韓春輝, 左其亭

(鄭州大學 水利與環(huán)境學院，河南 鄭州 450001)

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適應最嚴格水資源管理的政府責任機制構(gòu)建

韓春輝, 左其亭

(鄭州大學 水利與環(huán)境學院，河南 鄭州 450001)

最嚴格水資源管理制度的相應配套制度和政策的不完善，導致政府責任存在分工不明確、有法不依及對相關(guān)人員監(jiān)督不嚴等現(xiàn)象，各地區(qū)在開展最嚴格水資源管理制度時面臨著各種不確定性問題。從國內(nèi)外水資源政府責任相關(guān)研究著手，依據(jù)我國最嚴格水資源管理制度的相關(guān)概念及內(nèi)涵，論述了最嚴格水資源管理中構(gòu)建政府責任機制的迫切性和亟待解決的關(guān)鍵問題，并在此基礎(chǔ)上提出了構(gòu)建適應我國最嚴格水資源管理的政府責任機制理論框架，包括指導思想、基本原則、總體目標和主要內(nèi)容，以期為最嚴格水資源管理制度的深入研究和政府責任機制的完善提供支撐和借鑒。

水資源管理;政府責任;機制;最嚴格水資源管理

當今社會面臨的三大水資源問題——水多、水少、水臟，已然成為影響國家經(jīng)濟發(fā)展和社會安定的重要因素，最嚴格水資源管理制度的提出無疑是政府解決此類問題的重要決策。自最嚴格水資源管理制度提出以來，受到了國內(nèi)外學者的廣泛關(guān)注，出現(xiàn)了一批研究成果。其中，國內(nèi)方面，左其亭等(2014年)較早地向國外學術(shù)界介紹了我國實行的最嚴格水資源管理制度[1]。國外方面，羅姆瑞克(Romzek,1998年)把政府責任分為官僚責任、法律責任、政治責任和職業(yè)責任4種，并認為前兩種責任強調(diào)嚴格的監(jiān)督和較少的自由處置權(quán)，后兩種責任則允許較大的自由裁量權(quán)[2]。Lawrence L.等認為政府在實際運行中應良好地踐行其預期責任，積極回應公眾的利益訴求，在履行責任的過程中兼顧“效率(efficiency)”、“質(zhì)量(quality)”、“效果(effectiveness)”3個重要方面[3]。但總體來看，這些研究多側(cè)重于計算與應用，對理論方法的研究相對較少，特別是對最嚴格水資源管理制度的實施者“政府”的相關(guān)理論研究偏少。

因此，本文在綜合考慮了現(xiàn)代憲政理論、利益衡量理論、環(huán)境安全理論、公共信托理論和權(quán)責關(guān)聯(lián)理論等相關(guān)理論基礎(chǔ)的前提下，以最嚴格水資源管理制度為切入點，闡述了我國構(gòu)建適應最嚴格水資源管理政府責任機制的必要性，系統(tǒng)地分析了目前政府責任機制存在的問題及原因，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了以觀念機制、財政機制、法律責任機制、責任養(yǎng)成機制、責任監(jiān)督考核機制、責任追究機制、責任獎懲機制、績效評估機制共8個方面為主體內(nèi)容的適應最嚴格水資源管理的政府責任機制理論框架。

1　最嚴格水資源管理中構(gòu)建政府責任機制的迫切性

關(guān)于政府和水資源管理之間的關(guān)系可參見《中華人民共和國水法》，其中第三條明確指出水資源管理的定位,第十二條中對水資源管理體制進行了分工。從上述條款中可以看出，水資源的所有權(quán)由國務院代表國家行使，政府擁有有效配置水資源的權(quán)力優(yōu)勢，國務院所具有的普遍性影響力和特有的強制力為政府在水資源管理領(lǐng)域的職能發(fā)揮提供了保障[4]。

針對當前我國水資源時空分布不均、洪澇災害頻發(fā)、水污染嚴重等嚴峻形勢，2011年最嚴格水資源管理制度應運而生，確立了以“三條紅線、四項制度”為主體的新時期水資源管理理念。而最嚴格水資源管理與政府之間的關(guān)系可參見2013年國務院辦公廳印發(fā)的《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》中的第三條:“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府是實行最嚴格水資源管理制度的責任主體，政府主要負責人對本行政區(qū)域水資源管理和保護工作負總責”。政府作為最嚴格水資源管理制度的直接制定和監(jiān)督實施方，對保質(zhì)、保量、按時完成水資源管理任務很重要，政府在享有水資源管理權(quán)的同時也肩負著重要的監(jiān)督和保障實施責任。

構(gòu)建適應最嚴格水資源管理的政府責任機制，一方面可以將“三條紅線”納入地方水資源管理標準體系中，把“四項制度”貫徹落實到各級政府責任機制內(nèi)，引導政府責任從以往的單純追求各地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展及不合理管理逐步轉(zhuǎn)到重視經(jīng)濟、社會、環(huán)境、資源協(xié)調(diào)發(fā)展上，實現(xiàn)嚴格的水量、效率、納污“三條紅線”的限制管理。另一方面，在落實最嚴格水資源管理的同時，作為權(quán)利行使者的政府能夠自律，能夠更加主動地去承擔和保障最嚴格水資源管理制度的正當、合法運行，而社會公眾也因有了具體的責任主體和標準，可以在有章可循的情況下更好地維護自身的合法利益，可以有效地提高對責任主體的監(jiān)督效果。因此，構(gòu)建完善的政府責任機制，對于最嚴格水資源管理制度今后的落實，特別是從理論走向?qū)嵺`具有重要的意義。

如何構(gòu)建一個適應最嚴格水資源管理的政府責任機制是一個非常復雜的問題。政府在其中承擔著重要的角色，不僅要以全新的理論思想作為指導，還要在實踐中不斷完善和提高政府自身所需要履行和承擔的責任能力。最嚴格水資源管理制度中對政府的責任問題并沒有做深入細致的描述，然而，政府的責任在最嚴格水資源管理中卻起著重要的作用。政府責任機制存在的問題由來已久，其根本原因是以往水資源管理制度中存在缺陷或不足，表現(xiàn)在以下幾個方面：一是現(xiàn)行水資源管理體制和機制的不完善，造成個別部門之間的職責邊界劃分不清，出現(xiàn)漏洞或交叉重疊的現(xiàn)象，從而導致內(nèi)、外部矛盾的產(chǎn)生，各部門協(xié)調(diào)、配合能力差；二是部分政府部門紀律、紀風不嚴，受利益驅(qū)使，水資源監(jiān)督和管理力度不夠，工作能力和效率普遍不高；三是政府在社會生活中的定位不當，被定義為以政府為主體的至高無上的權(quán)力代表，政府的權(quán)威不容質(zhì)疑，這使得政府的地位超出了社會平等，凌駕于社會和公眾之上，“在實踐中往往簡單地將領(lǐng)導者的意志等同于人民的意志、社會的意志，進而等同于人民的利益”[5]，從而導致對政府的行為缺乏監(jiān)督和評判，自然就容易造成政府的責任不能夠正確履行。此外，在責任法規(guī)等方面，國內(nèi)各省市單位雖根據(jù)自身職責和條件制定了部分條例，也起到了一定的監(jiān)管作用；但是條例的制定缺乏全局考慮，各法規(guī)體系尚處于探索階段，各部門之間規(guī)章的制定沒有形成統(tǒng)一的依據(jù)，各種體系仍不健全，導致在實際工作中不斷出現(xiàn)各種矛盾，為最嚴格水資源管理制度的實施帶來了許多問題。

2　最嚴格水資源管理中政府責任機制的構(gòu)建

2.1指導思想

2.1.1科學發(fā)展觀

科學發(fā)展觀堅持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和人的全面發(fā)展。在深入貫徹落實科學發(fā)展觀的基礎(chǔ)上，通過健全制度、落實責任、提高能力、強化監(jiān)管[6]，有機地將政府責任融入到最嚴格水資源管理當中，維護人水關(guān)系和諧、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，切實保障最嚴格水資源管理制度的順利實施。最終形成節(jié)水防污、生態(tài)保護、有償使用、監(jiān)管并重的水資源管理格局[7]。

2.1.2人水和諧思想

人水和諧是指“人文系統(tǒng)與水系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)的良性循環(huán)狀態(tài)”[8-9]。而最嚴格水資源管理制度實施的根本目標就是解決當前緊缺的水資源形勢，從而實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，最終達到人與水的和諧相處[6]。由此可知，政府實施最嚴格水資源管理的本質(zhì)就是人水關(guān)系的相互協(xié)調(diào)，其根本目標是和諧問題。因此，在適應最嚴格水資源管理的政府責任機制構(gòu)建中，將人水和諧作為指導思想，既重要又有意義。

此外，還要嚴格貫徹黨的“十八大”報告精神，在政府責任機制的構(gòu)建過程中，要以職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效作為目標和約束，秉承創(chuàng)新的精神，最終形成一個分工合理、職責清晰、運轉(zhuǎn)靈活、監(jiān)管有力的適應最嚴格水資源管理制度的政府責任機制，完善政府責任的法制化建設(shè)。

2.2基本原則

為順利實行最嚴格水資源管理制度，在適應最嚴格水資源管理的政府責任機制的構(gòu)建過程中要堅持以下幾項基本原則：

1)堅持依法治水原則。 嚴格遵守和落實國家出臺的一切與水有關(guān)的法律法規(guī)，如《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國環(huán)境法》等[10]。這些法律法規(guī)結(jié)合我國基本的國情和水情，對相關(guān)的水資源開發(fā)利用行為進行了規(guī)范，一旦有觸犯法律的行為發(fā)生，將會對水資源健康造成嚴重危害。因此，一切水資源管理工作都必須嚴格遵守我國的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度。

2)堅持行政管理與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的原則。我國水法中規(guī)定，水資源屬國家所有。因此，行政管理對于我國實行最嚴格水資源管理來說是必要的、有效的手段。同時，水資源的自然和社會屬性決定了若以有限的水資源獲得最大的經(jīng)濟效益、社會效益，就必須要堅持行政管理與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的原則，做到行政管理為主、市場調(diào)節(jié)為輔。

2.3總體目標

責任機制又可稱為責任保障機制。責任機制的效力來源于3種基本力量：自律、監(jiān)督和懲罰，因而責任機制的健全和實施就在于如何通過制度化的規(guī)則、程序和方法來提升這3種力量并發(fā)揮出應有的效力[11]。構(gòu)建適應最嚴格水資源管理的政府責任機制的目的在于明確最嚴格水資源管理中政府責任機制的構(gòu)成；確認最嚴格水資源管理中政府責任的主體，盡量避免“有關(guān)”“相關(guān)”等模糊詞語的出現(xiàn)；明確最嚴格水資源管理中政府責任的承擔形式；完

善最嚴格水資源管理中政府責任的法律體系：完善最嚴格水資源管理的法律、標準，明確最嚴格水資源管理政府責任追究機制；完善最嚴格水資源管理監(jiān)管體制：優(yōu)化最嚴格水資源管理監(jiān)管體系，加強最嚴格水資源管理監(jiān)管能力建設(shè)，完善責任追溯機制；加強監(jiān)管主體的監(jiān)管：加強立法機關(guān)的監(jiān)督，發(fā)揮公眾媒體監(jiān)督作用，健全信息公開制度，完善公眾參與制度。

2.4最嚴格水資源管理中政府責任機制的構(gòu)建內(nèi)容

政府責任機制的構(gòu)建與國家政治體制下的政治治理模式有關(guān)，國家政策和計劃需要具體的制度來落實。適應最嚴格水資源管理的政府責任機制構(gòu)建也不例外，它同樣需要具體的制度提供支撐才能實現(xiàn)。構(gòu)建適應最嚴格水資源管理的政府責任機制需要從上到政府、下到各企事業(yè)單位的共同努力才能實現(xiàn)，這是一項復雜而漫長的工作，需要不斷地在實踐中進行總結(jié)和完善。

政府責任機制構(gòu)建的主要內(nèi)容應包括：構(gòu)建科學的觀念機制、構(gòu)建合理的財政機制、構(gòu)建健全的法律責任機制、構(gòu)建完善的責任養(yǎng)成機制、構(gòu)建完善的責任監(jiān)督考核機制、構(gòu)建嚴格的責任追究機制、構(gòu)建完善的責任獎懲機制、構(gòu)建完善的績效評估機制。各組成要素之間需要共同作用、相輔相成，才能形成一套完整的政府責任機制體系，以實現(xiàn)最嚴格水資源管理應有的成效。其整體框架如圖1所示。

2.4.1構(gòu)建科學的觀念機制

長期以來，傳統(tǒng)的政府責任觀念，即從上而下的政府權(quán)力劃分制度，導致社會與政府間的矛盾日益突出，政府的行政職責邊界定義不清，服務于社會的本職觀念日益淡化，而在實行最嚴格水資源管理制度時缺乏一個完整的保障與制約機制。因此，明確科學的政府責任觀、績效觀、服務觀對于解決當前政府責任問題，構(gòu)建適應最嚴格水資源管理制度的政府責任機制具有指導性作用。

2.4.1.1政府責任觀

責任是政府職能的約束邊界，一方面具有對權(quán)力的明示作用；另一方面對政府具有制約作用[12]。樹立明確的政府責任觀，必須培養(yǎng)政府及其公務員的責任意識，必須健全政府的責任制度與體制[13]。

以平等的交換、制約和法律的觀念建設(shè)“服務政府、責任政府、法治政府”，以及胡錦濤同志提出的“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的方針體現(xiàn)出政府的職責所在。具體到構(gòu)建適應最嚴格水資源管理的政府責任機制上，首先，要明確各級政府在最嚴格水資源管理工作計劃和流程中的每一項任務的具體職責；其次，根據(jù)水資源管理中可能存在的問題，做出政府責任預案，把責任落實到具體的政府機構(gòu)和個人上；再次，根據(jù)實行最嚴格水資源管理過程中遇到的問題進行分析和總結(jié)，在此基礎(chǔ)上，重新明確政府在其中應承擔的責任；最后，根據(jù)最嚴格水資源管理實施的效果以及來自公眾的意見和反饋再一次明確和修正政府的各項責任。

2.4.1.2政府績效觀

以往的政府績效觀往往都是將經(jīng)濟指標作為政府績效考核的指標，這在我國迫切需要發(fā)展的初期起到了一定的作用，但是久而久之帶來了一些問題。注重過快的經(jīng)濟發(fā)展導致了生態(tài)環(huán)境的惡化，在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，部分人的精神及價值觀發(fā)生了扭曲，導致社會、公眾的不滿。政府的職責與權(quán)力不僅僅局限于經(jīng)濟方面，在自然、文化、社會等方面都應該承擔起重要的角色。

明確科學的政府績效觀要從兩方面著手：①要樹立長遠規(guī)劃，兼顧短期和長期的效果和影響，制定統(tǒng)一的政府績效考核指標，全面考核政府績效，規(guī)范政府行為；②要將“以物為中心”、“以人為中心”的績效觀轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙院椭C為中心”。

這兩種績效觀一個是以經(jīng)濟為核心重視經(jīng)濟的發(fā)展，一個是以人類為核心重視人類的全面發(fā)展，兩者側(cè)重點不同，績效觀也就不同。但就可持續(xù)發(fā)展觀來看，我國發(fā)展的最終目標是在保護環(huán)境的前提下，滿足當代人的需求，又不損害后代人需求的發(fā)展模式。因此，就要樹立以政治、經(jīng)濟、環(huán)境、社會等全面協(xié)調(diào)的績效觀，從而滿足可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

2.4.1.3政府服務觀

以服務公眾、服務社會作為政府的根本宗旨，堅持“以人為本、和諧為主”的價值服務觀念，注重公眾和社會對實施最嚴格水資源管理所反映的問題，及時公平、公開、公正、負責任地去加以解決。對于公眾和社會提出的水資源管理需求問題，要在統(tǒng)籌考慮國家戰(zhàn)略和地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)上，積極采取有效的措施，盡最大可能滿足集體利益。在政府管理的方式和手段上，應該推進民主管理，實施電子政務，做到政務公開；在政府的服務內(nèi)容上，致力于為社會、公眾提供及時、方便、周到和人性化的服務[14]。

2.4.2構(gòu)建合理的財政機制

財政是最嚴格水資源管理得以順利實施的重要后勤保障，構(gòu)建合理的財政機制對于政府正當履行責任具有重要的意義。合理的財政機制要求政府能夠充分利用好有限的財政資金，在合法履行職責的基礎(chǔ)上，能夠盡可能地推廣和落實最嚴格水資源管理制度。上級政府要在實行最嚴格水資源管理制度方面給予下級政府更多的財政支持。各級政府要嚴格遵守國家相關(guān)規(guī)定，增加最嚴格水資源管理的財政投入，創(chuàng)造條件設(shè)立最嚴格水資源管理專項資金。在財政預算中，要分配充足的資金來保障最嚴格水資源管理的財政支出需求，鼓勵科技創(chuàng)新，加強水資源問題突出的地區(qū)的管理工作。對于嚴格履行職責、在最嚴格水資源管理工作中做出重大貢獻或表現(xiàn)較好的地方政府，上級政府應給予一定的財政獎勵。而對于失職、瀆職的地方政府，上級政府應給予批評和警告，在財政上予以削減以示懲罰。對于用于最嚴格水資源管理的財政資金，各級政府要安排專職人員進行管理，所有的財政收入和支出都要進行明確的審核和登記。

2.4.3構(gòu)建健全的法律責任機制

在適應最嚴格水資源管理的政府責任機制框架的構(gòu)建中，法律保障機制起著關(guān)鍵性的作用，對政府責任的落實起著規(guī)范、引導和保障作用。首先，在政府責任包含的4個基本內(nèi)容中(政治責任、法律責任、行政責任和道德責任)，法律責任和行政責任在現(xiàn)有的立法如《行政處罰法》《憲法》等中均有體現(xiàn)，但是在制度約束和保障上尚不夠完善，與現(xiàn)實需要相比存在較大差距。而政治責任和道德責任在現(xiàn)有立法中并沒有進行過具體的規(guī)定和約束，在這兩方面缺乏一個硬性的立法約束。其次，在我國現(xiàn)有的部分與水有關(guān)的法律法規(guī)中，存在部分模糊、抽象的條例，缺乏具體針對性，內(nèi)容上多為對違法行為的一種解釋，而對于違法所應承擔責任的具體劃分以及相應的處罰措施則并沒有做詳細敘述。再次，要普及法制理念，具體內(nèi)容包括：①要完善所有水資源管理法律制度的建設(shè)，要將最嚴格水資源管理的政府責任納入到法制化進程中，進一步明確和細化水資源管理中的政府責任，制定操作性強的法律、法規(guī)，對最嚴格水資源管理中涉及的政府責任形成硬性約束；②要強化現(xiàn)有水資源管理的法律、法規(guī)，向發(fā)達國家學習，提高法律深度和高度；③要普及水資源管理的法律知識，進行廣泛宣傳和教育，讓民眾掌握法律武器，提高全民掌握水法律知識的同時，還能促進公眾對政府的監(jiān)督，增強社會對法律和最嚴格水資源管理的認同感，推動全民節(jié)約、保護水資源意識的形成。這樣，法律才能起到應有的作用，而不僅僅是一紙空文。

2.4.4構(gòu)建完善的責任養(yǎng)成機制

對責任本身缺乏主觀意識和信念，往往會因為一己私欲而置本身責任于不顧，做出有損國家和人民利益的事情。因此，有必要采取相關(guān)措施來改善和強化政府及相關(guān)工作人員的最嚴格水資源管理責任意識，而構(gòu)建完善的責任養(yǎng)成機制則對目前的政府來說是非常有必要的。

責任的養(yǎng)成需要通過以下幾個方面才能實現(xiàn)：一是要強化行政責任教育，通過責任認同、習慣養(yǎng)成及修養(yǎng)完善3個步驟，培養(yǎng)政府人員解決各種規(guī)范和責任之間矛盾和沖突的能力，養(yǎng)成一種與社會發(fā)展相一致的優(yōu)秀品質(zhì)，并做到自我改善[15]；二是培育健康的組織文化環(huán)境，政府自身應該以身作則，樹立良好的責任典范，不斷推進負責任的行政道德文化建設(shè)，營造良好、健康的組織文化環(huán)境；三是加強政府人員自身的道德修養(yǎng)，不斷充實和完善自我，自覺提升思想道德修養(yǎng)，始終做到慎獨、慎初、慎微、慎終、自重、自省、自警、自勵，堅決抵御任何違背責任的思想和文化的侵蝕，養(yǎng)成積極向上的生活態(tài)度和生活作風，不做違背公共利益之事。

2.4.5構(gòu)建完善的責任監(jiān)督考核機制

對政府部門行使的最嚴格水資源管理權(quán)行為的全方位監(jiān)督和考核，有助于保障政府履行職責。從某些層面上講，監(jiān)督和考核就是對政府權(quán)利的有效控制。通過不同的監(jiān)督和考核機構(gòu)對政府履行的職責進行公平、公開、公正、廣泛和系統(tǒng)的監(jiān)督和考核，可以有效保證政府依法和規(guī)范地落實最嚴格水資源管理制度，并履行其應盡的職責。主要體現(xiàn)在3個方面：

首先，完善的責任監(jiān)督考核機制是防止政府權(quán)利濫用的有效保障。俗話說，有權(quán)必定存在濫權(quán)的行為。因此，必然需要額外的條件來限制和約束可能會出現(xiàn)的不當用權(quán)行為。

其次，完善的責任監(jiān)督考核機制是實現(xiàn)民主社會的重要保證。政府的一切工作，必須以服務、服從于人民群眾需求，體現(xiàn)人民群眾意愿，凝聚人民群眾智慧為根本宗旨和方針。但是現(xiàn)實的情況是，人民將權(quán)利交給了政府，政府往往并沒有按照人民的意愿、為人民的利益行使應盡的權(quán)利和義務，問題關(guān)鍵在于人民群眾并沒有對公眾權(quán)利加以約束和監(jiān)督。

再次，完善的責任監(jiān)督考核機制是提高政府最嚴格水資源管理工作效率的重要保障。俗話說,“有壓力才會有動力”，僅依法履行職責還不夠，還要提高政府的工作效率，保障政府權(quán)力高效運作，防止懈怠。具體的監(jiān)督工作可以從如下幾個方面來開展：①國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督；②政府系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督(包括工作監(jiān)督、專門監(jiān)督和特種監(jiān)督)；③司法機關(guān)監(jiān)督；④社會監(jiān)督(包括社會團體監(jiān)督、公民監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督)。具體的考核辦法嚴格按照國務院辦公廳發(fā)布的《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》、并根據(jù)地區(qū)實際情況來開展和實施。

2.4.6構(gòu)建嚴格的責任追究機制

嚴格的責任追究機制，是指政府及相關(guān)部門在實施最嚴格水資源管理過程中，由于某些個人原因或決策錯誤從而導致社會經(jīng)濟、政治發(fā)展產(chǎn)生了不良后果，并損害了公眾利益和公民的基本權(quán)利。政府相關(guān)人員必須為此承擔相應的法律和行政責任，并按照相關(guān)法律法規(guī)和行政管理處罰條例給予應有的處罰和制裁。

目前，我國政府責任意識不強的一個外在因素是缺乏一個完善的責任追究機制。政府部門的管理失職、不負責任等行為很難反映到上級有關(guān)部門，責任很難落實到具體部門和個人，缺乏行之有效的追究途徑。因此，需要建立一個嚴格的責任追究機制，具體要分為兩步：第一步，要明確最嚴格水資源管理實施過程中的具體監(jiān)督主體，將責任落實到具體的單位或個人，同時對于監(jiān)督主體因工作不到位而失察的行為要建立一套完善的責任追究機制，相應的損失和后果由責任主體承擔；第二步，要進一步健全責任追究機制，確保最嚴格水資源管理制度能夠順利實施。

因此，在最嚴格水資源管理方面：首先，應在嚴格履行相關(guān)規(guī)定和制度的基礎(chǔ)上，從法律上落實政府對最嚴格水資源管理承擔的實質(zhì)性責任，要響應“人人在法律面前平等”這一基本的法制原則；其次，要充分發(fā)揮廣大人民群眾的力量，鼓勵群眾對存在違反最嚴格水資源管理制度的相關(guān)行為進行舉報和投訴，要設(shè)立投訴中心和舉報電話，充分發(fā)揮大眾所熟知的廣播、電視和報刊等新聞媒體對輿論進行監(jiān)督，公開揭露和批評違反“三條紅線”、破壞水資源等違法行為，并通過上級監(jiān)管部門對各級政府及其相關(guān)單位進行責任追究。

2.4.7構(gòu)建完善的責任獎懲機制

獎勵，是對表現(xiàn)優(yōu)秀的管理人員給予物質(zhì)或精神上的獎勵，以達到激勵的作用，通過建立最嚴格水資源管理責任考核獎勵基金，專項用于最嚴格水資源管理責任考核，所有管理人員均應履行本制度，并由專門的監(jiān)督考核機構(gòu)來執(zhí)行，其具體的獎勵形式包括：①精神獎勵，給予公告表揚或頒發(fā)獎狀證書等；②物質(zhì)獎勵，發(fā)放一次性獎金，晉升工資、晉級或其他形式獎勵。懲罰，是對違背職責、紀律或工作不力的責任人進行的處罰和制裁。具體的懲罰形式包括：①行政處罰，可視情節(jié)輕重給予不同等級的處罰，包括書面批評警告、記過、降職、撤職、辭退等；②經(jīng)濟處罰，如扣除一次性獎金或降薪處理等。

構(gòu)建完善的責任獎懲機制的目的在于：①加強最嚴格水資源管理工作的監(jiān)督管理，落實國家的各項規(guī)章制度；②促進政府和相關(guān)工作人員在實施最嚴格水資源管理制度時盡到應有的責任，同時約束了政府及相關(guān)工作人員的不良陋習和違法亂紀的行為；③對具體責任人獎懲做到有章可循，有據(jù)可查。最嚴格水資源管理制度的實施是利國利民的大事，國家和社會有義務對他們進行獎勵與懲罰，將政府責任的獎懲納入到行政人員的績效評價、任免、升降、福利等各個環(huán)節(jié)，通過獎優(yōu)罰劣，來調(diào)動政府工作人員的積極性。

獎勵與懲處分別具有激勵與控制作用，兩者不能偏重一方，要相互結(jié)合，即在嚴格要求的情況下采取褒賞鼓勵的政策，秉著實事求是、客觀公正的原則，切實做到區(qū)分情況，綜合考慮，妥善處理。

2.4.8構(gòu)建完善的績效評估機制

政府績效評估指的是通過采取某些評估手段和方法，在統(tǒng)籌考慮政府的行政管理方式及所產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益下，以公平、公開和公正為原則進行的分析與評價?？冃гu估的程序應包含自我測評、指標考核、滿意度測評、綜合評估等環(huán)節(jié)。

我國政府目前的績效評估還應著重在兩個方面進行完善：①要擴大評估主體，不能夠僅僅局限于政府方面；②要制定明確的法律、法規(guī)或規(guī)章制度來明確政府責任的內(nèi)容和范圍。要強調(diào)政府的最嚴格水資源管理領(lǐng)導責任，要對政府的行政績效進行法制化約束。同時，要建立最嚴格水資源管理績效評估體系，將水資源開發(fā)、利用、保護、節(jié)約等指標納入到綜合評價體系中，并將考核結(jié)果與地區(qū)負責人的政績結(jié)合，以有效地促進水資源管理落實到基層[16]。要嚴格按照《中共中央國務院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的要求，加強最嚴格水資源管理的政府考核力度，強調(diào)過程，并將最終考核的結(jié)果作為政府機關(guān)干部年度考核評價依據(jù)的一部分。對于執(zhí)法不嚴、工作不到位的主要負責人實施嚴格問責甚至“一票否決”制。另外，要積極推進政府績效的立法工作，倡導多元化的評估主體，將評估結(jié)果及時通過官方和大眾媒體等渠道進行公示，對被評估者或單位予以責任追究和獎懲，以此達到激勵和促進的目的。

3　結(jié)語

面對我國嚴峻的水資源形勢，政府作為人民的領(lǐng)導者，其特殊的地位導致其必須在水資源的管理和保護中起到領(lǐng)導作用，同時政府還應擔負起應有的責任和義務。為保障最嚴格水資源管理制度落到實處，不僅需要采取多種技術(shù)手段進行有效的管理，同時也需要配套完善的政府責任機制來進行保障。通過構(gòu)建觀念機制、財政機制、法律責任機制、責任養(yǎng)成機制、責任監(jiān)督考核機制、責任追究機制、責任獎懲機制、績效評估機制，形成一套相對完善、可行的最嚴格水資源管理機制框架，為保障我國最嚴格水資源管理的順利實施奠定基礎(chǔ)。

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The Construction of Government Responsibility Mechanism Adapted to the Strictest Water Resources Management

HAN Chunhui， ZUO Qiting

(School of Water Conservancy & Environment, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)

The corresponding system and policy of the strictest water resources management are not complete, which led to some bad phenomena, such as the unclear division of the government responsibility, failure to abide by and lack of relevant personnel supervision, etc.. All regions are facing with all kinds of uncertainty problems in carrying out the strictest water resources management. Based on the existing government responsibility research of water resources both at home and abroad, combining the background, significance and related concept of the strictest water resources management, we expounded the necessity and the problems need to be solved in building the mechanism of government responsibility on the strictest water resources management in this paper. On the basis of this, we put forward the theory framework of government responsibility mechanism adapted to the strictest water resources management, including guiding ideology, fundamental principle, overall objectives and main content, which would provide supports and references for in-depth research of the strictest water resources management system and perfecting the mechanism of government responsibility.

water resources management; government responsibility; mechanism; the strictest water resources management

2016-05-10

國家社會科學基金重大項目(12&ZD215);國家自然科學基金項目(51279183)；河南省高校科技創(chuàng)新團隊支持計劃項目(13IRTSTHN030)。

韓春輝(1990—),男,內(nèi)蒙古赤峰人,碩士生,主要從事水文學及水資源方面的研究。E-mail:hanchunhui1000@163.com。

左其亭(1967—),男,河南固始人,教授,博導,博士,主要從事水文及水資源方面的研究。E-mail:zuoqt@zzu.edu.cn。

TV213.4

A

1002-5634(2016)04-0027-07

(責任編輯：杜明俠)

DOI:10.3969/j.issn.1002-5634.2016.04.005