李 森，左嘉旭

（環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心，北京 100082）

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推動(dòng)核安全法立法建設(shè)保障核能安全發(fā)展

李 森，左嘉旭*

（環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心，北京 100082）

摘要：本文通過研究我國核安全法律法規(guī)體系現(xiàn)狀，明確《核安全法》制定的必要性。研究探討《核安全法》在我國核安全法律體系中的定位以及制定《核安全法》對現(xiàn)有法律體系的補(bǔ)充作用，并從核損失賠償制度、核安全信息公開制度、公眾參與制度、核安全文化、與現(xiàn)行法律體系相協(xié)調(diào)以及核安全法實(shí)施細(xì)則等方面對完善《核安全法》立法提出建議。

關(guān)鍵詞：核安全；核安全法；安全監(jiān)管；核安全立法

2012年10月，國務(wù)院通過了《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)》，其中明確提出，要抓緊研究制定原子能法和核安全法；2013年，黨中央批準(zhǔn)十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，將《核安全法》列為二類立法項(xiàng)目［1］。目前，我國的《核安全法》由國家核安全局負(fù)責(zé)協(xié)助立法部門開展起草工作，現(xiàn)在已列入全國人大2016年立法工作計(jì)劃，相關(guān)起草工作正在緊密推進(jìn)中?！逗税踩ā返闹贫▽ξ覈税踩审w系的完善，對我國核安全水平的提高，以及保障我國核能安全具有重要的意義。

1 我國核安全法規(guī)體系現(xiàn)狀

在核電建設(shè)及運(yùn)行過程中，核電安全問題無疑是重中之重。目前，我國核安全領(lǐng)域?qū)嵭械氖欠伞ㄒ?guī)—部門規(guī)章—導(dǎo)則—技術(shù)文件的五級法規(guī)體系，包括1部法律、7部行政法規(guī)、29部部門規(guī)章以及89部核安全技術(shù)導(dǎo)則，以及多項(xiàng)技術(shù)文件，已經(jīng)基本建立起一套與國際接軌的核安全法規(guī)體系。但與此同時(shí)，隨著我國核能事業(yè)的快速發(fā)展，核能發(fā)展過程中所遺留的歷史問題也日益突出，我國核安全監(jiān)管任務(wù)更加重要［2］。核安全法規(guī)體系需要根據(jù)新的核安全監(jiān)管要求做出相應(yīng)的補(bǔ)充完善，制定推出《核安全法》作為我國核安全領(lǐng)域的頂層大法具有現(xiàn)實(shí)必要性和緊迫性。

首先，我國現(xiàn)行與核安全有關(guān)的法律是《中華人民共和國放射性污染防治法》（下文簡稱“放污法”）。但是放污法是以放射性污染及輻射的防治為立法目的的法律，放污法是作為一部專門法而非基本法制定，其中所涉及核安全領(lǐng)域的內(nèi)容僅僅占到核安全領(lǐng)域的一部分。

其次，現(xiàn)行的7部行政法規(guī)分別是《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》、《中國核材料管理?xiàng)l例》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》、《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《放射性物品運(yùn)輸安全管理?xiàng)l例》、《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》，對民用核設(shè)施、核事故應(yīng)急、核材料、核技術(shù)利用、核出口、民用核安全設(shè)備和放射性物品運(yùn)輸?shù)确矫娴男姓芾碜龀隽艘?guī)定［3］。然而，這些法規(guī)雖然實(shí)際中在核安全領(lǐng)域發(fā)揮著重要的指導(dǎo)規(guī)范作用，但從法律角度來講，這些法規(guī)仍然屬于行政法規(guī)，缺乏頂層的法律支撐。

再者，我國核安全主管部門制定的部門規(guī)章，雖然在技術(shù)層面對核安全做出重要保障，但仍缺少上位法律作為指導(dǎo)和依據(jù)。此外，現(xiàn)行核安全法規(guī)體系中對一些重要的核安全制度如核損害賠償制度、核安全信息公開制度、核安全公眾參與制度等內(nèi)容尚未能做出明確的法律規(guī)范，對核安全法律責(zé)任體系的規(guī)范也需進(jìn)一步完善。

因此，需要從法律層面上明確核安全涉及的主體權(quán)利與義務(wù)關(guān)系、核安全的基本制度原則、核安全監(jiān)管體系，并對相關(guān)違法活動(dòng)行為的法律后果及法律責(zé)任做出規(guī)范，以解決我國核安全法規(guī)體系的頂層基礎(chǔ)性法律缺位問題。

2 《核安全法》的法律定位

根據(jù)現(xiàn)階段我國《核安全法》的立法現(xiàn)狀來看，我國的《核安全法》在核安全法規(guī)體系中的法律定位表現(xiàn)主要在如下兩個(gè)方面：

（1）《核安全法》在核安全法規(guī)體系中作為基礎(chǔ)性法律。國際上各國的核能立法實(shí)踐主要分為安全和發(fā)展兩大主題，即分別對應(yīng)于《核安全法》、《原子能法》。其中，美國、日本采用單一法模式，即制定《原子能法》，但在內(nèi)容上將“安全”的內(nèi)容涵蓋在內(nèi)。韓國則采取制定兩法的模式，制定《核安全法》、《原子能利用促進(jìn)法》，分別從安全和發(fā)展兩個(gè)角度進(jìn)行規(guī)范。在我國，考慮到核監(jiān)管體制、歷史遺留問題等現(xiàn)實(shí)因素，目前立法計(jì)劃是實(shí)行更符合我國實(shí)際情況的兩法模式，即分別制定《原子能法》和《核安全法》，且二者應(yīng)同處于基礎(chǔ)性法律地位。

（2）《核安全法》是對核安全領(lǐng)域所有過程環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范的復(fù)雜的法律體系，應(yīng)覆蓋我國整個(gè)核能和核技術(shù)利用領(lǐng)域。我國是參照國際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）的標(biāo)準(zhǔn)而形成的核安全法規(guī)，而國際原子能機(jī)構(gòu)《安全標(biāo)準(zhǔn)》將核能和核技術(shù)利用領(lǐng)域劃分為鈾礦冶煉、放射性物品運(yùn)輸、廢物處理處置設(shè)施、核燃料循環(huán)、研究堆、核技術(shù)利用、核動(dòng)力廠7個(gè)部分。因此，我國的《核安全法》在制定過程中亦應(yīng)參考國際經(jīng)驗(yàn)的立法實(shí)踐和國際原子能機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)范，將《核安全法》的應(yīng)用范圍覆蓋到我國整個(gè)核能和核技術(shù)利用領(lǐng)域。同時(shí)，以頂層法律的形式規(guī)范我國核安全的基本目標(biāo)、核安全的基本原則以及核安全的基本制度，從而使《核安全法》發(fā)揮構(gòu)建完善核安全法規(guī)體系的基石作用。

3 《核安全法》的立法意義

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對我國的能源需求與日俱增，核能作為一種低碳、清潔、綠色的能源得到了積極發(fā)展，并對我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、能源供給、低碳環(huán)保等方面做出重要貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，我國對核安全的要求也日益提高，因此需要適時(shí)依據(jù)我國核安全發(fā)展現(xiàn)狀，對核安全法規(guī)體系做出相應(yīng)的補(bǔ)充完善，以適應(yīng)現(xiàn)階段我國核能事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀。積極推動(dòng)《核安全法》立法工作，對核安全的制度設(shè)計(jì)、現(xiàn)實(shí)需要以及法治保障等方面具有非常重要的意義。

首先，經(jīng)過60多年和平利用核能，我國現(xiàn)在擁有的核設(shè)施種類多、數(shù)量大，核能、核技術(shù)在社會(huì)生活中的應(yīng)用日益廣泛，急需制定《核安全法》從整體制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行規(guī)范，以保障核能安全，促進(jìn)核能發(fā)展。

其次，核能作為一種低碳、清潔、環(huán)保的能源，降低碳排放量、保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，也不可避免地存在一定的事故風(fēng)險(xiǎn)?！逗税踩ā返闹贫ㄕ菆?jiān)持安全優(yōu)先的核能發(fā)展原則，立足于保障人類享用清潔、環(huán)保的核能同時(shí)，還要免受核事故的危害。

再者，推進(jìn)核安全法立法工作，進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)，制定一部內(nèi)容較為全面、與時(shí)俱進(jìn)，同時(shí)又立足于解決中國核安全管理面臨問題的核安全法，有利于完善核安全法律體系，為核安全法治建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)［4］。同時(shí)完善的核安全法規(guī)體系也是國家對核安全的重視程度、管理水平的反映，更是國家形象的一個(gè)重要窗口［5］。

4 《核安全法》的立法建議

較之其他主要核電國家，我國核安全法立法過程中應(yīng)考慮借鑒國際核安全立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、梳理各國核安全法律制度，并在相關(guān)立法活動(dòng)中對核安全領(lǐng)域中需要解決的問題予以關(guān)注。

（1）規(guī)范核安全違法活動(dòng)責(zé)任及核損害賠償責(zé)任。我國目前尚無法律、法規(guī)或部門規(guī)章涉及到核安全違法活動(dòng)的處理和核損害賠償責(zé)任的規(guī)范?，F(xiàn)行法律體系中可供參考部分主要為民事法律的原則性規(guī)定，以及國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于處理第三方核責(zé)任問題的批復(fù)》、《關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》，尚沒有專門的賠償責(zé)任法?！逗税踩ā窇?yīng)結(jié)合我國實(shí)際情況，對核損害賠償責(zé)任的責(zé)任主體、損害賠償額度、賠償?shù)馁Y金來源組成做出規(guī)定，考慮是否需要根據(jù)情況補(bǔ)充核損害的國家賠償措施、建立核損害賠償執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并規(guī)范合理可行的核損害賠償時(shí)效。

（2）確立核能信息公開機(jī)制和公眾參與機(jī)制。《核安全法》應(yīng)明確核安全監(jiān)管當(dāng)局的信息發(fā)布權(quán)利和義務(wù)，建立良好的核安全信息收集、公告發(fā)布機(jī)制，規(guī)范信息公開行為，增進(jìn)與社會(huì)公眾的核安全信息溝通，在核電廠的選址、批準(zhǔn)、建設(shè)、運(yùn)行乃至退役過程中考慮建立適當(dāng)?shù)男畔⒐紮C(jī)制，促進(jìn)公眾對核安全信息了解，增強(qiáng)社會(huì)公眾對核安全的信任度。其次，應(yīng)明確行政機(jī)關(guān)對公眾意見和建議的答復(fù)及采納機(jī)制，提升核安全的公眾參與度。鑒于核安全涉及的方面廣、范圍大，可以考慮建立一個(gè)專門的公共信息部門，負(fù)責(zé)完成公共信息的發(fā)布、公眾意見的收集整理和答復(fù)、作為公眾與政府間的橋梁作用，提高公眾的核安全參與度，消除誤解增強(qiáng)社會(huì)公眾信心。

（3）完善核安全文化的立法規(guī)定?！逗税踩ā窇?yīng)同時(shí)注重核安全文化制度的監(jiān)查評估，將核安全文化成為核安全法律體系的重要一環(huán)，加強(qiáng)從監(jiān)管機(jī)構(gòu)到營運(yùn)單位的核安全文化建設(shè)，從制度上保證核安全文化深入人心，并逐步落實(shí)核安全文化監(jiān)督檢查和評估規(guī)范。

（4）協(xié)調(diào)與現(xiàn)行法律的關(guān)系。制定《核安全法》還應(yīng)考慮與其他相關(guān)的法律規(guī)范，如《中華人民共和國放射性污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法律之間相互的協(xié)調(diào)問題。厘清放污法與核安全法的區(qū)分原則，放污法立法目的是基于對核能和核技術(shù)利用過程中廢氣、廢液、廢物所造成的環(huán)境污染的防治，而核安全法則應(yīng)從整體管理和技術(shù)的角度對處理放射性釋放、預(yù)防核事故、減緩核事故后果等方面進(jìn)行考量。同時(shí)，積極應(yīng)對解決《核安全法》制定過程中可能出現(xiàn)的與現(xiàn)行法律的矛盾、沖突之處，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)體系的重構(gòu)，以期構(gòu)建形成有機(jī)統(tǒng)一的核安全法律法規(guī)體系。

（5）同時(shí)，各個(gè)主要核電國家均已制定相應(yīng)的基礎(chǔ)性法來規(guī)定核安全的基本問題，而我國在這方面仍然存在一定的法律空白。需要充分借鑒其他國家制定《核安全法》或類似于《核安全法》的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國的國情，推動(dòng)《核安全法》立法工作。

（6）為避免可能出現(xiàn)的法律空白，可考慮在制定《核安全法》完成后，啟動(dòng)相應(yīng)核安全法實(shí)施細(xì)則的制定程序。

5 總結(jié)

綜觀我國核安全立法現(xiàn)狀，除了放污法是作為國家法律制定的，現(xiàn)行的在核安全領(lǐng)域發(fā)揮主要指導(dǎo)作用的7部相關(guān)法規(guī)均為國務(wù)院行政法規(guī)，亟需《核安全法》作為基礎(chǔ)性的法律發(fā)布實(shí)施，從而為我國核能事業(yè)的安全發(fā)展提供有力的法律支持。

因此，《核安全法》作為構(gòu)建核安全法規(guī)體系的重要基石，是完善我國核安全法律法規(guī)體系，健全有利于環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，保障核能安全發(fā)展的重要一環(huán)。同時(shí)，積極推動(dòng)《核安全法》的及早制定出臺(tái)對我國早日實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少碳排放，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)我國核能行業(yè)發(fā)展，推動(dòng)我國核電走出去戰(zhàn)略等方面提供必要的法制保障。對加強(qiáng)我國核安全領(lǐng)域的法制建設(shè)、建設(shè)綠色、環(huán)保的美麗中國有著重要的意義和作用。

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Promoting Legislation of Nuclear Safety Law and Guaranteeing the Safety Development for Nuclear Energy

LI Sen，ZUO Jiaxu*
（Nuclear and Radiation Safety Centre，MEP，Beijing 100082，China）

Abstract：By studying the current situation of nuclear safety laws and regulations in China，it clearly demonstrates the necessity of“Nuclear Safety Laws”. In this article，we talk about the position of“Nuclear Safety Law”in China's nuclear safety legal systems，and the roll which the law would play in the existing legal systems. There are also discussions about the compensation system for nuclear damages，nuclear safety information disclosure system，public participation system，nuclear safety culture，the coordination with the other existing legal system and the implementation details for the nuclear safety law.

Key words：nuclear safety；nuclear safety law；safety supervision；nuclear safety legislation

中圖分類號(hào)：TL48

文章標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1672-5360（2016）02-0010-03

收稿日期：2016-05-23 修回日期：2016-05-30

作者簡介：李森（1989—），男，甘肅慶陽人，助理工程師，現(xiàn)主要從事核技術(shù)/核安全審評科研工作

*通訊作者：左嘉旭，E-mail：zuojiaxu@ chinansc. cn