摘 要：以成功解決環(huán)境治污的德國(guó)為考察對(duì)象，試圖從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析其環(huán)境治理排污費(fèi)的制度設(shè)計(jì)及其實(shí)踐效果，以期為我國(guó)當(dāng)下的環(huán)境治理提供有益鑒借。研究發(fā)現(xiàn)，德國(guó)排污費(fèi)制度與庇古稅及鮑莫爾-奧茨稅存在理論相異性。真正使德國(guó)排污費(fèi)制度產(chǎn)生強(qiáng)大治理功效的，不是某單一理論或手段使然，而是價(jià)格差模型與目的稅模型混合構(gòu)造的結(jié)果。即直接規(guī)制、排污費(fèi)、補(bǔ)助金等三種政策手段組合發(fā)力成就了德國(guó)清潔的自然生態(tài)。因此，在治理污染的制度設(shè)計(jì)中，對(duì)政策手段的分析與運(yùn)用，我們應(yīng)突破單一的政策分析定勢(shì)，盡可能設(shè)計(jì)出精密而有效的政策模型組合體，并結(jié)合其他諸如社會(huì)分配等現(xiàn)實(shí)要素，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)排污治污高水平、高效率的提升。

關(guān)鍵詞：環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)；德國(guó)；排污制度；環(huán)境稅

中圖分類(lèi)號(hào)：X196 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1006-1398（2015）04-0050-10

一 引 言

黨的十八大提出要著力加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，打造“美麗中國(guó)”的國(guó)家名片。2014年3月14日，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部在《中國(guó)人群環(huán)境暴露行為模式研究報(bào)告》中指出：現(xiàn)在我國(guó)有28億居民飲用不安全水，解決飲用水水質(zhì)問(wèn)題已經(jīng)到了刻不容緩的地步?？梢?jiàn)，控制污染排放、構(gòu)建生態(tài)安全，已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題。2015年6月10日，國(guó)務(wù)院法制辦公布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見(jiàn)稿）》，從內(nèi)容上看，該意見(jiàn)稿大體上是在2003年7月實(shí)施的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有排污收費(fèi)的類(lèi)型和金額進(jìn)行了“費(fèi)改稅”的平移，同時(shí)吸納了2014年排污收費(fèi)提標(biāo)改革的新成果，體現(xiàn)了“清費(fèi)立稅”[1]的新思路?！董h(huán)境保護(hù)稅法（征求意見(jiàn)稿）》（2015）立于《節(jié)能減排綜合性工作方案》（國(guó)發(fā)[2007]15號(hào)）提出“研究開(kāi)征環(huán)境稅”基礎(chǔ)上，是環(huán)境立法的一個(gè)重要階段性成果。然與稅收手段相比，單純的排污收費(fèi)強(qiáng)制性不夠：如排污收費(fèi)執(zhí)法部門(mén)級(jí)別較低、權(quán)限有限；另外，收費(fèi)制度規(guī)范性難以把握，企業(yè)尋租現(xiàn)象嚴(yán)重，有些地方執(zhí)法部門(mén)甚至為一己私利，保護(hù)當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)而干預(yù)排污費(fèi)制度的實(shí)施。所以，我國(guó)現(xiàn)有的以排污收費(fèi)制度為核心的環(huán)境稅制度亟需完善，比如，在稅目和應(yīng)納稅額的設(shè)置、環(huán)保稅的歸屬和用途以及相關(guān)配套制度都需進(jìn)一步改善。

本文考察德國(guó)的排污費(fèi)制度，旨在通過(guò)分析其積極效應(yīng)及其制度局限性，推進(jìn)與完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的理論基礎(chǔ)及其相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)。德國(guó)所設(shè)計(jì)的排污費(fèi)制度是以鮑莫爾-奧茨稅為理論模型構(gòu)筑的，被學(xué)界認(rèn)為是真正意義上的歐洲唯一的排污費(fèi)制度[2]。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)者Kneese&Bower（1968）所著《水質(zhì)管理論》，通過(guò)對(duì)德國(guó)魯爾地區(qū)的水管理部，英格蘭以及威爾士的河川管理廳等地方水管理部門(mén)進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，德國(guó)水管理部門(mén)在水污染費(fèi)用分擔(dān)制度方面，有著區(qū)別于其他水管理部門(mén)的重要制度特征：其一，德國(guó)環(huán)境法規(guī)定，企業(yè)須持排污許可證，方可向公共水域排污、排水；其二，排污許可證的發(fā)放，以達(dá)成政府規(guī)定的環(huán)境目標(biāo)為限，這也是德國(guó)進(jìn)行排污處理設(shè)施建設(shè)之依據(jù)[3]。事實(shí)上，德國(guó)排污制度的確立是與現(xiàn)代水管理制度一并確立的，它作為國(guó)家環(huán)境生態(tài)安全法體系的重要組成部分，其宗旨就是保障國(guó)民清潔用水和國(guó)家生態(tài)安全。

二 德國(guó)排污費(fèi)制度的初始設(shè)計(jì)與后續(xù)修正

（一）鮑莫爾-奧茨稅的理論與實(shí)踐

德國(guó)排污費(fèi)制度的設(shè)計(jì)是以鮑莫爾-奧茨稅為理論模型的。當(dāng)時(shí)的環(huán)境問(wèn)題專(zhuān)家認(rèn)為，如果用最小的費(fèi)用，能在全德國(guó)實(shí)現(xiàn)II類(lèi)水目標(biāo)，即通過(guò)生物處理使凈化率達(dá)到90%，那么排污費(fèi)制度則值得大力推廣。為此，環(huán)保專(zhuān)家還通過(guò)模擬把每一個(gè)污染單位的污染價(jià)格界定為80馬克每立方的水平。但是，到了20世紀(jì)70年代中后期，也就是排污費(fèi)法制定期間，各界發(fā)現(xiàn)，按照鮑莫爾-奧茨稅為理論模型設(shè)定的排污費(fèi)，卻已經(jīng)與鮑莫爾-奧茨稅理論數(shù)值嚴(yán)重背離了，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：（1）設(shè)定價(jià)格偏低。雖然是經(jīng)專(zhuān)家論證所提的建議，但是將排污費(fèi)的價(jià)格定為12馬克（見(jiàn)圖1中的t）是無(wú)法實(shí)現(xiàn)II類(lèi)水的目標(biāo)的。（2）排污費(fèi)價(jià)格結(jié)構(gòu)違背了費(fèi)用效率原則。從圖1可以看出：縱軸部分所表示的是排污費(fèi)的價(jià)格/費(fèi)用，橫軸部分表示的是污水排放量。而MC1、MC2、MC3則表示不同排放者被限定的排放削減費(fèi)用函數(shù)，e2是聯(lián)邦政府所規(guī)定的最低排放標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)排放者沒(méi)有達(dá)到最低排放標(biāo)準(zhǔn)之規(guī)定時(shí)，排污費(fèi)價(jià)格為t；如果滿(mǎn)足了最低標(biāo)準(zhǔn)的要求，價(jià)格就降低到正常值的一半。此時(shí)，由于各個(gè)排污者都是在其所對(duì)應(yīng)的稅率和被限定的排污削減費(fèi)用相同的地方來(lái)決定其排放量的，因此，各排污者排污量將與其自身的限定排污削減費(fèi)用MC1、MC2、MC3相對(duì)應(yīng)，并在e1、e2、e3處進(jìn)行排放。然而，事實(shí)上，在如圖1所示的曲線(xiàn)價(jià)格結(jié)構(gòu)下，各排污者的限定排污削減費(fèi)用不僅未能在價(jià)格t處實(shí)現(xiàn)均等化，也未能實(shí)現(xiàn)費(fèi)用的最小化。于是，以單一的鮑莫爾-奧茨稅模型為理論指導(dǎo)，并不能解決德國(guó)排污費(fèi)的制度設(shè)計(jì)。

（二）德國(guó)排污費(fèi)制度的后續(xù)修正與調(diào)整

事實(shí)上此項(xiàng)排污費(fèi)制度設(shè)定之初，多數(shù)學(xué)者提倡試圖通過(guò)諸如征收排污費(fèi)等單一的直接規(guī)制手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)污染的控制。實(shí)踐表明，單一的直接規(guī)制并不能如設(shè)計(jì)者之愿。于是，德國(guó)的環(huán)境政策基本上都運(yùn)用了幾個(gè)政策手段的組合，實(shí)現(xiàn)了排污費(fèi)、環(huán)境稅與補(bǔ)助金等三種政策手段的組合。另外，與沒(méi)有稅收負(fù)擔(dān)的直接規(guī)制相比，鮑莫爾-奧茨稅顯然加重了排污者的負(fù)擔(dān)。為此，在后續(xù)的制度設(shè)計(jì)時(shí)，德國(guó)的排污費(fèi)制度又充分考慮了社會(huì)分配變量，主要引入了價(jià)格差模型和目的稅模型。其一，價(jià)格差模型。價(jià)格差模型是一種對(duì)實(shí)際排污量小于國(guó)家最低排放基準(zhǔn)的排污者實(shí)行價(jià)格打折或削減的方式，以緩和排污分配，鼓勵(lì)排放者限量排污的一種方法。但是，該模型的邊際費(fèi)用沒(méi)能實(shí)現(xiàn)均等化，致其也達(dá)不到費(fèi)用最小化的目的。其二，目的稅模型。該模型是20世紀(jì)70年代中期德國(guó)環(huán)境問(wèn)題專(zhuān)家所倡導(dǎo)的，他們認(rèn)為：如果把排污費(fèi)收入的全部或部分投入到國(guó)家的水質(zhì)保全建設(shè)方面，那么在很大程度上可以起到改善環(huán)境的作用。同時(shí)，隨著該筆經(jīng)費(fèi)的增加即有效運(yùn)用，生態(tài)環(huán)境將得到有效改善，排污者的排污費(fèi)價(jià)格也將響應(yīng)下降。為此，專(zhuān)家委員會(huì)還特地進(jìn)行了相應(yīng)的模擬，結(jié)果顯示，采用目的稅模型，即使排污費(fèi)價(jià)格為40馬克，它也能發(fā)揮相當(dāng)于70馬克價(jià)格水平的鮑莫爾-奧茨稅模型那樣的同等刺激效果。于是，在后續(xù)的制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，目的稅模型在德國(guó)排污費(fèi)制度中正式得到了確認(rèn)與實(shí)施。

通過(guò)后續(xù)的制度修正與調(diào)整，到1985年，德國(guó)政府提出在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)II類(lèi)水的水管理目標(biāo)，且每年都要進(jìn)行高水平的水質(zhì)改善投資，以加速提高排污費(fèi)的減排效果。

（三）德國(guó)排污費(fèi)法的制定及其標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定

德國(guó)的排污費(fèi)制度以排污費(fèi)法為依據(jù)，以水質(zhì)管理總目標(biāo)為歸旨[4]，主要有兩大考量：其一，作為直接規(guī)制的有益補(bǔ)充，經(jīng)濟(jì)手段正式被引入，從20世紀(jì)六七十年代的情況來(lái)看，直接規(guī)制手段根本無(wú)法阻止德國(guó)水質(zhì)的進(jìn)一步惡化，無(wú)奈之下德國(guó)政府才不得不引入排污費(fèi)制度[5]；其二，“誰(shuí)污染，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”原則（Polluter Pays Principle）從理論層面正式走向?qū)崉?wù)操作，20世紀(jì)60年代末，由德國(guó)社會(huì)民主黨和自由民主黨所組建的聯(lián)合政府，對(duì)環(huán)境保護(hù)賦予了跟外交、安保、產(chǎn)業(yè)、教育等等同的重要地位，為了改善持續(xù)惡化的環(huán)境，1971年德國(guó)政府發(fā)布了環(huán)境保護(hù)計(jì)劃，明確實(shí)施了環(huán)境保護(hù)的污染者負(fù)擔(dān)原則、預(yù)防原則和合作三原則，其中污染者負(fù)擔(dān)原則須同直接規(guī)制和稅/附加費(fèi)等政策同時(shí)加以實(shí)施[6]?；谏鲜隹剂?，德國(guó)政府于1976年制定并實(shí)施的《德國(guó)排污費(fèi)法》，該法于1994年做出了修訂。

德國(guó)排污費(fèi)法中規(guī)定的排污費(fèi)，是對(duì)向公共水域排放污水者所征收的一種費(fèi)用。其中義務(wù)繳納者為直接排放者，但不包括家庭等通過(guò)自治體的下水道設(shè)施而排放污水的間接排污者。從理論上看，排污費(fèi)的課稅標(biāo)準(zhǔn)以污染單位數(shù)作為課征依據(jù)，即按排污許可證上記載的推算值來(lái)計(jì)算。另外，對(duì)小規(guī)模排放者（如一天排放量少于8m3的家庭或個(gè)人），由于其污染單位數(shù)無(wú)法達(dá)到應(yīng)征基本數(shù)，所以一律按統(tǒng)一基準(zhǔn)計(jì)算繳納。

排污費(fèi)的價(jià)格在制度設(shè)計(jì)之初即被定為12馬克每立方，以后按年逐漸提高。另外，如果排放者能夠滿(mǎn)足水管理法中第7a條的規(guī)定，即能按照技術(shù)水準(zhǔn)規(guī)定的最低要求基準(zhǔn)排污，則將所適用的排污費(fèi)價(jià)格降低50%。此外，因?yàn)榕盼圪M(fèi)是一種目的稅，所以該稅只能用于特定用途，如用于各州政府的行政費(fèi)用開(kāi)銷(xiāo)、水質(zhì)保全費(fèi)用開(kāi)銷(xiāo)以及從事保全事業(yè)的工作人員的教育費(fèi)用等。

排污費(fèi)的計(jì)算。德國(guó)排污許可證上都嚴(yán)格記載了各排放者應(yīng)該遵守的年度排污總量，各排污的參數(shù)濃度參照表1所列標(biāo)準(zhǔn)。于是，通過(guò)以下計(jì)算公式可計(jì)算出各排放主體的排污費(fèi)負(fù)擔(dān)額。

排污費(fèi)負(fù)擔(dān)額=污染單位數(shù)×排污費(fèi)價(jià)格（每個(gè)污染單位）

計(jì)算發(fā)現(xiàn)，如果實(shí)際負(fù)荷擔(dān)量低于許可證上規(guī)定的負(fù)擔(dān)量，就可以向當(dāng)局事前報(bào)告，向政府申請(qǐng)對(duì)減少部分排污費(fèi)負(fù)擔(dān)額的減免。

三 價(jià)格提高與排污費(fèi)基準(zhǔn)強(qiáng)化的德國(guó)排污費(fèi)制度經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

德國(guó)排污費(fèi)價(jià)格初定為12馬克每立方，以后按年逐漸提高。事實(shí)上，12馬克的排污費(fèi)價(jià)格對(duì)政府所要達(dá)成的環(huán)境目標(biāo)實(shí)在太低。為了提高其減排效果，必須提升相應(yīng)的排污費(fèi)價(jià)格。具體作法是將12馬克的價(jià)格不斷提高到70馬克的單位水平。同時(shí)，還須定期修改相應(yīng)的技術(shù)水準(zhǔn)，以強(qiáng)化最低基準(zhǔn)要求。然而，在提高排污費(fèi)通常價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，適用于大多數(shù)排污者的折扣價(jià)格卻從引入之初起，就一直沒(méi)變。因此，從實(shí)踐角度看，德國(guó)排污費(fèi)制度的減排激勵(lì)，基本是通過(guò)強(qiáng)化提高排污基準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)的?；趦r(jià)格提高與排污費(fèi)基準(zhǔn)強(qiáng)化，本文還將對(duì)德國(guó)排污費(fèi)制度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析。

（一）同一價(jià)格案例的分析

如圖2示，假定圖上的經(jīng)濟(jì)體是由2家擁有不同邊際排放削減費(fèi)用曲線(xiàn)的排污者構(gòu)成。為簡(jiǎn)單起見(jiàn)，將排污量處于第1和第2的排污者的邊際排放削減費(fèi)用函數(shù)設(shè)定為公式所示的線(xiàn)性函數(shù)，分別為：MC1=-12e1+10，MC2=-2e2+20。其中：e1，e2分別為排污者第1和第2的排放量。假定期初的宏觀總排放量（）等于175，然后采取相應(yīng)的政策并使其排放量削減到=10的水平。

以鮑莫爾-奧茨稅在費(fèi)用效率上所達(dá)成的=175的初始狀態(tài)為出發(fā)點(diǎn)。假設(shè)通過(guò)排放基準(zhǔn)強(qiáng)化（a）或排污費(fèi)價(jià)格提高（b）兩種方式，使排放量的削減達(dá)到=10的水平。

通過(guò)排放基準(zhǔn)的強(qiáng)化來(lái)實(shí)現(xiàn)=10時(shí)，根據(jù)定義，排放量的分配變成了e1=e2=5（排污權(quán)等量分配原則），此時(shí)，雖然是基準(zhǔn)值強(qiáng)化，但規(guī)定基準(zhǔn)值以下的排污者必須負(fù)擔(dān)一定價(jià)格的排污費(fèi)；通過(guò)價(jià)格提高來(lái)實(shí)現(xiàn)=10時(shí)，在e1+e2=10的條件制約下，找出使兩家排污者的邊際費(fèi)用均等化的價(jià)格。

接下來(lái)分析兩種方式在資源配置上的效果以及對(duì)分配所產(chǎn)生的影響。如圖2所示：最初的總排放量=175，實(shí)現(xiàn)價(jià)格為t0=5。此時(shí)兩排放者排放量為（e1，e2）=（10，175）。其一，如果為強(qiáng)化排放基準(zhǔn)的方式，根據(jù)定義：排污權(quán)實(shí)行等量分配的原則，此時(shí)，各排放者的排放量為（e1，e2）=（5，5）；如果采取提高價(jià)格方式，解-12e1+10=-2e2+20和e1+e2=10，得出必要價(jià)格為t=8，此時(shí)兩排放者的排放量為（e1，e2）=（4，6）。所以，得出以下結(jié)果：

（1）通過(guò)直接規(guī)制所帶來(lái)的削減費(fèi)用增加量=□ABCE+□KLRQ=50

（2）通過(guò)價(jià)格提高所帶來(lái)的削減費(fèi)用增加量=□ABGF+□PMRQ=4875

可見(jiàn)，[通過(guò)排放基準(zhǔn)強(qiáng)化帶來(lái)的削減費(fèi)用增加部分]>[通過(guò)價(jià)格提高帶來(lái)的削減費(fèi)用增加部分]。也充分說(shuō)明，要在一定期間內(nèi)達(dá)成所定的環(huán)境目標(biāo)，從資源配置角度看，通過(guò)價(jià)格提高的方式在效率上要優(yōu)于通過(guò)排放基準(zhǔn)強(qiáng)化的方式。因?yàn)閮r(jià)格提高的方式，維持了邊際費(fèi)用的均等化。

下面分別探討兩種手段對(duì)分配的效果。

首先，從圖2可知，稅收負(fù)擔(dān)的變化量為：

（a）-□ABCE-□SLRQ=-375

（b）-□ABGT+□FTJI-□NMRQ+□LJNP=-75

在（a）情況下，稅負(fù)擔(dān)的節(jié)約額更大些?，F(xiàn)在稅負(fù)擔(dān)的變化量和削減費(fèi)用的變化量相加后所得出的凈負(fù)擔(dān)額的變化量為：

（a）50-375=125

（b）4875-75=4125

相對(duì)于（a）情景，（b）情景下的各個(gè)排污者的負(fù)擔(dān)額在增加。說(shuō)明如果想通過(guò)提高價(jià)格來(lái)解決污染，即使從經(jīng)濟(jì)總量來(lái)說(shuō)，這種方式有益于提高排污費(fèi)用的污染削減效率，但它卻增加了排污者的稅收負(fù)擔(dān)，從費(fèi)用分配的角度看，這也消減了排污費(fèi)用的節(jié)約效果。相反，（a）情景下，即使目標(biāo)基準(zhǔn)趨向嚴(yán)格，但由于排污價(jià)格沒(méi)有發(fā)生變化，節(jié)稅效果反而變得更加顯著。

以上分析結(jié)果顯示，如果以排放費(fèi)削減值和與之相對(duì)應(yīng)的排污費(fèi)負(fù)擔(dān)附加額之總費(fèi)用作為考察指標(biāo)，我們發(fā)現(xiàn)，通過(guò)強(qiáng)化基準(zhǔn)的方式進(jìn)行優(yōu)化減排比采用鮑莫爾-奧茨稅方式優(yōu)化減排效果更佳。該結(jié)果是在同一價(jià)格模式下所得到的，如果對(duì)基準(zhǔn)值以下的排污費(fèi)價(jià)格打折，那么強(qiáng)化基準(zhǔn)將會(huì)促進(jìn)減排費(fèi)負(fù)擔(dān)的進(jìn)一步降低。接下來(lái)通過(guò)價(jià)格差模型作進(jìn)一步研究。

（二）價(jià)格差模型的案例分析

與同一價(jià)格案例相似，政府提高減排效果，一般通過(guò)提高排污價(jià)格和強(qiáng)化排放基準(zhǔn)等兩種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。而究竟選擇兩者中的哪一種，還需加以分析。接下來(lái)，我們將通過(guò)現(xiàn)實(shí)版的價(jià)格差模型做出研判。

如圖3所示，不同的邊際排放削減費(fèi)用函數(shù)，分別用MC1、MC2、MC3、MC4表示。假定一般模擬價(jià)格為20馬克，而滿(mǎn)足政府設(shè)定的最低基準(zhǔn)為E0時(shí)的折扣價(jià)格為10馬克（α=05），此時(shí)的排污費(fèi)價(jià)格由psjl所表示的部分構(gòu)成。如果將價(jià)格提高一倍到40馬克，折扣價(jià)格也隨之被提高到20馬克，價(jià)格構(gòu)成則變?yōu)閳D中的fjbc部分。而在強(qiáng)化排污基準(zhǔn)的情況下，價(jià)格則會(huì)維持不變，最低要求基準(zhǔn)則從E0強(qiáng)化到E1。結(jié)果價(jià)格結(jié)構(gòu)就變成了pqhl所示的部分。

于是，可得以下結(jié)論：

（1）資源配置的效率性。由圖3可見(jiàn)，排污價(jià)格提高時(shí)，排污者M(jìn)C1、MC2、MC3、MC4的排放量都減少了，即排污價(jià)格的提高對(duì)所有的排污者都帶來(lái)了削減排污費(fèi)的刺激效應(yīng)；另一方面，在MC1、MC2的排放量都減少的同時(shí)， MC3和MC4的排放量并沒(méi)有發(fā)生任何變化，這說(shuō)明，強(qiáng)化排放基準(zhǔn)的方式對(duì)已經(jīng)滿(mǎn)足基準(zhǔn)的排污者（如MC3、MC4）并不能帶來(lái)任何的減排激勵(lì)效果。

（2）分配過(guò)程的有效性。圖3可見(jiàn)，隨著排污價(jià)格的提高，排污者M(jìn)C2，MC3，MC4的排污費(fèi)分別提高了□fgrp、◇finsp、△dkj、□aclf。這說(shuō)明，與強(qiáng)化排放基準(zhǔn)相比，增加排污價(jià)格將給排污者帶來(lái)更大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這進(jìn)一步說(shuō)明，與強(qiáng)化直接規(guī)制相比，提高排污費(fèi)價(jià)格更容易降低費(fèi)用分配的有效性。另一方面，在強(qiáng)化排污基準(zhǔn)的情況下，MC3、MC4的排放量沒(méi)有發(fā)生根本性變化，其費(fèi)用負(fù)擔(dān)也沒(méi)有發(fā)生變化，而MC1、MC2卻追加了額外負(fù)擔(dān)，分別為△mrq和◇finsp，這說(shuō)明，與提高排污價(jià)格一樣，強(qiáng)化排污基準(zhǔn)也可能帶來(lái)排污費(fèi)分配過(guò)程的有效性問(wèn)題。

以上結(jié)果分別從資源配置和環(huán)境改善的角度印證了Ewringmann 和Gawel的觀點(diǎn)。即雖然排污價(jià)格的提高在刺激效果方面強(qiáng)于強(qiáng)化直接規(guī)制，但卻無(wú)法回避排污費(fèi)用分配上的非效率問(wèn)題。因此，政府應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化排污基準(zhǔn)等組合規(guī)制手段，以規(guī)避排污費(fèi)用分配上的非效率問(wèn)題，進(jìn)而更有效地實(shí)現(xiàn)其污染減排的政策目標(biāo)。

四 德國(guó)排污費(fèi)制度的當(dāng)下評(píng)價(jià)與啟示

通過(guò)從分配問(wèn)題和制度設(shè)計(jì)、提高價(jià)格與強(qiáng)化排污基準(zhǔn)等方面，對(duì)不同的排污激勵(lì)方式所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效果進(jìn)行分析，可得以下研究結(jié)論與評(píng)價(jià)啟示。

（一）關(guān)于研究結(jié)論

第一，直接規(guī)制和采用鮑莫爾-奧茨稅模型規(guī)制對(duì)資源配置效果不同。通過(guò)對(duì)直接規(guī)制和采用鮑莫爾-奧茨稅模型進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)：采用直接規(guī)制時(shí)，全體排污主體都能夠獲得由于效率改進(jìn)而得到的凈效益；引入鮑莫爾-奧茨稅后，雖然微觀的個(gè)別排污者負(fù)擔(dān)有所加重，但從宏觀角度看，社會(huì)經(jīng)濟(jì)全體的排污總費(fèi)用會(huì)有所降低。另外，從減排費(fèi)用分配的角度看，直接規(guī)制并不會(huì)造成稅收負(fù)擔(dān)，而鮑莫爾-奧茨稅卻會(huì)給排污者帶來(lái)了額外負(fù)擔(dān)。采取價(jià)格差模型時(shí)，因?yàn)檫呺H費(fèi)用沒(méi)有達(dá)到均等化，所以費(fèi)用最小化未能實(shí)現(xiàn)，而且價(jià)格折扣對(duì)排污削減的作用也減弱。而采取目的稅模型時(shí)，由于對(duì)政策當(dāng)局來(lái)說(shuō)，搜集每一個(gè)排污者邊際排放削減費(fèi)用的數(shù)據(jù)、信息幾乎不可能，于是怎樣對(duì)每一個(gè)排污者分配采取補(bǔ)助金形式的稅收變得相當(dāng)困難，所以政策當(dāng)局只得用其他的基準(zhǔn)對(duì)補(bǔ)助金進(jìn)行分配來(lái)代替補(bǔ)助金政策，盡管它與效率性基準(zhǔn)一致。此時(shí)，目的稅模型費(fèi)用效率性便不存在。

第二，在同一價(jià)格的事例中基準(zhǔn)強(qiáng)化比鮑莫爾-奧茨稅的負(fù)擔(dān)要少。雖然要在一定期間內(nèi)實(shí)現(xiàn)所定的環(huán)境目標(biāo)，從資源配置角度看，價(jià)格的提高在效率上要優(yōu)于排放基準(zhǔn)的強(qiáng)化。但是價(jià)格的提高加重了每一個(gè)排污者的負(fù)擔(dān)。因此，若采用價(jià)格提高的辦法，不僅會(huì)使稅收負(fù)擔(dān)加重，而且在分配方面也會(huì)使費(fèi)用節(jié)約效果不復(fù)存在，雖然從宏觀角度對(duì)經(jīng)濟(jì)全體而言費(fèi)用效率的污染減少了。反觀若采用基準(zhǔn)強(qiáng)化的手段，將會(huì)使稅收節(jié)約效果相當(dāng)明顯。因?yàn)殡m然基準(zhǔn)變嚴(yán)，但是價(jià)格并未發(fā)生變化。所以，若用總費(fèi)用（排放削減費(fèi)用+排污費(fèi)負(fù)擔(dān)）對(duì)基準(zhǔn)強(qiáng)化和鮑莫爾-奧茨稅進(jìn)行比較，前者的負(fù)擔(dān)要比后者小。由于我們是在同一價(jià)格的條件下得到的這個(gè)結(jié)論，因此就同德國(guó)的排污費(fèi)制度相吻合，若排放價(jià)格在基準(zhǔn)值以下便對(duì)其進(jìn)行打折，基準(zhǔn)強(qiáng)化會(huì)使費(fèi)用負(fù)擔(dān)變得更低。

第三，應(yīng)用價(jià)格差模型時(shí)若考慮資源配置的效率性，價(jià)格提高使得全部排污者的排污減少，而強(qiáng)化排污基準(zhǔn)只削減了已達(dá)到基準(zhǔn)的排污者的排污而對(duì)其他排污者并未造成影響。而在分配效果方面，價(jià)格的上升比排放基準(zhǔn)的強(qiáng)化給排污者帶來(lái)的負(fù)擔(dān)要大。因此，排污費(fèi)價(jià)格的上升比直接規(guī)制強(qiáng)化更易在分配上產(chǎn)生難題。

第四，分配問(wèn)題會(huì)給制度設(shè)計(jì)帶來(lái)影響。似乎德國(guó)既采用了價(jià)格提高的方法，也強(qiáng)化了最低要求基準(zhǔn)。但只是通常價(jià)格提高了，折扣價(jià)格從實(shí)施開(kāi)始就大體上沒(méi)有進(jìn)行過(guò)調(diào)節(jié)，但是折扣價(jià)格才是大部分排污者都適用的價(jià)格。所以事實(shí)中，只是單單依靠排污基準(zhǔn)的強(qiáng)化這一種手段在加強(qiáng)刺激效果。Ewringmann以及Gawel認(rèn)為應(yīng)該保持最低要求而提高價(jià)格，這較為符合經(jīng)濟(jì)效率，然而現(xiàn)實(shí)想要實(shí)現(xiàn)卻很困難。上述兩個(gè)結(jié)論證明了Ewringmann 、Gawel所言。但是也表明了政策當(dāng)局僅采取直接規(guī)制強(qiáng)化手段的原因，因?yàn)榧幢銉r(jià)格提高比直接規(guī)制具有更好的激勵(lì)作用，但分配上的問(wèn)題卻得不到解決。所以，政策當(dāng)局運(yùn)用直接規(guī)制強(qiáng)化的手段，它可以既避免分配上的問(wèn)題又能達(dá)到政策目的。這說(shuō)明，在對(duì)制度進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，分配問(wèn)題會(huì)對(duì)政策當(dāng)局帶來(lái)相當(dāng)大的影響。

（二）關(guān)于研究評(píng)價(jià)

第一，德國(guó)的排污費(fèi)制度對(duì)控制污水排放起到重要作用，德國(guó)的排污費(fèi)制度因具備完善的法律基礎(chǔ)而奠定其地位。如頒布了世界上第一部征收廢水排污費(fèi)的法律《向水源排放廢水征稅法》、1996年頒布了《水資源管理法》等，且對(duì)征稅范圍進(jìn)行了廣泛全面的規(guī)定[8]。德國(guó)排污費(fèi)的計(jì)算公式、征收標(biāo)準(zhǔn)較為科學(xué)，對(duì)污染程度進(jìn)行評(píng)價(jià)的方法也比較科學(xué)有效。雖然對(duì)于是采取經(jīng)過(guò)多次修正而更復(fù)雜的排污費(fèi)制度，還是取消排污費(fèi)采取有基礎(chǔ)的直接規(guī)制來(lái)控制污染更為理想，但其排污費(fèi)制度在環(huán)境政策上所作的重要貢獻(xiàn)卻是無(wú)法否認(rèn)的。雖然它和經(jīng)濟(jì)學(xué)者預(yù)期的效果不一樣，然這20年間水質(zhì)的改善不能不說(shuō)與排污費(fèi)制度的作用有關(guān)。隨著排污費(fèi)法的制定、監(jiān)督部門(mén)的施壓和監(jiān)管的不斷加強(qiáng)，企業(yè)和地方政府在制定排污治理辦法時(shí)都會(huì)認(rèn)真考慮排污費(fèi)的因素。

第二，德國(guó)的排污費(fèi)在資源配置效率上未能充分發(fā)揮作用。從理論上說(shuō)，在資源配置方面，對(duì)鮑莫爾-奧茨稅和直接規(guī)制進(jìn)行比較可知，使用前者時(shí)，經(jīng)濟(jì)體能夠獲得由于效率改進(jìn)而得到凈效益，引入鮑莫爾-奧茨稅后，從微觀來(lái)看個(gè)別的排污者的負(fù)擔(dān)有所加重。但從宏觀的角度，即就經(jīng)濟(jì)全體的角度看排污削減的總費(fèi)用會(huì)降低。因此，鮑莫爾-奧茨稅能夠發(fā)揮資源配置作用。雖然德國(guó)排污費(fèi)在一開(kāi)始被認(rèn)為采用鮑莫爾-奧茨稅的形式較為有效，但在實(shí)施后卻發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中的排污費(fèi)與庇古稅和鮑莫爾-奧茨稅都不同。究其原因：一是制度本身在設(shè)計(jì)層面既想避免分配問(wèn)題的發(fā)生又要考慮到達(dá)到改善環(huán)境目的所致；二是直接規(guī)制在引入排污費(fèi)之前的基礎(chǔ)非常廣，因此排污費(fèi)獨(dú)自產(chǎn)生的資源配置作用受到了約束。于是德國(guó)排污費(fèi)制度就對(duì)之前分析提到的價(jià)格差模型以及目的稅模型進(jìn)行組合，即應(yīng)用了直接規(guī)制、排污費(fèi)、補(bǔ)助金的政策組合形式。故其發(fā)揮出來(lái)的作用也不一樣。特別是價(jià)格差模型下，排污削減刺激效果變?nèi)?，使得?duì)基準(zhǔn)以下的殘余污染的課稅毫無(wú)價(jià)值，也使費(fèi)用效率性減少。不僅丟失了經(jīng)濟(jì)手段的優(yōu)勢(shì)，利用排污費(fèi)控制污染也變得不可能。因此，理論分析時(shí)較為完善的經(jīng)濟(jì)手段在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境政策中不能完全起到作用。

第三，德國(guó)在制定排污費(fèi)制度時(shí)，關(guān)注了分配問(wèn)題對(duì)其的影響。從前文的分析論述中可見(jiàn)，雖然從理論上考慮經(jīng)濟(jì)效率時(shí)，不改變基準(zhǔn)、提高價(jià)格的手段較為理想，但是德國(guó)的政策當(dāng)局在考慮了分配問(wèn)題的情況下，仍然采取了直接強(qiáng)制的手段。這說(shuō)明在設(shè)計(jì)制度時(shí)，初期的分配狀況會(huì)對(duì)其產(chǎn)生決定性的作用。而現(xiàn)有的理論一直以來(lái)低估了分配問(wèn)題給制度設(shè)計(jì)帶來(lái)的影響。

（三）關(guān)于三點(diǎn)啟示

啟示一：經(jīng)濟(jì)手段比直接規(guī)制更為有效。德國(guó)的排污費(fèi)制度與直接規(guī)制相比，經(jīng)濟(jì)手段更有效。長(zhǎng)期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)設(shè)定一定的假定條件、建立理論模型，以此驗(yàn)證經(jīng)濟(jì)手段比直接規(guī)制更理想。但理論界通常會(huì)忽略這樣的事實(shí)，那就是現(xiàn)實(shí)環(huán)境中經(jīng)濟(jì)手段并不能充分發(fā)揮其功能，因此只能采取政策組合形式。例如德國(guó)的排污費(fèi)和美國(guó)的排污許可證交易制度，若將政策進(jìn)行組合便會(huì)減少它們的費(fèi)用效率性和動(dòng)態(tài)效率性。而經(jīng)濟(jì)學(xué)界始終堅(jiān)持著這種偏離了理論的觀念，并對(duì)此予以了否定。然而，恰恰是理論這一方需要受到批判性探討，因?yàn)樗麄儧](méi)有考慮這樣的理論并且背離了現(xiàn)實(shí)。所以，有必要通過(guò)理論對(duì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行分析，之后再用分析的現(xiàn)實(shí)的結(jié)果對(duì)理論進(jìn)行反饋。

啟示二：突破單一的政策分析，通過(guò)精密政策組合分析以達(dá)成多個(gè)政策目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)學(xué)在對(duì)環(huán)境政策進(jìn)行分析判斷時(shí)，都是以費(fèi)用效率性為基礎(chǔ)，事實(shí)上其目標(biāo)除了費(fèi)用最小化以外，還包括運(yùn)用總量控制來(lái)治理環(huán)境，即控制每一個(gè)排污源以便阻止產(chǎn)生不可逆的損害[9]。實(shí)施政策時(shí)還應(yīng)考慮到分配問(wèn)題，環(huán)境政策大多時(shí)候不是獨(dú)立的，不同的政策目標(biāo)使其互不影響，而是要將其看成一個(gè)整體同時(shí)進(jìn)行處理。經(jīng)濟(jì)手段也會(huì)如此，即僅考慮如何實(shí)現(xiàn)費(fèi)用效率性的環(huán)境目標(biāo)，而將分配問(wèn)題留給其他的方法和手段。德國(guó)的排污費(fèi)和美國(guó)的酸雨計(jì)劃，大多時(shí)候都想在同一個(gè)政策框架中同時(shí)解決多個(gè)政策目標(biāo)。既要解決分配問(wèn)題，又要采取費(fèi)用效率性的環(huán)境政策，同時(shí)還要注意積累性污染和綜合性污染，這樣的行為風(fēng)險(xiǎn)很大，政策手段也毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)變?yōu)閺?fù)雜的政策組合。因此，對(duì)政策手段進(jìn)行理論分析時(shí)，不應(yīng)僅依靠某一個(gè)政策分析費(fèi)用效率性，而應(yīng)該要著重考慮運(yùn)用政策組合的方法進(jìn)行分析以實(shí)現(xiàn)多個(gè)政策目標(biāo)。

啟示三：理論不應(yīng)低估分配問(wèn)題給制度設(shè)計(jì)帶來(lái)的影響。迄今理論界未考慮到分配問(wèn)題會(huì)給制度設(shè)計(jì)造成相當(dāng)重要的影響，但通過(guò)分析德國(guó)的排污費(fèi)制度，包括美國(guó)的酸雨計(jì)劃，我們發(fā)現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)時(shí)分配狀況有著決定性的地位，會(huì)對(duì)其產(chǎn)生重大影響。今后設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，需注意采取經(jīng)濟(jì)手段后該如何使排污者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)有所減輕。即便是德國(guó)排污費(fèi)制度的目的稅模型，也組合了降低稅率和補(bǔ)助金的手段，既使分配問(wèn)題有所解決又使實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)變?yōu)榭赡?，從而成為?qiáng)有力的政策組合。雖然在現(xiàn)實(shí)政策中，補(bǔ)助金十分有效，但20世紀(jì)70年代之后，環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析對(duì)象中沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)。即在對(duì)政策手段進(jìn)行比較時(shí)，理論上就認(rèn)定補(bǔ)助金并不是合適的手段，所以不必進(jìn)行深層分析。然事實(shí)中最常采用的是補(bǔ)助金的形式，理論分析對(duì)此的忽視也決定了其不切實(shí)際的一面。為了使分配問(wèn)題得到緩解，我們采取了補(bǔ)助金、降低稅率、控除等政策手段，當(dāng)然其支付費(fèi)用可能很高。如此一來(lái)，經(jīng)濟(jì)手段原本的作用會(huì)受到損害，并且會(huì)使“污染者負(fù)擔(dān)原則”這樣的環(huán)境政策上的公平性概念變得不那么明確。所以，即使我們的目的是不讓這樣的政策手段成為單純保護(hù)污染企業(yè)的措施，也要在理論上制定分配問(wèn)題緩和政策的相關(guān)基準(zhǔn)，并批判分析其現(xiàn)實(shí)。因此，以后設(shè)計(jì)環(huán)境政策時(shí)，在分析框架中納入分配問(wèn)題緩和政策十分必要。

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Abstract：Throughout Chinas economic growth for over thirty years， the high annual average of 10% growth speed has been seen as a wonder of the world， however， the accompanying environmental pollution and ecological balance problems become more and more serious and have resulted in a serious negative impact on sustainable economic development. In this historical context， the governments efforts to find an effective governance tool and approach have become imperative. Based on full study and systematic research of the German system of pollution discharge fee， this paper aims at ascertaining the theoretical origin of system design and its practical effects， so as to find positive theoretical value and real reference significance for China in the rapid urbanization process. The study shows that the German sewage charges system in reality has diversities not only with the Pigovian Tax theory but also with Baumol & Oates Tax. Through more in-depth research， it finds that what really makes the German sewage charges system works is the combination of price difference model and objective tax model in the system， namely direct regulation， pollution discharge fee and grants. Therefore， the significant revelation which it gives us is to break the previous habit of single policy analysis in the future theoretical analysis of policy approaches and to use the approach of sophisticated policy combination analysis as far as possible.

Key words：environmental economics； Germany； sewage system； environment tax

【責(zé)任編輯 南 橋】