文｜余盛興　凌希

美國“雙反”十大問題之五：單獨(dú)稅率“開倒車”

文｜余盛興凌希

在反傾銷和反補(bǔ)貼（“雙反”）調(diào)查中，美國商務(wù)部一直將中國認(rèn)定為非市場經(jīng)濟(jì)國家。據(jù)此，美國商務(wù)部首先假設(shè)中國所有出口企業(yè)的出口活動都受到政府控制，據(jù)此將它們確定為一個統(tǒng)一的稅率——往往是懲罰性中國普遍稅率。

不過，當(dāng)某個企業(yè)能夠證明其出口活動在法律上(de jure)和事實上(de factor)都不受政府控制的情況下，美國商務(wù)部可以對該企業(yè)確定一個不同于該國普遍稅率的稅率，即單獨(dú)稅率(Separate Rate)。如何才能獲得單獨(dú)稅率呢？美國商務(wù)部有一個股東的格式和相對確定的程序，即對應(yīng)訴企業(yè)進(jìn)行單獨(dú)稅率測試。單獨(dú)稅率測試方法在確立之初本是一項有益的規(guī)則，為包括中國在內(nèi)的“非市場經(jīng)濟(jì)國家”的出口企業(yè)獨(dú)辟蹊徑，為企業(yè)在面臨“雙反”情況下，繼續(xù)對美出口創(chuàng)造了可能。然而近來，單獨(dú)稅率分析開起了“倒車”，正在逐步發(fā)展成為一項不公平的規(guī)則，從而將越來越多的企業(yè)拒之門外。

早期的單獨(dú)稅率測試

在20世紀(jì)80年代，美國對華反傾銷基本實行“一國一稅”，中國企業(yè)應(yīng)訴者寥寥。不過，自20世紀(jì)90年代初開始，美國商務(wù)部逐漸降低要求，允許中國企業(yè)申請單獨(dú)稅率。相應(yīng)地，美國商務(wù)部在個案分析的基礎(chǔ)上也對符合條件的中國企業(yè)開綠燈。其中，美國商務(wù)部在審核“法律上獨(dú)立”的標(biāo)準(zhǔn)時，主要審核以下幾個方面的內(nèi)容：（1）該國是否存在關(guān)于出口商的具體商業(yè)活動和出口許可的限制性立法；（2）是否存在減少公司自我控制的立法行為；（3）政府采取的其他減少公司自我控制的其他正式措施。

過去大量的案例表明，美國商務(wù)部幾乎不會基于“法律上獨(dú)立”原因拒絕中國企業(yè)的單獨(dú)稅率申請，而在審查“事實上獨(dú)立”時也主要考慮出口決策因素，而不以所有制為基礎(chǔ)進(jìn)行判斷。因此，在較長的一段時間里，美國商務(wù)部對中國企業(yè)的單獨(dú)稅率評估所把握的尺度是比較松的。我們曾經(jīng)代理百分之百國有的企業(yè)應(yīng)訴，最終也成功獲得單獨(dú)稅率。在有的案件中，美國申訴方試圖挑戰(zhàn)美國商務(wù)部的裁決，但美國商務(wù)部堅持認(rèn)為它依據(jù)法律審查的范圍僅限于“出口活動”，因此企業(yè)所有制成份不會成為方案企業(yè)獲得單獨(dú)稅率的理由。

“開倒車”

然而，美國商務(wù)部多次對于單獨(dú)稅率分析規(guī)則進(jìn)行修改，總體方向愈發(fā)嚴(yán)苛，且不公平、不合理。概況起來，目前主要存在以下問題：

愈發(fā)嚴(yán)苛的分析標(biāo)準(zhǔn)

2013年7月5日，美國商務(wù)部在《聯(lián)邦公報》上發(fā)布公告，決定對非市場經(jīng)濟(jì)國家反傾銷中的單獨(dú)稅率測試的“事實上獨(dú)立”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改。針對以上提及的“事實上獨(dú)立”的四個具體標(biāo)準(zhǔn)，美國商務(wù)部決定：（1）就相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求出口企業(yè)提供更多的支持性文件；（2）在財政預(yù)算允許的情況下盡可能對申請單獨(dú)稅率的企業(yè)進(jìn)行實地核查；（3）對于在市場經(jīng)濟(jì)國家設(shè)有貿(mào)易公司或者工廠的公司，不再自動給予單獨(dú)稅率地位；（4）對于數(shù)據(jù)和記錄保存系統(tǒng)不足以說明企業(yè)擁有獨(dú)立所有權(quán)時，美國商務(wù)部將無法進(jìn)行有效的單獨(dú)稅率分析。這等于變相提高了中國企業(yè)獲得單獨(dú)稅率的門檻。

將國有企業(yè)等同于國家控制

2015年1月8日，美國商務(wù)部在聯(lián)邦公報上發(fā)布公告，宣布對華光伏電池及組件反傾銷第一次行政復(fù)審的初裁結(jié)果。多家國有企業(yè)單獨(dú)稅率申請無辜被拒，并被課以238.56%重稅。2015年1月21日，美國商務(wù)部公布了對原產(chǎn)自中國的乘用車輪胎反傾銷調(diào)查初裁結(jié)果，認(rèn)定應(yīng)訴企業(yè)傾銷幅度為19.17%至36.26%，全國統(tǒng)一稅率則達(dá)87.99%之高。同樣，多家積極應(yīng)訴的國有企業(yè)的單獨(dú)稅率申請被美國商務(wù)部無情拒絕，而適用于全國統(tǒng)一稅率。還有數(shù)家多年來一直獲得單獨(dú)稅率的國有企業(yè)，在最近的復(fù)審中失去單獨(dú)稅率資格，開始適用全國統(tǒng)一稅率。

美國商務(wù)部將中國國有企業(yè)的國有股份等同于國家控制，拒絕向積極配合且獨(dú)立自主經(jīng)營的中國企業(yè)給予單獨(dú)稅率。這種“一刀切”的做法，既不符合自由貿(mào)易精神，又不符合單獨(dú)稅率分析的意義，無疑是不公平的。

縮短截止日期

2015年3月，美國商務(wù)部發(fā)布公告，宣布縮短單獨(dú)稅率申請的提交截止日期，由之前的“自公告日起60天內(nèi)”修改成了“自公告日起30天內(nèi)”。一時間導(dǎo)致諸多中國企業(yè)沒有注意到這一變化，錯過了最后期限，耽誤了申請的提交，直接喪失了獲得單獨(dú)稅率的機(jī)會。同時，30天的期限也很不充分，尤其是對于有些沒有應(yīng)訴經(jīng)驗的中國企業(yè)來說，需要準(zhǔn)備、審核、翻譯材料，回答問卷，是一項耗時耗力的工作。美國商務(wù)部對于截止日期方面執(zhí)行得十分嚴(yán)格，拒絕接受一切晚于截止日期遞交的材料，這大大阻礙了中國應(yīng)訴企業(yè)單獨(dú)稅率申請的成功率。

不利后果及應(yīng)對策略

單獨(dú)稅率分析規(guī)則的出發(fā)點(diǎn)本是好的，然而美國商務(wù)部作為貿(mào)易主管機(jī)構(gòu)不斷修改規(guī)則，并在實踐中隨意發(fā)揮自由裁量權(quán)，導(dǎo)致這項規(guī)則變得愈發(fā)不公平，對中國企業(yè)和美國進(jìn)口商都造成不利影響。概括起來包括：

國企應(yīng)訴大門基本被關(guān)閉

美國商務(wù)部對單獨(dú)稅率測試的“事實上獨(dú)立”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，提出了很多更嚴(yán)苛、更具體的要求。在實踐中，美國商務(wù)部要求應(yīng)訴企業(yè)提交其所有實際股東的更加詳細(xì)的信息，并且會特別詢問政府在企業(yè)經(jīng)營活動中的參與情況。尤其刨根問底追究關(guān)于政府作為股東所享有的權(quán)利，政府在應(yīng)訴企業(yè)董事會成員的選任方面的參與情況等信息。

然而，無論國有企業(yè)如何力證“清白”，美國商務(wù)部憑借著其將國有企業(yè)等同于國家控制的邏輯，基本阻隔了中國國有企業(yè)應(yīng)訴美國“雙反”，乃至出口美國涉案產(chǎn)品的道路。美國商務(wù)部使用如此理由拒絕中國國有企業(yè)的單獨(dú)稅率申請，將他們通通打入全國統(tǒng)一稅率的“冷宮”。長此以往，中國國有企業(yè)發(fā)現(xiàn)應(yīng)訴無門，只能默默退出美國市場，另謀生路。

企業(yè)應(yīng)訴負(fù)擔(dān)增加

目前，美國商務(wù)部嚴(yán)苛的單獨(dú)稅率標(biāo)準(zhǔn)使得牽涉美國反傾銷調(diào)查的很多中國企業(yè)的處境越發(fā)艱難。除了已經(jīng)被判了“死刑”的國有企業(yè)不談，其他企業(yè)想要輕松取得單獨(dú)稅率也不是那么容易的事情了。雖然由于預(yù)算原因，美國商務(wù)部在實踐中很少對申請單獨(dú)稅率的企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場核查，但發(fā)放冗長的問卷甚至是多個補(bǔ)充問卷時卻絲毫不含糊。再加之答卷時間相較從前縮減了一半，企業(yè)應(yīng)訴負(fù)擔(dān)可想而知。

綜上，單獨(dú)稅率已慢慢發(fā)展成為一項不公平的反傾銷規(guī)則，變相將越來越多的中國企業(yè)拒之門外。這顯然是美國“雙反”措施舉公平貿(mào)易之名行貿(mào)易保護(hù)之實的又一佐證。

筆者認(rèn)為，中國企業(yè)在面對美國商務(wù)部諸如國有企業(yè)等于國家控制以及單獨(dú)稅率申請期限略微超過便拒絕其申請的諸多刁難時，應(yīng)盡快將美國商務(wù)部訴諸美國國際貿(mào)易法院，通過司法審查爭取自身權(quán)利，敦促美方盡快修改方法和糾正其不公平的做法。同時，我國政府應(yīng)毫不猶豫地啟動雙邊和多邊程序，敦促美國盡早承認(rèn)中國完全市場經(jīng)濟(jì)地位，廢除非市場經(jīng)濟(jì)方法，尤其是要堅決遏制這種“開倒車”的逆行。

編輯|王秋蓉qiurong.wang@wtoguide.net

作者單位：海華永泰律師事務(wù)所