陳潔

摘 要 歐盟反恐戰(zhàn)略的發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)、動(dòng)態(tài)的過(guò)程。尤其是美國(guó)的“9·11”事件以及在西歐發(fā)生的一系列恐怖襲擊推進(jìn)了歐盟反恐戰(zhàn)略的發(fā)展。打擊恐怖主義日益凸顯其緊迫性，但是歐盟層面的反恐合作與協(xié)調(diào)具有被動(dòng)性、碎片化的特征。在這種情況下，歐盟醞釀并制定了一個(gè)反恐戰(zhàn)略框架體系以適應(yīng)新的現(xiàn)實(shí)。2005年出臺(tái)的《歐盟反恐戰(zhàn)略》為歐盟反恐政策發(fā)展制定了中長(zhǎng)期規(guī)劃，確立了“預(yù)防、保護(hù)、追捕和反應(yīng)”四大目標(biāo)，構(gòu)成了一個(gè)立體的戰(zhàn)略框架體系。此后，歐盟在既定反恐戰(zhàn)略框架下，通過(guò)了一系列法律措施和政策安排。但是，由于內(nèi)外因素的制約，歐盟反恐戰(zhàn)略及其實(shí)施仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞 歐盟 反恐 戰(zhàn)略 挑戰(zhàn)

恐怖主義是歐洲地區(qū)安全的重大威脅之一，歐盟反恐戰(zhàn)略是歐盟安全治理格局的重要內(nèi)容。歐盟反恐戰(zhàn)略歷經(jīng)四個(gè)階段的發(fā)展演變，《歐盟反恐戰(zhàn)略》（EU Counter-Terrorism Strategy）的出臺(tái)標(biāo)志著反恐戰(zhàn)略的形成。歐盟反恐戰(zhàn)略旨在提高相關(guān)政策的一致性和連續(xù)性，“預(yù)防、保護(hù)、追捕和反應(yīng)”四個(gè)戰(zhàn)略支柱確立了打擊恐怖主義的綜合方案。此后，歐盟在既定戰(zhàn)略框架的基礎(chǔ)上出臺(tái)了一系列反恐新舉措。今年以來(lái)，歐洲國(guó)家接連遭受恐怖襲擊，暴露出歐盟仍面臨恐怖主義的威脅，在聯(lián)盟層面進(jìn)一步加強(qiáng)反恐協(xié)調(diào)與合作再度受到重視。本文將就歐盟反恐戰(zhàn)略及相關(guān)問(wèn)題做專門探討。

一、 歐盟出臺(tái)反恐戰(zhàn)略的背景

（一） 應(yīng)對(duì)恐怖主義的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

對(duì)于歐洲而言，恐怖主義并不是一個(gè)新現(xiàn)象。1972年發(fā)生的慕尼黑恐怖襲擊震驚了共同體，使得成員國(guó)初步認(rèn)識(shí)到有必要加強(qiáng)反恐方面的合作。進(jìn)入21世紀(jì)，恐怖主義的發(fā)展演變發(fā)揮了催化劑的作用，逐漸確定了反恐在歐盟事務(wù)中的優(yōu)先地位。2001年，在美國(guó)發(fā)生的“9·11”事件給歐盟敲響了警鐘?！?·11”事件使得歐盟認(rèn)識(shí)到恐怖襲擊的嚴(yán)重危害，促使歐盟在反恐問(wèn)題上進(jìn)一步加強(qiáng)合作。此后，在西歐本土發(fā)生的恐怖襲擊活動(dòng)表明歐盟國(guó)家已經(jīng)成為恐怖分子發(fā)動(dòng)攻擊的主要目標(biāo)之一?！?·11”后歐洲陸續(xù)發(fā)生數(shù)起恐怖襲擊，其中兩起事件對(duì)歐盟造成較大震撼和影響，折射出成員國(guó)預(yù)防和應(yīng)對(duì)恐怖襲擊的能力的嚴(yán)重不足。2004年發(fā)生的馬德里恐怖襲擊是西歐遭遇的最嚴(yán)重的恐怖襲擊之一，2005年倫敦先后發(fā)生兩次地鐵連環(huán)爆炸案以及四起未遂爆炸。在西歐發(fā)生的恐怖主義襲擊事件表明恐怖主義已經(jīng)成為歐盟迫在眉睫的威脅。有學(xué)者指出，歐盟面臨三種恐怖主義威脅：基地組織及其盟友構(gòu)成的恐怖網(wǎng)絡(luò)；懷有特定政治目標(biāo)的種族與民族主義團(tuán)體；特定族群內(nèi)容易被激化的“自由圣戰(zhàn)士”。

歐洲受到恐怖襲擊的威脅不斷上升，其背后的原因是多重的。首先，“9·11”之后，西歐各國(guó)均強(qiáng)調(diào)打擊恐怖主義，與美國(guó)加強(qiáng)反恐合作。尤其是英國(guó)積極參與美國(guó)發(fā)動(dòng)的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，引發(fā)了伊斯蘭世界對(duì)英國(guó)政府中東政策的不滿，使得英國(guó)淪為恐怖分子報(bào)復(fù)的目標(biāo)。其次，歐盟的地理位置和移民政策為恐怖分子提供了便利。在地理位置上，歐洲臨近中東，歐盟相對(duì)寬松的移民和庇護(hù)政策使得恐怖分子容易進(jìn)入聯(lián)盟。再次，人員自由流動(dòng)的實(shí)現(xiàn)為恐怖主義活動(dòng)創(chuàng)造了便利條件。歐盟大部分成員國(guó)都是申根協(xié)定成員國(guó)，申根區(qū)內(nèi)取消了內(nèi)部邊境管制，實(shí)現(xiàn)了人員自由流動(dòng)。沒(méi)有內(nèi)部邊界管制的申根區(qū)使得犯罪分子可以在申根成員國(guó)自由進(jìn)出。歐盟松散的邊境管制、單一貨幣和較少的金融立法措施使得資助恐怖活動(dòng)的非法資金在歐盟境內(nèi)任意流通。此外，歐洲的移民問(wèn)題使得極端主義思想的擴(kuò)散“有機(jī)可乘”。歐洲的移民群體仍然受到主流社會(huì)的歧視和排斥，貧困率和失業(yè)率較高。移民難以融入主流社會(huì)導(dǎo)致身份認(rèn)同危機(jī)，容易受到恐怖分子的蠱惑。最后，與美國(guó)嚴(yán)密的反恐措施相比，歐盟安保措施相對(duì)寬松，成為引發(fā)恐怖襲擊的原因之一。恐怖主義的威脅表現(xiàn)出緊迫性和跨國(guó)性，單個(gè)歐洲國(guó)家無(wú)法獨(dú)自應(yīng)對(duì)。歐盟有必要推進(jìn)聯(lián)盟層面的反恐政策，協(xié)調(diào)和整合各國(guó)的力量，從而有效的打擊恐怖主義。

（二） 彌補(bǔ)歐盟層面反恐政策的不足

恐怖主義的跨國(guó)性和恐怖威脅的嚴(yán)峻性決定了打擊恐怖主義僅僅停留在成員國(guó)層面是不夠的，還必須在歐盟層面加強(qiáng)跨國(guó)協(xié)調(diào)與合作。然而，成員國(guó)差異性的利益訴求導(dǎo)致歐盟層面的反恐協(xié)調(diào)與合作進(jìn)展緩慢。反恐涉及警察、司法、外交與安全等眾多政策領(lǐng)域，關(guān)乎成員國(guó)的核心主權(quán)，成員國(guó)不愿讓渡主權(quán)到超國(guó)家機(jī)構(gòu)，主要遵循政府間決策原則，體現(xiàn)為大國(guó)主導(dǎo)、歐盟機(jī)構(gòu)被動(dòng)追隨。在聯(lián)盟層面上，反恐政策具有被動(dòng)應(yīng)對(duì)的特征，而非積極主動(dòng)的綜合性方案。例如，“9·11”之后，歐盟出臺(tái)了一系列反恐政策，但是歐盟的應(yīng)對(duì)措施并不是對(duì)威脅及其挑戰(zhàn)進(jìn)行細(xì)致研究的結(jié)果，而是借用了1999年坦佩雷（Tampere）峰會(huì)提出的相關(guān)倡議。起初的路線圖和后來(lái)的行動(dòng)計(jì)劃都只是泛泛的政策措施，缺乏戰(zhàn)略視野。歐盟層面的反恐政策發(fā)展為一些不連貫的短期規(guī)劃，部門之間存在明顯的職責(zé)重疊現(xiàn)象。歐盟涉及反恐的機(jī)構(gòu)，除了歐洲警察組織和歐洲司法合作組織，還包括歐洲中央銀行、歐洲毒品監(jiān)控中心、歐洲外部邊境管理局等，不僅容易造成多頭管理，而且造成資源浪費(fèi)。歐盟反恐政策缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和連貫性，影響預(yù)防和應(yīng)對(duì)恐怖襲擊事件的有效性。

在成員國(guó)層面，各國(guó)反恐政策體系的發(fā)展水平，發(fā)展速度不一。不僅成員國(guó)對(duì)恐怖主義缺乏一致的界定，而且成員國(guó)的反恐政策存在很大差異。有些成員國(guó)已經(jīng)制定了反恐立法，大部分成員國(guó)相關(guān)立法嚴(yán)重滯后。在2002年之前，只有德國(guó)、法國(guó)、意大利、葡萄牙、西班牙和英國(guó)有明確的反恐立法，其余成員國(guó)并沒(méi)有將恐怖主義單獨(dú)列出，而是將其歸入普通犯罪。另外，只有法國(guó)、西班牙和英國(guó)的反恐立法包括國(guó)際恐怖主義，其余國(guó)家缺乏相關(guān)法規(guī)。因此，恐怖分子嫌疑人通常利用成員國(guó)反恐立法的差異性來(lái)躲避法律的懲罰。歐盟成員國(guó)在調(diào)查、起訴、審判恐怖分子的方式上也存在顯著差異。成員國(guó)之間的差異性為聯(lián)盟層面的反恐協(xié)調(diào)和合作設(shè)置了障礙，導(dǎo)致打擊恐怖分子效率低下。此外，具有合作意愿的部分成員國(guó)傾向于在歐盟框架之外尋求雙邊或多邊合作。例如，法國(guó)和西班牙于2004年簽署反恐合作協(xié)議；2005年，英國(guó)和愛(ài)爾蘭深化反恐合作；比利時(shí)、德國(guó)、西班牙、法國(guó)、盧森堡、荷蘭和奧地利7國(guó)在2005年簽訂《普呂姆條約》，實(shí)現(xiàn)DNA、指紋和車籍資料共享，以及加強(qiáng)警務(wù)合作。這些聯(lián)盟框架之外的合作削弱了歐盟作為國(guó)際安全行為體的意愿和能力，加劇了歐盟反恐政策碎片化的特征?？傊瑲W盟層面的反恐協(xié)調(diào)與合作具有被動(dòng)性、碎片化的特征。因此，歐盟有必要從整體上對(duì)資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理和優(yōu)化，建立一個(gè)共同和有效的反恐戰(zhàn)略框架，以克服政策執(zhí)行過(guò)程中的內(nèi)部阻力。

二、 歐盟反恐戰(zhàn)略的發(fā)展歷程

上世紀(jì)70年代初，歐共體成員國(guó)開(kāi)始考慮反恐合作的議題。由于反恐涉及的政策領(lǐng)域關(guān)乎各國(guó)主權(quán)中較為敏感的部分，且打擊恐怖主義并沒(méi)有表現(xiàn)出緊迫性，反恐在歐盟議事日程中一直處于邊緣地位。進(jìn)入21世紀(jì)，在美國(guó)發(fā)生的恐怖襲擊為歐盟反恐合作的發(fā)展提供動(dòng)力，使得打擊恐怖主義成為歐盟的主要議事日程。歐盟陸續(xù)制定了一系列打擊恐怖主義的措施和機(jī)制，但相關(guān)反恐政策是應(yīng)急性的，缺乏總體規(guī)劃。在歐洲本土發(fā)生的一系列恐怖襲擊則迫使歐盟將反恐政策上升到戰(zhàn)略高度，反恐政策被納入一個(gè)單一框架?？偟膩?lái)說(shuō)，歐盟反恐戰(zhàn)略的發(fā)展演變大體上可以分為4個(gè)階段：

（一） 早期的嘗試合作階段。上世紀(jì)70年代，歐共體成員國(guó)在共同體框架之外建立了“特萊維集團(tuán)”（the Trevi Group），為相互之間進(jìn)行反恐合作與協(xié)調(diào)提供基本的平臺(tái)。1972年發(fā)生的慕尼黑恐怖襲擊事件受到全世界的關(guān)注，共同體成員國(guó)認(rèn)識(shí)到必須就打擊恐怖主義進(jìn)行協(xié)調(diào)。1975年12月，在羅馬召開(kāi)的歐共體成員國(guó)首腦會(huì)議上，成員國(guó)決定建立一個(gè)特別工作小組來(lái)交換反恐信息，以打擊恐怖主義和協(xié)調(diào)成員國(guó)反恐合作。1976年6月，共同體成員國(guó)的司法和內(nèi)政部長(zhǎng)在盧森堡召開(kāi)首次會(huì)議，標(biāo)志著“特萊維集團(tuán)”的成立。“特萊維集團(tuán)”的主要任務(wù)是交流反恐情報(bào)，其功能隨后擴(kuò)大到僅有組織犯罪和警務(wù)合作。

（二） 高度重視階段?！?·11”事件改變了歐盟成員國(guó)對(duì)恐怖主義的認(rèn)知，歐盟緊鑼密鼓地通過(guò)了一系列的框架決定、共同立場(chǎng)、行動(dòng)計(jì)劃、宣言等。2001年9月21日，歐盟成員國(guó)首腦在布魯塞爾召開(kāi)特別會(huì)議，會(huì)上將恐怖主義界定為主要威脅之一，將打擊恐怖主義作為歐盟的首要目標(biāo)。首腦會(huì)議還通過(guò)一項(xiàng)《反恐行動(dòng)計(jì)劃》，主要內(nèi)容包括：加強(qiáng)警務(wù)和司法合作；切斷恐怖主義的資金來(lái)源；強(qiáng)化空中安全；協(xié)調(diào)歐盟的全球行動(dòng)等。12月 27日，理事會(huì)通過(guò)《打擊恐怖主義共同立場(chǎng)》。2002年6月13日，歐盟理事會(huì)通過(guò)《關(guān)于打擊恐怖主義的框架決定》。為了促成歐盟成員國(guó)對(duì)恐怖主義有相同的認(rèn)知或解讀，框架決定明確界定了恐怖主義的定義及犯罪的內(nèi)容，將恐怖主義行為分為8類。2003年12月，歐盟通過(guò)《歐洲安全戰(zhàn)略》，指出歐洲面臨新的、多元的、更隱蔽且難以預(yù)測(cè)的三大戰(zhàn)略威脅，并將恐怖主義列為首位?！稓W洲安全戰(zhàn)略》雖然沒(méi)有就打擊恐怖主義提出具體政策建議，但明確表示歐盟將在反恐戰(zhàn)略上更重視國(guó)際及內(nèi)部各成員國(guó)之間的協(xié)調(diào)合作。

（三） 加速發(fā)展階段。馬德里爆炸案后，歐盟成員國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)于2004年3月19日在布魯塞爾召開(kāi)緊急會(huì)議，討論加強(qiáng)反恐合作的具體措施。3月24-25日，歐盟首腦會(huì)議發(fā)表《打擊恐怖主義宣言》。宣言聲稱，歐盟成員國(guó)將相互協(xié)助，運(yùn)用包括軍事資源在內(nèi)的一切手段預(yù)防恐怖襲擊。為了提高安全保障能力，歐盟將采取一系列措施，包括加強(qiáng)成員國(guó)之間以及歐盟與第三國(guó)之間的安全合作；加強(qiáng)邊界控制；加強(qiáng)情報(bào)共享；切斷恐怖組織的資金來(lái)源；進(jìn)一步加強(qiáng)交通系統(tǒng)的安全等。首腦會(huì)議還決定任命荷蘭前內(nèi)政副大臣德·弗里斯為歐盟反恐協(xié)調(diào)員，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)歐盟成員國(guó)在反恐方面的行動(dòng)、信息交流。12月，歐盟理事會(huì)通過(guò)一項(xiàng)修訂后的《反恐行動(dòng)計(jì)劃》，在7個(gè)目標(biāo)下提出175項(xiàng)具體政策措施。

（四） 戰(zhàn)略形成階段。倫敦爆炸案發(fā)生后，成員國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)召開(kāi)特別會(huì)議，歐盟理事會(huì)加強(qiáng)其打擊恐怖主義的承諾，決定進(jìn)一步貫徹與落實(shí)《反恐行動(dòng)計(jì)劃》及其他既有的政策措施。此外，擔(dān)任輪值主席國(guó)的英國(guó)積極將反恐議題納入歐盟的議事日程，推動(dòng)歐盟出臺(tái)一份全面的反恐戰(zhàn)略規(guī)劃。2005年11月30日，歐盟輪值主席國(guó)和反恐協(xié)調(diào)員向部長(zhǎng)理事會(huì)提交一份《歐盟反恐戰(zhàn)略》。12月1日，歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)就新的反恐戰(zhàn)略達(dá)成一致意見(jiàn)，12月15-16日召開(kāi)的首腦會(huì)議最終決定采納該戰(zhàn)略。《歐盟反恐戰(zhàn)略》確定了歐盟打擊恐怖主義政策的目標(biāo)和方法，提出歐盟反恐政策的四大支柱為“預(yù)防、保護(hù)、追捕、反應(yīng)”。歐盟反恐戰(zhàn)略的出臺(tái)表明歐盟設(shè)法制定一個(gè)全面的和連貫的反恐政策框架。

三、 歐盟的反恐戰(zhàn)略及實(shí)施

（一） 歐盟反恐戰(zhàn)略的主要內(nèi)容

歐盟反恐戰(zhàn)略為歐盟反恐政策的發(fā)展勾勒了更為清晰的框架，推動(dòng)了歐盟成員國(guó)反恐政策的協(xié)調(diào)和合作。歐盟反恐戰(zhàn)略指出在打擊恐怖主義方面，成員國(guó)仍然負(fù)有主要責(zé)任，同時(shí)強(qiáng)調(diào)歐盟的輔助作用。為此，歐盟提出打擊恐怖主義的四個(gè)目標(biāo)，即“預(yù)防、保護(hù)、追捕、反應(yīng)”，構(gòu)成反恐戰(zhàn)略的支柱。基于此，歐盟反恐戰(zhàn)略主要包括四個(gè)組成部分：一是防止歐盟成員國(guó)的公民加入恐怖組織，尤其是防止恐怖分子通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等途徑煽動(dòng)和招募人員；二是通過(guò)加強(qiáng)邊界管理、確保交通運(yùn)輸和其他重要建設(shè)的安全，從而保護(hù)歐盟成員國(guó)的公民和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施；三是跨邊境或在全球追捕和調(diào)查恐怖分子，阻止恐怖分子的計(jì)劃、通訊及遷徙、破壞其支援網(wǎng)絡(luò)、切斷其資金和爆炸物來(lái)源，將恐怖分子繩之以法；四是本著團(tuán)結(jié)（solidarity）的精神，在恐怖襲擊事件發(fā)生后，提高協(xié)調(diào)能力以及應(yīng)對(duì)受害者需求的能力，從而控制或減輕恐怖襲擊的損失。歐盟還詳述了反恐戰(zhàn)略每一支柱的關(guān)鍵事項(xiàng)（請(qǐng)參考表1）。

（二） 歐盟反恐戰(zhàn)略的實(shí)施

《歐盟反恐戰(zhàn)略》僅為歐盟打擊恐怖主義確立了指導(dǎo)方針，尚需要制定具體的政策賦予其實(shí)質(zhì)內(nèi)容。歐盟出臺(tái)反恐戰(zhàn)略之后，在“預(yù)防、保護(hù)、追捕、反應(yīng)”四個(gè)支柱下，陸續(xù)通過(guò)了一系列法規(guī)和具體政策措施。歐盟反恐戰(zhàn)略既包括內(nèi)部戰(zhàn)略，也包括對(duì)外戰(zhàn)略，兩者是相互關(guān)聯(lián)的，均被整合于四個(gè)支柱之下。其中，內(nèi)部戰(zhàn)略是歐盟反恐政策的重心，其主要進(jìn)展包括：

首先，在“預(yù)防”方面，歐盟積極采取措施來(lái)防止恐怖主義思想的擴(kuò)散和新成員招募。2005年底召開(kāi)的歐盟首腦會(huì)議通過(guò)《歐盟打擊激進(jìn)化與恐怖主義招募的戰(zhàn)略》，主要包括三個(gè)方面：摧毀將人們拉入恐怖主義網(wǎng)絡(luò)與個(gè)人的行動(dòng)；確保主流民意壓過(guò)極端主義；更積極地促進(jìn)安全、公正、民主與所有人的機(jī)會(huì)，歐盟隨后還通過(guò)了行動(dòng)計(jì)劃。歐盟還加大對(duì)激進(jìn)化問(wèn)題的研究：委員會(huì)于2006年成立“關(guān)于暴力激進(jìn)化的專家小組”，并于2008年成立“關(guān)于激進(jìn)化的歐洲專家網(wǎng)絡(luò)”（ENER）。為了加強(qiáng)對(duì)恐怖主義活動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控，歐盟積極推動(dòng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)之間的對(duì)話，并在歐洲刑警組織設(shè)立名為“檢查網(wǎng)絡(luò)”（Check the Web）的移動(dòng)數(shù)據(jù)庫(kù)，以便掌握和分享恐怖分子的相關(guān)動(dòng)態(tài)。2008年11月，歐盟理事會(huì)修訂了《打擊恐怖主義的框架決議》，確定公然煽動(dòng)、招募和培訓(xùn)恐怖主義分子均是犯罪行為。為了推進(jìn)多元文化社會(huì)的發(fā)展和促進(jìn)移民融入社會(huì)，歐盟將2008年設(shè)定為“跨文化對(duì)話年”。歐盟委員會(huì)于2011年9月9日成立了“激進(jìn)化預(yù)警網(wǎng)絡(luò)”（RAN），旨在防止一般公眾受到恐怖主義及其激進(jìn)的意識(shí)形態(tài)的吸引。2014年6月，歐盟理事會(huì)通過(guò)修訂后的《歐盟打擊激進(jìn)化與恐怖主義招募的戰(zhàn)略》，并于12月通過(guò)一系列指導(dǎo)方針。此外，打擊恐怖主義資助是歐盟反恐的一項(xiàng)重要任務(wù)。2005年10月通過(guò)的《第三號(hào)反洗錢指令》明確包含打擊恐怖主義資助的反洗錢立法，該指令于2007年正式生效。歐盟還相繼通過(guò)《關(guān)于進(jìn)出聯(lián)盟的現(xiàn)金控制的條例》和《關(guān)于資金轉(zhuǎn)移的條例》，以及《歐洲付款服務(wù)指令》。2008年7月，歐盟通過(guò)了修訂后的《打擊恐怖主義資助的戰(zhàn)略》。2015年2月，歐盟通過(guò)《第四號(hào)反洗錢指令》，以便進(jìn)一步改善資金追蹤、打擊洗錢和恐怖主義融資。

其次，在“保護(hù)”方面，為了保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，歐盟理事會(huì)于2008年底通過(guò)《關(guān)于識(shí)別、指定歐洲關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施以及評(píng)估提高保護(hù)必要性的指令》，所有成員國(guó)在2012年之前均將相關(guān)指令轉(zhuǎn)換為國(guó)內(nèi)法。歐盟還發(fā)起了“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的歐洲計(jì)劃”，包括設(shè)立“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的歐洲參考網(wǎng)絡(luò)”以及“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)警與信息網(wǎng)絡(luò)”。為了加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全，保護(hù)歐洲免受大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)攻擊和網(wǎng)絡(luò)中斷的風(fēng)險(xiǎn)，歐盟委員會(huì)在2009年出臺(tái)了《關(guān)于關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的通訊》，歐盟理事會(huì)于2013年通過(guò)《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》。為了保證航空和海上交通運(yùn)輸安全，歐盟還出臺(tái)相關(guān)條例和指令，確定了民用航空安全領(lǐng)域的共同規(guī)則，以及提高港口安全的具體政策。在打擊恐怖主義中，加強(qiáng)邊境控制的重要性逐漸顯露。為此，歐盟賦予歐洲外部邊境管理局更大權(quán)限，尤其提升其在反恐信息交換與合作中的作用，其下設(shè)立的歐洲邊境監(jiān)控系統(tǒng)（Eurosur）于2013年開(kāi)始啟動(dòng)。此外，歐盟理事會(huì)于2008年通過(guò)《關(guān)于提升爆炸物安全的歐盟行動(dòng)計(jì)劃》，提出約50項(xiàng)具體措施以加強(qiáng)爆炸物安全。歐盟還通過(guò)《關(guān)于民用爆炸物的識(shí)別和追蹤系統(tǒng)的指令》，旨在建立一個(gè)系統(tǒng)，從而能追蹤到爆炸物的生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售以及最終使用的全過(guò)程。2009 年底，歐盟理事會(huì)通過(guò)《關(guān)于生物、化學(xué)、放射性及核安全的行動(dòng)計(jì)劃》，包含124項(xiàng)具體措施，旨在提高預(yù)防、檢測(cè)和應(yīng)對(duì)相關(guān)威脅的能力。

再次，在“追捕”方面，歐盟積極提升歐洲刑警組織和歐洲司法合作組織的作用，并推進(jìn)兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的合作和信息交流。根據(jù)歐盟理事會(huì)第2009/371/JHA號(hào)決定，歐洲刑警組織于2010年1月1日正式成為歐盟的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其在打擊恐怖主義方面的權(quán)限得以提升。歐盟理事會(huì)于2008年底通過(guò)決議，提升了歐洲司法合作組織在協(xié)助成員國(guó)打擊有組織犯罪中的作用，尤其是推進(jìn)成員國(guó)與歐洲司法合作組織之間的情報(bào)交流。應(yīng)歐盟理事會(huì)的要求，兩個(gè)機(jī)構(gòu)于2009年10月簽訂了修訂后的合作協(xié)定，旨在通過(guò)加強(qiáng)信息交換來(lái)打擊恐怖主義。為了收集與犯罪事務(wù)相關(guān)的必要證據(jù)，尤其是調(diào)取存在于其他成員國(guó)的物品、文件或數(shù)據(jù)，成員國(guó)還就歐洲證據(jù)令（EEW）達(dá)成共識(shí)，該決議于2009年生效。為了促進(jìn)成員國(guó)之間的司法互助，歐盟理事會(huì)于2014年通過(guò)《關(guān)于刑事犯罪的歐洲調(diào)查令（EIO）指令》。歐盟及成員國(guó)還積極加強(qiáng)反恐信息合作。2005年5月，法、德等7名成員國(guó)在歐盟框架之外簽訂《普呂姆條約》。該條約旨在借助簽署國(guó)之間資料分享以及警察合作，從而在深化合作方面起先鋒作用。打擊恐怖主義的現(xiàn)實(shí)需要使得《普呂姆條約》生效不久后便實(shí)現(xiàn)歐盟化。2008年6月23日，歐盟理事會(huì)通過(guò)關(guān)于在打擊恐怖主義和跨國(guó)犯罪等問(wèn)題上加強(qiáng)跨邊境合作的決議，決定將《普呂姆條約》及其執(zhí)行條例的大部分條款納入歐盟框架。其中第三條規(guī)定，為了共同打擊和預(yù)防恐怖主義，成員國(guó)可以分享相關(guān)DNA、指紋和車輛登記信息。此外，歐盟理事會(huì)于2009年通過(guò)一項(xiàng)決議，決定設(shè)立“歐洲犯罪記錄信息系統(tǒng)”（ECRIS），該系統(tǒng)自2012年4月起開(kāi)始運(yùn)作。當(dāng)前，歐盟正在積極推進(jìn)《乘客姓名記錄（PNR）指令》的通過(guò)。

最后，在“反應(yīng)”方面，歐盟也出臺(tái)一系列措施，包括危機(jī)管理、公民保護(hù)和受害者援助等。例如，歐盟委員會(huì)籌建了“快速警戒系統(tǒng)”（ARGUS），以便在緊急情況下能做出快速、高效、協(xié)調(diào)一致的應(yīng)對(duì)。歐盟還重新審查了緊急情況和危機(jī)協(xié)調(diào)的相關(guān)安排，并于2013年6月通過(guò)“整合性政治危機(jī)應(yīng)對(duì)安排”（IPCR）。此外，歐盟理事會(huì)于2007年11月通過(guò)一個(gè)決議，提出建設(shè)公民保護(hù)機(jī)制，并在2013年底修訂了關(guān)于歐盟公民保護(hù)的立法。2008年底，歐盟委員會(huì)成立了“恐怖主義受害者協(xié)會(huì)歐洲網(wǎng)絡(luò)”以促進(jìn)各協(xié)會(huì)之間的跨國(guó)協(xié)作。2014年6月，歐盟理事會(huì)通過(guò)一項(xiàng)決議，旨在為聯(lián)盟和成員國(guó)貫徹“團(tuán)結(jié)條款”做出具體安排。

在對(duì)外戰(zhàn)略方面，歐盟重視發(fā)展國(guó)際與區(qū)域性的反恐合作，與第三國(guó)家進(jìn)行執(zhí)法和司法合作，以及協(xié)助第三國(guó)加強(qiáng)反恐能力建設(shè)等。例如，歐盟在聯(lián)合國(guó)、八國(guó)集團(tuán)和歐洲委員會(huì)的框架內(nèi)進(jìn)行反恐多邊合作。歐盟與美國(guó)等第三國(guó)簽訂一系列互助協(xié)議，包括引渡和司法互助、警察和司法機(jī)構(gòu)情報(bào)交換、交換金融信息、共享航空乘客信息等。為了消除恐怖主義的根源，歐盟加強(qiáng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)援助，以解決貧困問(wèn)題。歐盟還為重要的第三國(guó)提供援助，增強(qiáng)其打擊恐怖主義的能力。例如，利比亞地區(qū)持續(xù)增長(zhǎng)的恐怖主義活動(dòng)威脅了非洲薩赫勒地區(qū)的安全和穩(wěn)定，歐洲理事會(huì)于2012年啟動(dòng)“尼日爾軍事能力建設(shè)行動(dòng)”，向尼日爾派遣行動(dòng)小組，指導(dǎo)和培訓(xùn)當(dāng)?shù)匕踩筷?duì)打擊恐怖組織。對(duì)于恐怖威脅的新認(rèn)知和進(jìn)行國(guó)際行動(dòng)的需要使得歐盟在反恐政策領(lǐng)域逐漸發(fā)展為一個(gè)國(guó)際行為者。歐盟反恐政策不再局限于司法和內(nèi)政合作，反恐也成為歐盟對(duì)外行動(dòng)的任務(wù)之一。

四、 歐盟反恐戰(zhàn)略面臨的挑戰(zhàn)

在反恐戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，歐盟在反恐方面取得一定進(jìn)展，促進(jìn)了成員國(guó)之間的反恐協(xié)調(diào)與合作，發(fā)展共同反恐能力，以及加強(qiáng)國(guó)際反恐合作。但是，歐盟反恐戰(zhàn)略及其實(shí)施仍然面臨一些挑戰(zhàn)。首先，歐盟成員國(guó)維護(hù)主權(quán)的政治考量阻礙了聯(lián)盟層面反恐政策的進(jìn)一步發(fā)展?？植乐髁x襲擊使得歐盟認(rèn)識(shí)到恐怖主義威脅的嚴(yán)峻性，成員國(guó)無(wú)法獨(dú)自應(yīng)對(duì)異常復(fù)雜的反恐形勢(shì)。因此，歐盟成員國(guó)原則上同意加強(qiáng)反恐合作以確保安全。但是，反恐和打擊犯罪的一些內(nèi)容太敏感，以至于成員國(guó)不愿在相關(guān)政策領(lǐng)域讓渡主權(quán)。由此造成的結(jié)果是，歐盟在反恐政策領(lǐng)域的權(quán)限仍然有限，既有政策的具體落實(shí)和執(zhí)行缺乏動(dòng)力。歐盟至今沒(méi)有一個(gè)單獨(dú)的機(jī)構(gòu)來(lái)處理與恐怖主義有關(guān)的事務(wù)。歐盟雖然設(shè)立了反恐協(xié)調(diào)員，但是該職位幾乎沒(méi)有實(shí)質(zhì)權(quán)力：沒(méi)有獨(dú)立預(yù)算和立法建議權(quán)，不能主持各成員國(guó)司法或外交部長(zhǎng)會(huì)議及主導(dǎo)設(shè)定反恐議程。歐洲刑警組織雖發(fā)展為歐盟機(jī)構(gòu)，但是在反恐領(lǐng)域的權(quán)限仍不足。至于具體政策的實(shí)施，如在反激進(jìn)化方面，廣泛的議事日程并沒(méi)有導(dǎo)致眾多措施的全面落實(shí)；在打擊恐怖主義資金來(lái)源方面，成員國(guó)將相關(guān)立法轉(zhuǎn)換為國(guó)內(nèi)法時(shí)存在延遲或者不執(zhí)行等問(wèn)題；在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)方面，成員國(guó)雖然認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)跨國(guó)合作的必要性，但是仍然不愿意向歐盟讓渡部分主權(quán)。此外，成員國(guó)對(duì)主權(quán)的考量導(dǎo)致歐盟難以通過(guò)新的反恐政策措施?！独锼贡緱l約》規(guī)定設(shè)立歐洲檢察院（EPP），但成員國(guó)遲遲未能就委員會(huì)提出的條約草案達(dá)成一致意見(jiàn)；設(shè)立歐洲情報(bào)局（EIA）的提議也未獲得成員國(guó)的支持。這些都折射出歐盟成員國(guó)在反恐問(wèn)題上的矛盾心理：既認(rèn)為有必要在歐盟層面打擊恐怖主義，又不愿賦予歐盟機(jī)構(gòu)更多權(quán)力。歐盟陷入保證安全和維護(hù)主權(quán)的難解困境。

其次，歐盟的情報(bào)交流合作仍處于初級(jí)狀態(tài)，聯(lián)盟層面建立一個(gè)獨(dú)立的情報(bào)服務(wù)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍然面臨重重障礙。實(shí)現(xiàn)快速、有效、準(zhǔn)確的情報(bào)交換和共享是打擊恐怖主義的關(guān)鍵?？植乐髁x威脅雖然迫使成員國(guó)在聯(lián)盟層面進(jìn)行一定的情報(bào)合作，但是相關(guān)合作是有限度的。歐洲刑警組織、歐洲外部邊境管理局和歐盟情報(bào)分析中心均負(fù)責(zé)反恐情報(bào)的收集、處理、分析和交流等工作，存在資料重合和交流不暢等問(wèn)題，既有的平臺(tái)對(duì)情報(bào)合作的影響仍然有限。雖然歐盟多次呼吁成員國(guó)與以上機(jī)構(gòu)加強(qiáng)情報(bào)交流，但是在實(shí)踐中仍然存在一些障礙。在操作層面上，獲取信息需要相關(guān)申請(qǐng)和審批手續(xù)，通常要耗費(fèi)一定時(shí)間，影響到反恐工作的效率。且成員國(guó)的相關(guān)部門有多種渠道獲取情報(bào)，往往會(huì)選擇最為便捷的方法。由于情報(bào)是一種復(fù)雜和敏感的產(chǎn)品，情報(bào)分享是既競(jìng)爭(zhēng)又合作的關(guān)系，容易存在搭便車現(xiàn)象，成員國(guó)的情報(bào)部門傾向于獨(dú)自掌握敏感的情報(bào)，不愿在大范圍內(nèi)分享。此外，聯(lián)盟層面的情報(bào)分享通常讓位于成員國(guó)之間以及與第三國(guó)進(jìn)行的雙邊合作。

再次，歐盟面臨如何在安全與人權(quán)之間進(jìn)行平衡的問(wèn)題。歐盟一向重視人權(quán)保護(hù)，將其視為歐洲共同價(jià)值觀。然而，打擊恐怖主義的很多措施均涉及人權(quán)和公民隱私權(quán)問(wèn)題，不僅歐盟成員國(guó)難以達(dá)成妥協(xié)，歐盟機(jī)構(gòu)之間也意見(jiàn)不一。尤其是《里斯本條約》生效之后，歐洲議會(huì)和歐洲法院在保護(hù)公民權(quán)利方面的權(quán)限增加，使相關(guān)問(wèn)題進(jìn)一步復(fù)雜化。例如，為了反恐的需要，歐盟于2006年通過(guò)《歐盟數(shù)據(jù)保留指令》，要求電信服務(wù)商將所有歐盟公民的電話和互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)保留6個(gè)月至2年時(shí)間。歐盟各成員國(guó)應(yīng)在2007年9月前通過(guò)相關(guān)國(guó)內(nèi)法律，實(shí)施數(shù)據(jù)保留指令。雖然大多數(shù)成員國(guó)在國(guó)內(nèi)法中落實(shí)了數(shù)據(jù)保留指令，但德國(guó)、奧地利、比利時(shí)和瑞典等國(guó)沒(méi)有執(zhí)行。為此，歐盟委員會(huì)曾向歐洲法院提起訴訟，要求對(duì)未履行相關(guān)指令的國(guó)家處以罰金。然而，歐洲法院認(rèn)為《歐盟數(shù)據(jù)保留指令》侵犯了公民應(yīng)享有的兩項(xiàng)基本權(quán)利，于2014年4月判定該指令無(wú)效。此外，為了反恐而達(dá)成的美歐共享銀行信息的協(xié)議和《歐盟乘客姓名記錄指令》均曾遭到歐洲議會(huì)的否決。歐盟對(duì)于人權(quán)，尤其是個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)的高度重視嚴(yán)重影響到反恐和打擊犯罪的措施，不僅妨礙反恐情報(bào)的收集，還削弱了打擊恐怖主義資助的力度，導(dǎo)致無(wú)法形成一套有效的反恐措施。

最后，恐怖主義的根源難以消除，且恐怖組織及恐怖襲擊活動(dòng)不斷推陳出新，未來(lái)反恐斗爭(zhēng)將更加復(fù)雜和艱巨?？植乐髁x的背后有紛繁復(fù)雜的文化、宗教、社會(huì)等因素，難以在短期之內(nèi)予以解決。無(wú)論是促進(jìn)穆斯林等少數(shù)族群融入歐洲社會(huì)，還是促進(jìn)北非和中東地區(qū)民主改革，均困難重重。歐洲恐怖主義發(fā)展還伴隨著一些新趨勢(shì)，例如，借助網(wǎng)絡(luò)等手段對(duì)歐盟成員國(guó)的公民進(jìn)行煽動(dòng)和招募活動(dòng)；境外恐怖主義與成員國(guó)國(guó)內(nèi)激進(jìn)組織相互勾結(jié)；恐怖襲擊從有組織的活動(dòng)發(fā)展為個(gè)別成員的行動(dòng)；恐怖主義資助形式的多樣化；恐怖主義與非法移民問(wèn)題相互交織等等?？植乐髁x的新發(fā)展趨勢(shì)增加了打擊恐怖主義的難度，歐盟反恐不斷面臨新的新挑戰(zhàn)。

五、 結(jié)束語(yǔ)

美國(guó)“9·11”事件和歐洲本土發(fā)生一系列恐怖襲擊之后，歐盟內(nèi)部的行為體將恐怖襲擊事件視為聯(lián)盟面臨的嚴(yán)重威脅，恐怖主義從安全日程和安全治理的邊緣議題被提升為核心議題。

Oz Hassan， “Constructing Crises， （In）securitising Terror： the Punctuated Evolution of EU Counter-Terror Strategy，” European Security， Vol.19， No.3， 2010， p.461.2005年出臺(tái)的《歐盟反恐戰(zhàn)略》是歐盟反恐政策的中長(zhǎng)期規(guī)劃。反恐戰(zhàn)略形成之后，歐盟在反恐戰(zhàn)略框架的指導(dǎo)下，制定了一系列具體政策，為聯(lián)盟層面的反恐協(xié)調(diào)與合作打造了平臺(tái)。歐盟作為一個(gè)安全行為體，在打擊恐怖主義方面發(fā)揮了其“附加值”（added value），在反恐的機(jī)制建設(shè)、立法協(xié)調(diào)和對(duì)外行動(dòng)等方面已經(jīng)取得了顯著的進(jìn)展。但是，反恐政策涉及眾多敏感的政策領(lǐng)域，由于成員國(guó)不愿讓渡主權(quán)到聯(lián)盟層面，歐盟仍然只起輔助作用。歐盟層面的反恐協(xié)調(diào)與合作還面臨一些挑戰(zhàn)。歐盟反恐政策仍然具有被動(dòng)應(yīng)對(duì)的特征，即受到恐怖襲擊之后，歐盟成員國(guó)積極倡導(dǎo)加強(qiáng)反恐合作；在恐怖主義活動(dòng)相對(duì)減弱的時(shí)候，聯(lián)盟層面合作的政治意愿相對(duì)不足。

2015年，歐盟成員國(guó)法國(guó)、比利時(shí)和丹麥接連發(fā)生恐怖襲擊事件，恐怖主義議題的重要性凸顯。無(wú)論是當(dāng)年2月召開(kāi)的歐盟特別峰會(huì)，還是3月召開(kāi)的成員國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)會(huì)議，均將“反恐”作為議事日程的重要議題，并提出一系列對(duì)策。歐盟委員會(huì)在4月提交的《歐洲安全議程》，將“恐怖主義、有組織犯罪與網(wǎng)絡(luò)犯罪”確定為歐盟面臨的主要威脅。然而，打擊恐怖主義的緊迫性隨后讓位于希臘債務(wù)危機(jī)以及非法移民問(wèn)題。當(dāng)前，歐盟深受非法移民問(wèn)題的困擾。來(lái)自利比亞、敘利亞等動(dòng)蕩地區(qū)的大批難民源源不斷地流向歐洲，給歐盟成員國(guó)的財(cái)政和社會(huì)造成極大壓力，將可能給歐盟內(nèi)部安全帶來(lái)隱患。歐洲遭受恐怖襲擊的風(fēng)險(xiǎn)依然存在，歐盟在未來(lái)能否在打擊恐怖主義中發(fā)揮更為重要的作用，取決于成員國(guó)是否具有強(qiáng)烈的政治意愿和實(shí)際行動(dòng)的能力。在未來(lái)的反恐斗爭(zhēng)中，歐盟若要進(jìn)一步發(fā)展為具有影響力的國(guó)際安全行為體，應(yīng)沿著反恐戰(zhàn)略框架設(shè)定的方向繼續(xù)努力：第一，成員國(guó)需要加強(qiáng)對(duì)恐怖主義威脅的共同認(rèn)知；第二，成員國(guó)需要克服主權(quán)、人權(quán)和安全的選擇困境，進(jìn)一步賦予歐盟相關(guān)權(quán)限和資源；第三，歐盟應(yīng)在防止激進(jìn)化、司法與警務(wù)合作、反洗錢、情報(bào)交流、邊境控制等方面繼續(xù)加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，同時(shí)加強(qiáng)與其他國(guó)家的反恐合作。

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（責(zé)任編輯：崔建樹(shù)）