣地獲取財政收入，這種“寅吃卯糧”的發(fā)展方式必然是不能夠持久的，而高房價也會不斷積累社會的矛盾，這不僅涉及到我國的民生問題，更是會阻礙我國經(jīng)濟的健康與可持續(xù)發(fā)展。

四、政策建議

本文通過理論與數(shù)據(jù)的分析可以發(fā)現(xiàn)我國的分稅制改革、“土地財政”和房價水平有著密切的關(guān)系，分稅制改革激發(fā)各個地方政府實行“土地財政”，而這又成為我國高房價的一個重要制度因素，如何緩解這種局面，本文分別從不同的主體提出相關(guān)的政策建議。

對于中央政府來說，首先需要不斷完善我國分稅制改革，明確劃分我國中央與地方的職責范圍，將事權(quán)與財權(quán)匹配起來，領(lǐng)導省級以下政府逐步完善分稅制改革，促進形成地方穩(wěn)定的財政收入；其次，要完善我國的土地流轉(zhuǎn)制度，推進市場化配置，完善市場機制對土地財政的治理，另外還應(yīng)該不斷調(diào)整我國的房地產(chǎn)調(diào)控政策，有效控制地方房價居高不下的局面。最后，改變我國以GDP為核心的政績考核與晉升制度，將環(huán)境與民生問題納入考核的范圍，能從某種程度抑制我國地方政府官員通過賣地發(fā)展房地產(chǎn)來拉動地方經(jīng)濟發(fā)展的動機，將更多資源用于發(fā)展民生問題，促進經(jīng)濟的良性循環(huán)與可持續(xù)發(fā)展。對于地方政府來說，首先應(yīng)該建立在完善的分稅制基礎(chǔ)上，形成固定的稅源，另外要建立和發(fā)展多種方式來籌措發(fā)展資金，比如建立陽光信用機制發(fā)展地方債券；其次，加強對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督與管理，提高對土地出讓金的使用效率。

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