王兵

摘 要：隨著耕地的浪費(fèi)與破壞現(xiàn)象日益嚴(yán)峻以及環(huán)境保護(hù)事業(yè)的不斷發(fā)展，我國(guó)對(duì)于耕地資源的保護(hù)越來(lái)越重視，耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的提出，為耕地保護(hù)提供了重要途徑。我國(guó)目前的耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制處于起步階段，很多地方存在不足。文章通過(guò)對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒，對(duì)我國(guó)耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善提出了建議。

關(guān)鍵詞：耕地；生態(tài)補(bǔ)償；法律制度

隨著耕地的浪費(fèi)與破壞現(xiàn)象日益嚴(yán)峻以及環(huán)境保護(hù)事業(yè)的不斷發(fā)展，我國(guó)對(duì)于耕地的保護(hù)也越來(lái)越重視。為了保護(hù)耕地資源，耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。所謂耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是指在綜合考慮耕地保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場(chǎng)等方式，由耕地保護(hù)受益者或者耕地?fù)p害加害者通過(guò)向耕地保護(hù)者或因耕地?fù)p害而受損者以支付金錢、物質(zhì)或提供其他非物質(zhì)利益等方式，彌補(bǔ)其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為。耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶岢?，不僅為保護(hù)耕地提供了重要的理論依據(jù)，同時(shí)有助于促進(jìn)各方利益均衡的實(shí)現(xiàn)，最終實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。

一、耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的必要性

（一）有助于耕地資源的保護(hù)

耕地的生態(tài)補(bǔ)償一方面可以使國(guó)家在征用征收農(nóng)民的耕地時(shí)，在原有的經(jīng)濟(jì)成本基礎(chǔ)上增加生態(tài)成本，可以限制政府只圖眼前利益的老式城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，減少城市發(fā)展對(duì)耕地資源的占用，保障耕地?cái)?shù)量；另一方面有助于提高農(nóng)民對(duì)于耕地的保護(hù)意識(shí)，減少農(nóng)民為了追求更高的經(jīng)濟(jì)利益而對(duì)耕地的高強(qiáng)度使用以及化肥的過(guò)度使用，保障耕地質(zhì)量。

（二）有助于生態(tài)環(huán)境的改善

耕地不僅僅具有產(chǎn)出糧食等經(jīng)濟(jì)作用，還具有凈化空氣、涵養(yǎng)水分、調(diào)節(jié)氣候等有助于改善生態(tài)環(huán)境的生態(tài)作用。目前我國(guó)有些耕地由于農(nóng)民追求高產(chǎn)過(guò)度使用化肥而使曾經(jīng)肥沃的土壤如今鹽堿化嚴(yán)重；有些耕地由于被工廠等工業(yè)“三廢”污染而土地中重金屬超標(biāo)，最終導(dǎo)致農(nóng)民減產(chǎn)、耕地質(zhì)量下降甚至是耕地的不可再利用。

（三）有助于主體利益的實(shí)現(xiàn)

國(guó)家在耕地收到損害時(shí)收取的處罰金可以作為受損耕地的治理金，擴(kuò)大國(guó)家補(bǔ)償金來(lái)源渠道；企業(yè)通過(guò)繳納耕地占用稅擁有耕地的使用權(quán)，一旦耕地?fù)p害加害者對(duì)耕地造成了損害，耕地的生態(tài)補(bǔ)償有助于企業(yè)對(duì)耕地?fù)p害加害者造成的耕地使用權(quán)的影響提出賠償擁提供法律依據(jù)；給農(nóng)民適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償來(lái)彌補(bǔ)他們?yōu)楸Ｗo(hù)耕地所付出的成本，保障農(nóng)民權(quán)益。

二、我國(guó)耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中存在的問(wèn)題

（一）耕地的生態(tài)補(bǔ)償立法缺位

早在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，我國(guó)就已經(jīng)明確提出：“按照誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！钡甑臅r(shí)間過(guò)去了，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償方面的立法依舊處于起步階段，也沒有形成基本的體系，與耕地的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律更是進(jìn)展緩慢。

（二）補(bǔ)償模式單一

政府的宏觀指導(dǎo)性決定了其在耕地的生態(tài)補(bǔ)償中的主導(dǎo)地位，因而我國(guó)的補(bǔ)償模式基本上都是政府主導(dǎo)的補(bǔ)償模式。政府通過(guò)法律法規(guī)、政策制度等方式，以強(qiáng)大的資金支持，直接解決補(bǔ)償中遇到的問(wèn)題，世界上許多國(guó)家的耕地生態(tài)補(bǔ)償都是以政府為主導(dǎo)進(jìn)行的。但是這種補(bǔ)償模式相對(duì)單一，缺少市場(chǎng)運(yùn)作與公眾參與，易使補(bǔ)償完全受政府支配，不利于補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展。

（三）補(bǔ)償資金來(lái)源有限

我國(guó)實(shí)施耕地的生態(tài)補(bǔ)償所需要的資金主要來(lái)源于中央政府以及地方各級(jí)政府，其中最主要的方式是縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付即上級(jí)政府向下級(jí)政府進(jìn)行財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移。目前我國(guó)除中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，許多地方也在省內(nèi)通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式自籌資金、自主安排生態(tài)補(bǔ)償資金。[1]目前我國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面處于初步嘗試階段，且只針對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償，沒有對(duì)于耕地生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行實(shí)踐。

三、耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善建議

（一）完善耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎w系

我國(guó)應(yīng)加快立法速度，盡快出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》，將分散的補(bǔ)償法律條文整合在一起，再以此為耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)對(duì)各單行法進(jìn)行修改和補(bǔ)充，將法律法規(guī)中重疊、競(jìng)合的部分修改，構(gòu)建出基本的耕地生態(tài)補(bǔ)償體制框架。

（二）采取多元化的補(bǔ)償模式

1、采取休耕政策與生態(tài)保護(hù)指標(biāo)交易相結(jié)合的補(bǔ)償模式。休耕政策即美國(guó)的CRP計(jì)劃，是指登記注冊(cè)在這個(gè)政策項(xiàng)目里的農(nóng)民同意把影響環(huán)境的土地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和物種作業(yè)的土地中移除，從而提高環(huán)境質(zhì)量，并以此舉作為免除一年征稅的交換條件。登記在CPR項(xiàng)目里的土地合同使用權(quán)是10-15年，這個(gè)項(xiàng)目的長(zhǎng)期目標(biāo)就是重新建造有價(jià)值的土地，以便提高水質(zhì)、防止土地沙漠化、并且減少野生動(dòng)物棲息地的流失。CRP計(jì)劃不僅使美國(guó)的耕地資源得到了保護(hù)，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，也讓農(nóng)民在遵循資源原則的基礎(chǔ)上得到了補(bǔ)償。

生態(tài)保護(hù)指標(biāo)交易政策，是指美國(guó)法律要求任何活動(dòng)都不得導(dǎo)致美國(guó)濕地面積的減少，倘若某房地產(chǎn)開發(fā)商占用了美國(guó)某地的濕地，則該房地產(chǎn)開發(fā)商必須為別處的濕地恢復(fù)或濕地改善支付費(fèi)用。通過(guò)市場(chǎng)的力量，一方面防止了濕地“凈損失”，另外一方面也確保了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為恢復(fù)或改善濕地所不必要的資金投入。[2]該政策同樣可以適用于我國(guó)耕地的數(shù)量保護(hù)中。

2、采取協(xié)商方式進(jìn)行耕地的生態(tài)補(bǔ)償。法國(guó)Rhin-Meuse流域水質(zhì)在受到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民農(nóng)業(yè)活動(dòng)的威脅時(shí)，依賴該地域的干凈水源制作天然礦物質(zhì)水的公司采取購(gòu)買保護(hù)水質(zhì)的生態(tài)服務(wù)，與農(nóng)民進(jìn)行磋商并協(xié)議減少水土流失和殺蟲劑的使用。該公司向農(nóng)民支付補(bǔ)償費(fèi)用和技術(shù)支持，農(nóng)民則減少以牧養(yǎng)為基礎(chǔ)的奶牛農(nóng)場(chǎng)業(yè)和改進(jìn)對(duì)牲畜糞便的處理方法以及放棄種植谷物和使用農(nóng)用化學(xué)品，實(shí)現(xiàn)了雙贏。[3]我國(guó)的耕地生態(tài)補(bǔ)償也應(yīng)該將市場(chǎng)參與融入補(bǔ)償機(jī)制中，在不斷完善政府主導(dǎo)的耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)的協(xié)調(diào)作用，建立起交易機(jī)制、價(jià)格機(jī)制，使耕地的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制更加公平合理。

（三）合理擴(kuò)大資金來(lái)源

1、采取耕地資源保護(hù)稅收政策。在歐洲山區(qū)的農(nóng)村如奧地利、瑞士（北方）和意大利（南部）、德國(guó)等，城市居民在此度過(guò)他們的假期，需要支付其享用的農(nóng)業(yè)景觀服務(wù)，通過(guò)直接的稅收，充分體現(xiàn)休閑農(nóng)業(yè)的景觀游憩價(jià)值。[4]我國(guó)可以設(shè)立耕地生態(tài)補(bǔ)償稅并?？顚Ｓ谩Ｍㄟ^(guò)耕地的生態(tài)補(bǔ)償稅收制度的設(shè)立，可以使耕地破壞所受損失和修復(fù)耕地所需的資金來(lái)源得到解決，增加破壞耕地的成本，使耕地資源得到有效保護(hù)。

2、采取多區(qū)域合作政策。以水源方面的補(bǔ)償為例借鑒，德國(guó)采取橫向轉(zhuǎn)移支付策略，通過(guò)州際財(cái)政平衡基金，由富裕地區(qū)向貧困地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償金，或者由下游地區(qū)向上游地區(qū)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任；美國(guó)紐約市為確保紐約的飲用水源而向上游地區(qū)的相關(guān)主體支付生態(tài)補(bǔ)償金。耕地的生態(tài)補(bǔ)償也可以參考水源的橫向補(bǔ)償機(jī)制，由耕地少但是發(fā)達(dá)的地區(qū)向耕地多但貧困的地區(qū)支付生態(tài)補(bǔ)償金，或者由污染環(huán)境的企業(yè)向注重環(huán)境保護(hù)的企業(yè)支付生態(tài)補(bǔ)償金。

3、設(shè)立耕地生態(tài)補(bǔ)償基金制度。我國(guó)可以通過(guò)融資渠道，將社會(huì)的閑散資金進(jìn)行統(tǒng)籌管理，成立耕地生態(tài)補(bǔ)償基金。耕地生態(tài)補(bǔ)償基金的來(lái)源包括以下三方面：按照“污染者負(fù)擔(dān)原則”，向工礦企業(yè)等污染者收取稅費(fèi)，并承擔(dān)污染治理和修復(fù)耕地的法定義務(wù)；政府的公共財(cái)政投入，以提供公共技術(shù)服務(wù)為后盾的生產(chǎn)支持服務(wù)體系；金融機(jī)構(gòu)、民間組織、環(huán)保社團(tuán)、公民個(gè)人的社會(huì)捐助等。（作者單位：遼寧大學(xué)）

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