張巍巍,谷小勇

(1.南京師范大學(xué) 泰州學(xué)院，江蘇 泰州 225400；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，江蘇 南京 210095；3.安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,安徽 合肥 230601)

?

西北地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基層政府管理供求研究

張巍巍1，2,谷小勇3

(1.南京師范大學(xué) 泰州學(xué)院，江蘇 泰州 225400；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，江蘇 南京 210095；3.安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,安徽 合肥 230601)

我國西北地區(qū)雖有大規(guī)模撂荒地，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍不甚發(fā)達(dá)。研究以甘肅省永登縣為例，采用溯因法和調(diào)查法探究這一矛盾，其很大程度上是由基層政府在管理供給中不重視政策探究與實(shí)施、普法不力、知法違法和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不足造成的。而與此同時(shí)，西北地區(qū)農(nóng)地受出讓方又需要基層政府盡快解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，加大農(nóng)地流轉(zhuǎn)法規(guī)宣傳，規(guī)范行政管理供給行為，幫助提高農(nóng)地租金和提供有效貸款服務(wù)等。因此，西北地區(qū)基層政府應(yīng)采取建立農(nóng)地“兩權(quán)”糾紛解決機(jī)制、依法公平判罰、政策承諾適度和積極爭取惠農(nóng)政策支持等措施，以使其農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理供求有效銜接，提高農(nóng)地受出讓方的農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿，加快西北地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)；基層政府；管理供求；西北地區(qū)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是優(yōu)化農(nóng)地資源的一種有效途徑，可以促進(jìn)農(nóng)地要素的合理流動和規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推動農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。但《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》頒布已十余年，擁有大規(guī)模撂荒地的我國西北地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍不甚發(fā)達(dá)，規(guī)模及其成效都較小。至2012年底，流轉(zhuǎn)農(nóng)地占全部農(nóng)地的比例才達(dá)到12.4%。究其原因，主要是包括縣鄉(xiāng)各級政府部門在內(nèi)的基層政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理供給中的諸多與需求不相符的行為。研究以2013年以來在甘肅省永登縣調(diào)研所獲資料為依據(jù)，深入剖析西北地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基層政府管理供求現(xiàn)狀及問題，并依需求對其供給行為提出規(guī)范與矯正建議，冀望對促進(jìn)我國西北地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康快速發(fā)展有所裨益。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基層政府管理供給問題

(一)不重視政策探索與實(shí)施

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，基層政府扮演著政策探索者、制定者和實(shí)施者的綜合角色。面對受教育程度低、土地法律意識和市場意識都淡薄的農(nóng)戶，其管理供給時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮這些角色的作用，主動引導(dǎo)、扶持農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地。西北地區(qū)基層政府對于制定政策很積極，但對于實(shí)施政策不太重視。如永登縣政府先后制定了《關(guān)于加快推進(jìn)全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作實(shí)施方案》和42號文件等，提出了“各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺，及時(shí)發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，按土地流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)”“對流轉(zhuǎn)期限在5年以上、連片規(guī)模經(jīng)營面積500畝以上的經(jīng)營主體給予每畝10元的補(bǔ)貼”“協(xié)調(diào)銀行向規(guī)模租地者貸款”等承諾，但許多都沒有兌現(xiàn)。

雖然當(dāng)前政策探索在西北地區(qū)顯得非常迫切，但基層政府仍顯得漫不經(jīng)心。這突出表現(xiàn)在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)糾紛問題的解決方面。在此問題已嚴(yán)重到影響政府部門工作的情況下，基層各政府部門并未積極探索、研究可以有效解決此問題的政策方法，卻大都以敷衍、推責(zé)態(tài)度處理之。如永登縣國土局以農(nóng)地糾紛不屬其管理范圍為由，不予干預(yù)，但土地確權(quán)、城鄉(xiāng)地籍和土地登記及發(fā)證工作、土地糾紛調(diào)處等確實(shí)是其應(yīng)負(fù)的職責(zé)；永登縣法院以沒有土地確權(quán)證書為由，駁回農(nóng)地糾紛起訴，但土地確權(quán)工作在永登縣始于2012年，當(dāng)前也只在部分地區(qū)試行，許多農(nóng)戶和村集體還未領(lǐng)取這些證書，駁回理由明顯不成立；永登縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁庭(簡稱“永登縣農(nóng)地糾紛仲裁庭”)讓農(nóng)地糾紛雙方自證農(nóng)地產(chǎn)權(quán)屬于自身，把可以利用其保存的土地經(jīng)營權(quán)承包證書存根來證明此點(diǎn)的責(zé)任予以推卸等。

以上這些基層政府管理供給行為阻礙了西北地區(qū)農(nóng)地出讓的正常進(jìn)行，提高了農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易成本，在一定程度上降低了農(nóng)戶出讓農(nóng)地和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體受讓農(nóng)地的意愿及規(guī)模，延緩了農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度。

(二)普法不力與知法違法

既然國家大力倡導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，基層政府遵從國家法令決定實(shí)施，那么就應(yīng)在農(nóng)村大力宣傳相關(guān)法規(guī)，讓農(nóng)戶對其有深入認(rèn)識和了解，激發(fā)他們出受讓農(nóng)地的意識，確保他們依法流轉(zhuǎn)農(nóng)地和保護(hù)自己的權(quán)益。但事實(shí)上，西北地區(qū)基層政府的普法供給方式及力度甚至不如既往的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放，在許多村莊連宣傳標(biāo)語都未見到，更不要說向農(nóng)戶深入解讀農(nóng)地流轉(zhuǎn)法規(guī)對其流轉(zhuǎn)農(nóng)地權(quán)益的保護(hù)狀況。這使西北地區(qū)大多數(shù)農(nóng)民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)法規(guī)頒布的目的及其內(nèi)容不甚了解，其流轉(zhuǎn)農(nóng)地的積極性無法被激發(fā)。如2013年，永登縣被調(diào)查的103戶農(nóng)戶，“一點(diǎn)不了解”農(nóng)地流轉(zhuǎn)法規(guī)的農(nóng)戶有75戶，占比高達(dá)73%；而“非常了解”者僅有1戶，占比不及1%。同時(shí)，這也使西北地區(qū)一些農(nóng)戶無法有意識地利用農(nóng)地流轉(zhuǎn)法規(guī)來維護(hù)其農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益，在其他農(nóng)地出受讓者流轉(zhuǎn)農(nóng)地收益受損的負(fù)面影響下，其流轉(zhuǎn)農(nóng)地意愿進(jìn)一步降低。

此外，國家法律嚴(yán)格規(guī)定不允許自由買賣土地，但西北地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為完成移民安置等工作，不顧及此條規(guī)定，間接參與流轉(zhuǎn)形式下的農(nóng)地買賣。如紅城鎮(zhèn)政府未經(jīng)鳳山村村集體同意，私下與該村4戶村民協(xié)調(diào)，促成他們以每畝100余萬元的價(jià)格把正在耕種的插花地轉(zhuǎn)賣給龍泉鎮(zhèn)深溝村，以供后者整體搬遷使用。這加深了西北地區(qū)一些農(nóng)戶對基層政府協(xié)調(diào)、主導(dǎo)流轉(zhuǎn)農(nóng)地行為的戒懼，使其不愿意參與基層政府的此類管理供給活動。

(三)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不足

由于干旱缺水和距離農(nóng)戶居住地較遠(yuǎn)，西北地區(qū)山旱地的耕種成本較高，甚至收不抵支，大量被農(nóng)戶拋荒，非常適宜規(guī)?；?jīng)營。但許多潛在的或已為規(guī)模農(nóng)地租入者租入的意愿并不太高，因?yàn)榛鶎诱┙o的農(nóng)田道路和水利設(shè)施建設(shè)、獎勵等財(cái)政補(bǔ)助資金太少。如永登縣政府給予規(guī)模農(nóng)地租入者修建的灌溉水泥管道和滴灌管，不到一年就已破損，無法使用，成為象征性的財(cái)政補(bǔ)貼產(chǎn)物。雖然此結(jié)果也有偷工減料的因素，但財(cái)政補(bǔ)貼不足應(yīng)是主因。更有甚者，一些地區(qū)的基層政府承諾給予農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，但不予以兌現(xiàn)。如上文提及的每畝10元補(bǔ)貼，永登縣政府就沒有兌現(xiàn)。這使?jié)撛诘幕蛞褳橐?guī)模農(nóng)地租入者無法通過政府提供的足夠補(bǔ)貼來大幅降低其整治、復(fù)耕山旱地的成本，以致其無力大規(guī)模租地或進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營。如永登縣惠農(nóng)生態(tài)發(fā)展有限公司把全部資金投入到整治所租大同鎮(zhèn)的5426畝山旱地后，只能把在鄰鎮(zhèn)租入的6000余畝山旱地拋荒。

同時(shí)，雖然西北地區(qū)農(nóng)戶擁有的農(nóng)地?cái)?shù)量多，但由于農(nóng)地租金較低，即使把它們?nèi)砍鲎猓膊荒塬@得較高收入。如2013年，永登縣山旱地的年租金多在每畝78元，水澆地的年租金至多每畝500元；以五口之家為例，按照其平均擁有山旱地9.1畝、水澆地5.6畝計(jì)算[1]，全部農(nóng)地租金僅為3509.8元，不足中東部地區(qū)許多擁有相同畝數(shù)農(nóng)戶收入的三分之一。如果農(nóng)戶全部出租后出外務(wù)工失業(yè)，如此的租金收入不足以支撐其生活所需的糧食和蔬菜。由于基層政府對個(gè)體小農(nóng)一點(diǎn)也不供給農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，僅依賴中央政府每年供給每位農(nóng)民的200多元農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼[2]，仍不能彌補(bǔ)此差額。西北地區(qū)農(nóng)戶出讓水澆地的意愿低、速度慢、規(guī)模小的原因就在于此。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基層政府管理需求現(xiàn)狀

(一)解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，保障農(nóng)地“兩權(quán)”所有者及受讓者權(quán)益

撂荒山旱地是西北地區(qū)農(nóng)戶最愿意出讓的農(nóng)地，但由于它們常年不被所分農(nóng)戶耕種及其經(jīng)營權(quán)證書在發(fā)放時(shí)沒有被農(nóng)戶領(lǐng)取或領(lǐng)取后又遺失等，在被其他農(nóng)戶長期侵占、耕種后，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的協(xié)調(diào)下被個(gè)別村干部和農(nóng)民以流轉(zhuǎn)形式轉(zhuǎn)賣于外村農(nóng)民后，其產(chǎn)權(quán)開始變得不明確，導(dǎo)致有租入者而無法出讓。因此，無論是最初的農(nóng)地承包者，還是后來的農(nóng)地實(shí)際耕種者、擁有農(nóng)地所有權(quán)的村集體和以買入為目的的農(nóng)地受讓者，都需要基層政府盡快公平地判決相關(guān)糾紛，保障其對農(nóng)地持有的權(quán)益，而不是被各相關(guān)政府部門相互推諉，久拖不決。尤其是在所有權(quán)證書和經(jīng)營權(quán)證書沒有發(fā)放或都被持有人遺失的情況下，基層政府更應(yīng)積極、主動幫助尋找可以證明農(nóng)地各種權(quán)屬的證據(jù)，而不是一味地讓農(nóng)地糾紛雙方去自證；對于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與、以流轉(zhuǎn)名義進(jìn)行的農(nóng)地買賣，要對所有涉案人員處以公平的判罰和懲戒，不能僅以有罪免刑的方式懲辦農(nóng)地出讓人和追回農(nóng)地出讓費(fèi)等有失公允的方式來完結(jié)。

共建“平安西江”行動，讓我們追求的長治久安目標(biāo)得到進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)?！捌桨参鹘毙袆娱_展以來，西江轄區(qū)水上交通安全形勢進(jìn)一步穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，特別是今年以來，西江轄區(qū)僅發(fā)生1起一般等級事故，與去年同期相比有明顯的下降，實(shí)現(xiàn)了開展“平安西江”行動的基本目標(biāo)。

(二)加大農(nóng)地流轉(zhuǎn)法規(guī)宣傳，闡明國家支持保護(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)狀況

這是西北地區(qū)許多農(nóng)戶對基層政府管理供給行為的首要需求。他們認(rèn)為受自身文化程度較低、自身接收信息及政府發(fā)布信息的方式及渠道較少等因素影響，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)法規(guī)了解甚少，這制約了他們受出讓農(nóng)地意愿的提升。所以他們迫切需要政府多渠道、多方式地宣傳農(nóng)地流轉(zhuǎn)法規(guī)，使其了解以下三方面的內(nèi)容：(1)流轉(zhuǎn)農(nóng)地需要經(jīng)過哪些政府部門同意，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同在內(nèi)容上該如何撰寫及在程序上該如何簽訂，才能更好地保護(hù)其權(quán)益，否則將會產(chǎn)生哪些危害及造成何種程度的損失；(2)哪些行為屬于違規(guī)流轉(zhuǎn)農(nóng)地行為，國家對此有怎樣的懲罰規(guī)定；(3)各級政府對農(nóng)地流轉(zhuǎn)有哪些扶持政策，財(cái)政資金的補(bǔ)貼力度和貸款的支持力度如何。

(三)規(guī)范行政管理行為，切實(shí)兌現(xiàn)承諾

被調(diào)研的西北地區(qū)農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體亟需基層政府規(guī)范自身行政管理行為，進(jìn)一步樹立其威信、誠信：首先，對于屬于他們職責(zé)范圍內(nèi)的事情，要積極履職，盡快妥善處理，不能毫無理由或以荒誕理由來拖延、推脫、不予解決。譬如永登縣法院就不能以確權(quán)證書缺乏為由，駁回農(nóng)地產(chǎn)權(quán)糾紛起訴；永登縣農(nóng)地糾紛仲裁庭也不能以民國時(shí)期地籍作為仲裁農(nóng)地產(chǎn)權(quán)糾紛的證據(jù)，因?yàn)樾轮袊闪⒑?，其已失去法律效力。其次，對于涉及多部門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，負(fù)有主要責(zé)任的部門應(yīng)積極與其他部門協(xié)調(diào)，主導(dǎo)糾紛處理，不應(yīng)推責(zé)。如永登縣一些農(nóng)戶要求，其解決農(nóng)地糾紛的訴求不要在村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣農(nóng)地糾紛仲裁庭、縣法院和縣政府之間被無休止地推諉。再次，對于參與違法流轉(zhuǎn)農(nóng)地活動的所有人員都要公平處理，不能偏頗涉及的政府人員。如永登縣許多農(nóng)戶要求，對于參與非法流轉(zhuǎn)農(nóng)地活動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員也要懲戒，以體現(xiàn)法律公正。最后，政府一定要兌現(xiàn)承諾。因?yàn)槲鞅钡貐^(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的租地營農(nóng)決策行為很大程度上是基于基層政府的承諾而做出，承諾不兌現(xiàn)，會影響其租地營農(nóng)規(guī)模，甚至?xí)?dǎo)致其經(jīng)營失敗。

(四)幫助提高農(nóng)地租金和提供有效貸款服務(wù)，滿足流轉(zhuǎn)農(nóng)地意愿

由于耕作條件差，農(nóng)地租金較低，專兼職耕種農(nóng)地的機(jī)會成本也都較高。再加上國家供給的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼較低和農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的失業(yè)家庭生活無保障等因素影響，農(nóng)地在西北地區(qū)成為許多農(nóng)戶的“雞肋”。出于出外務(wù)工之目的，他們有出讓農(nóng)地的強(qiáng)烈意愿；但基于保障失業(yè)后家庭生活之目的，其也需要基層政府幫助其提高農(nóng)地租金，使租金額度達(dá)到維持其家庭生活所需的水平。如2013年，永登縣75戶被調(diào)查的農(nóng)地出讓戶，高達(dá)51%的農(nóng)戶有此需求。

與此同時(shí)，西北地區(qū)許多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體欲進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)地租入規(guī)模和提高經(jīng)營水平，卻沒有充足的貸款可資利用。為此，他們不得不付出高額利息，向民間融資。這使其營農(nóng)成本大幅提高，收益降低。因此，他們迫切需要基層政府幫助其實(shí)現(xiàn)貸款；而且這些貸款協(xié)助服務(wù)的承諾應(yīng)是能兌現(xiàn)的，不僅僅是寫在政策中的，更不應(yīng)是當(dāng)面承諾而后不予確認(rèn)的行為。這是西北地區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對基層政府管理供給行為的又一需求。如，2013年75%的永登縣種養(yǎng)大戶需要基層政府幫助解決貸款難問題。

三、需求視角下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基層政府管理供給行為規(guī)范與矯正

(一)建立農(nóng)地“兩權(quán)”糾紛解決機(jī)制，加快廓清農(nóng)地“兩權(quán)”歸屬

勒爾剛和蘇華指出，土地產(chǎn)權(quán)不清致使我國省界長期無法劃定，群眾為此械斗不止；但如果地方政府能本著顧全大局、互諒互讓和盡力化解矛盾的原則，深入研究這些問題形成的淵源，細(xì)致地做好縣鄉(xiāng)干部群眾的工作，那么由此引起的邊界爭議、糾紛就可以得到解決[3]。借鑒此經(jīng)驗(yàn)，西北地區(qū)基層政府應(yīng)建立農(nóng)地“兩權(quán)”(所有權(quán)和經(jīng)營權(quán))糾紛解決機(jī)制，盡快解決“兩權(quán)”不清引發(fā)的農(nóng)地糾紛，廓清糾紛“兩權(quán)”的歸屬，為其順利流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。一是建立不同效力的多元化的農(nóng)地“兩權(quán)”糾紛解決舉證原則。規(guī)定聲稱農(nóng)地“兩權(quán)”歸其所有的村(社)集體、農(nóng)戶應(yīng)自行提供國家頒發(fā)的所有權(quán)證書，法律效力為最高；如果農(nóng)地“兩權(quán)”證書遺失，其可以提交農(nóng)地“兩權(quán)”證書復(fù)印件或存根，法律效力次之；以上證書及存根都無法提供的情況下，可以提供農(nóng)地“兩權(quán)”分配給其的檔案記錄或3位土地分配當(dāng)事人的證言，但法律效力再次之。以上證據(jù)的時(shí)效以解放后政府頒布、記錄及存檔者為準(zhǔn)，最新時(shí)效的證據(jù)沖抵此前所有時(shí)效的證據(jù)。二是確立公平的農(nóng)地“兩權(quán)”糾紛解決原則。對于證據(jù)確鑿充分的，直接把農(nóng)地判歸“兩權(quán)”所有者。對于給農(nóng)地“兩權(quán)”所有者造成嚴(yán)重?fù)p失者，侵占人應(yīng)予以賠償。由于政府參與而造成農(nóng)地“兩權(quán)”所有人、侵占人遭受重大損失者，由參與政府部門承擔(dān)賠償責(zé)任。如果以上證據(jù)農(nóng)地糾紛雙方都無法提供，糾紛農(nóng)地歸屬國家所有，由政府酌情處理。三是建立干部與農(nóng)地糾紛村(社)集體、農(nóng)戶懇談工作機(jī)制，各級干部要向農(nóng)地糾紛雙方及時(shí)傳達(dá)政府解決問題的原則和耐心傾聽他們的需求，在依法處理和滿足農(nóng)地糾紛雙方需求之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，化解他們之間的農(nóng)地糾紛矛盾。

(二)深入宣傳農(nóng)地流轉(zhuǎn)法規(guī)，積極依規(guī)履職和依法公平判罰

西北地區(qū)基層政府，首先，應(yīng)通過政府網(wǎng)站、官方微博、電視廣播、手機(jī)短信、召開座談會、農(nóng)村廣播和印刷標(biāo)語等多元化傳播渠道與方式，在縣域范圍內(nèi)持續(xù)宣傳國家的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法規(guī)，向農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等闡述出讓農(nóng)地和規(guī)模租入農(nóng)地經(jīng)營的益處、政府對規(guī)模農(nóng)地租入者的扶持尤其是財(cái)政金融支持情況，提高既有各類營農(nóng)者和潛在營農(nóng)者受出讓農(nóng)地的意愿。其次，對于涉及多部門的管理責(zé)任處理，主要管理部門承擔(dān)主要責(zé)任并在年終考核中予以不合格等級，其他部門負(fù)次要責(zé)任并予以基本合格等級；嚴(yán)懲不作為行為和無正當(dāng)理由推卸管理職責(zé)行為，促使各政府部門積極依規(guī)履職。最后，對于編造虛假農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同者、以售賣為目的的農(nóng)地流轉(zhuǎn)者、保管農(nóng)地“兩權(quán)”證書及其存根不當(dāng)?shù)墓毴藛T，無論是直接參與人，還是間接參與人，都要依法追究責(zé)任，并予以公平判罰，以促使西北地區(qū)農(nóng)地依法健康流轉(zhuǎn)。

(三)政策承諾適度，保證切實(shí)履行

探究上文中基層政府沒有兌現(xiàn)補(bǔ)貼和貸款承諾的原因，主要是其自身財(cái)政實(shí)力不足和越權(quán)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后使西北地區(qū)許多縣財(cái)政收不抵支，存在很大缺口，需要國家轉(zhuǎn)移支付。在此情況下，中央頒布的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策又要求地方政府對規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)予以財(cái)政補(bǔ)貼和貸款，基層政府為此不得不在其發(fā)布的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策規(guī)定中給予財(cái)政補(bǔ)貼，但額度定得很低，以便少支付，甚至不支付。相對于中東部連貧困地區(qū)(如宿州市[4])都是每畝幾百元且連補(bǔ)多年的財(cái)政補(bǔ)貼政策，永登縣每畝15元且不連年給予的規(guī)模性租地財(cái)政補(bǔ)貼就說明了這點(diǎn)。同時(shí)基層政府在不與銀行協(xié)商好的前提下，就依照上級頒布的法規(guī)，發(fā)布含有銀行貸款內(nèi)容的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策；可當(dāng)政府要求銀行向其認(rèn)定的規(guī)模農(nóng)地租入者貸款時(shí)，銀行卻以后者不具備貸款條件而拒絕。在縣域范圍內(nèi)政府和銀行是兩個(gè)獨(dú)立實(shí)體，沒有隸屬關(guān)系。對于銀行的拒絕，基層政府也只能無奈?？梢?，西北地區(qū)基層政府在上述兩方面的失信也是被動的。因此，他們應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，使其與自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和職權(quán)相一致，切實(shí)履行工作職責(zé)，重新樹立誠信形象，有效發(fā)揮其在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)、扶持作用：一方面，竭力從財(cái)政上籌措資金，把既往允諾的獎補(bǔ)資金兌現(xiàn)給當(dāng)時(shí)的規(guī)模農(nóng)地租入者；對規(guī)模性租地營農(nóng)者獎補(bǔ)資金額度的設(shè)定以縣財(cái)政可以負(fù)擔(dān)為準(zhǔn)，不做超出自身財(cái)政承受能力的承諾，保證獎補(bǔ)資金能及時(shí)兌現(xiàn)；另一方面，積極與銀行協(xié)商，放寬對其推薦的規(guī)模農(nóng)地租入者貸款的條件，提高他們貸款的額度，并把這些商定內(nèi)容如實(shí)反映在所頒政策中。

(四)積極爭取惠農(nóng)政策支持，提高農(nóng)地收益率

表面上看，農(nóng)戶需要基層政府幫助其提高農(nóng)地租金是不現(xiàn)實(shí)的。因?yàn)樵谕恋厥找鏇]有大幅提高的前提下，由基層政府通過行政命令要求農(nóng)地受讓者提高農(nóng)地租金的措施顯然不可行。但西部地區(qū)基層政府可以充分利用國家近年提出“加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度”[5]的這一機(jī)遇，向國家和區(qū)內(nèi)省市政府闡述在工業(yè)建設(shè)亟需用地的情況下，發(fā)展本區(qū)農(nóng)業(yè)對國家及區(qū)內(nèi)工業(yè)發(fā)展和糧食安全的重要性，農(nóng)地對本區(qū)眾多低技能和低文化程度農(nóng)戶的不可或缺性，以及本區(qū)域農(nóng)地拋荒后復(fù)耕的高成本性等，爭取國家和區(qū)內(nèi)省市把更多的土地整理復(fù)墾開發(fā)、中低產(chǎn)田改造、土地沙化治理、中型灌區(qū)節(jié)水配套改造、小流域治理、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)基本農(nóng)田建設(shè)、糧棉油等大宗優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)等項(xiàng)目向本區(qū)傾斜，改善農(nóng)地上的灌溉、輸配電和道路等基礎(chǔ)設(shè)施，改良農(nóng)地土壤結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)地的質(zhì)量和產(chǎn)出效益，進(jìn)而拉動農(nóng)地租金的提高，為本區(qū)農(nóng)戶棄農(nóng)務(wù)工和營農(nóng)者租地營農(nóng)創(chuàng)造良好環(huán)境。

[1]永登縣地方史志編纂委員會.永登縣志(1991～2006)[M].蘭州：甘肅文化出版社，2011:103,133-134.

[2]朱信凱.美國農(nóng)民收入40%來自農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼 中國不到4%[EB/OL].(2012-6-30)[2012-07-23].http://finance.sina.com.cn/nongye/nyhgjj/20120723/193112646219.shtml.

[3]勒爾剛，蘇華.職方邊地[M].北京：商務(wù)印書館，2000:611-628.

[4]安徽省農(nóng)業(yè)委員會.宿州市大力培育家庭農(nóng)場[EB/OL].(2013-01-22)[2016-03-22].http://www.ahzwgk.gov.cn/xxgkweb/showGKcontent.aspx?xxnr_id=115607.

[5]中共中央國務(wù)院.關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見[N].人民日報(bào)，2013-02-01(1).

[責(zé)任編輯 龔 勛]

2016-07-02

安徽省社科規(guī)劃項(xiàng)目“基于供求視角的安徽民辦職業(yè)教育發(fā)展研究”(AHSKF09-10D20);安徽大學(xué)農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究院2014年招標(biāo)項(xiàng)目“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育背景下的職業(yè)教育模式研究”(NYYZB14005)。

張巍巍(1980-)，女，山東煙臺人，講師，博士研究生，主要從事農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理研究。

F321.1

A

1008-4630(2016)05-0055-05