劉波++王帥

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)中小學(xué)都普遍施行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這種制度大致有三種形態(tài)：一是由董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，主要存在于私立學(xué)校和轉(zhuǎn)型的學(xué)校；二是由黨委領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，主要存在于公立高等學(xué)校；三是由教育行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，主要存在于公立中小學(xué)校。無(wú)論哪種形態(tài)，實(shí)質(zhì)都是“上級(jí)主管部門領(lǐng)導(dǎo)，校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)、黨支部監(jiān)督保證、教職工大會(huì)民主參與”。在此背景下，研究中小學(xué)校長(zhǎng)的權(quán)力及其規(guī)約，不無(wú)裨益。

校長(zhǎng)權(quán)力的屬性

校長(zhǎng)權(quán)力不同于一般的個(gè)人權(quán)力，它來(lái)源于公民的委托，由上級(jí)部門賦予，并且關(guān)系著公共教育發(fā)展。

從權(quán)力的目的角度看是公共權(quán)力。校長(zhǎng)本人可以行使校長(zhǎng)權(quán)力，但并不意味著校長(zhǎng)權(quán)力是校長(zhǎng)的個(gè)人權(quán)力。因?yàn)樾ｉL(zhǎng)權(quán)力的賦予是為了保障教育質(zhì)量，使受教育者接受更好的教育，進(jìn)而提高國(guó)民素質(zhì)，最終推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和時(shí)代進(jìn)步。從這個(gè)角度來(lái)看，校長(zhǎng)權(quán)力具有不可爭(zhēng)議的公共性。當(dāng)然，校長(zhǎng)權(quán)力的公共性還體現(xiàn)在校長(zhǎng)對(duì)公共教育資源的控制和支配上，這也是校長(zhǎng)權(quán)力實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。只有擁有了這種控制和支配權(quán)，校長(zhǎng)才會(huì)成為實(shí)在的權(quán)力主體，權(quán)力行使時(shí)才會(huì)產(chǎn)生實(shí)際效用。此外，與個(gè)人權(quán)力不同，校長(zhǎng)權(quán)力不能隨意選擇或放棄。這是因?yàn)?，校長(zhǎng)權(quán)力是為了保障公共教育活動(dòng)順利進(jìn)行而被確認(rèn)的必要的權(quán)力，包含著義務(wù)。

從權(quán)力的來(lái)源角度看是委托權(quán)力。依據(jù)盧梭公民契約論的精神，校長(zhǎng)的權(quán)力來(lái)自公民對(duì)自身權(quán)力的讓度，它是公眾為了更好地保障和增進(jìn)自身權(quán)力而以明示或默認(rèn)方式轉(zhuǎn)讓一部分自身權(quán)力而聚成的“公共產(chǎn)品”。學(xué)生、家長(zhǎng)將這種公共權(quán)力委托給代表民眾利益的政府，政府又進(jìn)一步委托給教育公共部門，而權(quán)力的行使又要落實(shí)在具體的人身上，這個(gè)人就是校長(zhǎng)。因此，校長(zhǎng)便成了行使公共權(quán)力的主體。從這個(gè)過(guò)程來(lái)看，校長(zhǎng)權(quán)力是一種委托權(quán)，學(xué)生、家長(zhǎng)、政府、教育行政部門、校長(zhǎng)是這條“委托鏈”的主要組成部分。學(xué)生、家長(zhǎng)就是最初委托人，校長(zhǎng)則是最終權(quán)力代理者。

從權(quán)力的性質(zhì)角度看是職位權(quán)力。究其本源，校長(zhǎng)權(quán)力需要經(jīng)過(guò)國(guó)家和教育部門確認(rèn)，由國(guó)家頒布教育法直接賦予。具體來(lái)說(shuō)，校長(zhǎng)權(quán)力不是基于校長(zhǎng)個(gè)人的學(xué)問(wèn)或道德素質(zhì)，而是出于落實(shí)教育活動(dòng)、提高教育質(zhì)量的目的，將控制和支配一定人、財(cái)、物等公共教育資源的權(quán)力賦予校長(zhǎng)。一方面，這種權(quán)力具有強(qiáng)制性，權(quán)力指向的對(duì)象必須服從，校長(zhǎng)有權(quán)依據(jù)相關(guān)法律對(duì)不服從的主體施加制裁。另一方面，校長(zhǎng)權(quán)力與校長(zhǎng)職位緊密聯(lián)系在一起。只有“在職”的校長(zhǎng)才能夠行使權(quán)力。一旦失去校長(zhǎng)職位，權(quán)力也隨之消失。從這方面來(lái)看，校長(zhǎng)權(quán)力不是個(gè)人權(quán)力，而是職位權(quán)力。

校長(zhǎng)權(quán)力的行使

以上僅從靜態(tài)角度分析校長(zhǎng)權(quán)力的屬性還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)椋S著時(shí)代發(fā)展以及教育水平的提高，校長(zhǎng)權(quán)力也會(huì)隨之有所變化，所以還需要廓清校長(zhǎng)權(quán)力的行使。

實(shí)現(xiàn)教育公共性。本質(zhì)上講，權(quán)力是一種能夠影響他人的能力。校長(zhǎng)權(quán)力作為公共權(quán)力，賦予校長(zhǎng)權(quán)力之前一定要考慮該項(xiàng)權(quán)力授予校長(zhǎng)后能否影響教師、學(xué)生及學(xué)校，能否使之向著積極的方向發(fā)展。有助于實(shí)現(xiàn)教育公共性是界定校長(zhǎng)權(quán)力的最基本要件，畢竟，促進(jìn)公共教育發(fā)展是校長(zhǎng)行使權(quán)力的最終目的。然而，當(dāng)前一些現(xiàn)實(shí)情況卻早已觸碰了這一底線。校長(zhǎng)被賦權(quán)后，隨心所欲濫用職權(quán)，私欲膨脹，最終導(dǎo)致權(quán)力失控。如此一來(lái)，權(quán)力成了校長(zhǎng)滿足一己私欲的工具，其結(jié)果不僅不會(huì)促進(jìn)教育公共性的實(shí)現(xiàn)，反而會(huì)阻礙公共教育發(fā)展，與校長(zhǎng)權(quán)力的公共性背道而馳。鑒于此，為確保教育的公共性，校長(zhǎng)首先要做到不把學(xué)校當(dāng)作盈利工具，不假借權(quán)力行使?jié)M足個(gè)人私欲；其次，校長(zhǎng)應(yīng)觀照每一位學(xué)生，使其得到平等的待遇，保證教育公平；最后，校長(zhǎng)還必須確保管理公開(kāi)化，使學(xué)生、教師、家長(zhǎng)有更多了解、監(jiān)督、參與學(xué)校管理的機(jī)會(huì)。

落實(shí)責(zé)權(quán)一致。主體被賦予多大的權(quán)力，就必須承擔(dān)多大的責(zé)任。若責(zé)任大于權(quán)力，則權(quán)力過(guò)小不堪重負(fù)，反之則權(quán)力過(guò)大不計(jì)后果。權(quán)力過(guò)大或過(guò)小都不利于權(quán)力行使這一觀點(diǎn)早已成為學(xué)界共識(shí)。對(duì)于校長(zhǎng)權(quán)力的界定，也必須做到責(zé)權(quán)一致。從管理學(xué)角度來(lái)看，校長(zhǎng)被授予權(quán)力之后，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，需要向政府承擔(dān)與其權(quán)力范圍相對(duì)應(yīng)的責(zé)任。在這方面，我國(guó)于1985年頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，以后又出臺(tái)了一系列有關(guān)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的政策文件，甚至在1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》中也有對(duì)校長(zhǎng)的賦權(quán)規(guī)定。然而，我們卻很難在這些法律法規(guī)中找到關(guān)于校長(zhǎng)應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任的明確說(shuō)明。責(zé)任不明，權(quán)力賦予也就難以讓人信服，責(zé)權(quán)一致才是校長(zhǎng)行使權(quán)力的根本前提。

受監(jiān)督而不受宰制。為了防止權(quán)力濫用，行使權(quán)力的過(guò)程理應(yīng)受到監(jiān)督。尤其是具有公共性質(zhì)的校長(zhǎng)權(quán)力，更應(yīng)該接受學(xué)生家長(zhǎng)、師生甚至全社會(huì)的監(jiān)督。這樣不僅能夠約束校長(zhǎng)的行為，督促校長(zhǎng)的工作，還使校長(zhǎng)能夠“在其位，謀其政”，合理運(yùn)用自己的權(quán)力，以公共教育的發(fā)展為己任。但是，監(jiān)督并不意味著宰制。校長(zhǎng)作為學(xué)校的負(fù)責(zé)人，必須掌握一定的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，這些權(quán)力不應(yīng)受到學(xué)校上級(jí)部門隨意干涉。隨著社會(huì)的發(fā)展，學(xué)生、教師、家長(zhǎng)議論校長(zhǎng)權(quán)力的聲音此起彼伏。一方面，這有利于對(duì)校長(zhǎng)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，另一方面，若這些聲音超過(guò)一定范圍，就會(huì)適得其反。校長(zhǎng)的權(quán)力受到宰制，勢(shì)必導(dǎo)致施行的教育政策由于“眾口難調(diào)”而出現(xiàn)梗阻。這樣，公共教育不僅沒(méi)有得到保障，反而會(huì)受到損害。

校長(zhǎng)權(quán)力的規(guī)約

現(xiàn)實(shí)中，校長(zhǎng)權(quán)力缺乏監(jiān)督，一定程度上造成校長(zhǎng)權(quán)力過(guò)大或某種程度的權(quán)力濫用。對(duì)此，從立法、監(jiān)督以及校長(zhǎng)培訓(xùn)等方面加以規(guī)約，實(shí)屬必要。

立法方面。1995年頒布的《教育法》第30條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的舉辦者按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，確定其所舉辦的學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)的管理體制”，同時(shí)本條款還規(guī)定“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”。因此，我國(guó)中小學(xué)校實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是有法律依據(jù)的。但目前對(duì)校長(zhǎng)權(quán)力存在很多質(zhì)疑甚至誤解，原因就在于法律沒(méi)有對(duì)校長(zhǎng)的責(zé)、權(quán)做出明確的規(guī)定。

針對(duì)此種情況，有必要在立法方面投入更多精力。一方面，需要加強(qiáng)對(duì)校長(zhǎng)權(quán)力的法律認(rèn)可，使校長(zhǎng)在行使權(quán)力時(shí)更加有法可依，權(quán)力得到更好的保障；另一方面，對(duì)校長(zhǎng)的義務(wù)作進(jìn)一步明晰。義務(wù)是權(quán)力的基礎(chǔ)，只有權(quán)力與義務(wù)對(duì)等才能保證權(quán)力在適當(dāng)范圍內(nèi)，不至于過(guò)大或過(guò)小。更重要的是，要把這些法律向公眾廣泛普及，消除公眾對(duì)校長(zhǎng)權(quán)力的誤解，使公民站在法律的視角對(duì)校長(zhǎng)有更明了的認(rèn)識(shí)。除此之外，對(duì)校長(zhǎng)選拔制度、監(jiān)督制度也需要予以法律確認(rèn)。如此，將可確保校長(zhǎng)的選拔過(guò)程、校長(zhǎng)權(quán)力的行使過(guò)程以及權(quán)力的監(jiān)督過(guò)程都能夠有法可依，順暢進(jìn)行。

監(jiān)督機(jī)制。在《論法的精神》中，孟德斯鳩提出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)……要防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！睂?duì)于校長(zhǎng)權(quán)力來(lái)說(shuō)，也是如此。在校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制施行過(guò)程中，一些機(jī)構(gòu)如上級(jí)教育行政部門、教職工代表大會(huì)等都被賦予了監(jiān)督校長(zhǎng)工作的權(quán)力。問(wèn)題在于，這些機(jī)構(gòu)是否真正發(fā)揮了其該有的作用？

事實(shí)上，教育行政部門賦予了校長(zhǎng)權(quán)力，但是由于監(jiān)督成本等方面的限制，兩者之間可能存在信息不對(duì)等的情況，導(dǎo)致校長(zhǎng)權(quán)力的行使脫離了上級(jí)的監(jiān)督；或者，由于涉及利益輸送，致使監(jiān)督喪失了其應(yīng)有的力度。而教職工代表大會(huì)這種“自下而上”的監(jiān)督機(jī)制在目前的社會(huì)現(xiàn)狀中也難以發(fā)揮充分的監(jiān)督作用，大多數(shù)僅僅是一個(gè)維權(quán)機(jī)構(gòu)，在監(jiān)督校長(zhǎng)權(quán)力方面形同虛設(shè)。針對(duì)這些現(xiàn)狀，應(yīng)該從多重監(jiān)督角色出發(fā)，充分調(diào)動(dòng)多元力量來(lái)對(duì)校長(zhǎng)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。學(xué)生、家長(zhǎng)是校長(zhǎng)權(quán)力的最初委托人，因此可以充分發(fā)揮他們的力量，建立學(xué)生家長(zhǎng)委員會(huì)，并定期召開(kāi)會(huì)議，確保家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校的發(fā)展和校長(zhǎng)權(quán)力行使的知情權(quán)。此外，還可以利用新聞媒體等信息化手段發(fā)揮社會(huì)的監(jiān)督作用，使校長(zhǎng)權(quán)力的行使過(guò)程更加公開(kāi)化。

校長(zhǎng)培訓(xùn)。無(wú)論法制如何健全，監(jiān)督機(jī)制如何完善，法律和制度都不能解決全部問(wèn)題。校長(zhǎng)在行使權(quán)力過(guò)程中帶有不可避免的主觀性。因此，作為權(quán)力主體，校長(zhǎng)的素質(zhì)高低直接影響著權(quán)力的行使，加強(qiáng)對(duì)校長(zhǎng)的培訓(xùn)刻不容緩。

首先，對(duì)校長(zhǎng)進(jìn)行業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，加深校長(zhǎng)對(duì)自身權(quán)力與義務(wù)的認(rèn)識(shí)，使校長(zhǎng)權(quán)力得到更科學(xué)的行使。其次，加強(qiáng)對(duì)校長(zhǎng)判斷能力與決斷能力等專業(yè)素養(yǎng)的培訓(xùn)，使校長(zhǎng)對(duì)教育動(dòng)向有更敏銳的察覺(jué)和更有效的舉措。再次，把道德素養(yǎng)培訓(xùn)納入校長(zhǎng)培訓(xùn)之中，使校長(zhǎng)在“依法治?！钡幕A(chǔ)上，輔以“以德治校”，充分調(diào)動(dòng)情感交流，協(xié)調(diào)人際關(guān)系，激發(fā)教職工的內(nèi)在動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)教學(xué)質(zhì)量的提高、教育事業(yè)的發(fā)展。

（作者單位：華中師范大學(xué)教育學(xué)院）

（責(zé)任編輯 周 群）