王靜

（中共中央黨校 政法教研部，北京 100091）

校園欺凌和校園暴力治理法治化探析

王靜

（中共中央黨校 政法教研部，北京 100091）

近年來，我國發(fā)生了多起校園欺凌和校園暴力案件，它們嚴重損害著未成年人的身心健康，急需有效治理。基于對校園欺凌和校園暴力認知不足、懲戒乏力的基本判斷，以我國相關(guān)立法和政策分析為源，以域外相關(guān)治理經(jīng)驗為鏡鑒，提出了治理校園欺凌和校園暴力的法治建議：即依法界定校園欺凌和校園暴力行為、嚴肅法律責任追究、細化校園安全法治教育、創(chuàng)建校園安全法定防衛(wèi)體系、確立學(xué)校的安全保護義務(wù)。

校園欺凌；校園暴力；立法；法治治理

引言

校園安全是家長和學(xué)生的基本公共服務(wù)需求，保障校園安全是國家履行九年制義務(wù)教育職責的應(yīng)有之意。截至2015年底，我國共有義務(wù)教育階段學(xué)校24.29萬所，在校生1.40億人；高中階段教育共有學(xué)校2.49萬所，在校學(xué)生4 037.69萬人[1]。這說明，我國近七分之一的人口是在校的未成年人。即使按照國際通行的較低校園歧視發(fā)生比例20%來推測，我國受到校園欺凌和校園暴力傷害的孩子也達千萬之巨。近期的校園欺凌網(wǎng)絡(luò)輿情分析顯示，從2014年6月1日至2015年6月30日，涉及“校園暴力欺凌”的網(wǎng)絡(luò)新聞高達36761篇次，微博721947條[2]。可見，校園欺凌和校園暴力的危害及其發(fā)展現(xiàn)狀已經(jīng)激起了全社會的關(guān)注，形成了亟待有效治理的社會需求。2016年5月，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室印發(fā)了《關(guān)于開展校園欺凌專項治理的通知》，要求各地中小學(xué)開展對校園欺凌的專項治理活動。這是校園欺凌問題第一次進入國家治理的視野。但是，與根除校園欺凌、校園暴力的愿景相比，我國不僅存在基礎(chǔ)研究及數(shù)據(jù)的缺失，而且既有的治理制度也多有不足。

一、校園欺凌與校園暴力治理制度的檢省

校園欺凌和校園暴力是長期存在的社會現(xiàn)象。以川、冀兩省138所農(nóng)村寄宿制學(xué)校17 841個學(xué)生樣本的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村寄宿制學(xué)校學(xué)生遭受校園欺凌的檢出率為16.03%[3]。即每十個在校生就有近兩個受到校園欺凌的傷害。同時，校園暴力也呈高發(fā)態(tài)勢。2006年1月1日至2010年10月31日，我國主流媒體報道的嚴重校園暴力案件就達43起[4]。2016年5月，最高人民法院對2013-2015年各級法院審結(jié)生效的100件校園暴力刑事案件的梳理顯示，故意傷害罪占比最大，為57%，故意殺人罪占6%，而聚眾斗毆僅占2%[5]。可以說，校園暴力呈現(xiàn)出向嚴重暴力犯罪演變的趨勢。分析我國校園欺凌和校園暴力嚴重現(xiàn)狀的成因，應(yīng)當說，政府、社會、學(xué)校、家長和學(xué)生都各有其責，但治理制度層面的認知不足、懲戒乏力無疑極為關(guān)鍵。

（一）認知不足

教育行政主管部門對校園欺凌和校園暴力的認知不足表現(xiàn)在，既從未有對校園欺凌和校園暴力的官方調(diào)查，也從未在相關(guān)政策文件中明確制定反校園欺凌的對策。甚至，對何種行為會構(gòu)成校園欺凌也缺乏統(tǒng)一的認識。學(xué)校的認知不足表現(xiàn)在，相當一部分學(xué)校和教師不知道什么是校園欺凌。一些人甚至認為校園欺凌只是同學(xué)間的玩鬧而已，不必過于在意。在教育主管部門和學(xué)校對其危害性認知不足的情況下，缺乏相關(guān)資訊教育的未成年人自然也難以形成對校園欺凌和校園暴力行為的正確認識。不認為自己的行為有錯，更不知道自己的行為應(yīng)當是被禁止的錯誤，甚至違法行為。而造成這種認知不足的，正是反校園欺凌和校園暴力既有制度的缺失。

我國《教育法》雖將“全社會都應(yīng)當支持和關(guān)心教育事業(yè)的發(fā)展，為學(xué)生的身心健康成長創(chuàng)造良好的社會環(huán)境”作為教育的基本宗旨進行了規(guī)定，但該法對校園安全的具體規(guī)定較少，只在第72條以維護學(xué)校教學(xué)秩序為目的，規(guī)定了結(jié)伙斗毆、尋釁滋事行為的違法性質(zhì)，未能對以保護未成年人人身權(quán)利為目標的校園欺凌和校園暴力行為進行規(guī)定。既沒有提及校園欺凌、校園暴力，更未對上述行為做出明確界定，也沒有制定對相關(guān)行為及社會關(guān)系進行調(diào)整的法律規(guī)則。而《義務(wù)教育法》《未成年人保護法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》中關(guān)于懲戒未成年人不當或者違法行為的規(guī)定也非常籠統(tǒng)，校園欺凌和校園暴力的懲戒性規(guī)則也屬缺失。2012年修訂的《未成年人保護法》，雖然規(guī)定了家庭、學(xué)校、社會以及司法機關(guān)對未成年人的保護責任，但未能對涉及校園安全的學(xué)校責任、更未對學(xué)校的反校園欺凌和校園暴力責任做出操作性強的規(guī)定。其第22條、第36條及第42條的規(guī)定也因過于原則而難以實施。而同年修訂的《預(yù)防未成年人犯罪法》雖然確立了行政機關(guān)主導(dǎo)，其他機關(guān)、社會組織以及學(xué)校家庭為輔的預(yù)防架構(gòu)，但也并未對高發(fā)于未成年人之中的校園暴力案件做出有針對性的規(guī)定。

（二）懲戒乏力

我國校園欺凌和校園暴力嚴重現(xiàn)狀的成因之二在于有效的懲戒乏力。一方面，學(xué)生、教師、加害方家長，甚至是學(xué)校往往認為校園欺凌，或者沒有造成嚴重后果的校園暴力只是孩子們中間的正常玩鬧，沒有什么大不了，給些批評和教育即可。另一方面，我國校園欺凌和校園暴力低齡化發(fā)展趨勢明顯，而《刑法》對于構(gòu)成犯罪的刑事責任年齡仍為十四歲，客觀上助長了部分青少年肆意妄為的心理。《刑法》規(guī)定，不滿十四周歲的人犯罪不負刑事責任，已滿十四不滿十六周歲的故意殺人、故意傷害致人重傷等八種犯罪承擔刑事責任?！吨伟补芾硖幜P法》規(guī)定，對不滿十四周歲或已滿十四不滿十六周歲的未成年人初犯免予治安拘留處罰。這就造成在校園欺凌和校園暴力案件的懲處中，不滿十四周歲的兒童故意殺人、已滿十四不滿十六周歲的青少年實施毆打、凌辱、虐待等行為難以追究其刑事責任，甚至不能實施治安拘留處罰。而責令家長或監(jiān)護人加以管教等刑法規(guī)定的不予刑事處罰的措施，事實上難以起到有力的懲罰效果。

認知性制度缺失和懲戒效應(yīng)的乏力，不僅造成警方、學(xué)校處理校園欺凌和校園暴力時無法可依，無章可循，也無形中縱容了上述行為的長期存在，一再發(fā)生?？梢哉f，現(xiàn)有立法的缺失，法治化治理手段的不足，以及實踐中對此類行為違法性的模糊認識，都對校園欺凌和校園暴力現(xiàn)狀的產(chǎn)生難辭其咎。

二、校園欺凌與校園暴力治理法治化的國際比較

近年來，預(yù)防和制止校園欺凌、校園暴力，保障校園安全，創(chuàng)建安全校園已經(jīng)成為美國、澳大利亞、馬來西亞、泰國、尼泊爾等多個國家的一項國家戰(zhàn)略。各國多以立法為基礎(chǔ)，全社會舉力共建多方參與、多方分擔責任的反校園欺凌和校園暴力治理體系。其中，一致性程度較高的治理舉措包括：

（一）立法明確界定

立法明確界定行為的具體表現(xiàn)及其違法性質(zhì)是反校園欺凌和校園暴力的基礎(chǔ)。各國普遍為確保能夠清楚識別校園欺凌和校園暴力行為的發(fā)生，均在教育專門法或反欺凌法中對其予以了明確界定。鑒于校園暴力行為更易辨別，各國立法對其的認定較為一致，即采取暴力手段，針對學(xué)生的身體、精神或財產(chǎn)實施的侵害行為。相比之下，在校園欺凌的界定上，各國立法差異較大。如英國政府教育與技能部以“傷害”為行為的根本屬性，確定了校園欺凌是反復(fù)的、有意地或持續(xù)的意在導(dǎo)致傷害的行為。日本2013年通過的《欺凌防止對策推進法》則以“造成痛苦”為核心屬性，側(cè)重于從受害者在身體、心理上所遭受的攻擊和所感受到的痛苦為依據(jù)確定是否構(gòu)成校園欺凌。我國臺灣地區(qū)2012年頒布的《校園霸凌防制準則》則非常詳細地列舉了各種校園欺凌行為：發(fā)生于校園內(nèi)、外的，個人或集體，持續(xù)的以言語、文字、圖畫、符號、肢體動作或其他方式，直接或間接對他人貶抑、排擠、欺負、騷擾或戲弄等行為，從而使他人處于具有敵意或不友善的校園環(huán)境，或難以抗拒，產(chǎn)生精神上、生理上或財產(chǎn)上的損害，或影響正常學(xué)習(xí)活動的行為。歸納起來，可以看出，立法所界定的校園欺凌行為在損害程度上包含了嚴重后果和輕微損害，在發(fā)生頻次上既有重復(fù)發(fā)生也有偶發(fā)事件。其行為類型既有肢體欺凌，也有言語欺凌、關(guān)系欺凌、性欺凌和網(wǎng)絡(luò)欺凌[6]。

（二）嚴厲追究法律責任

基于對校園欺凌和校園暴力危害性的充分認知，美國、日本等國家已經(jīng)相繼設(shè)立了專門的反校園欺凌和校園暴力機構(gòu)，采取了一些極有針對性和操作性的治理措施，其中最為有效的治理手段即嚴懲。美國是嚴重校園暴力的多發(fā)國，其對待校園欺凌和校園暴力的態(tài)度也最為嚴厲。盡管為保護未成年人，未成人犯罪案件會在少年法庭審理。但這并不代表會從輕處罰未成年罪犯。美國1994年頒布的《1994年暴力犯罪控制和執(zhí)法法案》規(guī)定，年齡13周歲或以上的青少年對于特定的暴力犯罪及青少年在犯罪時擁有武器的，作為成年人起訴，即與成年人犯罪同等視之。同時，按普通法規(guī)定，滿7周歲不滿13周歲具備刑事責任能力的，犯有刑事罪責時以青少年犯身份同樣承擔刑事責任。更為嚴厲的美國加州法律還規(guī)定，侮辱凌虐同學(xué)即構(gòu)成酷刑折磨的重罪，最高可被判處終身監(jiān)禁并處1萬美元罰金。除監(jiān)禁外，美國少年法庭可以判處未成年犯罪嫌疑人接受非監(jiān)禁方式處罰。包括緩刑、罰款或者賠償、送到青少年改造中心或訓(xùn)練學(xué)校管教等方式。法國雖然以教育優(yōu)先為原則，采取了與成年人刑事司法制度完全不同的體系對待未成年人刑事犯罪案件，但是，其法律規(guī)定的教育性處罰和刑罰也極為嚴厲。除刑罰外，教育性懲罰的效果也受到肯定。它“是一種介于教育和刑罰之間的處罰方式，包括強制未成年人罪犯參加旨在加強其融入社會意識的公民培訓(xùn)（期限不超過一個月）、幫助、賠償受害人等?！盵7]

（三）反校園欺凌和校園暴力的法治教育奠定預(yù)防根基

2012年12月，日本針對嚴重的校園欺凌現(xiàn)象，由文部科學(xué)省進行過一次緊急調(diào)查。結(jié)果顯示，全日本中小學(xué)從2012年初至調(diào)查時點共發(fā)生校園欺凌14.4萬件。在這些案件中，地方教育委員會中有43.8%未對社會進行防止欺凌行為的啟發(fā)和宣傳活動。而進行了防止校園欺凌行為的啟發(fā)和宣傳活動的地區(qū)，校園欺凌的發(fā)生比例則低很多[8]。此外，美國、澳大利亞等國的實踐經(jīng)驗也證明，必要的校園安全教育活動能發(fā)揮預(yù)防校園欺凌和校園暴力的積極作用。相反，應(yīng)對技巧和實際知識的欠缺，則可能導(dǎo)致大量不必要的傷害。為使未成年人主動掌握預(yù)防校園欺凌和校園暴力的意識和能力，需要有科學(xué)的培養(yǎng)教育系統(tǒng)進行指導(dǎo)。如美國《新澤西州反欺凌法》規(guī)定，每年10月的第一周為“尊重周”，在該周所有學(xué)校都要對學(xué)生開展有關(guān)反欺凌的教育，使學(xué)生認識到欺凌產(chǎn)生的原因及后果，同時學(xué)區(qū)應(yīng)在整個學(xué)年不間斷地對學(xué)生開展反欺凌教育。除學(xué)生接受上述教育外，學(xué)校教師和其他雇員也必須參加每年的反校園欺凌和校園暴力教育，學(xué)習(xí)如何預(yù)防、識別和治理校園欺凌與校園暴力[9]。

（四）政府、社區(qū)和學(xué)校共建防衛(wèi)體系

在美國，為實現(xiàn)反校園欺凌和校園暴力的目標，政府、社區(qū)、學(xué)區(qū)和學(xué)校都參與到制定反校園欺凌和校園暴力的工作委員會中，通過學(xué)生、學(xué)生家長、律師等專業(yè)人士共同參加的討論工作，制訂出有針對性的反欺凌、反暴力工作方案。美國新澤西州2010年修訂的《新澤西州反欺凌法》明確規(guī)定，每個學(xué)區(qū)、每個學(xué)校都要由學(xué)生、學(xué)生家長、學(xué)校雇員、政府官員以及社區(qū)代表共同參與，制定一套反欺凌方案。該方案除包含反欺凌法確立的法定義務(wù)外，還強調(diào)多方共同參與下的更為細致的反校園欺凌和校園暴力措施。方案應(yīng)當包含禁止欺凌的聲明、不局限于法律規(guī)定的欺凌行為的種種具體表現(xiàn)、欺凌行為的后果以及救濟措施、發(fā)生欺凌后的報告程序、學(xué)校對欺凌行為應(yīng)立即采取的措施等內(nèi)容。同時，要求學(xué)校形成良好的校園警察制度，負責具體實施工作方案中關(guān)于反欺凌、反暴力，創(chuàng)建安全校園的保障工作。這些校園警察，既有由地方警察部門依據(jù)合同或協(xié)議，為學(xué)校提供安全保衛(wèi)服務(wù)；也有由安保公司為學(xué)校提供安全保衛(wèi)服務(wù)的形式，還有學(xué)校保衛(wèi)部門負責安全保衛(wèi)的形式。在日本，為共同預(yù)防青少年犯罪，設(shè)立了政府警察與社區(qū)民眾相互合作的“青少年警察”模式，發(fā)揮了有效的震懾作用。韓國針對發(fā)生校園暴力行為時，難以確定相關(guān)機關(guān)各自角色及協(xié)作方法的痼疾，2012年修訂《校園暴力預(yù)防及對策法》時規(guī)定，兩所以上學(xué)?？梢怨餐O(shè)立校園暴力對策自治委員會，基層地方自治體應(yīng)設(shè)地方協(xié)議會。學(xué)校也配置校園警察，其職責不同于保安，主要通過常駐或定期巡回方式，指導(dǎo)學(xué)生避免和應(yīng)對校園暴力、對正在進行的暴力行為進行處理等。“為數(shù)不少的學(xué)校為了提升社會合作機制的效果，還開發(fā)了學(xué)生監(jiān)護人教育課程，希望通過對監(jiān)護人進行教育形成良好的家庭環(huán)境，進而減少校園暴力現(xiàn)象。”[10]

（五）強調(diào)學(xué)校的法律責任

從各國校園安全治理實踐來看，在以保護學(xué)生權(quán)益為目標的制度安排中，學(xué)校采取積極有效的反校園欺凌和校園暴力措施是成本最低、效果最快的。因此，多國立法都強調(diào)了學(xué)校在反校園欺凌和校園暴力中的責任。如《新澤西州反欺凌法》規(guī)定，所有的欺凌事件都應(yīng)在學(xué)校雇員或簽約服務(wù)商看到或收到可靠消息后的當天向校長口頭匯報，并在2個工作日內(nèi)提交正式的書面報告。校長接到報告后應(yīng)通知涉事的家長或監(jiān)護人到場，并與他們初步探討提供咨詢和干預(yù)服務(wù)事宜。相關(guān)欺凌事件必須在反欺凌專家的領(lǐng)導(dǎo)下，按程序進行調(diào)查并在10個工作日內(nèi)結(jié)束。學(xué)生家長有權(quán)了解欺凌事件的調(diào)查情況，并有權(quán)要求學(xué)區(qū)教育委員會召開聽證會。為防范校園欺凌和校園暴力的發(fā)生，學(xué)校應(yīng)成立由教師、學(xué)校家長和專家組成的校園安全工作小組，負責受理、識別、制止、處理任何形式的校園欺凌和校園暴力。如果未盡到上述義務(wù)，相關(guān)人員不僅要承擔未能履行職責的處分，還可能承擔民事賠償責任。

三、法治化治理校園欺凌與校園暴力的建議

（一）明確界定校園欺凌和校園暴力

針對我國現(xiàn)行立法對校園欺凌與校園暴力規(guī)定的不足，急需明晰界定校園欺凌和校園暴力，并明確其違法行為性質(zhì)。校園欺凌和校園暴力有很多共同點：受害者都是在校未成年學(xué)生；施害者主觀上都有傷害他人的故意；客觀上，校園欺凌和校園暴力一次，或者多次傷害了受害同學(xué)的身心健康。二者之間的差異表現(xiàn)在：在校園暴力案件中，加害人傷害受害者的主要方式是暴力行為。受害者遭受的不利范圍以身體上的傷害為基礎(chǔ)，擴展至身體和精神的雙重傷害。而校園欺凌是“學(xué)校里的一些人利用某種優(yōu)勢不斷地或者反復(fù)地傷害他人或給他人帶來痛苦，而被欺負的人不得不順從。”[11]它在客觀上的表現(xiàn)具有隱蔽性。其所造成的傷害是一個逐漸累加的過程。校園欺凌是意圖控制、恐嚇或孤立受害者而持續(xù)、惡意地使用具有羞辱、威脅或騷擾性等內(nèi)容的行為。韓國2012年修訂的《校園暴力預(yù)防及對策法》第2條將校園暴力區(qū)分為欺凌、網(wǎng)絡(luò)欺凌、猥褻和暴力言論，或其他以學(xué)生為對象實施的暴力等致使學(xué)生身體、精神或財產(chǎn)受到損害的行為。該法雖然將校園欺凌也規(guī)定為一種校園暴力，但其將“傷害、暴行、監(jiān)禁、脅迫、綁架或誘拐、損毀名譽、褻瀆、恐嚇、搶奪、強制做事（跑腿）”等校園暴力行為進行了明確的列舉，清楚而不易產(chǎn)生歧義，也易于執(zhí)行。我國的校園安全立法應(yīng)當借鑒該規(guī)定，采取列舉式的立法方式明確校園暴力的具體表現(xiàn)方式。

（二）嚴肅追究校園欺凌和校園暴力行為的法律責任

校園欺凌和校園暴力行為人承擔的法律責任包括民事責任和刑事責任。就民事責任而言，實施校園欺凌和校園暴力行為的行為人，主觀上有施加傷害的故意，客觀上實施了積極的作為，并造成了同學(xué)心理或生理的傷害后果。按照侵權(quán)責任法的一般原則，加害人即侵權(quán)人，應(yīng)當承擔侵權(quán)損害賠償?shù)拿袷仑熑巍Ｔ谛@欺凌和校園暴力行為人的刑事責任方面，不僅是否應(yīng)讓未成年人就此行為承擔刑事責任，在我國仍有爭議。而且，現(xiàn)有《刑法》和《治安管理處罰法》的不足，也使對不滿十四周歲的兒童故意殺人、已滿十四不滿十六周歲的青少年實施毆打、凌辱等輕傷害行為難以追究刑事責任，甚至不能進行治安拘留處罰。考慮到校園欺凌和校園暴力屢禁不止的態(tài)勢，考慮到主要依靠教育方式，不足以對校園欺凌和校園暴力行為形成有效的震懾，急需修訂現(xiàn)有立法。如果任由這種重教育，而輕追究法律責任的狀況延續(xù)，那么將難以從根本上轉(zhuǎn)變校園欺凌和校園暴力的既有發(fā)展趨勢。應(yīng)當認為，追究法律責任是表明體現(xiàn)國家意志的法律規(guī)范對其行為的否定性評價和譴責的重要方式，它所具有的強制性和威懾力是反校園欺凌和校園暴力所不可或缺的支撐?！拔覈m然沒有未成年人前科消亡制度，但前科封存制度足以提供必要的前科掩飾，避免未成年人罪犯在以后的升學(xué)、就業(yè)中受到歧視?！盵12]同時，從西方國家的治理經(jīng)驗來看，明確校園欺凌和校園暴力行為人的行政責任和刑事責任是依法懲戒違規(guī)學(xué)生，也是維護健康校園秩序和校園安全的必要措施。為此，應(yīng)當考慮降低未成年人承擔刑事責任的年齡，將《行政處罰法》第25條、《治安管理處罰法》第12條、《預(yù)防未成年人犯罪法》第37條規(guī)定的責任年齡由14歲降低為12歲，將《刑法》第17條規(guī)定的不負刑事責任的年齡由14歲降低為12歲。對實施校園欺凌、校園暴力的違法行為人依法嚴厲追究刑事責任。此外，還可設(shè)立作為刑罰替代的保護處分制度，使公安機關(guān)可以通過對未成年人處以訓(xùn)誡、責令嚴加管教、賠償、罰款、禁制令、委托監(jiān)護、社區(qū)服務(wù)、保護觀察和移送專門教養(yǎng)機構(gòu)等多種方式加重違法的未成年人的法律責任。當然，在此過程中，要重視“糾正有關(guān)機關(guān)在未成年人犯罪問題上片面從輕的工作慣性?！盵13]

（三）依法細化校園安全法治教育內(nèi)容

校園欺凌和校園暴力發(fā)生在同學(xué)之間，加害人和受害者可能都是未成年人，這就要求以安全為目標的校園治理，必須重視教育。須教育在先，懲戒在后；以預(yù)防為主，以責任追究為輔。為此，校園欺凌和校園暴力的治理應(yīng)當倡導(dǎo)以教為主、預(yù)防為輔、法律責任為保障的原則。但是，檢視我國時下的中小學(xué)法治教育，或者有名無實，或者根本不涉及反校園欺凌和校園暴力內(nèi)容。參考其他國家反校園欺凌和校園暴力的成功經(jīng)驗，應(yīng)主動開展以反校園欺凌和校園暴力為內(nèi)容的、細致易行的法治教育。

首先，應(yīng)當明確反校園欺凌和校園暴力的被教育主體是全體社會成員。必須在全社會建立起反校園欺凌和校園暴力專業(yè)指導(dǎo)委員會，學(xué)校、安全指導(dǎo)專員、教師、家長、學(xué)生共同組成的責任鏈，推動所有社會成員形成零容忍、人人見而制止的強大反校園欺凌和校園暴力氛圍。其次，針對學(xué)生和學(xué)校全體雇員在內(nèi)的重點群體，確定法定的反校園欺凌、校園暴力法治教育。每一年固定時間，以校園為主體，進行各種活動形式的反欺凌和反暴力教育活動。參考泰國等地開展校園法治教育的經(jīng)驗，能夠結(jié)合中小學(xué)生的認知特點的教育形式更應(yīng)得到重視。案例教育、現(xiàn)實模擬和情景劇排練的法治教育效果，遠好于局限在教室內(nèi)的書本知識學(xué)習(xí)。同時，還應(yīng)通過強化教師的反校園欺凌和校園暴力專業(yè)知識，提高其應(yīng)對校園欺凌、校園暴力的能力。針對校園欺凌行為的精神強迫性和隱蔽性的特征，進行“反欺凌”的教育。鼓勵學(xué)生向老師或家長說出來，及早地緩解這種壓力，而不是保持沉默。還可向?qū)W生及教師提供防止欺凌手冊指南，使其掌握基本的預(yù)防知識和方法。

（四）共建校園安全法治化防衛(wèi)體系

校園安全保衛(wèi)工作負有直接干預(yù)校園欺凌、校園暴力活動的重要職責。校園欺凌和校園暴力的治理應(yīng)當重視校園安全防衛(wèi)體系的建設(shè)。目前，我國的校園安全防衛(wèi)體系建設(shè)尚缺乏國家立法層面的統(tǒng)一規(guī)劃，沒有校園安全防衛(wèi)體系建設(shè)的統(tǒng)一建設(shè)要求。一些學(xué)校既有的安全防衛(wèi)工作，也多傾向于校園事故的預(yù)防，而對校園欺凌、校園暴力活動的干預(yù)嚴重不足。2005年6月15日，教育部印發(fā)《關(guān)于進一步做好中小學(xué)幼兒園安全工作六條措施》，要求“結(jié)合當?shù)貙嶋H，認真貫徹落實”。該六條措施，主要是針對校園事故的預(yù)防工作，未將校園欺凌和校園暴力納入規(guī)制范圍。2005年6月16日，公安部公布《公安機關(guān)維護校園及周邊治安秩序八條措施》，明確了公安機關(guān)對維護校園及周邊安全的職責，要求“各地公安機關(guān)高度重視，認真履行職責”。該措施針對學(xué)校周邊治安環(huán)境，可以說比較細致具體，分別從人員、區(qū)域、交通、消防等方面作了規(guī)定。但其立足點在于防范來自校外的威脅。也未將校園欺凌和校園暴力納入規(guī)制范圍。

為此，首先，應(yīng)當提高校園安全保衛(wèi)體系建設(shè)的層級，將部署于校外的警力納入校園安全保衛(wèi)體系之中。由警力直接參與或指導(dǎo)建立校園安全保衛(wèi)體系的構(gòu)建，并對安全保衛(wèi)人員進行專業(yè)指導(dǎo)和安全保衛(wèi)工作培訓(xùn)。其次，應(yīng)要求各學(xué)校制定適合本校的校園安全防衛(wèi)制度，并應(yīng)在學(xué)校重點區(qū)域安裝監(jiān)控設(shè)施和報警設(shè)施[14]，以盡可能防范校園欺凌和校園暴力現(xiàn)象的發(fā)生。第三，應(yīng)完善校園安全信息通報制度。建立針對校園欺凌和校園暴力的信息通報和安全檔案，明確學(xué)校的校園欺凌、校園暴力的管束責任、信息通報和檔案記錄職責。第四，應(yīng)延伸校園安全防衛(wèi)責任范圍至“合理輻射”范圍。針對校園欺凌和校園暴力已延伸到校外的現(xiàn)實，應(yīng)將校園安全防衛(wèi)體系的適用范圍擴展到校外一定地域。由警察行政執(zhí)法為主，協(xié)調(diào)組織學(xué)校安保人員與社區(qū)基層組織建立協(xié)同工作機制。對危害學(xué)校周邊安全的人員場所，定時巡查、及時制止。

（五）確定學(xué)校反校園欺凌和校園暴力的法定義務(wù)

我國《教育法》和《未成年人保護法》將學(xué)校對學(xué)生的義務(wù)表述為“教育、管理和保護義務(wù)”，2004年5月1日實施的最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第7條規(guī)定了學(xué)校對未成年人依法負有教育、管理、保護的義務(wù)?！肚謾?quán)責任法》第39條也規(guī)定了學(xué)校的“教育、管理職責”。但《侵權(quán)責任法》將過錯作為學(xué)校侵權(quán)責任構(gòu)成要件的規(guī)定，使此處的過錯判斷標準并非故意與過失這種主觀心理，而是學(xué)校或者其他教育機構(gòu)“未盡到教育、管理職責”這一客觀標準。事實上，這一規(guī)定容易造成學(xué)校在履行校園安全保護義務(wù)時的懈怠，容易形成對校園欺凌和校園暴力行為的發(fā)生流于放任狀態(tài)。因此，應(yīng)在現(xiàn)有立法的基礎(chǔ)上，進一步細化學(xué)校的反校園欺凌和校園暴力的法定義務(wù)。

首先，應(yīng)當明確將發(fā)現(xiàn)、制止和懲戒校園欺凌和校園暴力規(guī)定為學(xué)校的法定責任。一方面，明確學(xué)校應(yīng)建立欺凌和暴力現(xiàn)象專人巡查報告制度；另一方面，明確所有學(xué)校雇員的報告職責。對應(yīng)當發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)的校園欺凌和校園暴力案件，應(yīng)當追究學(xué)校的法律責任。其次，應(yīng)確立學(xué)校的安全保護義務(wù)。應(yīng)在立法中明確學(xué)校的及時、有效干預(yù)、制止校園欺凌和校園暴力行為的義務(wù)。在校園欺凌和校園暴力發(fā)生后，學(xué)校有義務(wù)在第一時間對受害學(xué)生予以救助和保護。借鑒韓國《校園暴力預(yù)防及對策法》，還應(yīng)當規(guī)定，學(xué)校在征得受害學(xué)生同意后，應(yīng)為其提供心理咨詢或疏導(dǎo)、治療，視情況為其調(diào)換班級和采取其他必要措施。第三，應(yīng)當確立學(xué)校對加害學(xué)生的行為指導(dǎo)和懲戒責任。對經(jīng)常欺凌同學(xué)，經(jīng)培養(yǎng)教育仍然不改過的學(xué)生，學(xué)校應(yīng)及時與監(jiān)護人聯(lián)系，說明學(xué)生在校期間的狀況，與家長共同采取措施預(yù)防學(xué)生進一步發(fā)生欺凌，或者施暴的行為。

[1]中華人民共和國教育部．2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]．教育部網(wǎng)站，2016-07-06．[2016-07-21]．http://moe.edu.cn/ srcsite/A03/s180/moe_633/201607/t20160706_270976.html.

[2]校園暴力欺凌事件相關(guān)網(wǎng)絡(luò)輿情專報[EB/OL]．任子行，2015-12-01．[2016-07-21]．http://www.1218.com.cn/index.php/solution/view /943．

[3]吳方文，宋映泉，黃曉婷.校園欺凌：讓農(nóng)村寄宿生更“受傷”[J].中小學(xué)管理，2016（8）：8-11.

[4]李春雷.校園傷害案件及防控對策的實證分析與比較研究 [J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報，2010（6）：36-50.

[5]沈亮，杜國強，冉容，等.校園應(yīng)是最陽光最安全的地方 [J].中國應(yīng)急管理，2016（6）：25-26.

[6]馬雷軍.讓每個學(xué)生都安全：校園欺凌相關(guān)問題及對策研究 [J].中小學(xué)管理，2016（8）：4-7.

[7]司西霞.淺析校園暴力案件中對未成年人犯罪人的懲處 [J].中國檢察官，2015（9）：75-78.

[8]陶建國.日本校園欺凌法制研究[J].日本問題研究，2015（2）：55-62.

[9]陳榮鵬，方海濤.美國校園欺凌的法律規(guī)制及其對我國的借鑒[J].浙江警察學(xué)院學(xué)報，2015（6）：55-61.

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[12]陳榮鵬，方海濤.美國校園欺凌的法律規(guī)制及其對我國的借鑒[J].浙江警察學(xué)院學(xué)報，2015（6）：55-61.

[13]趙玥.未成年人犯罪片面輕刑化之理性反思 [J].湖北警官學(xué)院學(xué)報，2015（5）：123-126.

[14]岳光輝.中小學(xué)幼兒園防范外來暴力襲擊之對策 [J].湖南警察學(xué)院學(xué)報，2011（1）：115-119.

Legal Governance against School Bullying and Violence

WANG Jing
(Politics and Law Department,Party School of the Central Committee of C.P.C,Beijing 100091,China)

In recent years,there have been many cases of school bullying and school violence in China.They seriously impair the physical and mental health of minors.It calls for effective governance.Considering the lack of knowledge and legal system,we should formulate anti-school bullying and anti-violence law,pursue legal responsibility,carry out safety education,create security system and establish safety protection obligations on the campus.

school bullying;school violence;legislation;governance under the rule of law

D922.16；G637.4

A

1674-7356（2016）-04-0041-07

10.14081/j.cnki.cn13-1396/g4.2016.04.007

2016-09-11

本文為聯(lián)合國駐北京代表處2015年度《校園安全政策與法律分析》項目的成果

王 靜（1971-），女，陜西咸陽人，副教授，法學(xué)博士，研究方向：法社會學(xué)、民商法學(xué)。

時間：2016-12-20

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1396.G4.20161220.0824.002.html