盧芳華，唐君瓊

(華北科技學院 人文社會科學學院，北京 東燕郊 101601)

《安全生產(chǎn)法》立法理念的轉(zhuǎn)變及其特點

盧芳華，唐君瓊

(華北科技學院 人文社會科學學院，北京 東燕郊 101601)

《安全生產(chǎn)法》是中國一部全面規(guī)范安全生產(chǎn)的基本大法，運行10余年后于2014年進行大幅度修訂。從新法內(nèi)容看，立法理念有了很大程度的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，充分體現(xiàn)以人為本、安全與生產(chǎn)并重、安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的價值取向。認識與理解新法的價值取向，有助于更好地貫徹新法精神并嚴格執(zhí)法。

安全生產(chǎn)法；立法理念；修訂；轉(zhuǎn)變

0 引言

安全生產(chǎn)法律體系是確保安全生產(chǎn)監(jiān)管體系有效運行的一系列法律法規(guī)的總稱，是政府安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)督與指導(dǎo)業(yè)務(wù)的重要前提與基礎(chǔ)，也是企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責任的最低要求與衡量標準?！栋踩a(chǎn)法》是我國第一部也是最重要的全面規(guī)范安全生產(chǎn)的專門法律，在安全生產(chǎn)法律體系中占有極其重要的地位。2014年8月31日，新安全生產(chǎn)法(下稱新法)公布實施，從條文結(jié)構(gòu)上看，修正后的新《安全生產(chǎn)法》由97條變?yōu)?14條，增加17條；從修改幅度上看，此次修改涉及70多個條款，是《安全生產(chǎn)法》頒布十余年來所作的一次較為全面的修改。從實質(zhì)內(nèi)容上看，新法參考了國際安全生產(chǎn)立法的最新發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了新的立法理念，其重大意義不言而喻。

法的生命在于運行，而立法理念則是任何一項法律的運行起點。新法立法理念的創(chuàng)新是此次修改的一大亮點。所謂立法理念，一般是指為立法活動的目標實現(xiàn)提供基礎(chǔ)、途徑和保障的一系列價值取向和觀念。它涵蓋了立法者對一項法律的思想認識、價值觀和信念、意識理性、基本理論，不僅體現(xiàn)了人們對立法現(xiàn)象的認識，也體現(xiàn)了人們對立法本質(zhì)的把握。[1]就立法理念而言，新的《安全生產(chǎn)法》第一條將其表述為：“為了加強安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本法”，較為妥善地平衡了安全與經(jīng)濟發(fā)展、安全與社會發(fā)展、安全與人權(quán)、安全管理和安全監(jiān)督的關(guān)系。”凸顯立法理念進步與創(chuàng)新，具體說，新法立法理念的轉(zhuǎn)變有如下特點：

1 理順生產(chǎn)經(jīng)營主體責任制與行政機關(guān)督辦制的關(guān)系

新法第一條第1款將“加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理”，修改為“加強安全生產(chǎn)工作”，這一修改目的在于理順生產(chǎn)經(jīng)營主體責任制與行政機關(guān)督辦制的關(guān)系，體現(xiàn)立法者對“安全生產(chǎn)法”總體定位認識上的提高。生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任制和行政機關(guān)監(jiān)管是安全生產(chǎn)的兩個重要手段?！鞍踩a(chǎn)監(jiān)督管理”主要是指行政機關(guān)對企業(yè)生產(chǎn)活動的監(jiān)督管理，舊法強調(diào)“加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理”使舊法更多的從政府監(jiān)督作用的角度進行制度設(shè)計，更多地依賴于行政處罰這一行政性治理手段，以期保障安全生產(chǎn)，對廣大勞動者獲得安全與衛(wèi)生條件的權(quán)利的關(guān)注不夠，修訂后的《新法》用“加強安全生產(chǎn)工作”代替“加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理”，表明新法在立法理念上更關(guān)注對安全生產(chǎn)工作加以全方位規(guī)制，這其中就包括對安全生產(chǎn)相關(guān)的各方主體權(quán)利義務(wù)的設(shè)定和工作規(guī)則的制定，更為強調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營主體責任的重要性，體現(xiàn)了立法理念的進步。

1.1 單一性安全監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性安全生產(chǎn)工作

新法第1條將“為了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理”改為“為了加強安全生產(chǎn)工作”，這一修改體現(xiàn)安全生產(chǎn)工作的全局性?！鞍踩a(chǎn)工作”包括“監(jiān)督管理”工作，也包括其他更多的工作內(nèi)涵。從新法內(nèi)容綜合性上看，不再僅僅局限于加強監(jiān)督管理，而是著眼于整個安全生產(chǎn)工作，除規(guī)定安全監(jiān)管外，還包括生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全保障、從業(yè)人員的安全權(quán)利義務(wù)、生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理等重要內(nèi)容，為其各方面提供法律依據(jù)，考慮得更為全面，這一修改不但符合實際需要，而且與安全生產(chǎn)法的綜合性、基礎(chǔ)性法律的定位十分相稱。

1.2 落實單位的主體責任是安全生產(chǎn)工作的根本

從以往安全生產(chǎn)實踐可以發(fā)現(xiàn)，一些重特大事故發(fā)生的主要原因在于生產(chǎn)主體安全責任缺位。[2]為此，新法第三條將“發(fā)揮生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)管理機構(gòu)和安全生產(chǎn)管理人員的作用”作為一項重要內(nèi)容，對生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責任做出明確規(guī)定，第一，明確生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)提供安全生產(chǎn)技術(shù)和管理服務(wù)，保證安全生產(chǎn)的責任應(yīng)由生產(chǎn)經(jīng)營單位負責；第二，明確生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)責任制內(nèi)容，責其建立相應(yīng)機制，加強責任制，行政機關(guān)對落實情況加以監(jiān)督考核；第三，明確生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理機構(gòu)及其人員的7項職責；第四，規(guī)定某些涉危建設(shè)項目竣工投產(chǎn)或使用前，由建設(shè)單位負責組織驗收安全設(shè)施。這一修改將生產(chǎn)經(jīng)營單位責任定位為安全生產(chǎn)的“主體責任”，是安全生產(chǎn)工作的核心要素和基本重心。

1.3 政府部門的安全監(jiān)管是安全生產(chǎn)工作的關(guān)鍵

政府在安全生產(chǎn)方面的監(jiān)管作用是關(guān)鍵。[3]它以國家強制力為后盾，保證安全生產(chǎn)法律、法規(guī)以及相關(guān)標準得到切實遵守，及時查處、糾正安全生產(chǎn)違法行為，消除事故除患，這是保障安全生產(chǎn)不可或缺的重要方面。

新法在政府行政監(jiān)管方式上作出了以下六方面創(chuàng)新：第一，規(guī)定安全生產(chǎn)規(guī)劃的監(jiān)管制度。國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃制定安全生產(chǎn)規(guī)劃，并組織實施。安全生產(chǎn)規(guī)劃應(yīng)當與城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接。這一規(guī)定有利于安全生產(chǎn)規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃、其他規(guī)劃相銜接，促進經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，參照安委會的職責，要求國務(wù)院和地方各級人民政府建立健全協(xié)調(diào)機制?，F(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》規(guī)定國務(wù)院和地方各級人民政府協(xié)調(diào)安監(jiān)部門、建設(shè)部門、發(fā)展部門、市政部門之間的工作，但這種協(xié)調(diào)機制不具有常態(tài)化的特征，效果不好。新法要求建立協(xié)調(diào)機制，解決安全生產(chǎn)監(jiān)管中協(xié)調(diào)機制存在的問題。第三，實行了信用管理。2010年《國務(wù)院關(guān)于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》即有信用管理的設(shè)計，安監(jiān)部門應(yīng)當把嚴重安全隱患或者發(fā)生安全生產(chǎn)事故的單位有關(guān)事故的風險和信息提交給可以約束它的部門，如國土部門、投資部門、證券部門、行業(yè)主管部門，通過信用管理模式，有利于發(fā)揮公民和企業(yè)守法的自覺性，使強制守法變成自覺守法。第四，精簡審批基礎(chǔ)，優(yōu)化管理流程和方法。最近兩年，國務(wù)院精簡取消了一些安全生產(chǎn)行政許可，減輕了企業(yè)負擔，如把取消“三同時”驗收和審批，改成企業(yè)依照法規(guī)自組驗收并對結(jié)果負責。第五，發(fā)揮地方政府的作用，對一些應(yīng)該淘汰的落后的設(shè)備或工藝，授權(quán)省一級的人民政府發(fā)布自己的淘汰名錄。第六，規(guī)定了分類分級監(jiān)管體制和年度監(jiān)督檢查計劃機制。

以上修改理順生產(chǎn)經(jīng)營主體責任制與行政機關(guān)督辦制的關(guān)系，強化生產(chǎn)經(jīng)營主體在保障安全生產(chǎn)活動中的主體地位，明確了政府監(jiān)督的監(jiān)管職能，將《安全生產(chǎn)法》從管理法或監(jiān)管法變成了一個全方位的工作法。

2 新法擺正安全與生產(chǎn)的關(guān)系：樹立安全發(fā)展的新理念

“安全生產(chǎn)”一詞中所講的安全( 包括個人與社會安全) 是社會主體得以享受其他價值( 如生命、財產(chǎn)、自由、和平等價值) 的一個重要條件?！吧a(chǎn)”是廣義的概念，不僅包括各種產(chǎn)品的生產(chǎn)活動，包括各類工程建設(shè)和商業(yè)、娛樂業(yè)以及其他服務(wù)業(yè)的經(jīng)營活動?！鞍踩谝唬€是生產(chǎn)第一”討論的實質(zhì)是“以人為本，還是以生產(chǎn)為本”的問題。2002年《安全生產(chǎn)法》在立法理念中強調(diào)防止和減少安全生產(chǎn)事故的目的是保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟發(fā)展，以至片面地追求經(jīng)濟發(fā)展或經(jīng)濟增長而忽視安全生產(chǎn)的現(xiàn)象時有發(fā)生，新法在立法理念上的進步擺正了安全與生產(chǎn)的關(guān)系，是我黨安全發(fā)展理念和科學發(fā)展觀的必然要求。

2.1 新法克服原條款中重經(jīng)濟發(fā)展輕安全發(fā)展的問題

2002年《安全生產(chǎn)法》在立法理念中強調(diào)防止和減少安全生產(chǎn)事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟發(fā)展，但抓安全生產(chǎn)的目標卻是促進企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展，以至片面地追求經(jīng)濟發(fā)展或經(jīng)濟增長而忽視安全生產(chǎn)的現(xiàn)象時有發(fā)生。新法在第三條增加了“安全第一”的立法理念，就是要堅持人民群眾的生命財產(chǎn)安全特別是生命安全高于一切，在處理保證安全與發(fā)展生產(chǎn)關(guān)系的問題上，把安全生產(chǎn)作為一條不可逾越的“紅線”，把人民群眾的生命財產(chǎn)安全放在首位，堅決做到生產(chǎn)必須安全、不安全不生產(chǎn)，堅決不要“帶血的GDP”。

2.2 新法強調(diào)以安全生產(chǎn)為第一要務(wù)

安全與生產(chǎn)是辯證統(tǒng)一的，安全是長遠利益，是人類的基本需要，為生產(chǎn)得以順利進行提供基本前提和重要條件，是社會主體保障生命、財產(chǎn)、自由和平等的重要條件；生產(chǎn)是眼前利益，為安全提供物質(zhì)基礎(chǔ)與技術(shù)支持；長遠利益和眼前利益是辯證統(tǒng)一的；新法第一條將“加強安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故的目的定位為保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展；新法第三條在原有安全生產(chǎn)管理的基本方針上，增加了“安全生產(chǎn)工作應(yīng)當以人為本，堅持安全發(fā)展，堅持安全第一”的內(nèi)容，從這些增加的內(nèi)容看，新法的立法宗旨強調(diào)“安全生產(chǎn)”為第一要務(wù)，以安全生產(chǎn)為出發(fā)點，從制度、體制、機制方面設(shè)計出防止和減少生產(chǎn)安全事故特別是重特大事故的措施和辦法，必將在實踐中使事故發(fā)生率和造成傷亡人數(shù)不斷下降。

2.3 新法強調(diào)安全生產(chǎn)是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的前提和抓手

安全生產(chǎn)是經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的基本前提，是促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要抓手。在實踐中，經(jīng)濟發(fā)展必須安全地發(fā)展，只有將安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會發(fā)展各項工作同步規(guī)劃、同步部署、同步推進，才能實現(xiàn)安全與速度、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一，實現(xiàn)安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。新法第一條第一款中增加了“促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展”立法目的，將立法的終極目的表述為“促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展”，與原法相比具有質(zhì)的飛躍。安全生產(chǎn)法的調(diào)整對象為勞動者及相關(guān)社會主體在生命健康保護過程中形成的社會關(guān)系，對勞動者及相關(guān)社會主體生命和健康的保護比經(jīng)濟效益重要得多，新法立法理念的調(diào)整顧及到人的健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義，但遺憾的是新法在保障人民群眾生命安全方面還是沿用了舊法的規(guī)定，未將預(yù)防和控制職業(yè)危害，保護勞動者職業(yè)健康納入立法目的，致使勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)繼續(xù)處于缺失的狀態(tài)。

3 新法首闡安全與社會的關(guān)系：從經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展

新法第一條將其中的“促進經(jīng)濟發(fā)展”修改為“促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展”，賦予安全生產(chǎn)“促進社會發(fā)展”的價值追求，在立法目的上首次展現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、持續(xù)、健康發(fā)展的理念。

3.1 新法凸顯促進社會發(fā)展的價值追求

價值取向是指人們價值思維和價值選擇的方向性，它表示人們價值思維的規(guī)律性及其趨勢。舊法的價值取向側(cè)重于經(jīng)濟性，缺乏社會性，偏向從經(jīng)濟發(fā)展角度抓安全，以人為本、以社會發(fā)展為綱的終極關(guān)懷理念較弱。[4]本次修改將立法的終極目的表述為“促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展”，與原法相比，新法具有質(zhì)的飛躍。

3.2 促進社會發(fā)展的價值追求充分反映執(zhí)政黨的新理念

中共十六大以來，執(zhí)政黨的歷次重要報告均將安全生產(chǎn)作為社會建設(shè)、社會管理或社會治理部分的重要內(nèi)容加以論述。中共十六屆五中全會把“安全發(fā)展”理念正式寫入了“十一五”規(guī)劃建議；十六屆六中全會把“堅持和推動安全發(fā)展”納入構(gòu)建社會主義和諧社會的總體布局；十七大進一步強調(diào)，堅持安全發(fā)展，強化安全生產(chǎn)管理和監(jiān)督，有效遏制重特大安全事故；十七屆三中全會強調(diào)，能不能實現(xiàn)安全發(fā)展，是對我們黨執(zhí)政能力的重大考驗。從“安全生產(chǎn)”到“安全發(fā)展”，到“安全發(fā)展理念”進而明確為“安全發(fā)展戰(zhàn)略”，是新時期中央關(guān)于安全生產(chǎn)客觀規(guī)律的科學認識和準確把握，充分體現(xiàn)高層“以人為本、保障民生”的執(zhí)政理念，體現(xiàn)安全與經(jīng)濟社會發(fā)展一體運行的現(xiàn)實要求。

3.3 促進社會發(fā)展的價值追求重申安全生產(chǎn)工作的重要位置

安全生產(chǎn)不僅是經(jīng)濟問題，更是社會問題；重特大事故頻發(fā)，不僅嚴重影響經(jīng)濟發(fā)展進程，也嚴重干擾社會和諧穩(wěn)定大局。[5]因此，新法將安全生產(chǎn)工作放在社會經(jīng)濟發(fā)展的整體格局中，進一步表明安全生產(chǎn)工作的重要位置。

4 凸顯以人為本：擺正人權(quán)與安全生產(chǎn)的關(guān)系

對于職業(yè)從業(yè)者而言，安全生產(chǎn)是職業(yè)安全權(quán)問題，歸根結(jié)底是人的生命安全，包括身體安全、心理安全和權(quán)利安全等基本內(nèi)涵；職業(yè)安全權(quán)是人權(quán)的重要組成部分，[6]新法第三條在原有提法基礎(chǔ)上增加了“安全生產(chǎn)工作應(yīng)當以人為本”的規(guī)定，鮮明地體現(xiàn)了民本性、民生性、人權(quán)價值的特點。

4.1 新法強調(diào)人是安全生產(chǎn)的首要因素

新法以人為本的理念強調(diào)把保障人的生命和財產(chǎn)安全作為安全生產(chǎn)的根本出發(fā)點和落腳點，把人的安全作為安全生產(chǎn)的首要因素。強調(diào)以人為本，就是要在推進安全生產(chǎn)的過程中，既要“見物”，更要“見人”，既要重視經(jīng)濟生產(chǎn)發(fā)展和物質(zhì)財富的增加，更要關(guān)注社會公平正義，關(guān)注人的安全價值、安全權(quán)益和安全權(quán)利[7]。

4.2 新法理念強調(diào)安全生產(chǎn)中人的主體能動性

在安全生產(chǎn)實踐中人的主體能動性有兩方面的表現(xiàn)，一方面，安全工作需要依靠廣大員工群眾的積極配合，需要員工群眾承擔遵章守紀、按章操作等義務(wù)，否則，不可能真正做好安全生產(chǎn)工作，這也是安全生產(chǎn)主體性的重要體現(xiàn)。另一方面，員工是生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接操作者，安全生產(chǎn)首先涉及員工的人身安全；[8]因而保障員工對安全生產(chǎn)工作的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既是基層民主的重要組成部分和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，也有利于充分調(diào)動員工的積極性和主動性，發(fā)揮其主人翁作用。

4.3 安全生產(chǎn)以人為本是科學發(fā)展和安全發(fā)展的題中之義

中共十六大以來，我黨明確提出貫徹落實以人為本的科學發(fā)展觀，堅持立黨為公、執(zhí)政為民的崇高執(zhí)政理念，把安全生產(chǎn)納入全面建成小康社會和全面深化改革的總體布局，作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，作出一系列決策部署，提出“紅線意識”等，從堅持安全發(fā)展理念、健全完善責任體系、強化企業(yè)主體責任、改進安全監(jiān)督檢查、深刻吸取事故教訓、加強隱患治理和安全防范等方面，對安全生產(chǎn)工作提出了明確要求。新法提出安全生產(chǎn)工作“以人為本”的理念，充分體現(xiàn)了近年來主要中央領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)的堅守發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價這條“紅線”的意識，牢固樹立以人為本、生命至上的理念，正確處理了重大險情和事故應(yīng)急救援中“保財產(chǎn)”還是“保人命”問題，具有重大意義。

新法立法理念的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變，清晰地厘清了政府與企業(yè)的關(guān)系，理順了生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任制與政府行政監(jiān)管的督辦制關(guān)系，改變了以往重視經(jīng)濟生產(chǎn)安全保障、輕視人的生命安全保障的錯誤傾向，擺正了安全與生產(chǎn)、安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會的關(guān)系，使人本性、人權(quán)價值、公平正義得到應(yīng)有的體現(xiàn)，為如何加強安全生產(chǎn)管理指明了方向，為安全生產(chǎn)主體架構(gòu)的設(shè)計勾勒出主線，為完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做了重要的基礎(chǔ)性工作，實現(xiàn)了《安全生產(chǎn)法》規(guī)范的理性目標。

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Character and Renewing of the Legislative Philosophy of Law of the PRC on Work Safety

LU Fang-hua, TANG Jun-qiong

(NorthChinaInstituteofScienceandTechnology,Yanjiao, 101601,China)

Law of Work Safety is the nation's basic law for work safety, which was amended on a large scale in 2014 after it has been adopted for more than 10 years. From the contents of new law, legislative ideas have been largely innovated and changed , which fully embodies values of people oriented , with equal attention to both safety and work, harmonious development between work safety and economy & society. Therefore, understanding and knowing legislative philosophy of the new law contributes to better carrying out its spirit and enforcing it strictly.

Law of Work Safety；legislative ideas；amendment；change

2016-02-10

河北省社會科學發(fā)展研究課題(201603030102)；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費資助(3142015026，3142014008)

盧芳華(1978- )，女，黑龍江雞西人，博士，華北科技學院人文社會科學學院副教授，研究方向：國際法、安全生產(chǎn)法。E-mail:lufanghua@cass.org.cn

D922

A

1672-7169(2016)03-0116-05