鄧小兵，徐金金

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州　730000)

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“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”旅游綜合行政執(zhí)法模式探析

鄧小兵，徐金金

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州730000)

[摘要]共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”是一項(xiàng)造福西北五省區(qū)人民的大事業(yè)。其中旅游業(yè)是該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大特色，對(duì)于帶動(dòng)整個(gè)西部地區(qū)的發(fā)展具有重要意義。而綜合行政執(zhí)法又是不同于普通行政執(zhí)法，能夠公正、高效規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序的一項(xiàng)重大舉措。通過對(duì)五大試點(diǎn)地區(qū)旅游綜合行政執(zhí)法模式進(jìn)行分析，探討“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”旅游綜合行政執(zhí)法的必要性與可行性，進(jìn)而從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等方面對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展提出建議，以期規(guī)范西北地區(qū)旅游執(zhí)法活動(dòng)，促進(jìn)西北旅游業(yè)的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”；旅游業(yè)；綜合行政執(zhí)法

2013年9月，習(xí)近平主席在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)作重要演講時(shí)提出“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略”。這對(duì)于少數(shù)民族眾多、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的廣大西北地區(qū)來說，無疑是一次經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的良機(jī)。尤其是絲綢之路所涉及的西北五省區(qū)，人文歷史和地理風(fēng)光獨(dú)特，旅游業(yè)很容易成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

促進(jìn)西北地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展，具有十分重要的意義。一方面，西北地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展穩(wěn)定，勢(shì)頭強(qiáng)勁，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中屬于增速較快的產(chǎn)業(yè)，目前已經(jīng)成為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。同時(shí)，西北地區(qū)旅游資源豐富，具有潛在的巨大吸引力，是我國21世紀(jì)旅游業(yè)發(fā)展的動(dòng)力源和后備基地。加快發(fā)展作為這一地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的旅游業(yè)將為西部大開發(fā)提供強(qiáng)大的資金保障[1]。

理性的制度在技術(shù)上優(yōu)越、有效率，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長起支持作用。立法的不斷完善對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起巨大的促進(jìn)作用。2015年3月15日《立法法》修正案通過，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，還特別賦予甘肅省嘉峪關(guān)市與設(shè)區(qū)的市同等的立法權(quán)。這表明西部地區(qū)的旅游立法不管是數(shù)量還是質(zhì)量都將有一個(gè)飛躍。但是有法可依還必須執(zhí)法必嚴(yán)，公正、高效執(zhí)法成為旅游市場(chǎng)健康發(fā)展的重要一環(huán)。而綜合行政執(zhí)法作為旅游管理領(lǐng)域中的一種新生事物，值得我們細(xì)細(xì)推敲并以此為西北地區(qū)旅游業(yè)的健康發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

一、“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”旅游綜合行政執(zhí)法的必要性

(一)踐行十八屆四中全會(huì)關(guān)于綜合執(zhí)法的重要決定

2014年10月，十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國若干重大問題做了重要決定。其中第三部分“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”中，提出了“深化行政執(zhí)法體制改革”的要求，對(duì)綜合行政執(zhí)法做了簡要闡述：“推動(dòng)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。”由此可見，在文化旅游方面進(jìn)行綜合執(zhí)法，是十八屆四中全會(huì)提出的明確要求。

旅游綜合行政執(zhí)法，是指一個(gè)行政主體在旅游執(zhí)法過程中，根據(jù)法定權(quán)限、依照法定程序，以自己的名義，集中行使多個(gè)行政主體的法定職權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)行政訴訟后果的執(zhí)法制度?！敖z綢之路經(jīng)濟(jì)帶”具有其特殊性，它橫跨陜西、寧夏、甘肅、青海和新疆五省區(qū)，一方面旅游資源豐富，人文景觀與自然景觀交相呼應(yīng)，另一方面景點(diǎn)的分布較為分散，因此給執(zhí)法活動(dòng)帶來了諸多不便和困擾。目前，我們強(qiáng)調(diào)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”作為一個(gè)整體的綜合發(fā)展，必然也要在旅游執(zhí)法方面體現(xiàn)其整體性，在保持各地特色的前提之下，從執(zhí)法主體、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序等方面入手，實(shí)現(xiàn)各省區(qū)旅游執(zhí)法步調(diào)的統(tǒng)一，從而解決西北五省區(qū)的旅游執(zhí)法困境，實(shí)現(xiàn)西北五省區(qū)旅游業(yè)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。這也是踐行十八屆四中全會(huì)的重要決定，簡化執(zhí)法隊(duì)伍種類，體現(xiàn)依法治國理念、實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法的重要舉措。

(二)解決執(zhí)法權(quán)限劃分不清、權(quán)責(zé)不明的問題

“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”所涉及的西北五省區(qū)分布著豐富的旅游資源，景點(diǎn)的分散性決定了游客強(qiáng)大的流動(dòng)性，也決定了跨區(qū)域執(zhí)法的必要性。在跨區(qū)域執(zhí)法中，由于各省區(qū)共同執(zhí)法機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)法權(quán)限劃分不清、權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中旅游執(zhí)法權(quán)的行使?fàn)顩r混亂不堪。主要存在的問題有：第一，事件發(fā)生在多個(gè)轄區(qū)，出現(xiàn)互相推諉或者搶奪管轄的現(xiàn)象。即好管的、有好處可尋的搶著管，不好管的、沒有好處可尋的避開管；第二，事件發(fā)生在自己轄區(qū)內(nèi)，但是有關(guān)機(jī)關(guān)卻去管轄權(quán)。比如青海湖盛產(chǎn)的湟魚，早在1964年就被列為國家重要名貴水生經(jīng)濟(jì)動(dòng)物，青海省從2001年1月1日至2010年12月31日對(duì)青海湖封湖育魚，禁止捕撈湟魚。但是，2008年3月16日，蘭州市的謝先生在五泉山廣場(chǎng)發(fā)現(xiàn)有攤販在叫賣湟魚，于是立即通知了記者，記者帶著從攤販處買的魚，來到甘肅省漁政管理總站，經(jīng)專家辨別的確是湟魚。甘肅省漁政管理總站的工作人員解釋：青海湖湟魚屬青海省重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物，在當(dāng)?shù)亟共稉其N售，雖然目前蘭州市場(chǎng)上銷售的湟魚來自青海，但在沒有得到青海漁政部門授權(quán)的情況下，無法對(duì)商販進(jìn)行處罰[2]。那么類似這樣的跨區(qū)域糾紛，應(yīng)由何處的執(zhí)法人員執(zhí)法呢？2013年3月9日，記者從甘肅省農(nóng)牧廳相關(guān)部門獲悉，青海省農(nóng)牧廳與甘肅省農(nóng)牧廳攜手建立了省際間協(xié)作機(jī)制，聯(lián)合打擊非法捕撈、販運(yùn)、加工銷售湟魚的違法活動(dòng)[3]。也就是兩省建立了有關(guān)保護(hù)湟魚的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

旅游聯(lián)合執(zhí)法通常是指地方政府在旅游黃金期或重大節(jié)假日期間，為了更好維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序，臨時(shí)從旅游、衛(wèi)生等多個(gè)部門抽調(diào)人員組成聯(lián)合執(zhí)法檢查組，對(duì)當(dāng)?shù)氐穆糜涡袠I(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理[4]。聯(lián)合執(zhí)法不同于綜合執(zhí)法，二者的區(qū)別在于：第一，前者的執(zhí)法人員是臨時(shí)抽調(diào)的，任務(wù)結(jié)束后就解散了，人員和組織機(jī)構(gòu)相對(duì)松散，而后者一般有固定的組織機(jī)構(gòu)和人員，結(jié)構(gòu)相對(duì)緊密；第二，前者是共同進(jìn)行執(zhí)法，共同作為被申請(qǐng)人或被告，承擔(dān)不利后果，而后者是以自己的名義進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，并獨(dú)立承擔(dān)訴訟后果。

青海省農(nóng)牧廳與甘肅省農(nóng)牧廳此次針對(duì)湟魚事件建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，是執(zhí)法領(lǐng)域的一個(gè)重大突破，但是依舊沒有解決旅游執(zhí)法存在的根本性問題：如果類似這樣的湟魚事件不是發(fā)生在甘肅省而是同屬“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的陜西省，那么陜西省農(nóng)牧廳就無權(quán)對(duì)其進(jìn)行處罰。退一步說，即使在西北五省區(qū)實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法，由于其松散型和不規(guī)范性，還是無法從執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法責(zé)任承擔(dān)等方面建立一個(gè)長期穩(wěn)定有效的機(jī)制，來對(duì)跨區(qū)域旅游執(zhí)法進(jìn)行規(guī)制。而如果采取綜合行政執(zhí)法模式，問題就迎刃而解了：直接由綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以自己的名義進(jìn)行執(zhí)法并承擔(dān)由此帶來的不利后果。一方面解決了跨區(qū)域執(zhí)法帶來的職權(quán)不明問題，另一方面又能提高執(zhí)法效率，節(jié)省執(zhí)法資源。

(三)聯(lián)合立法尚不成熟，聯(lián)合執(zhí)法問題重重

既然跨省區(qū)執(zhí)法的依據(jù)不足，那么五省區(qū)進(jìn)行聯(lián)合立法是否可以解決這個(gè)問題？在我國，政府間聯(lián)合立法已經(jīng)不是陌生的名詞，它是指跨省(區(qū))的多個(gè)立法主體為維護(hù)區(qū)域法益而進(jìn)行的一種立法行為，具有探索性、創(chuàng)新性和規(guī)制內(nèi)容復(fù)雜性等特征。但是，由于缺乏制度上的支持，目前只能在法理上進(jìn)行探討，現(xiàn)實(shí)中尚不存在跨區(qū)域立法的先例，只在某些地區(qū)出現(xiàn)了聯(lián)合立法的嘗試和推行。比如，長三角地區(qū)環(huán)境污染日益嚴(yán)重，2014年4月，上海、浙江等省份的人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人來到安徽，對(duì)建立長三角大氣污染防治立法協(xié)作機(jī)制進(jìn)行討論，并就立法協(xié)作的主體、基本內(nèi)容等進(jìn)行協(xié)商。但是截止目前，尚未真正將其付諸實(shí)施[5]。由于缺乏法律依據(jù)，且現(xiàn)實(shí)中尚無先例可循，故在“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”進(jìn)行旅游業(yè)聯(lián)合立法的時(shí)機(jī)尚不成熟。

不僅聯(lián)合立法尚不成熟，聯(lián)合執(zhí)法更是問題重重。一方面，五省區(qū)聯(lián)合執(zhí)法將是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要解決的問題有很多：具體由哪些部門參與執(zhí)法？聯(lián)合執(zhí)法的模式如何選擇，是幾個(gè)省區(qū)共同執(zhí)法，還是有一個(gè)牽頭省區(qū)、其他省區(qū)進(jìn)行配合？誰來當(dāng)牽頭省區(qū)？執(zhí)法的依據(jù)是什么，是依據(jù)事件發(fā)生地法，還是依據(jù)五省對(duì)旅游業(yè)進(jìn)行的聯(lián)合立法？哪些情況下可以開展聯(lián)合執(zhí)法，是節(jié)假日還是隨時(shí)都可以進(jìn)行？聯(lián)合執(zhí)法的后果責(zé)任由誰來承擔(dān)？是牽頭部門承擔(dān)，還是共同承擔(dān)？如何劃分承擔(dān)責(zé)任的比例？這些問題雖然可以通過立法的方式進(jìn)行規(guī)制，但是過程可能比較漫長而困難，而且在我國，尚無幾個(gè)省份進(jìn)行旅游聯(lián)合立法的先例。另一方面，五省區(qū)聯(lián)合執(zhí)法很容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義的盛行。因?yàn)槁?lián)合執(zhí)法的幾個(gè)主體并不具備統(tǒng)一的行政主體資格，結(jié)構(gòu)比較松散，在執(zhí)法過程中很可能自行其是，為自己所在省份謀取利益，使執(zhí)法顯失公正。另外，在聯(lián)合執(zhí)法過程中，具體由哪個(gè)省份進(jìn)行執(zhí)法，也是值得推敲的問題：是與事件有關(guān)的省份，還是為了保證公正，五省均參與旅游執(zhí)法？這個(gè)“有關(guān)”指的是直接關(guān)系還是間接關(guān)系？

由此可見，聯(lián)合立法尚有不成熟性，聯(lián)合執(zhí)法又具有復(fù)雜性，這使得開辟旅游綜合行政執(zhí)法這條路子變得十分有必要。

(四)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的常態(tài)化，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益

執(zhí)法的常態(tài)化是指五省區(qū)組成“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”旅游綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，形成固定的組織機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍、組成人員和辦公場(chǎng)所，統(tǒng)一行使西北五省區(qū)跨區(qū)域的旅游執(zhí)法職責(zé)，并統(tǒng)一承擔(dān)執(zhí)法所帶來的不利后果?！俺B(tài)”特別強(qiáng)調(diào)綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的穩(wěn)定性。在旅游綜合行政執(zhí)法中，五省區(qū)分別抽調(diào)出代表自己省份的人員，整合旅游執(zhí)法力量，建立起綜合協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動(dòng)、行業(yè)協(xié)作、統(tǒng)一行動(dòng)的執(zhí)法機(jī)制，解決單靠某一省區(qū)旅游行政管理部門所不能解決的行業(yè)問題，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的常態(tài)化。

常態(tài)化的執(zhí)法機(jī)制，能夠更好地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。旅游業(yè)圍繞著吃、住、行、游、購、娛六大要素，市場(chǎng)包容面廣，關(guān)聯(lián)性強(qiáng)。在聯(lián)合執(zhí)法中，幾大部門共同進(jìn)行執(zhí)法，且通常是在旅游黃金周或者高峰期進(jìn)行，執(zhí)法結(jié)束后各部門就各歸各位、各司其職了，再追究其行政責(zé)任，難度就比較大了。而綜合執(zhí)法則不同，作為一個(gè)常設(shè)機(jī)關(guān)，有獨(dú)立主體地位，可隨時(shí)應(yīng)訴，為相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)保駕護(hù)航。

二、旅游業(yè)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)的五種模式分析

為了解決旅游聯(lián)合執(zhí)法面臨的種種困境，各地紛紛展開了旅游綜合行政執(zhí)法的試點(diǎn)。仔細(xì)分析國家旅游局監(jiān)管司2010年《旅游綜合執(zhí)法情況調(diào)研報(bào)告》所涉及的五個(gè)地區(qū)，其中四川省阿壩州和廣東省深圳市比較具有典型性，而浙江省杭州市、北京市和江蘇省南京市雖然表面打著綜合執(zhí)法的招牌，實(shí)則未擺脫聯(lián)合執(zhí)法的窠臼。

(一)旅游綜合執(zhí)法局模式

2006年12月，四川省阿壩州所轄的汶川、松潘、九寨溝等9個(gè)旅游重點(diǎn)縣分別設(shè)立了旅游市場(chǎng)綜合執(zhí)法局，它與旅游局互不隸屬，而是直接隸屬于地方政府，為地方政府的直屬正科級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)；執(zhí)法人員由兩部分構(gòu)成，一部分是原州旅游執(zhí)法支隊(duì)事業(yè)編制的旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員劃轉(zhuǎn)，人事、工資福利關(guān)系屬州旅游綜合執(zhí)法局，另一部分則是從公安、工商、物價(jià)等14個(gè)單位各抽調(diào)一人(被抽調(diào)人員實(shí)行一年一換)，抽調(diào)人員的人事關(guān)系、工資福利在原單位不變；采取集中辦公的形式；辦公經(jīng)費(fèi)經(jīng)縣財(cái)政核定后統(tǒng)一劃撥，沒有旅游綜合執(zhí)法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)[6]。

采取旅游綜合執(zhí)法局模式，其自身存在的優(yōu)點(diǎn)：第一，隸屬于地方政府，而非旅游局，能夠保持執(zhí)法的相對(duì)獨(dú)立性，不受垂直機(jī)關(guān)太多的干擾和約束。同時(shí)因?yàn)槁糜螛I(yè)為當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)，綜合執(zhí)法局與地方政府的直接隸屬關(guān)系，使得地方政府更加高度重視旅游業(yè)的發(fā)展。第二，旅游綜合執(zhí)法局由相對(duì)固定和不固定的兩部分人員組成，具有較強(qiáng)的科學(xué)性與合理性。一方面，原州旅游執(zhí)法支隊(duì)的執(zhí)法人員直接劃轉(zhuǎn)到新的旅游綜合執(zhí)法局，且人事、工資福利關(guān)系屬州旅游綜合執(zhí)法局，有利于穩(wěn)定人心，使其安心從事本職工作；另一方面，旅游綜合行政執(zhí)法局中的抽調(diào)人員來自14個(gè)不同的單位，涵蓋領(lǐng)域廣泛，能夠提高決策的科學(xué)性，保證全面、公平公正地執(zhí)法；第三，成員單位各抽調(diào)一人參與集中辦公，產(chǎn)生了相對(duì)固定執(zhí)法機(jī)關(guān)的雛形，便于各部門針對(duì)執(zhí)法活動(dòng)及時(shí)進(jìn)行溝通交流，對(duì)于提高執(zhí)法效率具有重要意義。當(dāng)然，此模式也不可避免地存在缺點(diǎn)：沒有旅游綜合執(zhí)法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，辦公經(jīng)費(fèi)由縣政府統(tǒng)一劃撥，對(duì)綜合執(zhí)法活動(dòng)產(chǎn)生了一定的制約作用，使執(zhí)法在一定程度上受制于當(dāng)?shù)卣?/p>

(二)部門統(tǒng)一執(zhí)法模式

2009年下半年，深圳開展機(jī)構(gòu)改革，將原文化、體育和旅游系統(tǒng)合并，成立了深圳市文體旅游局。改革前旅游市場(chǎng)的執(zhí)法主要由原市旅游局直屬的質(zhì)量監(jiān)督管理所負(fù)責(zé)，核定公務(wù)員編制10名，改革后旅游質(zhì)檢所被整合至深圳市文體旅游局市場(chǎng)監(jiān)察與執(zhí)法協(xié)調(diào)處，該處加掛市文化市場(chǎng)行政執(zhí)法總隊(duì)的牌子，綜合承擔(dān)文化、新聞出版、廣電、文物、體育、旅游領(lǐng)域的執(zhí)法協(xié)調(diào)職責(zé)，核定編制15名；綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)隸屬于深圳市政府；由正式、固定的行政人員組成且集中辦公；財(cái)政預(yù)算由市政府財(cái)政全額撥款；人員工資、福利以及車輛等執(zhí)法設(shè)施設(shè)備由新成立的行政執(zhí)法部門保障[6]。

與阿壩州相比，深圳市的綜合行政執(zhí)法模式更加成熟和完善。首先，由旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所具體負(fù)責(zé)旅游執(zhí)法工作，并核定了固定的編制人員，并且實(shí)現(xiàn)全員參與集中辦公，旅游綜合行政執(zhí)法主體真正完全脫離出來，成為一個(gè)獨(dú)立的主體，能夠以自己的名義進(jìn)行執(zhí)法，并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。其次，深圳市旅游執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了人員工資、福利以及執(zhí)法設(shè)施設(shè)備均由行政執(zhí)法部門自己保障，使得工作人員真正有了歸屬感，從而在崗位上踏實(shí)工作。同時(shí)，在適用執(zhí)法設(shè)施設(shè)備時(shí)更加方便，無需再受制于人，也便于對(duì)設(shè)施設(shè)備進(jìn)行管理。這些都體現(xiàn)了深圳市綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的成功，從而使執(zhí)法的力度更強(qiáng)、效率更高。

(三)其他三大試點(diǎn)模式

2009年，通過行政體制改革，浙江省杭州市抽調(diào)公安局、交通局等部門人員，組成隸屬于杭州市旅游目的地環(huán)境秩序管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室；2010年，北京市針對(duì)旅游市場(chǎng)監(jiān)督管理的需要，成立了“北京市‘一日游’市場(chǎng)治理整頓領(lǐng)導(dǎo)小組”；同期，南京市也成立了旅游聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督委員會(huì)，由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任主任，各相關(guān)單位分管領(lǐng)導(dǎo)為成員，按照職責(zé)分工履行相應(yīng)的旅游市場(chǎng)管理職能。三者均有固定的組成單位，但無固定的組成人員，不集中辦公，有執(zhí)法需要時(shí)由各部門抽調(diào)執(zhí)法人員開展聯(lián)合執(zhí)法；抽調(diào)人員工資、福利由原單位負(fù)責(zé)；各成員單位在人力、執(zhí)法裝備等方面提供保障和支持[6]。

由此可知，雖然三地表面宣稱為綜合執(zhí)法的試點(diǎn)，實(shí)則還是保留了聯(lián)合執(zhí)法的主要特征：首先，依舊是幾個(gè)核心部門機(jī)械地集中到一起辦公，非核心部門進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，與綜合執(zhí)法相比，更像是由幾個(gè)單位簡單拼湊的主體，執(zhí)法辦公室的人員結(jié)構(gòu)相對(duì)松散。其次，抽調(diào)人員的工資、福利由原單位負(fù)責(zé)，使得執(zhí)法人員有一種被“借調(diào)”的感覺，很難為新的執(zhí)法機(jī)構(gòu)效力。另外，由各成員單位在人力、執(zhí)法裝備等方面提供保障和支持，意味著執(zhí)法辦公室本身不是一個(gè)完全獨(dú)立的個(gè)體，很多方面都是由各單位共同提供保障條件，對(duì)原單位的依附性較強(qiáng)。當(dāng)然不可否認(rèn)的是，也存在一定優(yōu)點(diǎn)。比如核心單位派人參與辦公，非核心單位作為經(jīng)常性辦公機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充，派人進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，體現(xiàn)了執(zhí)法的靈活性，也對(duì)經(jīng)常性辦公機(jī)構(gòu)的執(zhí)法起到了一定的協(xié)助作用。

三、“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”旅游綜合行政執(zhí)法的可行性探討

(一)法律與規(guī)范性文件依據(jù)

總的來說，我國法律、規(guī)范性文件為綜合行政執(zhí)法提供了廣泛的途徑。

《行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！绷硗猓缎姓S可法》第25條、《行政強(qiáng)制法》第17條第2款也做出了相對(duì)集中行使行政許可與行政強(qiáng)制的規(guī)定。

2002年8月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，明確集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間的職責(zé)權(quán)限，以及他們之間的配合協(xié)調(diào)機(jī)制，并開始在全國范圍內(nèi)推廣城市管理綜合行政執(zhí)法模式。2002年10月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》指出：“只有組建集中行使行政處罰權(quán)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，通過屬地管理或者是按區(qū)域設(shè)置綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將原來的一個(gè)政府下的多支城市管理隊(duì)伍整合成一支隊(duì)伍，才能較好地解決重復(fù)執(zhí)法和相互推諉的弊病?！?/p>

2010年7月，中編辦、國務(wù)院法制辦又出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》，提出：“綜合行政執(zhí)法不僅將日常管理、監(jiān)督檢查和實(shí)施處罰等職能進(jìn)一步綜合起來，而且據(jù)此對(duì)政府有關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體系，解決執(zhí)法工作中存在的許多弊病，進(jìn)一步深化行政管理體制改革。已經(jīng)進(jìn)行了相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)的地方，要注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，條件成熟時(shí)，要按照清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍、實(shí)行綜合行政執(zhí)法的原則和要求，進(jìn)一步完善和規(guī)范。地方各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門和法制工作機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)協(xié)調(diào)、充分溝通、緊密配合，共同抓好綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，統(tǒng)一協(xié)調(diào)有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能調(diào)整、人員編制和法律法規(guī)事宜，保證綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行?！雹?/p>

以上這些都為旅游綜合行政執(zhí)法提供了理論依據(jù)。雖然“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的旅游綜合行政執(zhí)法發(fā)生在五省區(qū)而非幾個(gè)部門之間，存在一些不同之處，能否完全適用依然需要論證，但綜合行政執(zhí)法的一般規(guī)則是不變的，只需在具體的制度構(gòu)建上做出不同的調(diào)整即可。

(二)城市管理綜合行政執(zhí)法的體制借鑒

城市管理綜合行政執(zhí)法，是指根據(jù)《行政處罰法》關(guān)于相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的規(guī)定，將市政、規(guī)劃、交通等若干領(lǐng)域的行政處罰權(quán)集中起來，由城市綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，其他行政機(jī)關(guān)不再行使已經(jīng)集中的行政處罰權(quán)。但在實(shí)踐中，行政處罰通常不能獨(dú)立于其他執(zhí)法手段而單獨(dú)存在，故綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通常還會(huì)具備相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)、行政調(diào)查權(quán)等。

城市管理綜合行政執(zhí)法是我國綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)的開端。1997年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，城市管理領(lǐng)域開始實(shí)施綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)，北京成為第一個(gè)試點(diǎn)城市，后來逐漸擴(kuò)展到其他地區(qū)。經(jīng)過十余年的試點(diǎn)，城市綜合行政執(zhí)法在諸多城市的試運(yùn)行取得了初步成效，并形成了綜合行政執(zhí)法體制的雛形，一般有三種模式：重構(gòu)主體資格、授權(quán)新建的城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、授權(quán)原有的職能部門和職能部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)。旅游業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管同城市管理相似，都追求公共利益的最大化，且內(nèi)部諸要素之間又密不可分，執(zhí)法工作紛繁復(fù)雜。同時(shí)，西北五省區(qū)的大環(huán)境也具備培育綜合行政執(zhí)法體制的土壤。另外，城市綜合行政執(zhí)法在探索精簡、統(tǒng)一、效能的大部門體制上又是先行者，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)利配置、內(nèi)容程序等方面也為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”旅游綜合行政執(zhí)法提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗(yàn)[7]。

(三)旅游市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

五大試點(diǎn)城市根據(jù)各自實(shí)際，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)來源等方面分別創(chuàng)設(shè)了不同的模式，其初衷均是建立旅游綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，將幾個(gè)機(jī)關(guān)的職能集中到一個(gè)機(jī)關(guān)行使，以提高執(zhí)法效率，克服單獨(dú)執(zhí)法所不能避免的互相推諉、職責(zé)不明等弊端。這就為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”旅游綜合行政執(zhí)法的展開，提供了一個(gè)全新的角度和視野。

綜合行政執(zhí)法為我國所獨(dú)創(chuàng)，是我國行政執(zhí)法改革的產(chǎn)物，最早出現(xiàn)在城市管理領(lǐng)域。后來，隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，各地的旅游競(jìng)爭逐漸在區(qū)域?qū)用嫔险归_，逐漸建立了區(qū)域性的旅游合作組織。如，長三角無障礙旅游區(qū)模式，西北地區(qū)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”旅游合作等。相應(yīng)地，綜合行政執(zhí)法模式在旅游業(yè)初現(xiàn)端倪。旅游綜合行政執(zhí)法脫胎于城市管理綜合行政執(zhí)法和旅游聯(lián)合執(zhí)法，其二者的不斷發(fā)展，為旅游綜合行政執(zhí)法提供了可借鑒價(jià)值。

四、“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”旅游綜合行政執(zhí)法模式的選擇

(一)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”旅游綜合行政執(zhí)法主體

關(guān)于“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”旅游綜合行政執(zhí)法模式的設(shè)置，一方面，不可直接將前述試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)脕碛茫驗(yàn)椤敖z綢之路經(jīng)濟(jì)帶”有著與之不同的顯著特征：五大試點(diǎn)是在城市的小范圍內(nèi)實(shí)施旅游綜合執(zhí)法，實(shí)則是各個(gè)部門之間的綜合，而西北五省區(qū)是在省際大范圍內(nèi)實(shí)施旅游綜合執(zhí)法，實(shí)則是各個(gè)省區(qū)之間的綜合。但是另一方面，五大城市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)又為西北五省區(qū)的旅游綜合行政執(zhí)法提供了新的思路。具體有兩種可選擇方案。

1.西北五省區(qū)旅游綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)

在西北五省區(qū)建立一個(gè)總的“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”旅游綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，分別從各省抽調(diào)公安、衛(wèi)生等部門的人員，進(jìn)行集中辦公。但這種模式存在很大問題：首先，總機(jī)關(guān)的建址不好選擇。一方面，應(yīng)建在哪個(gè)省區(qū)存在困惑，建立在旅游資源最豐富的省區(qū)或者經(jīng)濟(jì)實(shí)力最雄厚的省份，都不太合適。另一方面，如果在五省區(qū)輪流建址辦公，由于各省區(qū)不存在各自單獨(dú)的綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”這個(gè)總的綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的穩(wěn)定性和中立性不強(qiáng)，很容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義的盛行。其次，五省區(qū)面積廣闊，特別是新疆維吾爾自治區(qū)，旅游資源豐富且分散，僅有的一個(gè)綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)無法勝任如此龐雜的執(zhí)法任務(wù)，很有可能會(huì)顧此失彼，應(yīng)接不暇。再次也是最重要的是，建立旅游綜合行政執(zhí)法總機(jī)關(guān)，就我國目前的行政體制來說，這是不被允許的，在實(shí)踐中也無類似先例。同時(shí)，綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有一個(gè)隸屬的上級(jí)機(jī)關(guān)，容易造成唯我獨(dú)大的情形，使得執(zhí)法監(jiān)督實(shí)施起來困難重重。所以此模式是否可取還須進(jìn)一步論證。

2.省內(nèi)綜合行政執(zhí)法，省際聯(lián)合行政執(zhí)法

為了克服僅僅由一個(gè)總的綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行旅游執(zhí)法帶來的種種弊端，建議通過雙重保障機(jī)制，對(duì)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的旅游綜合行政執(zhí)法模式進(jìn)行構(gòu)建。

一方面，在西北五省區(qū)分別建立一個(gè)旅游綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)本省區(qū)的旅游綜合執(zhí)法工作。另一方面，“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”是一個(gè)整體，當(dāng)涉及跨省區(qū)事務(wù)時(shí)，就需要有一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)五省區(qū)旅游綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的總機(jī)構(gòu)，對(duì)五省區(qū)的旅游綜合行政執(zhí)法進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，以擺脫各省區(qū)單獨(dú)執(zhí)法所不能解決的問題。這就需要建立一個(gè)“‘絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶’旅游綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，對(duì)五省區(qū)的綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行總指導(dǎo)。也就是“省內(nèi)綜合行政執(zhí)法，省外聯(lián)合行政執(zhí)法”，“對(duì)內(nèi)綜合，對(duì)外聯(lián)合”。即在內(nèi)部，五省區(qū)對(duì)本省區(qū)的旅游事務(wù)進(jìn)行綜合行政執(zhí)法，在外部，執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)跨省區(qū)的執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行議事協(xié)調(diào)。

采取此種模式，是權(quán)衡利弊之后得出的最佳結(jié)果：它能夠全方位、無死角地將執(zhí)法活動(dòng)覆蓋到各個(gè)省區(qū)的各個(gè)旅游景點(diǎn)，提高執(zhí)法效率和質(zhì)量；同時(shí)，既將“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的五省區(qū)作為一個(gè)整體進(jìn)行執(zhí)法，促進(jìn)其整體發(fā)展，又能發(fā)揮各地的主觀能動(dòng)性，進(jìn)行自我執(zhí)法的管轄。

(二)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”旅游綜合行政執(zhí)法的內(nèi)容

1.省內(nèi)綜合行政執(zhí)法

(1)省內(nèi)旅游綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理

第一，綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的名稱和性質(zhì)?？梢越梃b四川省阿壩州的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在五省區(qū)分別建立旅游市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法局，直接隸屬于省政府并接受其管理和監(jiān)督。

第二，執(zhí)法人員的組成。執(zhí)法人員由兩部分組成：一部分從各市的原旅游執(zhí)法隊(duì)伍中遴選優(yōu)秀執(zhí)法人員參與綜合執(zhí)法，人事、工資福利以及黨政關(guān)系等全部劃轉(zhuǎn)到新的旅游綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，且作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的組成人員，參與長期集中辦公。另一部分則從各市的公安、工商、衛(wèi)生等單位分別抽調(diào)兩人參與綜合執(zhí)法，人事、工資福利以及黨政關(guān)系在原單位不變。同時(shí)，這部分人員不參與集中辦公，但是需要與之定期聯(lián)絡(luò)與交流，并在必要的時(shí)候協(xié)助綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)。

第三，辦公經(jīng)費(fèi)的劃撥。為旅游綜合行政執(zhí)法設(shè)置專項(xiàng)辦公經(jīng)費(fèi)，由省政府財(cái)政核定，并統(tǒng)一劃撥使用。

(2)省內(nèi)旅游綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的外部執(zhí)法

第一，從宏觀上，各省區(qū)旅游綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的外部執(zhí)法權(quán)以行政處罰權(quán)為核心，囊括了行政強(qiáng)制、行政檢查和部分行政許可。從綜合的領(lǐng)域和權(quán)力范圍來看，所涉及的不僅是較為直觀、專業(yè)化程度不高、技術(shù)性相對(duì)簡單、非專屬的執(zhí)法部門和具體行政行為領(lǐng)域，而且與旅游市場(chǎng)的資源要素和法律關(guān)系具有性質(zhì)上的相關(guān)性和操作上的簡易性，能夠?qū)崿F(xiàn)與原有職能部門職權(quán)的剝離，便于旅游市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法人員的掌控[8]。

第二，從微觀上，各省區(qū)旅游綜合行政執(zhí)法主要集中在交通、衛(wèi)生、物價(jià)、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保、林業(yè)等領(lǐng)域。集中這些部門的行政執(zhí)法權(quán)，在全省區(qū)范圍內(nèi)開展旅游綜合行政執(zhí)法。

2.基于省內(nèi)綜合行政執(zhí)法基礎(chǔ)之上的省際聯(lián)合執(zhí)法

(1)省際旅游聯(lián)合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理

第一，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立地址。有兩種可選擇模式：一種是建立在旅游資源最豐富、旅游市場(chǎng)最活躍、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省區(qū)。這種模式的可行性比較小，因?yàn)槁糜钨Y源的豐富度、市場(chǎng)的活躍度以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度，需要一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，而這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)又難以確定。再者，需要對(duì)此進(jìn)行評(píng)估，這又是一個(gè)巨大的工程，將會(huì)耗費(fèi)大量的人力物力財(cái)力，不具備經(jīng)濟(jì)適用性。另一種是五省區(qū)輪流集中辦公，每個(gè)省區(qū)一年。這是比較符合發(fā)展實(shí)際需要的一種模式。因?yàn)橐环矫嬖谳喠鬓k公的過程中，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)能夠全面了解五省區(qū)旅游市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀，便于對(duì)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，從而有重點(diǎn)地協(xié)調(diào)五省區(qū)的綜合執(zhí)法工作，另一方面避免因協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)固定地建立在某個(gè)特定省區(qū)，引起五省區(qū)之間的互相爭搶或者猜疑，影響整個(gè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”旅游業(yè)的綜合均衡發(fā)展。

第二，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的人員組成。為避免地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)各省區(qū)的相互制衡，同時(shí)也是為了提高工作的質(zhì)量和決策的科學(xué)性，應(yīng)當(dāng)從各省區(qū)的各個(gè)機(jī)關(guān)部門分別選派優(yōu)秀工作人員，組成旅游綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行集中辦公。另外，工作人員由兩部分組成：一部分是固定工作人員，專職從事五省區(qū)的旅游執(zhí)法的協(xié)調(diào)工作，另一部分是不固定工作人員，主要集中在物價(jià)、質(zhì)檢等專業(yè)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域，為執(zhí)法工作提供技術(shù)上的支持和幫助。不固定工作人員要三年一換，既不能換得太頻繁，也不能長時(shí)間保持同一批人員隊(duì)伍，這樣才能既發(fā)揮不同人員的不同特長和智慧，又能避免熟人社會(huì)的權(quán)力交叉濫用現(xiàn)象。

第三，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的財(cái)政保障。既然“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”旅游綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的是協(xié)調(diào)五省區(qū)旅游執(zhí)法工作的職能，那么其執(zhí)法的財(cái)政支出，理應(yīng)由五省區(qū)共同負(fù)責(zé)。具體應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)省區(qū)負(fù)責(zé)應(yīng)當(dāng)考慮三個(gè)因素：首先，各省區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況。要實(shí)現(xiàn)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的整體發(fā)展，必須大省幫小省，富省幫貧省，所以經(jīng)濟(jì)狀況較好的省區(qū)要主動(dòng)承擔(dān)起主要的財(cái)政支出，這也是互幫互助的主要體現(xiàn)。其次，旅游資源的多少。旅游資源豐富且分散的省份，執(zhí)法的難度相對(duì)比較大，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)的成本也較大，故這些省區(qū)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)多分擔(dān)財(cái)政支出。最后，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)工作與各省區(qū)關(guān)系的密切程度。如果協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作與某省區(qū)的旅游執(zhí)法關(guān)系十分緊密，那么該省區(qū)就必不可少地要承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出了。

(2)省際旅游聯(lián)合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的外部執(zhí)法

省際旅游聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(以下簡稱“協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”)在外部執(zhí)法中主要解決的問題就是：如何通過快速有效的機(jī)制，對(duì)五省區(qū)的旅游綜合執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)監(jiān)督。

第一，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)處理事項(xiàng)的范圍：最常見的便是解決跨區(qū)域旅游執(zhí)法活動(dòng)出現(xiàn)的爭端，這也是設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的初衷。由于跨區(qū)域執(zhí)法涉及多個(gè)省區(qū)，由各省區(qū)單獨(dú)執(zhí)法或者幾個(gè)省區(qū)聯(lián)合執(zhí)法都不能公平有效地解決問題；其次是各省區(qū)在各自范圍內(nèi)進(jìn)行綜合執(zhí)法的過程中，針對(duì)疑難復(fù)雜問題，無法自行解決的，也可以求助于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的幫助。

第二，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)處理事項(xiàng)的程序：第一步，爭端各省區(qū)的相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)共同向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)提出解決糾紛的書面申請(qǐng)，列明申請(qǐng)人、申請(qǐng)事實(shí)與理由、爭端焦點(diǎn)等。第二步，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行形式審查，認(rèn)為屬于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)處理事項(xiàng)范圍的，由協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)出面處理糾紛。在此過程中，可以舉行聽證會(huì)、專家論證會(huì)，對(duì)糾紛的解決充分討論。同時(shí)還可以召集非固定工作人員前往參加糾紛的解決全過程。第三步，將糾紛處理結(jié)果告知申請(qǐng)方執(zhí)法機(jī)關(guān)。

五、結(jié)語

隨著“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”五省區(qū)緊密合作的深入，旅游綜合行政執(zhí)法成為必不可少的重要一環(huán)，對(duì)于解決單獨(dú)執(zhí)法帶來的弊端發(fā)揮著無可替代的作用。然而，由于綜合行政執(zhí)法畢竟還只是一個(gè)新鮮事物，實(shí)務(wù)中的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)很不成熟，各地的旅游業(yè)發(fā)展又有著不同的特點(diǎn)，故我們?nèi)孕璨粩噙M(jìn)行探索，以推動(dòng)其不斷發(fā)展完善。

注釋：

①中央編辦發(fā)[2003]4號(hào)。

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[責(zé)任編輯龔勛]

更正

刊于本刊2015年第3期64-66頁上孔航的論文《公共利益界定何以可能——兼評(píng)〈公共利益：界定、實(shí)現(xiàn)及規(guī)制〉》，其中作者單位更正為：南京航空航天大學(xué)。

甘肅廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)編輯部

2016年4月30日

[中圖分類號(hào)]D922.1

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1008-4630(2016)02-0059-08

作者簡介：鄧小兵(1974-)，男，湖北廣水人，副教授，博士，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

收稿日期：2015-12-16