黃珺　孫其昂

摘要：城市老舊小區(qū)治理作為社區(qū)治理的一部分，日益成為城市建設(shè)與管理的難點(diǎn)問(wèn)題。從治理的基本要素出發(fā)，以南京市J小區(qū)的環(huán)境整治為切入點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)城市老舊小區(qū)治理面臨著三重困境，即協(xié)調(diào)困境、過(guò)程困境和互動(dòng)困境。但是，僅靠政府已無(wú)法解決這些困境，需要不斷完善老舊小區(qū)的組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)小區(qū)組織化以增進(jìn)小區(qū)內(nèi)多元主體的互動(dòng)，推動(dòng)小區(qū)治理走向善治。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；老舊小區(qū)；治理困境；小區(qū)組織化

中圖分類號(hào)：C915

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.01.0005

一、問(wèn)題的提出

城市老舊小區(qū)主要指單位制改革之前的由政府、單位出資建設(shè)的居住區(qū)，與1998年房改（商品房改革）之后建設(shè)成的居住區(qū)相對(duì)。這類小區(qū)一般地處城市老城區(qū)，人口密集且房屋產(chǎn)權(quán)歸屬較復(fù)雜，由于建設(shè)年代久遠(yuǎn)，房屋設(shè)備和配套設(shè)施比較陳舊。隨著城市化進(jìn)程的加快，配套設(shè)施不齊、違章搭建嚴(yán)重、停車位不足等問(wèn)題日益凸顯，直接影響了居民生活的質(zhì)量、和諧社區(qū)的構(gòu)建和美好城市的建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)提出我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，治理則作為一種新的社會(huì)管理模式引起了社會(huì)各界的關(guān)注，同時(shí)也為城市社區(qū)治理指明了方向。

治理強(qiáng)調(diào)不同主體相互合作、管理共同事務(wù)，以達(dá)到集體行動(dòng)的一個(gè)持續(xù)過(guò)程。治理與管理不同，管理主要是政府自上而下的處理事務(wù)的過(guò)程，而治理則強(qiáng)調(diào)上下互動(dòng)的一個(gè)過(guò)程。社區(qū)治理指由社區(qū)各類主體，如政府、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)組織、居民等，依據(jù)正式法規(guī)或者非正式的約定，共同對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行管理的過(guò)程。伴隨著社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)的興起，社區(qū)治理引起國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，也涌現(xiàn)出了很多富有價(jià)值的研究成果。國(guó)外學(xué)者奧斯特羅姆是多中心治理理論的典型代表，她通過(guò)大量的案例分析得出集體合作治理解決公共事務(wù)是可能的。俞可平是國(guó)內(nèi)關(guān)注治理理論比較早的學(xué)者，他認(rèn)為善治是治理的終極目標(biāo)，善治是一種合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系，善治不受政府范圍的限制，公司需要善治，社區(qū)需要善治，地區(qū)需要善治，國(guó)家需要善治，國(guó)際社會(huì)也需要善治[1]。隨著單位體制的改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家的許多事務(wù)下沉到社區(qū)，城市社區(qū)的治理引起了許多國(guó)內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。例如，郭風(fēng)英等[2]認(rèn)為國(guó)家憑借對(duì)權(quán)力和資源的壟斷，使單位結(jié)構(gòu)化于國(guó)家行政體系之內(nèi)，形成社區(qū)管理空間單位化、管理組織科層化、單位功能全能化和管理主體單一化的管理體制，而單位社區(qū)改制有助于社區(qū)治理逐步走出單一治理的困境和實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型。魏娜[3]將我國(guó)城市社區(qū)治理模式概括為三個(gè)階段，即行政型社區(qū)—政府主導(dǎo)型的治理模式、合作型社區(qū)—政府推動(dòng)與社區(qū)自治結(jié)合型的治理模式、自治型社區(qū)—社區(qū)主導(dǎo)與政府支持型的治理模式。劉嫻靜[4]則通過(guò)對(duì)我國(guó)城市社區(qū)治理模式發(fā)展歷程的描述和分析，提出“競(jìng)爭(zhēng)―合作主義治理模式”即社區(qū)治理主體由單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?，是我?guó)城市社區(qū)治理模式的前景路徑選擇。與此同時(shí)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些學(xué)者的注意力開始向農(nóng)村社區(qū)、城郊村社區(qū)、城中村等邊緣性社區(qū)治理轉(zhuǎn)移，李意[5]發(fā)現(xiàn)城郊村社區(qū)治理呈現(xiàn)出明顯的邊緣性特征：治理體制的雙軌化、治理范圍的村落化、組織結(jié)構(gòu)的兩棲化、組織職能的疊合化，這些邊緣化特征受城鄉(xiāng)二元性社會(huì)體制的制約、城郊村社區(qū)城市化制度的供給不足、城郊村社區(qū)的現(xiàn)實(shí)需求的影響。李凱中[6]則認(rèn)為農(nóng)民組織是農(nóng)村的新社會(huì)力量和治理主體，凸顯農(nóng)民組織化的主體地位和治理功能，有利于改變當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理缺失的普遍現(xiàn)象。蔡禾等[7]以廣州市的一個(gè)城中村即J社區(qū)為例，發(fā)現(xiàn)漸進(jìn)的市場(chǎng)化和突發(fā)的制度變遷導(dǎo)致了城中村的權(quán)力格局和社區(qū)秩序發(fā)生了種種變化，居委會(huì)—村公司構(gòu)成的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其互動(dòng)關(guān)系目前已經(jīng)成為城中村特有的“雙軌制”權(quán)力模式。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于各類社區(qū)的研究已經(jīng)是比較充分的，但主要是針對(duì)不同形態(tài)的社區(qū)治理進(jìn)行的研究探討，而不同形態(tài)社區(qū)內(nèi)部也都分別存在不同層次的內(nèi)部整合和變遷發(fā)展問(wèn)題。城市老舊小區(qū)是我國(guó)城市社區(qū)的一部分，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷深入，老舊小區(qū)的弊病不斷顯現(xiàn)。而且在科技不斷發(fā)展的推動(dòng)下，如今的新型小區(qū)也會(huì)逐漸演變成未來(lái)的老舊小區(qū)，有些則已經(jīng)遇到老舊小區(qū)相似的難題。所以，作為社區(qū)治理一部分的老舊小區(qū)治理關(guān)系到整個(gè)社區(qū)的整合和城市的發(fā)展，其治理水平也關(guān)系到我們每個(gè)人的生活，是度量整個(gè)社區(qū)、城市整體和諧程度的重要參照。本文以老舊小區(qū)治理困境為研究出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)對(duì)南京市J小區(qū)的環(huán)境整治行動(dòng)的考察，分析小區(qū)治理遭遇困境的原因，并嘗試提出防范或消除治理困境的方法。

二、J小區(qū)及其環(huán)境整治行動(dòng)介紹

J小區(qū)是南京市GL區(qū)R街道的老舊小區(qū)之一，小區(qū)有住戶2038戶，流動(dòng)人口2673人，共有7983人，其中60歲以上老人1260人。該小區(qū)主要由單位房和回遷安置房組成，陸續(xù)建于20個(gè)世紀(jì)70-80年代。J小區(qū)是一個(gè)開放式小區(qū)，小區(qū)中間設(shè)有一個(gè)大棚農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，每天都聚集著很多賣菜的攤販和買菜的居民，小區(qū)里垃圾隨地可見(jiàn)，沿街店鋪將雜物在門前亂放。J小區(qū)內(nèi)違章建筑眾多，地面坑洼不平，衛(wèi)生狀況和治安狀況堪憂。本文關(guān)注的是J小區(qū)的環(huán)境整治行動(dòng)，該行動(dòng)始于2012年南京市召開的“環(huán)境綜合整治”千人動(dòng)員大會(huì)，在南京市迎青奧的背景下展開的，J小區(qū)環(huán)境整治主要包括整修坑洼的路面和花壇、拆除大棚農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、拆除違章建筑、修建新車棚等。

環(huán)境整治行動(dòng)前期（2012年12月—2013年9月），R街道將環(huán)境整治的重心放在了小區(qū)的大棚農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和居民的私搭亂建上。針對(duì)大棚農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，2012年12月由城管中隊(duì)向J小區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)戶下發(fā)了《限拆通知書》，R街道辦、城管聯(lián)合公安、工商等部門40余人于3月1日將大棚拆除；針對(duì)居民的私搭亂建則分兩步走，建于2013年9月份之前屬于老違章建筑暫時(shí)予以保留，9月份之后的屬于新違章建筑則立馬拆除。為了改善環(huán)境和杜絕安全隱患，拆除了J小區(qū)的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，但并未獲得預(yù)期的效應(yīng)。J小區(qū)經(jīng)過(guò)此次整頓，2013年9月份之后沒(méi)有出現(xiàn)新違章建筑，但卻增加了居民與居委會(huì)之間的矛盾，給日后新車棚的分配帶來(lái)了困難①。

環(huán)境整治行動(dòng)中期（2013年9月—2014年6月），環(huán)境的整治重點(diǎn)放在整修坑洼的路面和花壇上。此次的整修資金來(lái)源是來(lái)自南京市政府撥款，目的是為迎接青奧會(huì)的召開。J小區(qū)的保潔員則由街道負(fù)責(zé)分配，居委會(huì)則擔(dān)當(dāng)著傳聲筒的角色，如原本街道給J小區(qū)安排了8個(gè)保潔員，但由于J小區(qū)是開放式小區(qū)，且小區(qū)中心地帶還殘留有農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，該小區(qū)的衛(wèi)生保潔量比其他小區(qū)大得多，于是居委會(huì)不斷向上級(jí)爭(zhēng)取，則最終又增加了兩個(gè)保潔員在J小區(qū)。

環(huán)境整治行動(dòng)后期（2014年6月—現(xiàn)在），這個(gè)階段的工作包括修建停車棚、整頓小區(qū)內(nèi)殘存的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、兩棟樓層翻新等。停車棚所在區(qū)域是前期違章建筑被拆后所得，建設(shè)資金則由GL區(qū)政府負(fù)責(zé)招標(biāo)完成，到目前為止已建好兩個(gè)停車棚，其中一個(gè)是由每間單獨(dú)的小車棚組成，每個(gè)這種小車棚可以放2～3輛電動(dòng)車，居民則通過(guò)抽簽方式來(lái)決定使用權(quán)，但由于車棚有限，需要與其他居民合用一間，就造成有多輛電動(dòng)車的居民要獨(dú)享一間，還有一些沒(méi)抽到車棚的居民不滿抽簽結(jié)果，特別是那些被拆掉違章建筑的居民更是無(wú)法接受這個(gè)結(jié)果，最終導(dǎo)致在抽簽的過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，但最后居委會(huì)還是按照抽簽的結(jié)果來(lái)分配。另外一間是大車棚，所有的車子都放在一起，這個(gè)車棚則需要雇一個(gè)人員來(lái)看管，但由于供電不到位暫且擱置；R街道城管科則負(fù)責(zé)殘存的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的環(huán)境整治，據(jù)其工作人員介紹，整治分兩步走：一是針對(duì)有固定攤位的經(jīng)營(yíng)者，采取的措施是其攤位不得占道經(jīng)營(yíng)，若有違反就直接罰款該房主；二是針對(duì)流動(dòng)攤販則采取沒(méi)收罰款的方式。得益于此次青奧會(huì)的撥款，小區(qū)內(nèi)有兩棟單位樓已順利完成翻新，翻新后的樓棟環(huán)境明顯比其他樓棟干凈。

三、城市老舊小區(qū)面臨的治理困境及原因分析

以南京市J小區(qū)的環(huán)境整治為案例，我們回顧這個(gè)小區(qū)的社區(qū)治理行動(dòng)，觀察不同參與主體在行動(dòng)中的反映，以及治理行動(dòng)的過(guò)程和效果，并圍繞這個(gè)小區(qū)及其治理情況，找出城市老舊小區(qū)所面臨的治理困境及其原因。在分析之前，本文有必要對(duì)治理一詞進(jìn)行厘定，治理概念主要包含三個(gè)要素：首先，治理是一個(gè)過(guò)程；其次，治理過(guò)程的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)；最后，治理是持續(xù)的互動(dòng)[1]。以上三個(gè)要素缺一不可，否則就不能稱之為治理。小區(qū)內(nèi)包含了許多公共事務(wù)，對(duì)所有事務(wù)進(jìn)行全面治理是不現(xiàn)實(shí)的，往往是對(duì)部分公共事務(wù)采用治理方式。況且每個(gè)小區(qū)發(fā)展?fàn)顩r不一樣，特別是老舊小區(qū)治理面臨著重重困難，那么造成這些困境的原因又是什么呢？

（一）老舊小區(qū)所面臨的治理困境

1.協(xié)調(diào)困境——社區(qū)資源匱乏。每個(gè)參與治理的主體所掌握的資源是有限的，治理則強(qiáng)調(diào)調(diào)動(dòng)各主體資源，形成一個(gè)自主協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)，最終達(dá)成集體行動(dòng)，共同完成治理的目標(biāo)。協(xié)調(diào)困境主要表現(xiàn)為靜態(tài)的困境，就如老舊小區(qū)治理的參與主體、小區(qū)內(nèi)的資源等都是相對(duì)固定的，所以在此情況下形成的困境是靜態(tài)性的。要達(dá)成集體行動(dòng)，各治理參與主體必須相互依靠，各主體在行動(dòng)中必須交換各自的資源，且交換的結(jié)果不僅取決于各個(gè)參與主體的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境[8]。

社區(qū)資源指社區(qū)所擁有和支配的各種物質(zhì)資源和非物質(zhì)資源的總和，本文所指的社區(qū)資源主要包括人力資源、物質(zhì)資源、組織資源、政策資源等。我國(guó)城市社區(qū)普遍面臨資源匱乏，老舊小區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。首先，實(shí)物配套設(shè)施、資金等物質(zhì)資源的匱乏。在J小區(qū)環(huán)境整治的案例中，街道作為行動(dòng)的帶頭人，也是治理技術(shù)的核心推動(dòng)者和掌握者，R街道將此次環(huán)境整治運(yùn)動(dòng)的重心放在了小區(qū)內(nèi)的違章建筑上。筆者通過(guò)調(diào)查了解到，J小區(qū)內(nèi)的違章建筑分為兩種：一種是居住違章建筑，這種情況建設(shè)年代已久，一般與自家房屋連接起來(lái)的，還有少數(shù)建在樓棟之間的區(qū)域；一種是車棚，主要建在小區(qū)的公共區(qū)間內(nèi)，主要在3～4年前建設(shè)的。城市老舊小區(qū)由于建成年代早，且建成的時(shí)間有先有后，沒(méi)有按照統(tǒng)一規(guī)劃和布局來(lái)建設(shè)，各個(gè)企事業(yè)單位只是按自己的需求來(lái)建設(shè)，這就導(dǎo)致了小區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施、服務(wù)設(shè)施配置參差不齊，但總體的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和配套指標(biāo)都偏低。正因?yàn)榇嬖谥@么多的違章建筑，進(jìn)而影響了整個(gè)小區(qū)的環(huán)境美觀，也占用了大量的公共空間。要想在僅有的公共空間內(nèi)改善小區(qū)環(huán)境，就只有靠拆除違章建筑來(lái)騰出空間，進(jìn)行綠化和修繕道路。資金的匱乏也是許多老舊小區(qū)治理所面臨的治理尷尬，正因?yàn)闆](méi)有足夠的資金，使得J小區(qū)只能對(duì)其兩棟樓進(jìn)行翻新，而此次的翻新資金也是為了迎接青奧會(huì)，地方為了進(jìn)行環(huán)境整治而撥下來(lái)的，J小區(qū)也正在向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提出對(duì)其他樓棟進(jìn)行翻新的申請(qǐng)，但還沒(méi)有得到回復(fù)。所以，居委會(huì)的工作人員都盼著城市再舉辦一些大型活動(dòng)，只有這樣才會(huì)有資金下來(lái)。其次，人力資源和組織資源的匱乏。J小區(qū)的居民以老年人、下崗工人、租戶為主，沒(méi)有物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)和其他民間組織，社區(qū)的支部書記、黨委委員、支部委員是小區(qū)的主要力量，還有負(fù)責(zé)動(dòng)員、宣傳的樓棟長(zhǎng)，主要以退休人員和下崗失業(yè)人員為主。在拆違的過(guò)程中，主要是街道、居委會(huì)、環(huán)保、公安等部門執(zhí)行，樓棟長(zhǎng)們并未參與其中。由于這些違章建筑關(guān)系到居民的利益，遭到了眾多居民的反對(duì)和抵抗，在居民看來(lái)，環(huán)境的好壞并不會(huì)對(duì)其有太大影響，而那些違章建筑則關(guān)乎到自己的住和行，甚至關(guān)系到自己的生存，因?yàn)橛行┻`章建筑是用來(lái)租給外來(lái)住戶的。這樣就增加了J小區(qū)環(huán)境整治的難度，造成在整個(gè)環(huán)境整治的行動(dòng)中，只有街道、居委會(huì)、環(huán)保等官方組織的參與，居民只是被動(dòng)的執(zhí)行者，甚至有些時(shí)候變成抵抗者。J小區(qū)既沒(méi)有豐富的組織資源，也沒(méi)有調(diào)動(dòng)應(yīng)有的人力資源，使得此次環(huán)境整治行動(dòng)的主體比較單一。第三，政策資源的匱乏。為了解決居民停車難的問(wèn)題，R街道招標(biāo)建了兩個(gè)車棚，建在剛翻新的兩棟樓旁邊，這塊區(qū)域也是拆違所得，所以新建的車棚供給這兩棟樓的居民使用。一個(gè)車棚已通過(guò)抽簽投入使用，另一個(gè)由于供電不到位暫且擱置。筆者曾在與社區(qū)工作人員訪談的過(guò)程中，碰到一位問(wèn)詢?cè)诮ㄗ孕熊嚺锴闆r的中年婦女，并要求在登記簿上寫上自己的名字，社區(qū)工作人員表示要等到車棚建好后，通過(guò)抽簽的方式才可以決定誰(shuí)可以使用，但是，該婦女并沒(méi)有放棄她的要求，她埋怨城管把她原先的車棚拆除，并威脅居委會(huì)，稱其建的車棚也是違章建筑，最后，社區(qū)工作人員出于無(wú)奈地讓她登記了。這位婦女的言論引起了筆者對(duì)違章建筑的關(guān)注，并找到街道城管科咨詢違章建筑的相關(guān)政策，街道城管科則認(rèn)為他們所建的車棚是一種公益違章建筑，不能與其他違章建筑混為一談。這個(gè)理由有點(diǎn)牽強(qiáng)，但歸根到底它還是違章建筑。在小區(qū)治理的過(guò)程中，由于很多政策過(guò)于籠統(tǒng)，且一些政策不夠清晰，執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)矛盾和摩擦，這就給治理的過(guò)程帶來(lái)了很多困難和風(fēng)險(xiǎn)。

2.過(guò)程困境——不確定性事件的發(fā)生。治理強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)過(guò)程而不是結(jié)果，那么治理具體過(guò)程中遇到的困難則稱之為過(guò)程困境。過(guò)程困境主要表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)的困境，每個(gè)小區(qū)在治理行動(dòng)中所遇到的困難都不一樣，在治理的不同階段遇到的困難也會(huì)有差異，所以在此情況下形成的困境是動(dòng)態(tài)性的，但筆者認(rèn)為這種動(dòng)態(tài)性并不代表認(rèn)識(shí)這一困境沒(méi)有意義，因?yàn)檫^(guò)程困境中包含著更寬廣的社會(huì)因素的影響。

小區(qū)治理面臨的過(guò)程困境主要表現(xiàn)為治理過(guò)程中所遇到的不確定性事件，一些不確定性事件的發(fā)生和解決會(huì)直接影響到治理的效果。在J小區(qū)的環(huán)境整治行動(dòng)中就發(fā)生過(guò)一些不確定事件，如停車棚車位分配問(wèn)題。J小區(qū)的居委會(huì)工作人員為了拆除居民的違章建筑，以便騰出空間搭建新車棚，曾向被拆的居民承諾分配一個(gè)新車棚車位，但由于后期在操作時(shí)為了公平起見(jiàn)，決定采用抽簽的方式來(lái)決定車位的使用權(quán)。然而，一些被拆掉舊車棚的居民沒(méi)有抽到車位，便開始質(zhì)疑抽簽的公平性，并且情緒很激動(dòng)，以致在抽簽的過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，社區(qū)服務(wù)中心辦公室的門也被打破，最后公安部門還介入到此事。此次因分配車棚所引發(fā)的沖突事件，最終還是得到了妥善的解決，解決的辦法就是將那還未分配的大車棚車位分配給那幾戶未抽到車位的鬧事居民，這個(gè)結(jié)果也印證了中國(guó)的那句古話“會(huì)哭的孩子有奶吃”。居委會(huì)將平息此事的希望都寄托在新建的車棚上，但是新建的車棚卻因供電不到位而無(wú)法使用，至于供電公司為什么不供電，社區(qū)服務(wù)中心工作人員表示也不清楚，只說(shuō)供電不是想有就有的。社區(qū)工作人員的話很隱晦，但我們可以從中看出，即使是在小區(qū)建一個(gè)車棚，也需要好好處理與各級(jí)部門、社區(qū)組織、各類居民的關(guān)系，以解決隨時(shí)會(huì)發(fā)生的各種不確定性事件。小區(qū)治理涉及到各類公共物品的處理，這些公共物品包括有形的公共物品，如健身器材、道路設(shè)施、公共空間等，還包括無(wú)形的公共物品，如秩序的維護(hù)、環(huán)境的美化等。小區(qū)里每一個(gè)成員都可以享受這些公共物品所帶來(lái)的好處，居民間容易產(chǎn)生“搭便車”心理。但是，有些公共物品的供應(yīng)是受限制的，這種情況下就會(huì)發(fā)生一些不確定性事件，往往這些不確定性事件會(huì)影響整個(gè)治理行動(dòng)的走向。小區(qū)治理過(guò)程中經(jīng)常遇到各種各樣的不確定性事件，這些事件具有即時(shí)性和動(dòng)態(tài)性，治理主體一般很難事先把握這種不確定性，這就需要治理主體充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在治理過(guò)程中及時(shí)調(diào)整策略以克服治理過(guò)程的中困境。

3.互動(dòng)困境——網(wǎng)格化管理下的“弱網(wǎng)絡(luò)”。治理不是政府自上而下的管理，而是通過(guò)政府—街道（居委會(huì)）—居民不斷地上下互動(dòng)的過(guò)程，這個(gè)互動(dòng)過(guò)程也包括各種社會(huì)組織的參與，如果缺乏這種互動(dòng)或互動(dòng)過(guò)程斷裂，則稱之為互動(dòng)困境。居民與居委會(huì)的互動(dòng)關(guān)系在某種程度上反映了基層社區(qū)中國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。在社區(qū)參與積極性高、參與形式多樣化的社區(qū)，社區(qū)居民和居委會(huì)的互動(dòng)關(guān)系體現(xiàn)為一種互惠合作的雙向互動(dòng)關(guān)系。一方面，居委會(huì)通過(guò)對(duì)社區(qū)參與的引導(dǎo)和控制，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)控制和社區(qū)服務(wù)的雙重目的；另一方面，居民通過(guò)內(nèi)容豐富的社區(qū)參與增強(qiáng)了自身的自主性， 擴(kuò)大了社區(qū)的自治空間[9]。若在小區(qū)治理的過(guò)程中，居民不參與、被動(dòng)參與或參與程度低，則意味著這種雙向互動(dòng)關(guān)系不能形成，也意味著小區(qū)治理陷入互動(dòng)困境。

互動(dòng)困境主要表現(xiàn)在小區(qū)網(wǎng)格化管理的實(shí)踐上，網(wǎng)格化管理最早起源于上海市在抗擊“非典”時(shí)所應(yīng)用的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和完善，逐漸成為一種社區(qū)管理新模式，其主要目的是將數(shù)字城市技術(shù)與社會(huì)管理創(chuàng)新相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)城市的信息化管理。J小區(qū)于2012年開始實(shí)施網(wǎng)格化管理，該網(wǎng)格的組長(zhǎng)是小區(qū)所在街道的副主任，組員是街道和社區(qū)的工作人員，網(wǎng)格化下的J小區(qū)被分成6個(gè)片區(qū)，每個(gè)片區(qū)的管理人員包括街道干部、社工、城管、保潔、樓棟長(zhǎng)。而居住在J小區(qū)的居民主要有兩類：一類是外來(lái)租戶，這類人員職業(yè)不穩(wěn)定，成份復(fù)雜且收入相對(duì)較低；另一類是長(zhǎng)期居住的老人和下崗員工，這類人群?jiǎn)挝灰庾R(shí)比較濃且對(duì)政府比較依賴。J小區(qū)的樓棟長(zhǎng)則主要由離退休人員、下崗人員組成，小區(qū)里的年輕人、外來(lái)租戶等，極少關(guān)注和參與小區(qū)事務(wù)。年輕人要去上班，而外來(lái)租戶一般是過(guò)來(lái)做生意掙錢的，他們根本不會(huì)參與到小區(qū)的公共事務(wù)中。另外，從每個(gè)片區(qū)的管理人員中可以看出，只有這些樓棟長(zhǎng)是居住在小區(qū)里，且與群眾接觸最為密切。但是，恰恰只有樓棟長(zhǎng)是沒(méi)有正式職位和任何的物質(zhì)報(bào)酬，這造成許多居民不愿擔(dān)任樓棟長(zhǎng)，或者缺乏干活的積極性②。而樓棟長(zhǎng)的缺位勢(shì)必會(huì)削弱這個(gè)網(wǎng)格化管理的效力，使得這個(gè)網(wǎng)格化管理只顯現(xiàn)和作用在圖紙上，卻并沒(méi)有構(gòu)成一個(gè)實(shí)際的強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)。伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，城市社區(qū)的治理主體呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，由黨和政府單一管理主體逐漸演變成包括社區(qū)黨組織、政府、居委會(huì)、社區(qū)營(yíng)利性組織、非營(yíng)利性組織以及社區(qū)居民在內(nèi)的多元化管理主體，網(wǎng)格化管理也成為各個(gè)城市社區(qū)治理的手段。居民參與程度是網(wǎng)格化管理正常運(yùn)行的關(guān)鍵，也是衡量一個(gè)小區(qū)是否良性運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)。但是，并不是有多元主體的存在就能形成治理?xiàng)l件，有效治理的前提是多元主體間的互信與合作，即多元主體之間持續(xù)的互動(dòng)。網(wǎng)格化管理則是促使這種互動(dòng)形成的條件，但在實(shí)際操作運(yùn)行過(guò)程中，居民作為網(wǎng)格管理鏈條的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，卻并未發(fā)揮支撐鏈條的作用，這種現(xiàn)象在城市老舊小區(qū)表現(xiàn)尤為明顯，由退休老人、下崗工人和租戶構(gòu)成的松散主體，缺乏物質(zhì)報(bào)酬和精神獎(jiǎng)勵(lì)的虛擬職位，正在不斷地弱化政府構(gòu)建的這個(gè)網(wǎng)絡(luò)，這也是老舊小區(qū)所面臨的互動(dòng)困境。

（二）治理困境的原因分析

1.從歷史層面的角度看，城市老舊小區(qū)一般建于20世紀(jì)80-90年代，建設(shè)之初的規(guī)劃比較簡(jiǎn)單，配套基礎(chǔ)設(shè)施不齊全，因而造成如今小區(qū)內(nèi)的環(huán)境和設(shè)備出現(xiàn)老化現(xiàn)象。很多老舊小區(qū)原來(lái)是老單位的家屬樓、家屬院，單位承擔(dān)著供給社區(qū)資源的責(zé)任。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的改革，有些老單位已不復(fù)存在，有些也已經(jīng)改制為企業(yè)，特別是從1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》開始，我國(guó)就鋪開了住宅商品化的進(jìn)程，很多單位將產(chǎn)權(quán)賣給員工或房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，居民成了房子的主人，單位已從小區(qū)的管理中撤出來(lái)。此時(shí)，政府成了社區(qū)資源的供給者，但與單位一對(duì)一的供應(yīng)方式不同，政府供給社區(qū)的資源不是針對(duì)單一社區(qū)的，各類資源都需要進(jìn)行預(yù)算規(guī)劃，這就造成老舊小區(qū)的物質(zhì)資源比較匱乏。由于家庭人口的不斷增多，加后來(lái)上山下鄉(xiāng)知青的回城，原先的房屋面積已不足以滿足居民的需求，很多居民通過(guò)將自家的房屋增高或擴(kuò)寬來(lái)增大房屋的面積，以滿足自己的居住需求，甚至有居民在小區(qū)內(nèi)的公共空間內(nèi)搭建鐵皮房。特別是近年來(lái)，隨著城市交通的發(fā)展，人們對(duì)車輛需求的增多，更促使居民蓋鐵皮房或搶占公共空間的步伐。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革和發(fā)展，許多居民將自己的房屋出售或出租，有條件的居民和年輕人則選擇購(gòu)買新型小區(qū)房，現(xiàn)在老舊小區(qū)剩下的居民不再限于原先單位的同事，剩下的大部分都是一些退休老人、下崗員工和外來(lái)租戶。所以，老舊小區(qū)面臨著匱乏的人力資源，同時(shí)也缺乏相關(guān)的組織資源。這種匱乏使得在處理小區(qū)公共事務(wù)的過(guò)程中，主要是街道、居委會(huì)等組織發(fā)揮力量，而缺乏小區(qū)居民自身的組織力量。另外，城市老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)存在多種形式，產(chǎn)權(quán)關(guān)系非常復(fù)雜，這就給政府統(tǒng)一管理增加了難度，以至于一些政策過(guò)于籠統(tǒng)且不夠清晰，執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)許多矛盾和摩擦?？傊?，老舊小區(qū)的這些歷史遺留因素常常影響著小區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的治理。

2.從組織建設(shè)的角度看，我國(guó)單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變的過(guò)程，也是社區(qū)分化和多元組織產(chǎn)生的過(guò)程，執(zhí)行多種職能的單一組織被執(zhí)行專一職能的多種組織結(jié)構(gòu)所替代。按照與行政體系關(guān)系的不同，其可分為兩種：行政體系內(nèi)的基層政權(quán)組織（社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)）和行政邊界外的自組織（專業(yè)服務(wù)、維權(quán)、興趣和志愿類組織）。行政邊界外的自組織是大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)而產(chǎn)生的新生組織，是國(guó)家有意放開、扶持和培育的結(jié)果[10]。本文的組織建設(shè)落后指的是行政邊界外的自組織，如物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主委員會(huì)等。在我國(guó)城市社區(qū)的治理中，政府雖然逐步把權(quán)力下放給了社區(qū)，但社區(qū)的自組織建設(shè)仍然比較滯后。我國(guó)的老舊小區(qū)自身發(fā)展的特殊性和受制度慣性的影響，自組織建設(shè)普遍面臨著資金短缺和人才短缺的狀況，小區(qū)里現(xiàn)存的自組織大多是在政府管理和資助下建立的，老舊小區(qū)的物業(yè)服務(wù)組織會(huì)從政府組織那里獲得部分補(bǔ)貼，業(yè)委會(huì)的成立也需要在居委會(huì)的指導(dǎo)下完成，各組織的成立和運(yùn)行帶有強(qiáng)烈的行政色彩，自身很難形成獨(dú)立的治理參與主體。社區(qū)自組織要想建立和獲得發(fā)展，既要處理好與各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系，以獲得政府的合法性認(rèn)可，又要處理好與小區(qū)居民間的關(guān)系，以獲得居民的支持和認(rèn)同。但是，這些自組織在建立和運(yùn)行過(guò)程中，常常面臨雙方不討好的現(xiàn)狀。如物業(yè)管理資金的匱乏，就是由于政府提供支持的資金有限和居民繳費(fèi)意識(shí)低，難以應(yīng)對(duì)老舊小區(qū)逐年增長(zhǎng)的維修費(fèi)，最終導(dǎo)致物業(yè)管理的撤退。除此之外，居民參與小區(qū)治理的渠道比較狹窄，民間自發(fā)形成的組織主要開展文化體育類、公益服務(wù)類、志愿服務(wù)類等活動(dòng)，內(nèi)容形式較專門。所以，由于缺乏一個(gè)屬于他們自己的組織維護(hù)其自身利益，當(dāng)生活在老舊小區(qū)的居民遇到利益侵犯時(shí)，只能通過(guò)個(gè)體獨(dú)特的方式進(jìn)行抵抗。總之，小區(qū)治理不能只依靠基層政權(quán)組織，自組織的建設(shè)也很重要，自組織是政府和居民互動(dòng)的橋梁，自組織的發(fā)展則關(guān)系到居民切身利益的實(shí)現(xiàn)。

3.從價(jià)值理念的角度看，傳統(tǒng)的小區(qū)治理基本上是通過(guò)單位實(shí)現(xiàn)整合和控制，單位隸屬于政府，小區(qū)又隸屬于單位，政府通過(guò)對(duì)單位的管理來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)單位的員工和居民的治理。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展和完善，原來(lái)由單位承擔(dān)的治理小區(qū)的職能轉(zhuǎn)移到街道和居委會(huì)，但是居委會(huì)作為居民自治組織，并不是從社會(huì)直接發(fā)展起來(lái)的，而是國(guó)家政權(quán)建設(shè)和制度設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，所以居委會(huì)經(jīng)常被稱為政府的“腳”。對(duì)于住在老舊小區(qū)的居民，早已習(xí)慣由單位來(lái)負(fù)責(zé)自己的衣食住行，而對(duì)居委會(huì)、物業(yè)、業(yè)主委員會(huì)都抱有懷疑態(tài)度。我國(guó)基層管理體制已由單位制向街道居委會(huì)體制轉(zhuǎn)變，并正在向社區(qū)制轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，但居民的思想意識(shí)卻無(wú)法一下轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。很多居民認(rèn)為，小區(qū)只是一個(gè)居住的場(chǎng)所，居委會(huì)只是政府下設(shè)的機(jī)構(gòu)，因而居民雖然生活在小區(qū)，卻不明確自己的權(quán)利和義務(wù)，沒(méi)有意識(shí)到自己是小區(qū)治理的主體，以至于在治理小區(qū)公共事務(wù)的時(shí)候，普遍存在搭便車的心理。所以，許多老舊小區(qū)面臨物業(yè)引進(jìn)難和業(yè)委會(huì)成立難的狀況，主要是因?yàn)樵械闹贫群驼弑粡U除，而新的替代性制度還很不全面，無(wú)法完全涵蓋舊制度退出時(shí)所釋放的治理空間。與此同時(shí)，這些制度又直接影響著居民的價(jià)值理念，一方面，老舊小區(qū)的居民深受傳統(tǒng)單位集體意識(shí)的影響，另一方面，居民的思想觀念又受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，導(dǎo)致居民即期待加入到小區(qū)的治理中，又害怕自己的利益會(huì)受損，這種矛盾的心理狀態(tài)使居民很容易成為被動(dòng)員的群體。被動(dòng)員的居民自身力量有限，且沒(méi)有一個(gè)可靠的組織依托，就造成居民在面對(duì)小區(qū)公共事務(wù)治理時(shí)處于不在場(chǎng)的狀態(tài)，進(jìn)而直接影響到小區(qū)內(nèi)部治理行動(dòng)。

4.從主體行動(dòng)的角度看，行動(dòng)者對(duì)行為的選擇是建立在“投機(jī)性”的基礎(chǔ)之上的，其投機(jī)領(lǐng)域或多或少是可能選擇的延伸領(lǐng)域。當(dāng)然行動(dòng)者從來(lái)不是在無(wú)結(jié)構(gòu)的領(lǐng)域中行動(dòng)的，他們所處的文化，無(wú)論是民族文化，還是職業(yè)文化抑或組織文化，都是一種現(xiàn)時(shí)的結(jié)構(gòu)形式，制約著行動(dòng)者的理性和選擇能力。不僅如此，他們的行動(dòng)自由還受到他們所在的行動(dòng)領(lǐng)域中的物質(zhì)條件和社會(huì)條件的限制，這些條件是通過(guò)一系列包羅萬(wàn)象的、抑或是統(tǒng)一性的結(jié)構(gòu)和規(guī)則來(lái)維系的。即使所有這些要素都能充分地限制行動(dòng)者的選擇范圍，他們也無(wú)法消除行動(dòng)者選擇的投機(jī)性[11]。正如小區(qū)內(nèi)各主體背后往往代表著不同的組織和體系，在小區(qū)治理行動(dòng)中會(huì)受到經(jīng)濟(jì)利益、制度慣性、公共事務(wù)的種類等多重因素的影響，如以街道為代表的基層組織更關(guān)心自己的政績(jī)、物業(yè)管理企業(yè)更關(guān)心自己的盈利，居民則更關(guān)心自己所享受的服務(wù)。除此之外，在城市老舊小區(qū)的治理實(shí)踐中，行動(dòng)者的這種“投機(jī)性”表現(xiàn)得尤為明顯，如城管經(jīng)常對(duì)小區(qū)里的攤販睜一只眼閉一只眼，業(yè)主委員會(huì)不按照法定時(shí)間開會(huì)，居民則存在私搭亂建的搭便車行為等，投機(jī)性充斥在各個(gè)參與治理主體的行為選擇中。隨著小區(qū)公共事務(wù)的復(fù)雜化和多樣化，無(wú)論是基層政權(quán)組織還是自組織的治理能力都是有限的。所以，小區(qū)治理強(qiáng)調(diào)多元主體間的資源共享和聯(lián)合行動(dòng)，任何一方的單獨(dú)行動(dòng)都無(wú)法管理好小區(qū)公共事務(wù)。但是由于不同的組織背景和利益追求，且受自身選擇的“投機(jī)性”的影響，小區(qū)治理各主體間無(wú)法進(jìn)行有效的溝通和互動(dòng)，且缺乏一個(gè)有效的機(jī)制對(duì)不同主體的行動(dòng)進(jìn)行整合，以至于使小區(qū)治理陷入集體行動(dòng)的困境。

四、結(jié) 語(yǔ)

社區(qū)治理實(shí)則對(duì)社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的治理，J小區(qū)的環(huán)境整治就是小區(qū)眾多公共事務(wù)中的一項(xiàng)，以該小區(qū)的環(huán)境整治行動(dòng)為切入點(diǎn)，結(jié)合治理理論的重要內(nèi)容，通過(guò)實(shí)地調(diào)查和分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)城市老舊小區(qū)治理面臨著三重困境：即協(xié)調(diào)困境、過(guò)程困境及互動(dòng)困境。雖然本研究中的個(gè)案具有特殊性，但通過(guò)個(gè)案分析與治理理論的結(jié)合，找出老舊小區(qū)的治理困境及原因的方法仍然具有參考價(jià)值。自“治理”一詞引入中國(guó)以來(lái)，其內(nèi)涵不斷得到發(fā)展與完善。治理也作為一種方法機(jī)制被引入社區(qū)公共事務(wù)，在治理的理念下進(jìn)行社區(qū)治理的改革，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理主體由單一化（政府）轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣ㄕ?、社區(qū)組織、其它非營(yíng)利組織、轄區(qū)單位、居民），過(guò)程由行政控制轉(zhuǎn)為民主協(xié)商，治理組織體系由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，治理關(guān)系由依附與庇護(hù)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾湃闻c互惠關(guān)系[12]。治理雖然可以彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)過(guò)程中的某些不足，但治理也不可能是萬(wàn)能的，在社會(huì)資源配置中不僅存在國(guó)家的失效和市場(chǎng)的失效，也存在著治理失效的可能，而善治即使公共利益最大化的公共管理過(guò)程，則可以克服治理的失效[1]。隨著單位制的解體和住房體制的改革，作為城市社區(qū)的重要組成部分的老舊小區(qū)，日益成為城市建設(shè)與管理的難點(diǎn)問(wèn)題。與此同時(shí)，越多的社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)沉淀到城市社區(qū)，而小區(qū)居民的社區(qū)參與意識(shí)也在逐步增強(qiáng)，僅僅依靠政府來(lái)管理已經(jīng)不現(xiàn)實(shí)了。這就需要不斷完善老舊小區(qū)的組織建設(shè)，通過(guò)小區(qū)組織化形成社區(qū)組織化的群眾基礎(chǔ)，把居民參與社區(qū)建設(shè)納入組織體系，在組織化過(guò)程中居民接受社區(qū)建設(shè)教育，逐步營(yíng)造社區(qū)建設(shè)新文化、新傳統(tǒng)，通過(guò)為社區(qū)居民提供組織平臺(tái)來(lái)協(xié)調(diào)整合自主分散的居民個(gè)體，培育居民體的自治理念，提升居民個(gè)體的行動(dòng)能力，在有序參與過(guò)程中形成社區(qū)社會(huì)資本，進(jìn)而將單位制解體后“原子化”的社區(qū)居民重新組織整合起來(lái)，從而形成有機(jī)的社區(qū)生活共同體[13]，增進(jìn)小區(qū)內(nèi)多元主體的互動(dòng)，推動(dòng)小區(qū)治理走向善治，克服老舊小區(qū)面臨的治理困境。但是，如何將復(fù)雜多樣的居民組織起來(lái)，實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)的組織化，則需要我們進(jìn)行更深層次的思考。

注釋：

①這通過(guò)作者對(duì)J小區(qū)社工ZL的訪談?dòng)涗浛芍?。作者?wèn)：“大棚市場(chǎng)移走后小區(qū)的環(huán)境有改善嗎？”社工答：“原來(lái)菜市場(chǎng)在的時(shí)候，那些流動(dòng)攤販的垃圾都倒在菜市場(chǎng)里面，菜市場(chǎng)移走后，那些流動(dòng)攤販就把垃圾到小區(qū)里面，然后保潔員的工作量就加大了”。

②這通過(guò)作者對(duì)J小區(qū)居委會(huì)主任GML的訪談?dòng)涗浛芍Ｗ髡邌?wèn)：“樓棟長(zhǎng)主要是那些人？”GML答：“一般女同志多一點(diǎn)，女同志喜歡婆婆媽媽的，而且年齡大的稍微多一點(diǎn)。我們用的一般是退休人員和下崗失業(yè)人員。像那些有工作的，每天要上班，你想用也用不起來(lái)”。作者問(wèn)：“那些樓棟長(zhǎng)有報(bào)酬嗎？還是自愿的？”GML答：“沒(méi)有，他們都是奉獻(xiàn)型的。如果開展一項(xiàng)活動(dòng)，上面有經(jīng)費(fèi)，就買一點(diǎn)小禮品。一般來(lái)說(shuō)，小的活動(dòng)都沒(méi)得什么東西，全是奉獻(xiàn)型的。比方說(shuō)我們要?jiǎng)訂T、宣傳，全都要靠他們，他們還相當(dāng)于是我們的信息員，如果小區(qū)發(fā)現(xiàn)什么情況及時(shí)跟我們反映，我們可以事先掌握情況”。

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（責(zé)任編輯 王婷婷）