惠宏琳

（西安市小王澗林場(chǎng) 陜西周至 710400）

西安生態(tài)公益林補(bǔ)償制度做法及優(yōu)化措施

惠宏琳

（西安市小王澗林場(chǎng) 陜西周至 710400）

我國(guó)林權(quán)改革多年，各地林區(qū)生態(tài)公益林建設(shè)涉及范圍也逐漸廣泛，政策性有所加強(qiáng)，特別是在森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制方面也已經(jīng)逐漸建立并完善。在新林改形勢(shì)下，如何適應(yīng)新制度改革趨勢(shì)、如何建立公益林管護(hù)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制將成為未來公益林管理發(fā)展的重要課題。本文介紹了西安地區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償做法，結(jié)合西安市集體林權(quán)制度改革后生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀，提出了優(yōu)化和完善生態(tài)公益林的對(duì)策措施，為進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度配套改革提供政策和制度保障。

生態(tài)公益林；優(yōu)化措施

1 西安地區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償情況

西安市林區(qū)是渭河平原的重要組成部分，地處秦嶺北麓，地勢(shì)呈現(xiàn)南高北低，生態(tài)區(qū)位屬于秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)。全市林業(yè)用地762.58萬畝，森林覆蓋率48.3%。2004年完成了全市公益林區(qū)劃界定工作，全市劃分生態(tài)公益林546.66萬畝，其中：國(guó)有公益林281.17萬畝，集體公益林265.49萬畝；國(guó)家級(jí)重點(diǎn)公益林151.59萬畝。2009年納入中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償。截止到2016年，全市累計(jì)落實(shí)兌付中央、省級(jí)、市級(jí)財(cái)政公益林生態(tài)效益補(bǔ)償資金16028.12萬元。經(jīng)過近八年來的發(fā)展，區(qū)域內(nèi)林分結(jié)構(gòu)趨于合理，生態(tài)功能穩(wěn)定發(fā)揮，初步形成了相對(duì)穩(wěn)定的森林生態(tài)效益補(bǔ)償管護(hù)與監(jiān)督管理機(jī)制。

2 西安地區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償做法及成效

（1）建立市級(jí)配套補(bǔ)償機(jī)制。2012年西安市建立了市級(jí)財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理制度，制定出臺(tái)了《西安市財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，全面推進(jìn)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償建設(shè)工作，并實(shí)現(xiàn)了公益林補(bǔ)償全覆蓋。市財(cái)政每年投入1072.29萬元對(duì)全市地方公益林實(shí)施補(bǔ)償，國(guó)有公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝2.5元，集體公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝3.5元，補(bǔ)償面積366.48萬畝。

（2）充分征求意見，合理確定分配方案。根據(jù)下達(dá)的年度基金計(jì)劃，區(qū)縣結(jié)合區(qū)域公益林資源實(shí)際情況制定本年度《公益林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施方案》，經(jīng)區(qū)縣政府審議通過后，由縣級(jí)林業(yè)部門牽頭組織實(shí)施。在補(bǔ)償資金兌付標(biāo)準(zhǔn)、方式上充分征求村組成員意見，確定合理的資金分配方案，確保林農(nóng)利益。西安市目前主要采取均山、均權(quán)、均利的方式，落實(shí)集體所有公益林補(bǔ)償資金到集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，使經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員平等享有收益權(quán)。

（3）落實(shí)管護(hù)責(zé)任?？h級(jí)林業(yè)部門按照實(shí)施方案，將補(bǔ)償基金分解下達(dá)各有關(guān)單位和鎮(zhèn)，各鎮(zhèn)根據(jù)縣級(jí)下達(dá)的計(jì)劃面積和資金，收集整理公益林補(bǔ)償檔案資料，制定鎮(zhèn)、村年度公益林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施方案，將公益林管護(hù)面積落實(shí)到山頭地塊，管護(hù)責(zé)任落實(shí)到人，縣、鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶層層簽訂全市統(tǒng)一樣式的管護(hù)責(zé)任合同書，層層落實(shí)管護(hù)責(zé)任，明確了管護(hù)面積、四至界限、補(bǔ)償資金、管護(hù)期限，雙方應(yīng)負(fù)的責(zé)任和權(quán)利等。

（4）規(guī)范兌付程序。鎮(zhèn)政府填寫生態(tài)效益補(bǔ)償資金發(fā)放到戶花名冊(cè)及相關(guān)統(tǒng)計(jì)表，補(bǔ)償資金到戶花名冊(cè)由農(nóng)戶確認(rèn)簽字后，進(jìn)行張榜公示，經(jīng)公示7d無爭(zhēng)議后，經(jīng)鎮(zhèn)政府審核加蓋印章后連同其他相關(guān)資料一并上報(bào)縣林業(yè)主管部門審核。資金發(fā)放名冊(cè)經(jīng)縣級(jí)林業(yè)部門審核無誤后，由縣級(jí)財(cái)政部門通過惠農(nóng)“一卡通”發(fā)放到農(nóng)戶手中，涉及國(guó)有單位的補(bǔ)償資金直接撥付到國(guó)有實(shí)施單位對(duì)公財(cái)政賬號(hào)。

（5）加強(qiáng)公益林管理。設(shè)置公益林管護(hù)站，實(shí)施統(tǒng)一管護(hù)、統(tǒng)一管理，采取“地區(qū)共管、一年一聘”的原則，制定《集體公益林森林管護(hù)辦法》，明確護(hù)林員的聘用管理、責(zé)任權(quán)利、技術(shù)考核及獎(jiǎng)懲分配制度。主要通過聘請(qǐng)兼職護(hù)林員來執(zhí)行林區(qū)封山禁牧、森林病蟲害防治、護(hù)林防火、封山育林等資源管理工作。嚴(yán)格執(zhí)行林改政策，禁止生態(tài)公益林采伐，禁止公益林流轉(zhuǎn)，確保公益林區(qū)林分呈現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)良好發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

（6）強(qiáng)化生態(tài)公益林監(jiān)管機(jī)制。①建立了基本的生態(tài)公益林管護(hù)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)鎮(zhèn)林業(yè)站的責(zé)任細(xì)化管理，劃分了詳細(xì)的責(zé)任區(qū)域，將監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到了每一名工作人員?？h級(jí)林業(yè)主管部門還與鎮(zhèn)政府簽訂了監(jiān)督管理目標(biāo)責(zé)任書，實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制管理，明確監(jiān)管責(zé)任及對(duì)象。一旦出現(xiàn)任何違法亂紀(jì)行為現(xiàn)象，就啟動(dòng)責(zé)任追究及問責(zé)制度；②建立了生態(tài)公益林監(jiān)測(cè)制度，時(shí)刻掌握生態(tài)公益林的發(fā)展現(xiàn)狀及未來動(dòng)態(tài)變化狀況，將監(jiān)管范圍擴(kuò)大到整個(gè)管轄區(qū)域，特別是能夠支配基層林業(yè)站進(jìn)行針對(duì)生態(tài)公益林的基礎(chǔ)保障性監(jiān)測(cè)，為當(dāng)?shù)孛磕晟仲Y源調(diào)查統(tǒng)計(jì)提供精確、詳盡的參數(shù)數(shù)據(jù)，以供補(bǔ)償管理模式、監(jiān)管機(jī)制及當(dāng)?shù)亓謽I(yè)研究方面有效利用。

3 西安地區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制優(yōu)化對(duì)策措施

（1）建立公益林綜合管理長(zhǎng)效機(jī)構(gòu)。生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)實(shí)施多年，但并未建立有效的管理機(jī)構(gòu)，公益林補(bǔ)償資金在兌付落實(shí)過程中問題矛盾依然突出，造成年度補(bǔ)償資金不能及時(shí)兌付到位等。應(yīng)盡快理順管理體制，建立林業(yè)局、財(cái)政局等多部門和區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)職能部門參與的森林綜合管理長(zhǎng)效機(jī)構(gòu)，逐步建立和完善公益林管理體制，解決生態(tài)公益林跨行政區(qū)域補(bǔ)償權(quán)責(zé)不清、協(xié)調(diào)不暢等問題。

（2）進(jìn)一步健全公益林管護(hù)聯(lián)防機(jī)制。建立聯(lián)防機(jī)制，明確各級(jí)管護(hù)、監(jiān)管責(zé)任，各級(jí)政府和林業(yè)主管部門是生態(tài)公益林管護(hù)的行政主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站是生態(tài)公益林監(jiān)管責(zé)任主體，村級(jí)組織是生態(tài)公益林管護(hù)責(zé)任主體，集體內(nèi)部的所有成員是生態(tài)公益林管護(hù)的管護(hù)主體，確保管護(hù)責(zé)任落實(shí)到位。建議對(duì)已出臺(tái)的《西安市財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》做進(jìn)一步修改和完善。

（3）推進(jìn)公益林分類經(jīng)營(yíng)。雖然中央補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由2009年的5元提高到現(xiàn)在的15元，市級(jí)財(cái)政也建立了配套補(bǔ)償機(jī)制，但是，商品林的發(fā)展投資回報(bào)遠(yuǎn)大于生態(tài)公益林生態(tài)補(bǔ)償收益，過低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致林農(nóng)對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)缺乏積極性，影響公益林的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理。應(yīng)按照分類經(jīng)營(yíng)、事權(quán)明晰、效益兼顧的原則，推進(jìn)生態(tài)林分類經(jīng)營(yíng)，從水費(fèi)附加費(fèi)、森林公園旅游門票收入等征收生態(tài)公益林補(bǔ)償資金，通過多種途徑提高森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，多渠道籌集資金，緩解財(cái)政壓力。

（4）建立激勵(lì)機(jī)制。目前現(xiàn)有的管護(hù)制度缺乏利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制，忽視了利益引導(dǎo)，公益林管護(hù)目標(biāo)單一，效率低下，補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)大致相同，補(bǔ)償額度統(tǒng)一，沒有體現(xiàn)出獎(jiǎng)懲原則，導(dǎo)致對(duì)生態(tài)保護(hù)的積極性受阻和補(bǔ)償資金的浪費(fèi)。應(yīng)盡快與林權(quán)配套改革和已經(jīng)建立的林下經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)政策以及當(dāng)前正在實(shí)施的生態(tài)扶貧工程結(jié)合起來，建立公益林管護(hù)激勵(lì)措施，在適宜的生態(tài)公益林林下適當(dāng)開展種養(yǎng)殖業(yè)，不僅能提高公益林林地利用率，還能增加經(jīng)濟(jì)效益，有助于提高生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者的積極性和創(chuàng)造性，調(diào)動(dòng)社會(huì)護(hù)林積極性。同時(shí)，可以逐步調(diào)整生態(tài)公益林的林分結(jié)構(gòu)，提高林分質(zhì)量，促進(jìn)公益林生態(tài)效益的發(fā)揮。

4 結(jié)束語

集體林權(quán)制度改革后，林地產(chǎn)權(quán)與歸屬更加明確，生態(tài)公益林歸屬權(quán)發(fā)生重大變革，其林農(nóng)個(gè)體歸屬權(quán)比例不斷增大。目前生態(tài)公益林管理主體還相對(duì)分散，存在較多補(bǔ)償對(duì)象，所以林改后各地區(qū)林區(qū)應(yīng)該做到積極強(qiáng)化公益林補(bǔ)償管護(hù)模式與監(jiān)管機(jī)制，科學(xué)合理解決問題，確保地區(qū)生態(tài)公益林能夠進(jìn)入制度化、規(guī)范化軌道。

X32

A

1005-7897（2016）24-0086-02

2016-12-12

惠宏琳（1977-），男，林業(yè)工程師，主要從事集體林權(quán)制度改革、林業(yè)產(chǎn)業(yè)及林下經(jīng)濟(jì)技術(shù)推廣、政策研究及公益林生態(tài)效益補(bǔ)償工作。