胡德勝

(西安交通大學(xué) 法學(xué)院,陜西 西安 710049)

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關(guān)于改進我國水資源區(qū)分類體系的探討——基于水資源管理范圍演進的視角

胡德勝

(西安交通大學(xué) 法學(xué)院,陜西 西安 710049)

分析了人類開發(fā)利用和管理水資源的歷史演進，總結(jié)得出人類開發(fā)利用水資源的范圍經(jīng)歷了“點→干流線段→干流線→河系網(wǎng)→流域面→立體(地表水、地下水、雨水和空中水并用)”的歷史演進，水資源管理活動對此也進行了響應(yīng)。環(huán)境科學(xué)、特別是生態(tài)學(xué)的研究成果推動了流域和流域水資源管理的發(fā)展,催生了不同發(fā)展階段的流域水資源管理模式?？偨Y(jié)了流域理論的發(fā)展歷程，介紹了流域水資源管理的6種基本模式，并指出一體化水資源管理及一體化流域管理已經(jīng)成為目前治水的主流思維?；谖覈枰獙嵭辛饔蚬芾砗托姓^(qū)域管理相結(jié)合、統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的管理體制這一主張,針對最嚴格水資源管理制度在實施中的困難，提出了構(gòu)建動態(tài)的多尺度水資源區(qū)分類體系的框架性建議。

歷史考察;水資源管理;流域管理;水資源區(qū)分類體系

水危機主要是一種管理危機、治理危機[1-2]。水資源管理涉及多個學(xué)科,需要跨自然科學(xué)和哲學(xué)社會科學(xué)的交叉學(xué)科研究。進行哲學(xué)社會科學(xué)研究,“需要有一個寬廣的視角,需要放到世界和我國發(fā)展大歷史中去看”[3]。基于人水和諧理念的水資源管理研究亦然[4]。落實、實施并不斷完善我國的最嚴格水資源管理制度,需要關(guān)注水資源和流域管理的歷史演進,從而發(fā)現(xiàn)其規(guī)律性,以便在理論的發(fā)展上創(chuàng)新,在制度的頂層設(shè)計上科學(xué)合理,避免重蹈覆轍、低水平重復(fù)。

1　水資源管理范圍的演進

水資源管理的范圍是隨著人類所能夠開發(fā)利用的水資源范圍而變化的。認識水資源管理歷史的前提是對水資源開發(fā)利用的演進規(guī)律有所把握。

1.1水資源開發(fā)利用的歷史演進

人類當代所開發(fā)利用的水資源范圍廣泛,功能上多種多樣,規(guī)模上大小各異,目的方面復(fù)雜繁多。盡管如此,從歷史的維度來看,人類社會關(guān)于水資源利用和水害防治的認識,是一個不斷演進、發(fā)展的過程,有一定的規(guī)律性。

1)在種類或者范圍方面,基本上經(jīng)歷的是先開發(fā)利用地表水,后來才開始并逐漸加大開發(fā)利用地下水的進程,到了當代才開發(fā)雨水，以及通過人工影響天氣等活動在一定程度上利用空中水。

2)在地表水開發(fā)利用方面,初期基本上是對地表水域或者水體(河流、湖泊)的開發(fā)利用,其主要目的是為了生存和生活。隨著人們對水的科學(xué)認識的提高,特別是產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)展,經(jīng)濟目的或者考量在水資源利用和水害防治中處于主導(dǎo)地位;而且,在這一進程中,人類逐漸對地表水和地下水之間的相互關(guān)聯(lián)性有了越來越科學(xué)和全面的認識。

3)在地下水開發(fā)方面,開發(fā)利用的廣度經(jīng)歷了從淺層地下水到深層地下水的過程。

4)從幾何學(xué)的視角來看,人類對水資源的開發(fā)利用基本上經(jīng)歷了地表水的“點→干流線段→干流線→河系網(wǎng)→流域面”(以河流為例)以及從“地表水”擴展到了“地表水、地下水、雨水和空中水并用”;亦即經(jīng)歷了“點→干流線段→干流線→河系網(wǎng)→流域面→立體(地表水、地下水、雨水和空中水并用)”的歷史演進。

1.2水資源管理的歷史演進

水資源管理的歷史演進反映著人類所能夠開發(fā)利用水資源范圍的歷史演進。水資源的概念在變化[5],水資源管理的習(xí)慣和法律也在不斷發(fā)展、演變。最早出現(xiàn)的是關(guān)于地表水開發(fā)利用和防治水害的規(guī)則,后來不斷發(fā)展,演變?yōu)槎喾N制度或體系。例如,古羅馬時就有比較完備的調(diào)整水資源開發(fā)利用活動的法律。大陸法系國家的水法多基于羅馬水法發(fā)展而來。隨著對河流認識的深入,1856年法國拿破侖三世要求“每個流域應(yīng)當有一名工程師來負責(zé)水系保護”,提供用于統(tǒng)一行政管理使用所需的水文資料[6]。在普通法系發(fā)源地的英國,雖然河岸權(quán)理論是其土生土長的水法規(guī)則體系,但也不斷受到羅馬法的深刻影響,成熟的早期河岸權(quán)理論基本上與羅馬法中關(guān)于地表水利用的規(guī)定相差不大。承接河岸權(quán)理論的美國,在其地表水缺乏且時空分布嚴重不均的廣大西部,發(fā)展了關(guān)于地表水資源利用的先占水權(quán)理論[7]。在相當一段時間內(nèi),美國多數(shù)州都借鑒了法國的做法,設(shè)立了州工程師辦公室,由之負責(zé)州水資源和水權(quán)的管理事務(wù)。至今,一些州如俄懷明、科羅拉多、新墨西哥、南達科他等的州工程師辦公室仍然存在和運轉(zhuǎn)。

在地下水管理方面,受科學(xué)認識、特別是開發(fā)利用能力(主要是掘挖鉆技術(shù)水平)的限制,地下水規(guī)則長期從屬于土地法,受“誰擁有土地,誰就擁有土地之下的水”這一簡單的私法規(guī)則的調(diào)整。盡管隨著水文學(xué)、地質(zhì)學(xué)和地理學(xué)的發(fā)展,人類已經(jīng)認識到地表水和地下水的關(guān)聯(lián)性、統(tǒng)一性和整體性,但與地表水相比,將地下水轉(zhuǎn)變?yōu)楣ㄕ{(diào)整的對象是一個相當緩慢的過程。例如,直到2014年9月16日,美國的加利福尼亞州才制定了《可持續(xù)的地下水管理法》,將地下水資源配置納入行政管理的范疇。

關(guān)于雨水管理的規(guī)定,最初主要是出于解決城市雨洪問題的目標,鼓勵或者要求不動產(chǎn)(土地和房屋)所有者或者使用者收集和利用雨水,以及利用雨水補充地下水[8]。關(guān)于對空中水的利用,主要是通過人工影響天氣活動,影響降水過程。例如,我國于2002年3月制定了《人工影響天氣管理條例》,于2014年12月制訂了《全國人工影響天氣發(fā)展規(guī)劃(2014—2020 年)》。目前,雨水和空中水的開發(fā)利用在大多數(shù)國家或者地區(qū)基本上都不屬于常規(guī)水資源的管理范疇,在此不予討論。

2　流域和流域水資源管理模式

流域概念的提出是水科學(xué)領(lǐng)域的重大進展事件,其發(fā)展對水資源管理產(chǎn)生了重大影響。隨著水利水文、環(huán)境科學(xué)、特別是生態(tài)學(xué)的發(fā)展,催生了不同發(fā)展階段的流域水資源管理模式。

2.1流域概念的提出和發(fā)展

當代流域科學(xué)的基礎(chǔ)主要是水文學(xué)、地質(zhì)學(xué)和地理學(xué)。法國地理學(xué)家皮埃爾·佩羅(Pierre Perrault)被認為是歐洲第一個證明降水是泉水和河流之源的學(xué)者。他在1674年發(fā)表的論文《論泉水之源》中，對塞納河上流域地區(qū)的觀察和計算進行了實證研究。在歐洲,第一個對流域概念進行理論化的是法國的地圖測繪制作師菲利普·布阿舍(Philippe Buache)。他在1752年發(fā)表的論文《自然地理測繪》中,將河流流域界定為:“所有斜坡所構(gòu)成的一個整體,這些斜坡上的水流都匯聚到同一條河流或者溪流之中?！盵9]

盡管流域理論在不斷完善和發(fā)展,但是除了在地表水和地下水相關(guān)聯(lián)的情況下將它們統(tǒng)一考慮之外,流域的基本內(nèi)涵和外延并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化。在聯(lián)合國教科文組織和世界氣象組織共同組織編寫的《國際水文學(xué)術(shù)語詞典》(第3版)中,流域的同義詞和近義詞有“drainage basin”,“catchment”,“river basin”,“watershed”,被定義為:“其地表徑流擁有一個共同匯聚點的區(qū)域”[10]。由全球水伙伴(Global Water Partenrship,GWP)和流域組織國際網(wǎng)(International Network of Basin Organization,INBO)組織編寫并于2009年出版的《流域水資源管理手冊》中,關(guān)于流域的定義是這樣的[11]:①“對于一個河流或者湖泊流域而言,是指流向同一終點的一個由溪流和河流所構(gòu)成水系的全部集水區(qū)所涵蓋的區(qū)域?！雹凇皩τ谝粋€地下水流域或者含水層而言,是指一個獨立的地下水水體?！雹鄄煌膶W(xué)科和不同的國家使用著不同的術(shù)語來表達這一概念,例如basin、catchment、watershed。我國學(xué)者沈大軍認為,“流域是一個從源頭到河口的天然集水單元,是一個水系的干流和支流所流過的整個地區(qū)”,“一個與水或水流相關(guān)的自然地理單元”[12]。1997年聯(lián)合國《國際水道非航行使用法公約》則使用了“水道”(watercourse)這樣一個比流域范圍還要大的概念,盡管絕大多數(shù)學(xué)者贊同相反的觀點;它在第2條第1款將“水道”定義為“地表水和地下水的系統(tǒng),由于它們之間的自然關(guān)系,構(gòu)成一個整體單元,并且通常流入共同的終點”。

雖然流域理論得到了不斷完善和發(fā)展,但是以流域為單元進行地表水資源管理則是20世紀以后的事情，而將地下水納入以流域為單元的水資源管理中,主要是在進入21世紀之后。

相對成熟的以流域為基本單元的水資源管理,始于美國的田納西流域管理局(Tennessee Valley Authority,TAV)模式。1907年3月14日,時任美國總統(tǒng)的西奧多·羅斯福(Theodore Roosevelt)任命了經(jīng)國會批準設(shè)立的內(nèi)水航道委員會的成員,并要求其就水運、防洪、水電的河流使用進行綜合開發(fā)的可能性進行研究。委員會于次年2月28日向國會提交了題為《內(nèi)水航道委員會初步報告》的研究報告。羅斯?？偨y(tǒng)在該報告的“總統(tǒng)致詞”中指出:“每一個河系,從其位于林地中的源頭到其入?？?都是一個獨立的單元,并且理應(yīng)如此對待?！盵13]該委員會的結(jié)論是進行這種多用途開發(fā)具有可行性。1933年5月18日,美國制定了《田納西流域管理局法》。據(jù)該法建立的田納西流域管理局,不僅負責(zé)改善田納西河道的通航和防洪,而且還管理流域內(nèi)的植樹造林和貧瘠土地的合理利用,從而發(fā)展該流域的工業(yè)和農(nóng)業(yè),消除貧困。聯(lián)合國在20世紀70年代也倡導(dǎo)進行以流域為單元的水資源開發(fā)，那時正是系統(tǒng)論和系統(tǒng)分析十分流行的年代。1975年9月16—26日召開的聯(lián)合國河流流域和跨流域開發(fā)地區(qū)間研討會就是例證。

2.2流域水資源管理模式

總體而言,政府對水資源利用和防洪的國家管理經(jīng)歷了河段管理、線條管理、平面塊狀管理和立體塊狀管理這4個基本階段。田納西流域管理局模式是線條管理和平面塊狀管理的一種過渡結(jié)合形態(tài)。從開發(fā)利用目的的角度,英國學(xué)者巴羅(Christopher J. Barrow)將水資源管理分為6種基本模式,即單一目標模式、雙元目標模式、多元目標模式、綜合管理模式、一體化管理模式以及整體化管理模式[14]。

2.2.1單一目標模式

早期的水資源管理措施主要是單一目標的或者是立足于單一目標的措施。其中的目標主要是下列之一:防洪、水力開發(fā)、灌溉、供水等等。計劃者或者管理者往往面臨將水在不同用水戶之間進行配置以減少或者減輕沖突性用水需求的困境或者挑戰(zhàn)。就其根本而言,開發(fā)措施通常是單一目標的,盡管有時被聲稱還有其他目標或者兼顧了其他目標。

2.2.2雙元目標模式

雙元目標模式通常將兩種比較容易折中平衡和監(jiān)測的開發(fā)目標結(jié)合起來。例如,一座水壩可以用于水力(水電)和防洪兩種目標。被國際社會視為國際河流開發(fā)利益共享典范的、根據(jù)1961年條約實施的美國-加拿大哥倫比亞河開發(fā)就是這種模式。然而,當代的河流開發(fā)很少這么簡單。

2.2.3多元目標模式

多元目標開發(fā)旨在力求或多或少地實現(xiàn)幾個目標。過去的多元目標模式就存在這樣一種主流做法：簡單地將可用水資源分而配置,而不考慮評估存在的沖突或者什么是適宜的開發(fā)利用等問題[15]。

2.2.4綜合管理模式

在1975年9月16—26日由聯(lián)合國開發(fā)計劃署和匈牙利國家水利部舉辦的聯(lián)合國河流流域和跨流域開發(fā)地區(qū)間研討會上,有人將綜合性的河流流域開發(fā)規(guī)劃和管理定義為:一種經(jīng)過規(guī)劃的、復(fù)雜的、持續(xù)的和跨學(xué)科的過程,它基于系統(tǒng)分析而得以控制[16]。這種模式既考慮了土地利用又考慮了水資源開發(fā)以及兩者之間的相互關(guān)聯(lián),其目標在于實現(xiàn)兩類資源的適宜開發(fā)和協(xié)調(diào)開發(fā)[17]。這種模式的特點主要是流域角度的項目規(guī)劃、開發(fā)的多元目標、綜合的區(qū)域開發(fā)目標等。

2.2.5一體化管理模式

一體化管理模式比綜合管理模式更進一步。首先,它積極地以水資源作為社會經(jīng)濟發(fā)展的一種工具或者發(fā)展的引擎[18]。其次,對流域活動、需求和需要之間的關(guān)系進行全面考慮。一體化管理的框架注重將水資源規(guī)劃和管理同環(huán)境、社會和經(jīng)濟發(fā)展予以統(tǒng)一考慮,包括但不限于以下方面:規(guī)劃、建設(shè)和運行管理之間;政策、宏觀項目和具體項目之間;全國性、地區(qū)性和地方性之間;產(chǎn)業(yè)之間、部門之間以及它們相互之間。

2.2.6整體化管理模式

對于整體化管理,人們的疑問是:它是否只是“多元目標”、“綜合”或者“一體化”的一個新標簽。Barrow認為,整體觀為某些哲學(xué)家、宗教以及傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)所信奉,而且在當代得到了許多分析師、規(guī)劃者和管理者的注目[14]。它是生態(tài)學(xué)的基本概念之一。盡管它缺乏一個明確的定義,但是可以將之理解為:在路徑方面,它力求通過全面深入地研究各種系統(tǒng)而不是采取通常的對各種利益或者方面進行減損來理解看似混亂的復(fù)雜性。

筆者認為,目前,一體化水資源管理及其派生的一體化流域管理已經(jīng)成為治水的主流思維。

3　確立以流域為基本尺度的多尺度水資源區(qū)分類體系

我國《水法》(2002年修訂)第12條第1款規(guī)定:“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制?！钡?如何能夠?qū)崿F(xiàn)有效的結(jié)合,無論在理論上還是在實踐中都一直是一個重大難題。為了解決這一難題,筆者在2011年組織起草的《陜西省渭河流域管理保護條例(立法建議稿)》中,提出理論上采用實行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合、統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的管理體制。2012年11月29日陜西省十一屆人大常委會第32次會議通過《陜西省渭河流域管理條例》,在第3條第2款對實行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合、統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的管理體制予以確認。然而,實踐中,地方政府往往對流域管理有不同程度的抵觸,而且目前的水資源區(qū)劃三級分級很難科學(xué)和全面地反映我國水資源條件的真實情況,這些都對最嚴格水資源管理制度的實施造成了不少困難。本部分首先闡釋以流域為單元實施水資源管理的科學(xué)性,然后提出構(gòu)建動態(tài)的多尺度水資源區(qū)分類體系的框架性建議。

3.1以流域為單元實施管理的必要性

在絕大多數(shù)情況下,流域并不是行政區(qū)域的界線,行政邊界內(nèi)的行政管理幾乎涵蓋了所有的經(jīng)濟和社會事務(wù)(包括水資源在內(nèi)的各種自然資源)的管理[12]。雖然從事流域管理研究的多數(shù)機構(gòu)和學(xué)者認為流域是實施水資源管理的一個實踐上可行的水文單元,然而不可否認的是,一國的水資源政策法律的實施在許多尺度(特別是行政區(qū)域)上都是有效的[11]。由此產(chǎn)生的一個問題是:為何還需要實施以流域為單元的一體化管理(即一體化流域管理)？

在回答這一問題之前,需要弄清流域視角的管理擬解決的主要問題或者說流域管理的內(nèi)容。一體化流域管理是一體化水資源管理的派生物。了解一體化水資源管理的概念,有助于正確而全面地理解一體化流域管理。

全球水伙伴于1999年的一份技術(shù)報告中對一體化水資源管理定義為:它是一種促進水、土地以及相關(guān)資源協(xié)調(diào)開發(fā)和管理的過程或者程序,它旨在不危及重要生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性的同時,以一種公平的方式,使經(jīng)濟和社會福祉的綜合成果最大化[19]。該定義受到了廣泛認同。 基于此,可以將一體化流域管理理解如下:①流域視角的管理是一種富有彈性的管理框架,注重通過有關(guān)決策及其實施過程或者程序來解決與水資源有關(guān)的問題或者沖突;其目標在于,在不危及重要生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性的同時,以一種公平的方式,使經(jīng)濟和社會福祉的綜合成果最大化;②在內(nèi)容上,既包括對水體的量和質(zhì)的直接管理,也包括影響水量和水質(zhì)的其他社會、經(jīng)濟和環(huán)境活動,涉及并促進水、土地以及相關(guān)資源的協(xié)調(diào)開發(fā)和管理;③路徑方面,通過一系列各利益相關(guān)方共同參與的、不斷重復(fù)的程序,來評估流域條件，發(fā)現(xiàn)問題并確定需要優(yōu)先解決的問題、界定管理目標、制訂有關(guān)戰(zhàn)略或者規(guī)劃(特別是水資源保護或者修復(fù)方面的)、實施所擬訂的以合理、科學(xué)和可行的技術(shù)所支撐的措施或者方案。

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。需要實施一體化流域管理的理由主要在于:第一,流域是水資源的載體,流域水資源具有有限性,不適當?shù)拈_發(fā)利用特別是過度開發(fā)利用,首先會危及與水資源可再生能力相互影響、相互關(guān)聯(lián)、相互作用的生態(tài)系統(tǒng),接著會導(dǎo)致流域水資源可再生能力的下降乃至喪失。因此,有必要以流域作為一個獨立單元進行整體上的考量,基于流域水資源可再生能力,制訂水資源規(guī)劃和配置方案,并維護或者提升重要生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性[20]。第二,基于行政區(qū)域的政府管理是國家管理的基礎(chǔ),而流域在絕大多數(shù)情況下并不是行政區(qū)域的界線。在同一級別的不同行政區(qū)域之間,必然會(而且事實上也確實會)產(chǎn)生河流上下游、左右岸以及湖泊或者地下水資源不同鄰接的行政區(qū)域之間因有限水資源配置和生態(tài)系統(tǒng)保護事宜上的沖突或者矛盾。如果能夠在流域尺度上實施管理,就有機會制訂出科學(xué)可行、公平合理的流域解決方案并予以實施,從而避免、減少或者解決這些沖突或者矛盾，因為整個流域的視角能夠從一個體系的水平來評估水資源開發(fā)活動的積極和消極影響[11]。第三,一體化流域管理下的規(guī)劃和決策程序是可重復(fù)進行的、基于流域整體的、地域界限明確的、集成一體化的以及各利益相關(guān)者協(xié)作的[20]。它注重各利益相關(guān)者參與、強調(diào)平等協(xié)商、主張公平合理、倡導(dǎo)公開透明,其民主性質(zhì)的決策程序以及富有彈性的決策和實施方案,不僅不損害行政區(qū)域管理,反而有助于相關(guān)行政區(qū)域管理措施的制訂和落實。這樣,一體化流域管理就成為行政區(qū)域管理的有益和必要的補充。

3.2建立動態(tài)的多尺度水資源區(qū)分類體系

我國的大江大河甚多,它們的流域往往涵蓋許多在地形地貌、氣候條件、土壤狀況、植被狀態(tài)、人口密集度、社會經(jīng)濟發(fā)展水平等方面存在巨大差異的不同地理或者行政區(qū)域。而且,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及全球氣候變化的深刻和全面影響,水資源條件也在不斷發(fā)生著變化。單一的流域尺度并不能全面、真實、動態(tài)和有效地反映整個流域不斷變化的水資源條件,特別是在我國大部分地區(qū)存在水資源短缺的情形下。

研究表明,大尺度的缺水需要小尺度的路徑分析[21]。根據(jù)《全國水資源綜合規(guī)劃技術(shù)大綱》,目前我國水資源區(qū)劃分為三級。其中,水資源一級區(qū)按流域水系劃分為10個,二級區(qū)按基本保持河流水系完整性的原則劃分為80個,三級區(qū)考慮流域分區(qū)與行政區(qū)域相結(jié)合的原則劃分為213個。

根據(jù)國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒(2014)》的數(shù)據(jù),2013年底我國共有地級行政區(qū)333個、縣級行政區(qū)2 853個。在不少地級、縣級行政區(qū)內(nèi),水資源條件因地區(qū)不同而存在著巨大差異。這里以河南省衛(wèi)輝市(縣級)為例予以證明。

根據(jù)中州古籍出版社2008年出版的《衛(wèi)輝市志(1989—2000)》:衛(wèi)輝市介于東經(jīng)113°51′～114°19′和北緯35°19′～35°42′之間,東西寬約35 km、南北長約43 km。地處太行山東麓,地勢由西北向東南自然傾斜,海拔高度201～1 069 m,有西部低山丘陵、中部傾斜洪積平原、東南部沖積平原及黃河故道等地貌類型。分屬黃河流域及海河流域,年均降水量420 mm,但時空分布不均。地下水分為西北中低山區(qū)和丘陵山區(qū)的貧水區(qū),中部的弱水區(qū)和富水區(qū),以及分布于沖積平原以及滄河、共產(chǎn)主義渠兩側(cè)的富水區(qū)。該市人口主要集中在平原地區(qū)。

十分明顯的是,水資源區(qū)劃的三級分級很難科學(xué)和全面地反映我國水資源條件的真實情況。筆者認為,需要在我國現(xiàn)行水資源區(qū)劃分的基礎(chǔ)上,以流域為基本尺度,構(gòu)建動態(tài)的多尺度水資源區(qū)分類體系?？蚣苄越ㄗh如下:

1)我國的水資源區(qū)應(yīng)該在三級區(qū)內(nèi)大范圍增設(shè)四級區(qū),并在區(qū)內(nèi)水資源條件差異較大的四級區(qū)內(nèi)增設(shè)五級區(qū)。在現(xiàn)實的水資源管理決策和社會經(jīng)濟規(guī)劃研究中,評價單元大多采用行政區(qū)劃,但是在目前最低級別的三級區(qū)內(nèi)水資源通常都存在較大差異[22]。而且,不少流域規(guī)劃實際上已經(jīng)劃分了四級區(qū)。因此,根據(jù)法治原則,明確規(guī)定增設(shè)四級區(qū)、五級區(qū)的水資源區(qū)級別,分析其對區(qū)域生態(tài)、社會和經(jīng)濟發(fā)展的支撐能力,就顯得十分必要和迫切。在四級區(qū)的劃分上,建議考慮流域分區(qū)與縣級行政區(qū)域相結(jié)合的原則。

2)基于水資源可再生能力,對水資源四級區(qū)和五級區(qū)考慮地形地貌、氣候條件、土壤狀況、植被狀態(tài)、人口密集度、社會經(jīng)濟發(fā)展水平等因素,按照一定標準進行分類。因為這些因素都對四級區(qū)和五級區(qū)的水資源可再生能力具有重要或者重大的影響。將它們納入進行分類的標準體系,有利于反映全面而真實的水資源支撐能力。

3)對于不同類別的水資源四級區(qū)和五級區(qū)的水資源開發(fā)利用和生態(tài)系統(tǒng)保護活動,制定原則性的指南。歷史和現(xiàn)實都表明,地方行政區(qū)域的政府往往具有立足于地方利益決策的天然沖動、偏好或者傾向,再加上少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)有可能為追求政績而不顧對水資源的長期不利影響,因此針對不同類別的水資源四級區(qū)和五級區(qū),就其水資源開發(fā)利用和生態(tài)系統(tǒng)保護活動,制定原則性指南就顯得非常必要。此外,原則性指南也是一種信息披露。國外的經(jīng)驗表明,有效的信息披露,不僅有利于確保地方?jīng)Q策的科學(xué)性和可行性,還有利于利益相關(guān)者和社會公眾的參與以及后續(xù)的實施過程,從而促進善治局面的形成[23-24]。

4　結(jié)語

人類開發(fā)利用的水資源范圍經(jīng)歷了“點→干流線段→干流線→河系網(wǎng)→流域面→立體(地表水、地下水、雨水和空中水并用)”的歷史演進。水資源管理的理論和實踐對此進行了響應(yīng)。流域水資源管理理論在環(huán)境科學(xué)、特別是生態(tài)學(xué)研究成果的推動下,不斷發(fā)展,產(chǎn)生了不同發(fā)展階段的流域水資源管理模式。我國的水資源管理體制不僅需要流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合,還需要統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合。為了落實這一管理體制、實施最嚴格水資源管理制度,我國需要在現(xiàn)行水資源區(qū)劃分的基礎(chǔ)上,以流域為基本尺度,構(gòu)建動態(tài)的多尺度水資源區(qū)分類體系。

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A Discussion on Improving the Water Resources Zoning System in China: Based on the Perspective of the Evolution of Water Resources Management Scope

HU Desheng

(School of Law, Xi′an Jiaotong University, Xi′an 710049, China)

The historical evolution of water resources utilized and managed by the human beings was analyzed in the paper, and it was concluded that the exploitation of water resources has been experiencing an evolution of "point→line segment of part stem stream→line segment of whole stem stream→web of river system→surface of river basin→three dimension (utilizing surface water, groundwater, rainwater and atmospheric water simultaneously)". Water resources management has been reflecting this evolution. The achievements of environmental science and (especially) ecology have promoted the development of sciences on basin and basin water resources management, and stimulated the birth to basin water resources management models at/for different development stages. The development history of basin theory was summarized, six kinds of basic modes of basin water resources management were introduced, and it is pointed out that the integrated water resources management and integrated basin management have become the mainstream thinking of flood control at present. On the basis of the proposition that China needs to implement a management system of combining river basin management with administrative region management while combining unified management with graded management, in view of difficulties in implementing the strictest water resources management system, the framework suggestion on constructing a dynamic multi-scale water resource zoning system was put forward.

historical investigation; water resource management; watershed management; water resources zoning system

2016-05-15

教育部社科研究基金規(guī)劃項目“基于水資源可再生能力的我國生態(tài)系統(tǒng)保護機制研究”(10YJAZH027)。

胡德勝(1965—),男,河南衛(wèi)輝人,教授,博導(dǎo),主要從事環(huán)境、自然資源和能源領(lǐng)域的科學(xué)、政策法律的國際研究和比較研究。E-mail:deshenghu@126.com。

TV213

A

1002-5634(2016)04-0021-06

(責(zé)任編輯：陳海濤)

DOI:10.3969/j.issn.1002-5634.2016.04.004