□李金龍，徐聰（湖南大學(xué)，湖南　長沙　410082）

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論政府治理能力現(xiàn)代化的法治路徑

□李金龍，徐聰
（湖南大學(xué)，湖南長沙410082）

摘要：法治是政府治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，是實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的必由之路。政府治理能力現(xiàn)代化應(yīng)以法治基礎(chǔ)，良法奠定現(xiàn)代化治理的制度前提，法律平等促進(jìn)政府依法治理，司法公正糾偏政府治理失范等。然而，當(dāng)前中國的法治建設(shè)推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化中的效能尚未充分發(fā)揮，其原因是多方面的，必須克服這些不足以發(fā)揮法治的應(yīng)有效能。我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持不懈地培養(yǎng)全民法治信仰，完善行政法制，落實(shí)行政法制監(jiān)督，加強(qiáng)權(quán)利救濟(jì)保障以及進(jìn)行司法改革確保司法公正，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法治對推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在功能。

關(guān)鍵詞：法治；政府治理能力；現(xiàn)代化；路徑；

2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！闭卫硎菄抑卫淼暮诵牟糠郑瑢?shí)現(xiàn)政府治理體系和政府治理能力現(xiàn)代化對推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重大意義。

一、法治是政府治理能力現(xiàn)代化的必由之路

法治是政府治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，同時(shí)也是推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵力量。

（一）法治是政府治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。政府治理能力一般指政府在治理中將預(yù)定目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力，政府治理能力強(qiáng)弱影響并決定政府治理的成效。政府治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益[1]。西里爾· E·布萊克認(rèn)為，現(xiàn)代化是歷史形成的各種體制對迅速變化的各種功能的一個(gè)適應(yīng)過程，這些功能因科學(xué)革命以來人類控制環(huán)境的知識空前激增而處于迅速變化之中[2]。因此，政府治理能力現(xiàn)代化是指對應(yīng)政府治理現(xiàn)代化目標(biāo)，政府治理能力由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的進(jìn)步過程。政府治理現(xiàn)代化表現(xiàn)在方方面面，但更具本質(zhì)性的則是政府治理的分權(quán)化、民主化、科學(xué)化和法治化[3]。法治成為政府治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要屬性，其包含兩重含義：“已成立的法律獲得了普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！盵4]近代西方法治理論奠基人戴雪認(rèn)為法治內(nèi)涵體現(xiàn)在：法律至高無上、法律面前的平等、憲法不是個(gè)人權(quán)利的來源而是其結(jié)果[5]?？梢姡ㄖ尾粌H包括靜態(tài)的良法，還要求法律獲得普遍遵從，這一動(dòng)態(tài)過程借助執(zhí)法司法、守法活動(dòng)實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代法治社會(huì)的屬性包括法律至上，良法之治，法律面前人人平等，司法公正等。

（二）法治是政府治理能力現(xiàn)代化的根本路徑。法治與人治相對，是政府治理的兩種不同方式?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)指出：依法治國，是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求[6]。從現(xiàn)實(shí)層面出發(fā)，在市場經(jīng)濟(jì)中“一個(gè)沒有經(jīng)歷過法治或契約法歷程的社會(huì)，僅依賴倫理原則和規(guī)則傳統(tǒng)，既不計(jì)較責(zé)任的明確界線，也不鼓勵(lì)權(quán)利的錙銖毫末，結(jié)果是模糊不清掩蓋著清晰明白，反致不利于社會(huì)的協(xié)調(diào)與秩序，更不利于個(gè)體自由、權(quán)利的需求，甚至還會(huì)為統(tǒng)治者所假藉篡改?！盵7]因此，實(shí)現(xiàn)法治是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的根本路徑，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.現(xiàn)代化的政府治理以法治權(quán)威為基礎(chǔ)。法律至上原則即確定憲法和法律為最高權(quán)威，憲法、法律作為國家意志的體現(xiàn)，代表了廣大公民群體的共同利益訴求，以憲法、法律為政府治理權(quán)威來源，能有效提升政府治理合法性并保障公民權(quán)益。

2.良法構(gòu)建現(xiàn)代化政府治理的制度前提。制度能夠產(chǎn)生出某種結(jié)果的可預(yù)期性和規(guī)則性，從而有利于制度之下的所有參與者[8]。法律作為制度的形式之一，在規(guī)范政府治理行為、提升政府治理能力方面起著重要作用?，F(xiàn)代化的政府治理依法而治，“良法”的構(gòu)建不僅為政府治理提供健全的法制環(huán)境，更重要的意義在于它對正義的維護(hù)。

3.法律平等促使政府依法行使治理權(quán)力。法律平等即法律面前人人平等，強(qiáng)調(diào)任何公民在享有法律權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)上處于平等地位。被視作公平的法律，如果執(zhí)行不均，或有錢有勢者得以豁免，也將被認(rèn)作不公平[9]。法律平等意味著即使治理主體擁有行政執(zhí)法權(quán)，但在履行法定義務(wù)時(shí)不得濫用權(quán)力優(yōu)勢，逃避法律規(guī)制。法律平等原則推動(dòng)了政府治理主體在既定權(quán)力軌道上行使權(quán)力，制約政府治理失范行為。

4.司法公正糾偏政府治理失范行為。司法公正帶來司法公信和治理公信，通過司法公正對公平正義的實(shí)現(xiàn)，能強(qiáng)化公民對行政權(quán)力行使的信心和安全感，有效調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、公民參與治理的積極性。與此同時(shí)，司法公正確保法律公正，法律公正即法律被公正無誤地執(zhí)行、落實(shí)。通過法律公正實(shí)現(xiàn)對政府治理權(quán)力的依法規(guī)范，避免政府治理過程中濫權(quán)甚至違法行為的發(fā)生，保障政府治理的公共性和高效率。

二、法治尚未充分發(fā)揮推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的效能

對比法治效能應(yīng)達(dá)到的理想狀態(tài)，我國法治建設(shè)對政府治理能力現(xiàn)代化的推動(dòng)功能還有所不足。

（一）法治權(quán)威不足。法律至上要求遵從憲法和法律的最高權(quán)威，權(quán)力依法而行。然而，現(xiàn)實(shí)中個(gè)別黨政機(jī)關(guān)工作人員在處理法與權(quán)的關(guān)系時(shí)，顛倒了二者的位置，用權(quán)力壓制法律，如有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，甚至將個(gè)人意志凌駕于法律之上，以言代法、個(gè)人專斷。個(gè)別黨政機(jī)關(guān)工作人員違法濫權(quán)行為引發(fā)公民對法治權(quán)威的不信任，當(dāng)自身合法權(quán)益受到侵害時(shí)首先想到的不是依法維權(quán)，而是找關(guān)系、行賄或者鬧事、示威等非法定行為維護(hù)自身權(quán)益，由此形成群眾尚權(quán)不尚法、信訪不信法等不良心理。

（二）法律制度不完善掣肘政府治理活動(dòng)。政府依法而治的前提是有法可依，良好的法律制度能促進(jìn)政府治理能力提升。當(dāng)前政府治理的法制基礎(chǔ)是不健全的。首先，部分治理領(lǐng)域法律空缺，無法可依。盡管我國已初步建立行政法體系，制定了包括《公務(wù)員法》《行政許可法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》等法律，但許多重要領(lǐng)域仍缺乏法律規(guī)范。“我國行政法律制度最大的缺陷就是統(tǒng)一的行政程序法缺位”[10]，針對大量行政行為缺乏嚴(yán)格程序制約，為行政執(zhí)法人員留下尋租、腐敗空間，國內(nèi)學(xué)者對制定行政程序法呼聲已久。類似立法呼吁還有許多，如制定行政征收征用法、政府信息公開法等。其次，法律規(guī)定過于原則、模糊，影響到行政主體與行政客體權(quán)利義務(wù)的確認(rèn)，缺乏可操作性。行政執(zhí)法在缺乏法律明確規(guī)范的情況下，自由裁量空間大，行政執(zhí)法公正性很大程度上取決于執(zhí)法主體的職業(yè)素養(yǎng)。

（三）政府治理中官僚化、特權(quán)現(xiàn)象依然存在?！肮倭呕笔侵附M織的活動(dòng)超越了自身領(lǐng)域，并將官僚標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加于其他組織或集團(tuán)之上[11]。官僚化及特權(quán)現(xiàn)象是行政主體濫用權(quán)力優(yōu)勢、凸顯自身地位優(yōu)越性的行為，本質(zhì)上是行政權(quán)力對公民及社會(huì)組織合法權(quán)利的侵害，違背了法律面前人人平等的原則。這種現(xiàn)象將政府治理及其能力羈絆在傳統(tǒng)社會(huì)中，嚴(yán)重制約了政府治理走向現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。

（四）司法公正性不足，未能有效羈束政府治理權(quán)力。司法是處罰犯罪或裁決爭訟的權(quán)力，承擔(dān)著定分止?fàn)帯?quán)利救濟(jì)的社會(huì)功能。司法對政府治理行為的規(guī)范體現(xiàn)在行政訴訟案件的處理上，通過受理行政訴訟案件，糾正政府違法行為。然而，當(dāng)前民眾存在一種“行政官司難打”“打官司不如上訪、訴訟不如鬧事”的心理，對“民告官”信心不足。個(gè)中原因在于行政訴訟案件難受理，以及勝訴率低。司法不公本質(zhì)上是對政府違法行為的縱容。

三、法治推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化效能不足的原因分析

盡管法治理論上能有力推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化，但是以往的法治建設(shè)努力并沒有取得應(yīng)有成效。究其原因，可以發(fā)現(xiàn)法治有效性的發(fā)揮受到多重因素影響，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面。

（一）政府治理主體和社會(huì)公眾法治信仰不足。法治信仰是社會(huì)主體在對法治的理性認(rèn)識基礎(chǔ)上形成的對法的認(rèn)同感和依歸感。法治信仰具體表現(xiàn)為社會(huì)公眾對法律的認(rèn)可、敬畏和遵循，認(rèn)為法律至高無上。法治信仰缺失導(dǎo)致人們內(nèi)心或行為輕視法律權(quán)威，甚至罔顧法律規(guī)定。法治信仰不足與我國數(shù)千年人治政治的歷史有著密切關(guān)系，人治統(tǒng)治之下權(quán)力即法，權(quán)力掌控者擁有生殺予奪的決定權(quán)，由此導(dǎo)致人們思想上對權(quán)力的趨附奉承和過分迷信。

（二）法律工具主義歪曲法的本原價(jià)值。法律工具主義認(rèn)為，法律只是實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)目標(biāo)的工具，它無視法律的應(yīng)有價(jià)值，并利用法律強(qiáng)制性一面將其作為暴力維穩(wěn)的工具。法律工具主義思想受中國古代“視法為刑”的傳統(tǒng)觀念影響，在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中法律長期以來扮演著制裁、刑罰的作用。法律工具主義導(dǎo)致政府在治理過程中，應(yīng)付式立法、選擇性及暴力執(zhí)法，更多地強(qiáng)調(diào)法律對行政相對人的管制和懲戒，而弱化法律對公權(quán)力的規(guī)范、約束，以及對公民權(quán)利的保障。

（三）傳統(tǒng)“官本位”思想作祟?！肮俦疚弧敝傅氖且环N以官為本、以官為貴、以官為尊的價(jià)值觀，是一種與現(xiàn)代文明相悖的封建意識[12]。官本位意識侵蝕行政主體的權(quán)力觀和民眾觀，造成現(xiàn)實(shí)中的官民不平等。在官本位思想影響下，行政主體倚仗權(quán)力優(yōu)勢為所欲為，如拖延行政、暴力執(zhí)法、釣魚執(zhí)法等不良行政行為，公民作為權(quán)力的弱勢群體，未能享有合法的公民權(quán)利。官本位存在的另一現(xiàn)實(shí)因素是當(dāng)前我國公民權(quán)利救濟(jì)保障的不充分，在公民合法權(quán)利受到公權(quán)力侵害時(shí)，得不到有效地救濟(jì)，助長了行政主體的專橫和濫權(quán)。

（四）司法獨(dú)立性受到干擾。司法獨(dú)立是確保法律至上和司法公正的關(guān)鍵前提，要求司法活動(dòng)獨(dú)立于立法權(quán)與行政權(quán)的行使。盡管我國司法機(jī)關(guān)享有的是有限獨(dú)立權(quán)，表現(xiàn)為司法機(jī)關(guān)要接受人大監(jiān)督和共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但中國憲法明確規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！盵13]然而，司法活動(dòng)卻時(shí)常受到個(gè)別黨政機(jī)關(guān)工作人員的干擾。個(gè)別黨政機(jī)關(guān)工作人員對司法的干預(yù)損害了司法公信力，縱容行政違法行為，未能守住司法對公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范的最后底線。

四、推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的法治路徑

法治作為一種基本治理方式，為政府治理提供強(qiáng)有力、持續(xù)的基礎(chǔ)保障，推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化。盡管目前法治在推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化當(dāng)中的功效并不顯著，但毫無疑問的是政府治理能力現(xiàn)代化仍需繼續(xù)借助法治的力量。因此，需進(jìn)一步完善法治建設(shè)，助力政府治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)。

（一）培養(yǎng)全民法治信仰，強(qiáng)化法治權(quán)威。樹立法治信仰是糾正“權(quán)大于法”錯(cuò)誤觀念，理性認(rèn)識“權(quán)法”關(guān)系的基礎(chǔ)性舉措。法治信仰形成的前提是正確的法治認(rèn)知，包括對法治內(nèi)涵、法治精神、法治價(jià)值以及法治基本要求的正確認(rèn)識。因此，需要加強(qiáng)社會(huì)法治教育，提升全民法治素養(yǎng)在政府治理主體層面，將法治教育納入公務(wù)員培訓(xùn)的重要內(nèi)容，宣揚(yáng)法治文化，教授法律知識，改變行政主體法律工具主義錯(cuò)誤認(rèn)識，理性認(rèn)識權(quán)法關(guān)系并正確執(zhí)行法律。在社會(huì)層面，需大力加強(qiáng)普法教育，著重引導(dǎo)公眾樹立正確的權(quán)利義務(wù)觀念，通過理性認(rèn)識自身的權(quán)利和義務(wù)，自覺守法并依法維護(hù)自身合法權(quán)利。依靠提升法治素養(yǎng)促進(jìn)法治信仰的形成還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在法治實(shí)踐中確保法律嚴(yán)格公正執(zhí)行，以事實(shí)法治權(quán)威強(qiáng)化公民法治信仰才是根本舉措。

（二）完善行政法律體系。政府治理現(xiàn)代化是相對于傳統(tǒng)政府治理作出的一種轉(zhuǎn)變，隨之產(chǎn)生對制度進(jìn)行重新安排與建構(gòu)的需求，以便與新的治理方式保持協(xié)調(diào)一致。從我國行政法律建設(shè)現(xiàn)狀看當(dāng)前亟需完善的是立法的科學(xué)化及行政立法的規(guī)范化。其中行政立法是政府作為立法主體的制度安排行為，在公民勢微的情況下，行政立法是否規(guī)范影響公共利益的實(shí)現(xiàn)。就當(dāng)前行政立法存在的不足而言，首先，需要規(guī)范行政立法程序，細(xì)化法律法規(guī)中對法規(guī)、規(guī)章的制定、修改和廢止程序的規(guī)定其次，完善行政立法監(jiān)督制度、公眾參與制度，監(jiān)督行政立法權(quán)的行使，避免行政立法中的地方本位主義、部門本位主義行為。通過制定科學(xué)的行政法律制度，強(qiáng)化法制對政府治理的引導(dǎo)和規(guī)范作用。

（三）落實(shí)行政法制監(jiān)督，糾正政府治理失范行為。行政法制監(jiān)督是指相關(guān)監(jiān)督主體依法對行政主體行使行政職權(quán)和遵紀(jì)守法行為的監(jiān)督，其主要內(nèi)容在于對行政行為合法性的監(jiān)督。當(dāng)前，在我國一是要完善權(quán)力機(jī)關(guān)備案審查制和立法抵觸解決程序，確定科學(xué)、合理的審查范圍，優(yōu)化審查程序，使權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用落到實(shí)處。二是司法機(jī)關(guān)要確保行政訴訟的公正性，依法行使監(jiān)督權(quán)力，避免行政干預(yù)的影響。三是通過科學(xué)合理的制度建設(shè)，規(guī)范行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)的行使，依法履職糾正行政主體違法、腐敗行為。四是要加強(qiáng)法制建設(shè)，明確國家機(jī)關(guān)系統(tǒng)外的個(gè)人、組織在實(shí)施行政法制監(jiān)督中的權(quán)利和義務(wù)，促使個(gè)人、組織能切實(shí)依法行使監(jiān)督權(quán)力。

（四）提供充分的權(quán)利救濟(jì)保障。法律救濟(jì)是憲法規(guī)定公民享有的基本權(quán)利。行政救濟(jì)是保護(hù)公民以及社會(huì)組織等行政相對人合法權(quán)益不受行政權(quán)力侵害的一種制度。當(dāng)前，中國已建立行政救濟(jì)的基本法，包括《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》和《國家賠償法》等。但是行政救濟(jì)的法律體系還有待完善，已有行政救濟(jì)相關(guān)法律也還存在許多不足之處。其中，行政救濟(jì)受案范圍狹窄、行政爭議處理機(jī)關(guān)公正性不足是突出問題。確保公民行政救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，必須盡快修改已有救濟(jì)法律中不合時(shí)宜的規(guī)定，并補(bǔ)充制定有利于維護(hù)公民合法權(quán)益的可行性規(guī)定，如拓寬行政救濟(jì)受案范圍、完善復(fù)議程序確保行政復(fù)議公正性等。此外，針對行政訴訟和行政復(fù)議之外還存在的其它救濟(jì)渠道，如向黨政領(lǐng)導(dǎo)或人大機(jī)關(guān)直接申訴、信訪等，應(yīng)當(dāng)盡快通過法律制度予以規(guī)范。

（五）司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)確保司法公正。由于我國司法機(jī)關(guān)與黨政機(jī)關(guān)之間存在關(guān)系牽扯，司法活動(dòng)獨(dú)立性不足，損害司法公正。因此，必須厘清司法與行政、司法與執(zhí)政黨的關(guān)系，更多地保障司法獨(dú)立性，促進(jìn)司法公正。一是明確并始終堅(jiān)持黨對司法在法律、政策上的領(lǐng)導(dǎo)，尊重司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性，避免干預(yù)司法機(jī)關(guān)個(gè)案的處理。實(shí)施政法委職能轉(zhuǎn)變是重要舉措之一，強(qiáng)調(diào)政法委對政法工作的宏觀指導(dǎo)與管理，而不是對個(gè)案辦理的直接干預(yù)。二是推進(jìn)司法體制改革，著力健全司法人員職業(yè)保障和推動(dòng)地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，從“人財(cái)物”上割斷司法與政府和黨委的利益鏈，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，嚴(yán)格規(guī)范政府治理權(quán)力的正確運(yùn)行。

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責(zé)任編輯陸瑩

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-1494（2016）01-0112-04

收稿日期：2015-11-12

作者簡介：李金龍，男，法學(xué)博士，中山大學(xué)公共管理博士后，湖南大學(xué)副教授，研究方向：行政管理理論與實(shí)踐；徐聰，女，湖南大學(xué)法學(xué)院公共管理專業(yè)碩士研究生，主要從事行政法學(xué)研究。