李律辰

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近代中國銀行立法監(jiān)管的經(jīng)濟學分析與啟示

李律辰

（上海大學 法學院，上海 200444）

銀行立法監(jiān)管是銀行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)在要求和重要條件。我國近代意義上的銀行立法監(jiān)管始于清末“光宣新政”，歷經(jīng)清末、北京政府、南京政府三個時期，銀行立法監(jiān)管在政府行為中的地位逐漸得到提升。論文通過對清末、北京政府、南京政府銀行立法監(jiān)管措施的演變、在立法中體現(xiàn)出的監(jiān)管思想從新制度經(jīng)濟學的國家理論角度進行分析，探尋中國近代銀行立法監(jiān)管對目前銀行立法監(jiān)管的啟示，以促進我國銀行業(yè)更好更健康的發(fā)展。

清末；民國；銀行立法監(jiān)管；啟示

中國近代銀行業(yè)的立法監(jiān)管一直是經(jīng)濟法研究的重點。但大多以法律文本的解釋為主。筆者擬通過對清末至南京政府前期(1908-1937)的銀行立法監(jiān)管進行經(jīng)濟學分析，探尋對當今銀行業(yè)監(jiān)管的有益啟示。

銀行立法是政府財政金融管理部門為規(guī)避和化解銀行業(yè)的風險、保護儲戶和其他客戶的合法權益、促進銀行業(yè)健康發(fā)展而制訂的一系列法律規(guī)范。它是銀行業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是銀行業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)在要求。清末“光宣新政”時期是我國近代意義上的銀行立法監(jiān)管的肇始，其后歷代政府對銀行立法監(jiān)管不斷加強，地位也不斷提升。由于近代中國的社會性質(zhì)決定，因此政府對銀行業(yè)的立法監(jiān)管及在立法中體現(xiàn)出的監(jiān)管思想帶有明顯的近代中國色彩，其最大的特色就是國家控制論在銀行立法監(jiān)管上得到了延伸。

一　近代中國銀行立法監(jiān)管產(chǎn)生的背景

中國近代銀行立法監(jiān)管的產(chǎn)生有著多方面的因素。

鴉片戰(zhàn)爭后，尤其是甲午戰(zhàn)后外國資本主義的在華銀行猛增，豐厚的利潤，刺激了國內(nèi)的官僚、商人、買辦階級紛紛去嘗試建立自己的銀行。我國曾占絕對統(tǒng)治地位的老式錢莊業(yè)迅速衰落。近代銀行興辦之初，中國金融市場主要被外國銀行所把持，舊式錢莊業(yè)比新式銀行業(yè)的實力強大許多，政府并沒有花太多精力去監(jiān)管新式銀行業(yè)。許多銀行都把爭取紙幣發(fā)行權作為有利可圖的投機業(yè)。這種現(xiàn)象以各省官銀錢號最突出，這些銀行只管濫發(fā)紙幣，沒有信用可言，既擾亂了金融市場，也不利于銀行業(yè)的發(fā)展。辛亥革命后，民族資本的銀行業(yè)有了明顯的發(fā)展。1925年我國實存銀行為159家[1]P4，但倒閉的不少。直到20年代末期，我國的銀行業(yè)的整體實力才逐漸增強，數(shù)量與規(guī)模均出現(xiàn)了較快增長，基本走出了先前設立多、停閉也多的局面。從1928-1937年間，我國新設銀行達137家，停業(yè)者僅31家，1937年的164家銀行，其中有2/3都是最近10年所成立的。[2]銀行業(yè)興辦越多發(fā)展越快，沒有法律法規(guī)對其監(jiān)管，勢必出現(xiàn)無序混亂的狀況。

清末至南京政府前期社會動蕩，中央政府和各級政府財政普遍赤字。為解決財政窘境，晚清政府、北京政府和南京政府都不遺余力地控制銀行業(yè)，目的就是要增加財政收入，解決財政困境。銀行成了為政府財政服務的金融工具和財政收入的主要來源之一。因此為其自身利益考慮，政府也必須加強對銀行業(yè)的立法監(jiān)管。

上述表明，中國近代銀行業(yè)的興起以及老式錢莊業(yè)的衰落是政府對其實施立法監(jiān)管的最主要原因。

二 近代中國銀行立法監(jiān)管的經(jīng)濟學分析

近代中國政府對銀行業(yè)的立法監(jiān)管始于清末“光宣新政”時期，從1908-1937年間分別經(jīng)歷了清末、北京政府、南京政府三個時期，政府對銀行的立法監(jiān)管不斷加強，政府的主導地位也逐漸得到提升。

（一）清末：銀行立法監(jiān)管的開端

清末的銀行監(jiān)管立法分為一般立法與專門立法。其中《銀行通行則例》屬于一般立法，《儲蓄銀行則例》等法規(guī)則屬特定銀行的專門立法。

1.厘定《大清銀行則例》——以注冊制度為核心的銀行監(jiān)管體系初步形成。1905年9月，根據(jù)戶部奏準的《試行銀行章程》，清政府正式成立了我國最早的官辦國家銀行“戶部銀行”。1908年2月，經(jīng)度支部奏準，從1908年7月1日起，大清戶部銀行正式改名為大清銀行，厘定《大清銀行則例》24條，明確規(guī)定了大清銀行享有代表國家發(fā)行紙幣、代理國庫和調(diào)劑金融的權利，還規(guī)定了政府對銀行的監(jiān)管措施，其中包括注冊登記、檢查懲處、“派監(jiān)理官2人監(jiān)理大清銀行一切事務”[3]P240等?！洞笄邈y行則例》是我國歷史上第一部銀行法，是中國近代銀行立法監(jiān)管的開端，標志著以注冊制度為核心的度支部監(jiān)管治理銀行體系的初步形成。

2.頒布《銀行通行則例》——政府運用法律手段調(diào)整銀行關系、規(guī)范金融市場的開始?！洞笄邈y行則例》主要是對國家中央銀行的立法管理；1908年頒布由度支部奏準的《銀行通行則例》16條，則是監(jiān)管國內(nèi)各類銀行包括中央銀行和地方銀行、國家銀行和商業(yè)銀行在內(nèi)的法律法規(guī)。它明確規(guī)定了銀行的票據(jù)貼現(xiàn)、短期拆款、存款、放款、買賣生金銀、兌換、代收票據(jù)、發(fā)行票據(jù)、發(fā)行銀錢票等九項業(yè)務；還規(guī)定了實行銀行注冊制度，確立銀行檢查制度，并設立銀行監(jiān)管機構。依據(jù)《銀行通行則例》，度支部是銀行的監(jiān)管機構，專門負責銀行的注冊登記及檢查懲處事務。業(yè)務監(jiān)管內(nèi)容包括了歇業(yè)查核、定期報告、臨事檢查和輔以公開公示等。它是中國第一部由國家頒發(fā)的專門管理銀行業(yè)的法令，表明中國政府開始運用法律手段調(diào)整銀行關系、規(guī)范金融市場。如，關于市場準入問題，從清末一直延續(xù)至南京政府時期，歷屆政府都是仿照西方模式實行特許制度和核準制度。1908年《大清銀行則例》就采取銀行業(yè)資本法定制度。雖然《銀行通行則例》規(guī)定銀行注冊時必須詳報資本總額，但沒有規(guī)定設立普通銀行所需的最低資本限額，使得清末官商設立普通銀行在資本金上沒有門檻限制，容易導致銀行機構的濫設，產(chǎn)生金融風險。

清末的銀行業(yè)剛剛起步，同業(yè)組織尚未產(chǎn)生，政府權威尚存，政府對銀行業(yè)有著一定的控制力。新生的銀行業(yè)，無論是市場準入還是業(yè)務運作都有賴于政府。雖然清政府所頒布的銀行監(jiān)管法令，因其很快滅亡而實際作用有限，但任何國家對銀行業(yè)的影響力更大程度上是取決于對國民經(jīng)濟的干預能力。新制度經(jīng)濟學國家理論的“the North Paradox（諾思悖論）”認為，國家一方面要使統(tǒng)治者的租金最大化，另一方面又要降低交易費用以使社會總產(chǎn)出最大化，從而增加國家稅收。[4]P20但這兩個方面之間存在著持久的沖突，這種沖突在清政府對銀行業(yè)進行的立法監(jiān)管中表現(xiàn)為：一方面為了增加財政收入，另一方面也為了促進銀行業(yè)健康發(fā)展而頒行了一系列銀行監(jiān)管法律。

由于近代中國的社會性質(zhì)的因素，外國資本主義勢力在一定程度上限制了清政府對銀行業(yè)的控制力，尤其是在對外資銀行的監(jiān)管上，清政府囿于自身經(jīng)驗和實力不足等原因，未能對外資銀行進行適當?shù)谋O(jiān)管，使得新式銀行業(yè)在清末的發(fā)展雖有亮點卻步履蹣跚。但晚清政府通過初步的銀行立法嘗試對銀行業(yè)進行統(tǒng)一監(jiān)管，一定程度上改善了當時銀行業(yè)的混亂局面。這些銀行立法對銀行業(yè)的具體管理，諸如機構設立、人事配備與管理、資本管理等都做出了規(guī)定和設計，皆表明清末在銀行立法監(jiān)管方面形成了一定的體系，有利于銀行業(yè)經(jīng)營效益的提升，在中國近代銀行業(yè)管理發(fā)展史上邁出了第一步。

（二）北京政府：銀行立法監(jiān)管的新發(fā)展

民國北京政府時期對銀行業(yè)的立法監(jiān)管在晚清政府基礎上有了新的發(fā)展，體現(xiàn)為完善了監(jiān)管制度，增加了銀行立法監(jiān)管的主權意識和防范金融風險的意識。

1.設立銀行監(jiān)理官制度——銀行監(jiān)管制度的完善。為強化政府對銀行業(yè)的監(jiān)管，1913年北京政府正式設立銀行監(jiān)理官制度。監(jiān)理官是財政部派駐各省金融機構的稽核人員，代表政府實施對金融機構的現(xiàn)場稽查和監(jiān)管，可隨時查閱各省官銀錢銀行各種簿記、票據(jù)及一切事務，隨時質(zhì)問一切事務情形等。之后又修正并頒布了《監(jiān)理官章程》、《各省官銀號監(jiān)理官章程》等，進一步完善了銀行監(jiān)理官制度。銀行監(jiān)理官制度，是對銀行監(jiān)管制度的完善。但由于缺乏中央權威，銀行監(jiān)理官制度大多流于形式，政府很難對銀行業(yè)實施有效的監(jiān)管。

2.頒布《銀行通行法》——政府監(jiān)管主權意識和金融風險意識出現(xiàn)。北京政府對銀行的立法監(jiān)管基本上是沿用清末的《銀行通行則例》，直到1924年頒布《銀行通行法》24條。它首次將外國銀行納入到監(jiān)管范圍；規(guī)定了設立銀行的最低資本額；統(tǒng)一貨幣發(fā)行；財政部負責銀行的監(jiān)督管理；實行銀行監(jiān)理官制度與銀行稽查制度相互配合的監(jiān)督管理機制。將外國銀行納入監(jiān)管范圍，體現(xiàn)了北京政府在銀行監(jiān)管方面的主權意識；設立銀行最低資本額的規(guī)定，體現(xiàn)了北京政府防范金融風險的意識。《銀行通行法》的內(nèi)容與《銀行通行則例》相比雖然漸臻完備，但其中對銀行的組織形式、固定資產(chǎn)購置、利潤分配比例、股份和人事管理等問題仍然未作相應的規(guī)定。

北京政府繼承和發(fā)展了清末銀行立法，專業(yè)銀行立法更加深化，銀行立法監(jiān)管有了較大發(fā)展。表現(xiàn)在：1924年北京政府財政部頒布的《銀行通行法》，規(guī)定外國在華銀行也必須遵守中國法律。還將日本先進立法成果與本國實際相結(jié)合，開始走銀行立法的本土化道路。在此過程中，又開始了中央銀行立法的嘗試，為后來南京政府的中央銀行法制奠定了基礎。

當然，北京政府的銀行立法嘗試，仍未能使經(jīng)濟實現(xiàn)穩(wěn)定而持續(xù)發(fā)展。其原因有：一是北京政府并未能夠在一系列銀行立法中正確處理國家效用最大化的實現(xiàn)所依賴于的4種關系，即統(tǒng)治者與選民的關系，統(tǒng)治者與代理人（官僚）的關系，國家與其他國家的關系，統(tǒng)治者與潛在統(tǒng)治者的關系。其中統(tǒng)治者與選民的關系是決定國家效用最大化的根本因素。二是當時政局不穩(wěn)，政府對社會經(jīng)濟雖有一定的控制力，但總的來說控制力是相對較弱的；即便北京政府引入西方古典自然法學中的經(jīng)濟立法思想，試圖實行以市場自發(fā)調(diào)節(jié)為主的金融法制，但銀行業(yè)還是因無序而導致金融風潮頻繁發(fā)生，僅1916-1926年短短10年的時間內(nèi)，就發(fā)生過10多次大風潮，140多次區(qū)域性小風潮，嚴重影響了中國銀行業(yè)的健康發(fā)展。此外，對外國在華銀行的監(jiān)管雖然寫入法律之中，但實際上無法有效執(zhí)行，外國在華銀行仍是西方列強在中國巧取豪奪的工具。因此我們在肯定北京政府銀行立法監(jiān)管成就的同時，也要客觀地認識到北京政府時期銀行立法依然需要進一步完善。

（三）南京政府前期（1927-1937）銀行立法監(jiān)管的進一步完善

南京政府前期，掀起了中國近代史上第一次金融立法高潮。據(jù)粗略統(tǒng)計，在1927年至1937年10多年間頒布的近百部金融法規(guī)中，僅銀行類就有35部。[5]P49基本實現(xiàn)了政府對銀行監(jiān)管有法可依，標志著近代中國銀行監(jiān)管開始系統(tǒng)化和法制化的管理。

1.成立金融監(jiān)管局——專門性的金融監(jiān)管機構。為實現(xiàn)金融監(jiān)管，1927年南京政府設立了專門性的金融監(jiān)管機構——金融監(jiān)管局，隸屬財政部，負責監(jiān)管全國金融行政和金融業(yè)務，包括銀行業(yè)務、財產(chǎn)事項、銀行紙幣及其他流通性儲蓄券的發(fā)行及準備事項。后又頒布《財政部金融監(jiān)理局組織條例》等專門的監(jiān)管法規(guī)，用以彌補政府在法律監(jiān)管銀行業(yè)中可能出現(xiàn)的漏洞。

2.《銀行法》——銀行立法監(jiān)管進一步完善。為實現(xiàn)金融統(tǒng)制，南京政府于1929-1931年對全國金融業(yè)的同業(yè)公會實行強制改組，把民間的銀行公會和錢業(yè)公會置于政府的控制之下；又從1931年起陸續(xù)頒布了《銀行法》等近百部金融法規(guī)，實現(xiàn)了政府對銀行業(yè)嚴格的法律監(jiān)管。由著名經(jīng)濟學家馬寅初先生主持制訂的《銀行法》50條，首次規(guī)定了銀行組織形式為公司組織；同時規(guī)定了最低資本額；進一步完善銀行開業(yè)與營業(yè)的監(jiān)督管理，規(guī)定了以事前監(jiān)管和事后監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管方式，以事前監(jiān)管來監(jiān)督對銀行的設立等事務，在管理銀行營業(yè)、資產(chǎn)狀況等事項時，采用了事后監(jiān)督主義。為了防止作為一般法的1931《銀行法》出現(xiàn)疏漏，南京政府還特地頒布了許多單行法規(guī)予以彌補，如《儲蓄銀行法草案》(1934)，針對“儲蓄業(yè)務”進行專門的規(guī)定，用以彰顯政府對“儲蓄業(yè)務”的重視；后又頒布《縣銀行法》，把縣銀行也納入立法監(jiān)管。

南京政府頒布的《銀行法》引入了當時西方先進的金融監(jiān)管制度和立法理念，對銀行開業(yè)與營業(yè)的監(jiān)督管理更加細致、完善，從根本上確立了銀行的法律地位。它的頒布，預示著近代中國銀行業(yè)正逐漸走向法制化的軌道，為當時銀行業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了一個相對穩(wěn)定、有序的金融秩序，基本保證了銀行業(yè)的正常發(fā)展，促進了國民經(jīng)濟的發(fā)展。當然，由于《銀行法》未能顧及到當時國內(nèi)金融業(yè)的實情，一經(jīng)頒布，就飽受各方爭議，終因反對意見過多而未能施行。[6]

規(guī)范的市場經(jīng)濟活動有賴于完善的法律體系。雖然南京政府頒布的諸多銀行類法規(guī)確實規(guī)定了市場競爭的基本原則，旨在降低市場交易活動中的交易費用和尋租成本，以獲得更多的稅收和租金，但是增強對國民經(jīng)濟的統(tǒng)治力，鞏固中央政權才是制定這一系列法律法規(guī)的真正目的。這些法律法規(guī)的實施，確實初步加強了南京政府在銀行金融領域的控制力，為其后來的金融統(tǒng)制做好了制度鋪墊。此外，南京政府也開始接受1929-1933年西方資本主義經(jīng)濟大蕭條時期興起的國家干預經(jīng)濟理論，以社會立法為指導思想，對國民經(jīng)濟進行干涉與控制，在立法技術、立法思想等方面有了巨大的提升和飛躍。還把銀行法規(guī)作為商法的重要內(nèi)容納入了政府的六法體系中，并汲取近代大陸法系的立法經(jīng)驗，以成文法的形式制訂了一系列《銀行法》，完善了中國近代銀行的一般立法，形成了一般法與專門法相結(jié)合，再輔以金融規(guī)章的監(jiān)管法體系，大大強化了政府對銀行業(yè)的監(jiān)管力度。這些皆表明南京政府在結(jié)合本國國情，探索中國式的銀行法制監(jiān)管道路上又邁進了一步。

國家的基本功能之一就是制度供給。政府作為國家制度的制定和供給者，其所制定的各項制度會對經(jīng)濟活動起到促進或阻礙的作用。正是在這個意義上，

North提出了“國家的存在既是經(jīng)濟增長的關鍵，然而又是人為經(jīng)濟衰退的根源”[4]P20這一著名的論斷。拋開其統(tǒng)治目的及最后的實施效果看，南京政府通過法制手段構建金融監(jiān)管體系，以此來規(guī)范包括銀行在內(nèi)的金融市場的正常運作和業(yè)務的開展，在當時的歷史條件下，體現(xiàn)了社會的進步和金融近代化的客觀要求。與以政府強制力、征收稅賦的傳統(tǒng)經(jīng)濟管理模式相比，以法律規(guī)范作為監(jiān)管銀行業(yè)的手段顯然更符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟規(guī)律和經(jīng)濟的發(fā)展要求。因此，南京政府這一系列的銀行法律監(jiān)管是具有進步意義的，符合了世界經(jīng)濟發(fā)展的潮流。

總之，近代中國的晚清政府、北京政府和南京政府的銀行監(jiān)管制度是由政府依靠法律強制推行的制度變遷，主要目的是要實現(xiàn)政府利益的最大化。當政府在追求自身租金最大化和謀求社會福利最大化的雙重目標上陷入矛盾狀態(tài)時，政府最常見的選擇往往是放棄后者，國家也就可能因此而興、因此而衰。遺憾的是，“諾思悖論”在南京政府統(tǒng)治期間得到了應驗。南京政府初期所推行的強制性制度變遷，多少還考慮了民間利益，如廢“兩”改“元”，推動了經(jīng)濟的發(fā)展，1936年，中國經(jīng)濟能發(fā)展到近代頂峰便與此有關。但后來，政府基本上不考慮社會福利，雖然實現(xiàn)了政府自身租金的最大化，但最終的結(jié)果卻是國統(tǒng)區(qū)的金融崩潰。[7]

三 近代中國銀行立法監(jiān)管的啟示

銀行立法監(jiān)管是政府對銀行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展所采取的必要措施?？v觀近代中國的銀行立法監(jiān)管的歷程，我們可以看出：晚清政府、北京政府和南京政府頒布的一系列監(jiān)管銀行的法律法規(guī)，不僅對當時銀行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展、增加政府的財政收入等方面做出了重要貢獻，也為我們今天加強銀行立法監(jiān)管提供了一些啟示：

第一，要堅持國家經(jīng)濟、金融主權的獨立性。銀行業(yè)涉及到國家的經(jīng)濟命脈，銀行業(yè)經(jīng)營的好壞，不僅直接影響到國家經(jīng)濟的后續(xù)發(fā)展，還與人民利益息息相關，影響到社會的穩(wěn)定。由于近代中國特殊的社會環(huán)境，沒有能夠制定出體現(xiàn)國家金融主權、能有效約束享有治外法權保護的外資銀行活動的銀行法，使我國的大量財富被列強掠奪。這一慘痛教訓告訴我們：在經(jīng)濟全球化背景下，應將金融安全納入到國家安全戰(zhàn)略的全局來考慮，加強對外資銀行的立法監(jiān)管，堅持國家經(jīng)濟、金融主權的獨立性，以保障我們國家的金融安全。

第二，應及時完善現(xiàn)行金融法律法規(guī)。雖然我們現(xiàn)行的銀行監(jiān)管法制體系與近代中國的銀行監(jiān)管法制體系相比，有了很大進步，但仍有不完善之處。特別是隨著許多商業(yè)銀行的開設、民營資本進入銀行業(yè)、電子銀行等新業(yè)務的出現(xiàn)，我們的一些法律法規(guī)就明顯滯后，需要做進一步的完善、修改，否則就會使國家對銀行的監(jiān)管的執(zhí)法主體執(zhí)法無據(jù)，從而影響政府對銀行的監(jiān)管。

第三，應加強對銀行業(yè)監(jiān)管的執(zhí)法力度。銀行立法監(jiān)管不能像近代中國與解決政府的財政困難、增加政府的財政收入直接掛鉤，應立足規(guī)范銀行運營，促進銀行業(yè)的健康發(fā)展，防止金融市場的無序、混亂。

第四，應重視國情與學習國外先進銀行立法經(jīng)驗的有機結(jié)合。晚清政府、北京政府、南京政府都秉持了這一原則，在經(jīng)濟全球化加速和對外開放的今天，我們更要好好學習和研究諸如美、德、新加坡等國先進的銀行監(jiān)管法制經(jīng)驗。

參考文獻：

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[7]姚會元,易棉陽.中國政府金融監(jiān)管制度的演進與特(1900-1949)[J].廣東金融學院學報,2007,(5).

（責任編校：張京華）

F832

A

1673-2219（2016）01-0131-03

2015－10－11

李律辰（1990－），男，四川成都人，上海大學法學院碩士研究生，研究方向為經(jīng)濟法、金融法、環(huán)境保護法。