鐘文淵

積分落戶的提出與實施將是北京戶籍改革的一大進步，它使原來渠道狹窄的戶口爭奪變成了陽光下的大排名。但在800多萬的北漂人口基數(shù)下，這種公平排名的背后，是極其慘烈的競爭。

有人說，“有沒有北京戶口，這不是一個問題，而是兩個世界?！边@并非夸大之詞。

多年來，因為得不到北京市民身份的承認，北漂人在子女入學(xué)、購房，甚至就業(yè)等多處場合遭遇碰壁，一紙北京戶籍硬生生地將他們本應(yīng)享有的市民權(quán)利，剝離在首都城市發(fā)展計劃之外。

千呼萬喚始出來。2015年12月，北京市政府發(fā)布《北京市積分落戶管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《積分落戶辦法》），公開向社會征求意見。北漂人所翹首以盼的北京市民身份，因為這項政策的提出，似乎有可能成真。

所謂積分落戶，根據(jù)《積分落戶辦法》的規(guī)定，是指通過建立指標(biāo)體系，對本市居住證持證人申請落戶的條件進行量化，并對每項指標(biāo)賦予一定分值，總積分達到規(guī)定分值的人員可在本市申請辦理常住戶口。

在積分落戶實施之前，根據(jù)現(xiàn)行政策，能夠落戶北京的人大概分為以下幾種：父母一方為京籍的新生兒；符合年齡限制，通過工作單位獲得“進京指標(biāo)”的應(yīng)屆畢業(yè)生；“千人計劃”的高層次海歸、博士后等特殊人才；配偶為京籍的普通人；為北京經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻的商人；通過公務(wù)員考試或應(yīng)聘有“進京指標(biāo)”的國企、事業(yè)單位、高新技術(shù)企業(yè)的人；在北京市被評為全國勞模、現(xiàn)在仍為農(nóng)業(yè)戶口且有落戶意愿的外省市農(nóng)民工等。

對于絕大多數(shù)北漂來說，這些落戶方法都不太實用。而北漂又是一個龐大的群體。2015年5月，北京市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊公布的2014年北京市人口數(shù)據(jù)顯示，截至2014年年末，北京市常住人口為2151.6萬人，其中常住外來人口為818.7萬人，常住外來人口約占北京常住人口的38%。

因此，積分落戶被視為針對800多萬常住外來人口變身新北京人而給予的一項政策福利。

這項政策的推出，得到了不少專家的贊許，指出北京實施積分落戶政策，是在人口實行總量控制的前提下，讓人員落戶機制多樣化，引入機制也會更加公開透明。

積分落戶征求意見稿一發(fā)布，瞬間就使北漂圈里炸開了鍋，因為全國戶籍制度管理最為嚴(yán)格的首都終于要“開閘放水”了，這讓多年來深陷戶口之苦的北漂們等到了落戶北京的希望。

然而，與眾多事關(guān)民生福祉的政策制度相比，積分落戶政策在公眾關(guān)注圈里的降溫速度要快得多，因為積分落戶北京并非如字面這般簡單。

根據(jù)意見稿的要求，一個人只要有北京居住證、不滿45歲、在京連續(xù)繳納社保7年以上、符合計生政策、無犯罪記錄等條件，便有機會變成北京人。但是在目前的政策設(shè)計里，并沒有設(shè)置固定的落戶分數(shù)線，而是每年由北京市政府根據(jù)年度人口調(diào)控情況，公布落戶分數(shù)線。而在北京十三五規(guī)劃建議中則已明確提出，北京將嚴(yán)控人口數(shù)量，到2020年，北京常住人口總量控制在2300萬人以內(nèi)，而2014年年底北京市常住人口已有2151.6萬人。這意味著未來5年的落戶指標(biāo)會非常有限。

哪些人最有可能通過積分落戶北京呢？征求意見稿的積分加減項已經(jīng)明確地透露了政府的態(tài)度，說得更明白點就是：一個已在京買房、從事高新技術(shù)并獲得高級職稱的45歲以下博士，落戶成功概率最大；如果你沒有房子、學(xué)歷大專及以下，且在工廠打工或在農(nóng)貿(mào)市場擺攤，想落戶北京則很難。

其實，積分落戶在中國已非新鮮事。早在2009年12月，廣東省中山市在國內(nèi)率先進行積分入戶探索后，廣東、浙江、天津、上海等多個省市都在進行積分制的探索。目前已有15座特大或超大城市推出當(dāng)?shù)氐姆e分落戶政策。

可是從目前已經(jīng)落實積分落戶政策的城市來看，嚴(yán)控人口仍是前提。有報道顯示，2013年至2014年通過積分制得到廣州戶口的人數(shù)僅為6000人，天津2015年指標(biāo)總量控制在2萬人以內(nèi)，無論廣州還是天津，最終能夠落戶的人數(shù)與當(dāng)?shù)胤菓艏Ｗ∪丝谙啾纫仓皇呛苌僖徊糠郑欢本┑姆e分落戶實施，和其他城市相比，只會更嚴(yán)，有媒體粗略地估算了一下，北京市以后每年靠積分落戶的，樂觀估計很有可能不會超過1.5萬人。

不得不承認，積分落戶的提出與實施是北京戶籍改革的一大進步，它使原來渠道狹窄的戶口爭奪變成了陽光下的大排名。但在800多萬的北漂人口基數(shù)下，這種公平排名的背后，是極其慘烈的競爭。

從民眾對戶籍制度改革的期待來講，無非就是希望能和當(dāng)?shù)厥忻裢瑯酉碛谐鞘械墓卜?wù)和供給，不再被區(qū)別對待。但集中導(dǎo)向精英身上的積分落戶政策，顯然不是北漂大眾們所期待的。

而從現(xiàn)實情況來看，精英們實際上并不是北漂中最為渴望北京戶口的那一部分人。因為，從精英的自身情況來看，無論是能力還是資本，他們都是“硬通貨”，很少會有戶籍的煩惱，或者他們完全有條件通過自己的能力來享受到市民權(quán)利。

正是因為北京戶口關(guān)系著人們實實在在的利益，其中的利益矛盾復(fù)雜而又敏感，因此，待積分落戶政策真正實施之時，必須公正不阿，不僅要明確積分認證標(biāo)準(zhǔn)，更要公開、透明地開展工作，避免在積分認證中的漏洞出現(xiàn)，不要給權(quán)力尋租留下漏洞。

雖然多數(shù)北漂已經(jīng)清楚地明白，自己可能很難成為積分落戶政策的受益者，但是與《積分落戶辦法》同時發(fā)布的《北京市居住證管理辦法（草案送審稿）》，也讓他們很多人心懷期望。

2015年12月12日國務(wù)院出臺的《居住證暫行條例》，明確提出非戶籍人口在居住地享有義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)等9項基本公共服務(wù)，以及辦理出入境證件、機動車登記等7項便利。若北京真能發(fā)揮居住證制度的作用，為暫時不能落戶北京的人提供相關(guān)的城市公共服務(wù)，想必眾人對于這紙北京戶口將不會過于關(guān)注。

專家視角

陸杰華（北京大學(xué)社會學(xué)系教授）：在積分落戶的設(shè)計理念上，首先要注意面對的受眾群體是多數(shù)的流動人口，一定要讓多數(shù)人看到希望。第二，積分落戶改革，即使不能很快解決戶口，也要以居住證為依托，依據(jù)不同的積分提供不同的保障。第三，設(shè)定一定的路徑，能夠讓普通人明白要多長時間、符合什么樣的條件才能落戶。

周其仁（北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授）：“人往高處走”的趨勢是攔不住的，光說把城門打開，未免又太書生氣。那怎么找平衡呢？更根本的是城市要不斷地進行更新，增加它的承載力。

胡星斗（中國問題學(xué)專家、北京理工大學(xué)教授）：這是一種比較公平合理的落戶方式，過去外地人想獲得北京戶口是比較困難的，而積分落戶讓一些人有了希望。當(dāng)然，這個政策是希望更多地引進高科技人才、金融人才。

關(guān)信平（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授）：積分落戶是政府一種不得已的選擇，百姓希望政府提供相應(yīng)的公共服務(wù)，但是目前不能全部滿足，徹底改革目前還辦不到，積分落戶可謂是替代性的政策。

王太元（中國人民公安大學(xué)治安學(xué)院教授）：積分落戶制的建設(shè)，至關(guān)重要的是項目選定、條件設(shè)定、分值確定和過程管控，包括如何科學(xué)協(xié)調(diào)高學(xué)歷與高技能的關(guān)系等重要且復(fù)雜的問題。但是，更重要的，是積分落戶制與居住證制度的關(guān)系處理，積分落戶制與現(xiàn)有落戶政策、人才政策之間的關(guān)系處理，也就是積分落戶制在特大城市人口、人力、人才政策體系中的科學(xué)定位。

胡剛（暨南大學(xué)管理學(xué)院教授）：在中國繼續(xù)城鎮(zhèn)化道路的過程中，人口還將繼續(xù)保持向超大城市集聚的態(tài)勢。在這種情況下，戶籍政策的有序放開，順應(yīng)了超大城市人口遷徙內(nèi)在要求，同時也結(jié)合了人口調(diào)控的客觀需要。

黃文政（人文經(jīng)濟學(xué)會特約研究員）：我對積分落戶類的戶籍限制一直持反對意見，戶籍政策的改革方向應(yīng)是逐步放松直至完全取消限制。

公眾視角

張意發(fā)（@中國網(wǎng)）：積分標(biāo)準(zhǔn)過高而且復(fù)雜，希望降低難度；落戶前，希望能更好地解決外地孩子接受九年義務(wù)教育和高考的問題。

郭聰（@中國網(wǎng)）：就北京當(dāng)前的發(fā)展來看，重要的不是限制人口，人為設(shè)置人口上限，而是增強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的科學(xué)性、交通功能區(qū)劃的合理性以及人口的流通性，最終形成一種人在戶在，人走戶隨的有進有出動態(tài)平衡，而非現(xiàn)在人戶分離、人在無戶的不健康狀態(tài)。如果居住狀態(tài)的登記變動與人口的流通是同步的，那么戶籍制度及其本身所導(dǎo)致的很多問題，包括地域的不公平、隱含福利等都會慢慢被解決。

王東吉（@中國青年報）：積分落戶政策的好處在于能夠讓一般人看到一絲希望。如果到時候會每年公布達標(biāo)人數(shù)和分數(shù)線的話，在施政的透明和公平性上，是值得肯定的進步。但不論是過去和現(xiàn)在，要取得北京戶口仍然很難。路徑清晰不代表容易到達。更主要的，不是所有企業(yè)都有申請戶口、居住證的權(quán)利，尤其是在民營企業(yè)這塊。如果在這一步上做不到公平，后面很多人就會放棄努力。

楊璐（@人民論壇網(wǎng)）：打破戶籍沉錮，積分政策讓外來人口有了落戶希望。任何一個方案的實施，都不會一帆風(fēng)順。方案制定時的漏洞都會在實施過程中慢慢浮現(xiàn)，我們還需且行且探討。積分分值的設(shè)置是否合理，主要指標(biāo)的設(shè)定是否可靠，落戶過程中的行政審批是否便民，都需要實踐去證明。

張倪（@中國經(jīng)濟時報）：積分落戶當(dāng)然非治本之策，但相對于北京遲滯的戶籍改革而言，仍有其現(xiàn)實意義與價值。讓外來人員擁有一個公平競爭的平臺和實現(xiàn)落戶夢想的渠道，這是值得肯定和贊許的。我們也希望，北京市積分落戶的政策設(shè)計，既能做到公平合理，又兼具可操作性。但就目前來看，不得不承認，至少在短期內(nèi)，北京市積分落戶仍屬“蜀道之難”。