王嘉婧

[摘要]隨著社會(huì)的發(fā)展，NGO公益訴訟已成為發(fā)展趨勢。立法幾經(jīng)修改，我國NGO公益訴訟主體資格問題已有法律規(guī)定，但是在實(shí)踐中還存在管轄法院、裁判結(jié)果和費(fèi)用承擔(dān)等問題。相比之下，美國公益訴訟制度較為完善，值得中國進(jìn)行借鑒。

[關(guān)鍵詞]環(huán)保NGO；公益訴訟；發(fā)展與借鑒

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607186

1公益訴訟NGO主體資格中美對(duì)比與借鑒

11我國相關(guān)規(guī)定

1112012年新《民事訴訟法》首次提及公益訴訟

新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。在該法出臺(tái)后，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在2013年1年內(nèi)提起8次環(huán)保公益訴訟，法院均因主體不適格暫不受理。法律條文有了規(guī)定，實(shí)踐中卻不能得到執(zhí)行，法院大都處于一個(gè)觀望的狀態(tài)。

1122015年新《環(huán)保法》出臺(tái)給予NGO主體資格

在環(huán)保法修訂中，備受社會(huì)關(guān)注的環(huán)保公益訴訟主體資格問題經(jīng)歷幾次調(diào)整修改。最終在第五十八條中規(guī)定，符合依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記和專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄的NGO可提起公益訴訟。

誠然，新《環(huán)保法》的出臺(tái)，是公益訴訟制度邁進(jìn)的一大步，法律正式賦予NGO訴訟主體資格，這給一些有能力的NGO提供了可能性?！傲慵o(jì)錄”終于被打破——中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)兩起新的公益訴訟案件得到受理。然而，主體資格的確立并沒有引起我們所預(yù)想的井噴式發(fā)展。截至2015年1月，全國有700多家環(huán)保NGO有資格提起公益訴訟，但只提起了4起公益訴訟。

12美國相關(guān)規(guī)定

美國的環(huán)境法規(guī)定了公民可以依法對(duì)違法排污行為或?qū)ξ绰男蟹ǘx務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟。美國環(huán)境法上的公民訴訟在性質(zhì)上即屬于環(huán)境公益訴訟。在美國，環(huán)保NGO一個(gè)重要作用就是通過發(fā)動(dòng)環(huán)境公民訴訟監(jiān)督政府和企業(yè)遵守環(huán)境保護(hù)法，以維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。最早開啟現(xiàn)代美國環(huán)保NGO公益訴訟先河的案例是在1965年保護(hù)哈德遜河反對(duì)修建跨河電纜案。法院裁定環(huán)保團(tuán)體享有為保護(hù)風(fēng)景、歷史遺跡和戶外娛樂價(jià)值而在法院起訴的權(quán)利。隨后在1970年聯(lián)邦《清潔空氣法》中首次出現(xiàn)公民訴訟條款，規(guī)定了任何人均可以提起訴訟的條款。美國公民訴訟重視并鼓勵(lì)以NGO這種非普通意義上的“公民”提起訴訟，每年有大量的NGO提起的公益訴訟得到受理并解決。

13問題與借鑒

第一，環(huán)保NGO提起的環(huán)境公益訴訟過少。法律確立環(huán)保NGO的主體資格就是肯定其推動(dòng)環(huán)保法法律進(jìn)程的作用，那么就要充分發(fā)揮其作用和職能。一些環(huán)保NGO缺乏能力和激情去提起訴訟，國家需通過政策和立法來進(jìn)行扶持，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源。

第二，司法體制改革滯后可能會(huì)使人民法院不能積極立案。現(xiàn)有司法體制的制約下，各級(jí)人民法院還受制于同級(jí)政府，司法不獨(dú)立。公益訴訟或涉及當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)或涉及當(dāng)?shù)卣?，個(gè)中利益關(guān)系復(fù)雜，在司法體制改革尚未全面進(jìn)行和現(xiàn)有法院人事、財(cái)政都對(duì)地方政府嚴(yán)重依賴的情況下，僅靠新《環(huán)境保護(hù)法》的一紙規(guī)定，很難扭轉(zhuǎn)環(huán)境公益訴訟立案難的問題。所以筆者認(rèn)為要加速司法改革，建立良好的運(yùn)行機(jī)制。建立立案監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)公眾參與，同時(shí)，加強(qiáng)法院獨(dú)立性，減少政府等機(jī)關(guān)對(duì)其的干擾。讓公益訴訟案件在公眾視野中透明地運(yùn)行。

2公益訴訟管轄法院與公民調(diào)查權(quán)中美對(duì)比與借鑒

21我國相關(guān)規(guī)定

我國對(duì)訴訟管轄法院的規(guī)定是一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級(jí)以上人民法院管轄。中級(jí)人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報(bào)請(qǐng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。

而對(duì)于公民調(diào)查權(quán)我國沒有明確規(guī)定，只是規(guī)定對(duì)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件需要的證據(jù)，人民法院認(rèn)為必要的，應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集。

22美國相關(guān)規(guī)定

美國環(huán)境公益訴訟中的法院管轄權(quán)依被告不同而不同。例如，聯(lián)邦《清潔空氣法》中規(guī)定以環(huán)境保護(hù)署署長為被告的訴訟案件由哥倫比亞特區(qū)的巡回法院管轄。以污染源為被告的環(huán)境訴訟由污染所在地或違法事實(shí)發(fā)生地的聯(lián)邦地方法院管轄。

在美國，公民及NGO擁有組織調(diào)查權(quán)。在司法實(shí)踐中，為了便于公民訴訟的順利進(jìn)行，法院賦予作為原告的公民或NGO組織調(diào)查權(quán)，授權(quán)其在合理時(shí)間內(nèi)進(jìn)入被告污染源所在地自行進(jìn)行調(diào)查取證。

23借鑒與建議

筆者認(rèn)為，我國對(duì)管轄法院的規(guī)定比較寬泛，一般情況下一審案件由中級(jí)人民法院管轄也可窺見國家對(duì)環(huán)境問題較重視。但是，應(yīng)該建立專門的環(huán)保法庭。隨著公眾環(huán)保意識(shí)的增加，環(huán)保案件逐年上升，應(yīng)進(jìn)行集中審理，并加強(qiáng)專業(yè)人員的培養(yǎng)。在公民調(diào)查權(quán)方面，我國的規(guī)定過于簡單和籠統(tǒng)，沒有指明調(diào)查收集的主體。在NGO進(jìn)行公益訴訟時(shí)，調(diào)查取證是一個(gè)比較艱難的過程，法律應(yīng)予明確規(guī)定，確立NGO的調(diào)查取證的權(quán)利。

3公益訴訟的裁判結(jié)果及費(fèi)用承擔(dān)問題

31我國相關(guān)規(guī)定

我國法律對(duì)訴訟結(jié)果的規(guī)定是：對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。對(duì)于訴訟費(fèi)用的規(guī)定是：環(huán)境公益訴訟原告勝訴費(fèi)用可由被告承擔(dān)。

32美國相關(guān)規(guī)定

美國法院的裁判結(jié)果主要有兩種：一是強(qiáng)制令。強(qiáng)制令是法院判決所采取的最嚴(yán)厲的措施。所有的環(huán)境法規(guī)都允許公民訴訟原告請(qǐng)求法院發(fā)布禁令，包括停止污染行為或采取具體行政措施以貫徹法律要求；二是罰金。由行政機(jī)關(guān)或公民訴訟人提出請(qǐng)求，由法院判罰被告一定數(shù)量的金錢。根據(jù)美國國家環(huán)保局的《民事處罰政策》，根據(jù)違法者從其違法行為中獲取的經(jīng)濟(jì)利益以及其對(duì)環(huán)境造成的危害程度來確定是否適用罰款以及罰款數(shù)額。且罰金數(shù)額較高，增加了公民訴訟的威懾力。

美國公益訴訟的訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)規(guī)則較特殊。環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益，督促政府或受制者積極采取某些促進(jìn)公益的法定行為。因此，如果作為原告的公民或NGO要支付一定的訴訟費(fèi)用顯然是有失公平的，同時(shí)也可能造成公民或NGO不愿提起公益訴訟的后果?；诖?，在美國的各項(xiàng)環(huán)境法規(guī)中，規(guī)定法院具有對(duì)訴訟費(fèi)用的自由裁量權(quán)，所有的公民訴訟條款均特別地授權(quán)法院斟酌判定律師費(fèi)用及其他訴訟費(fèi)用與任何一方當(dāng)事人。

33問題與建議

在NGO獲得訴訟主體資格后，許多具體問題法律并沒有給出詳細(xì)規(guī)定或規(guī)定不能達(dá)到相應(yīng)效果。違法成本低是多年來環(huán)境問題頻發(fā)的主要原因，在我國的現(xiàn)行法律中，還缺乏成熟的賠償機(jī)制。在此狀況下，企業(yè)違法污染的成本與所獲利益相比有時(shí)可以忽略不計(jì)。環(huán)保NGO提起公益訴訟的目的不在于立案，而在于切實(shí)解決問題。如果排污企業(yè)即使繳納罰金還是有利可圖，法律訴訟的威嚴(yán)和效果是蕩然無存的。筆者認(rèn)為可以借鑒美國立法在一定程度加大賠償數(shù)額，可以采用一種比例繳納罰金的方式，杜絕企業(yè)通過排污減少成本的行為。對(duì)于訴訟費(fèi)用，應(yīng)效仿美國，NGO提起公益訴訟是為了公共利益，不應(yīng)由其支付訴訟費(fèi)用，國家應(yīng)予減免。總之，要完善法律，讓法院有法可依，健全規(guī)定，彰顯法律尊嚴(yán)。

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