姚宇華

(武漢大學(xué) 教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430072)

教育改革中的社會缺位和再定位審思：社會參與的視角

姚宇華

(武漢大學(xué) 教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430072)

隨著教育改革的逐步推進(jìn)和深化，社會參與成為一個發(fā)展趨勢?？疾煳覈逃母镏猩鐣⑴c的發(fā)展歷程，主要經(jīng)歷了初步探索、逐步確立以及全面發(fā)展和落實階段。由于政治文化的制約，科層制管理模式的限制和社會參與制度建設(shè)的滯后等因素的影響，我國社會在教育改革中長期處于缺位狀態(tài)，存在社會參與主體不夠廣泛，社會參與客體范圍過窄和社會參與手段過少等困境。我國教育改革中的社會亟需進(jìn)行再定位，應(yīng)該推進(jìn)政府和社會共治，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)提升社會參與質(zhì)量，健全社會參與制度。

教育改革； 社會缺位； 社會參與； 協(xié)同治理

一、 問題的提出

人類社會經(jīng)歷了漫長的發(fā)展歷程，美國未來學(xué)家丹尼爾·貝爾把人類社會分為前工業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會等三個階段。人類社會產(chǎn)生之后，便有了治理模式。社會治理模式是不同社會治理主體對社會進(jìn)行管理、建立秩序的基本方式和基本機(jī)構(gòu)。而自從國家產(chǎn)生以來，社會治理的主體便由政府承擔(dān)了。[1]長期以來，國家在社會的發(fā)展過程扮演著重要的角色。尤其是在西方國家的工業(yè)社會時期，由于社會、經(jīng)濟(jì)等外部環(huán)境的影響以及凱恩斯理論的盛行，政府在社會管理中占據(jù)絕對的主導(dǎo)地位，其他社會主體極少參與。20世紀(jì)下半葉以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，各種社會問題不管是數(shù)量還是復(fù)雜程度都呈現(xiàn)劇增的趨勢。政府在各種復(fù)雜的問題面前往往束手無策，陷入了所謂“治理危機(jī)”的境地。因此，如何改變這種現(xiàn)狀，就成為一個重要的議題。

長期以來，改革似乎總局限于精簡或擴(kuò)大政府職能的“無解之爭”。鑒于此，英國當(dāng)代社會理論學(xué)者吉登斯提出了“第三條道路”，認(rèn)為當(dāng)代的人民有必要重構(gòu)傳統(tǒng)上對于國家的刻板理解，重新去認(rèn)識國家在目前及未來應(yīng)有的定位及角色。為政府重新定位，需要外力的融入和參與，建構(gòu)政府和民間共同合作的治理新模式。[2]3-4也就是說，在新的社會背景下，為了解決愈來愈復(fù)雜的社會問題，需要更多社會主體參與其中，與政府一起合作來迎接挑戰(zhàn)。對于我國來說，在國家和社會的關(guān)系中，社會一直處于式微的地位。社會更多的是嵌入到國家之中，呈現(xiàn)國家和社會一元化的格局。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的推進(jìn)，社會的自主性得到了一定的彰顯，國家和社會逐步向二元化的格局發(fā)展，但與國家相比，社會還是較為弱勢。教育作為社會系統(tǒng)的子系統(tǒng)之一，也需要進(jìn)行相應(yīng)的改革。尤其是在經(jīng)濟(jì)蕭條和衰退時期，對教育改革提出了更多的要求。[3]所謂教育改革主要是指改變學(xué)校治理模式，厘清政府、高校和社會三者之間的關(guān)系，改革的趨勢是政府不斷簡政放權(quán)、增大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)和擴(kuò)大社會參與。

較長時間以來，我國主要以高度集權(quán)的管理體制為主，因此社會在教育改革中長期處于缺位狀態(tài)。自20世紀(jì)80年代開始，教育進(jìn)入了一個變革的時代，社會的角色也在逐步發(fā)生變化。尤其是2010年國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》(以下簡稱《綱要》)正式提出“建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系”，標(biāo)志著在未來的教育改革中，社會將會扮演越來越重要的角色，社會亟需進(jìn)行再定位。

二、 社會參與概念的辨析與厘定

與社會參與概念相關(guān)的還有諸如公民參與、政治參與等，為了更好地理解社會參與的內(nèi)涵，有必要厘清與此相關(guān)的概念。

在早期，社會參與關(guān)注的更多地的是與公民政治權(quán)利相關(guān)的研究。如盧梭在《社會契約論》中從公民權(quán)利的角度出發(fā)來論述公共權(quán)力，認(rèn)為公共權(quán)力合法性的來源和基礎(chǔ)是公民權(quán)利，公民參與是一切合法權(quán)力的來源。隨著民主政治和公民社會的發(fā)展，對“公民參與”概念的研究有不斷泛化的趨勢。因此近年來不斷有學(xué)者對此提出異議，認(rèn)為如果公民參與包括所有的公共參與，那么它面臨一個“概念延展”的問題，即將一個概念運用到不同的案例中，以至于概念的涵義發(fā)生變化并影響到研究結(jié)論。[4]鑒于此，為了解決公民參與概念難以操作化的問題，B.Berger提出的解決方案是主張放棄對“公民參與”概念的采用，取而代之把其分為社會參與、政治參與和道德參與等三個具體概念。其中政治參與是指與政治活動有關(guān)的參與，社會參與則是對各種與政治無關(guān)的民間組織的參與。也有學(xué)者認(rèn)為公民參與不能僅僅局限于政治領(lǐng)域，而是應(yīng)該從一種比較寬泛的角度對公民參與作出定義，應(yīng)包括三個要素：其一是參與的主體，即“誰參與”；其二是參與的客體，即“參與什么”；其三是參與的途徑，即“怎樣參與”。[2]18因此，與公民參與的概念相比，社會參與的概念的內(nèi)涵和外延相對較窄。二者既有一定的區(qū)別，同時也有內(nèi)在的聯(lián)系。由于研究范疇不同，對社會參與概念的界定相應(yīng)有所不同，沒有一個統(tǒng)一的、普遍適用的確切界定。

本文較為認(rèn)同通過包含的三個基本要素來界定公民參與概念，因此相應(yīng)地可以從社會參與包含的參與主體、參與客體和參與途徑等三個方面可以對教育改革中的社會參與內(nèi)涵作一初步界定。首先，從參與主體看，即為社會。社會一般有廣義和狹義之分，廣義的社會一般被認(rèn)為是政治、經(jīng)濟(jì)和文化的綜合體，教育只是其中一個重要的組成部分，而教育領(lǐng)域的“社會”則是指狹義的社會，即政府、教育行政部門和教育機(jī)構(gòu)之外的所有社會公眾、團(tuán)體組織和學(xué)生家長等。因此，教育改革中的社會參與主體主要是指狹義的社會主體，即由公民個體組成的社會組織；參與客體主要是指與公民利益相關(guān)的教育改革中的相關(guān)事務(wù)；參與途徑則是指參與主體根據(jù)自身所擁有的知識和能力，較為理性地選擇合法、有效的手段。

三、 我國教育改革中社會缺位的現(xiàn)狀考察

長期以來，我國實行的是集權(quán)式的計劃體制，學(xué)校附屬于政府，學(xué)校和社會處在一種相互隔離的狀態(tài)。自1978年實施改革開放政策以來，隨著教育體制改革的逐步推進(jìn)，社會參與逐步得以發(fā)展，政府與社會的關(guān)系不斷得到改進(jìn)。但總體而言，社會在教育改革中還是處于一種缺位的狀態(tài)。

(一) 教育改革中社會參與的歷程嬗變

總的來說，改革開放以來，社會參與在我國教育改革中的發(fā)展大致經(jīng)歷了初步探索、逐步確立以及深入發(fā)展和落實等三個階段。

1. 初步探索階段(1978～1998年)

改革開放以來，社會參與逐步得到關(guān)注和重視。1985年頒布的對我國教育具有深遠(yuǎn)影響的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)，拉開了教育改革的序幕。在社會參與方面，《決定》初步提出“發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，鼓勵集體、個人和其他社會力量辦學(xué)”；同時要擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，“加強(qiáng)高等學(xué)校同生產(chǎn)、科研和社會其他各方面的聯(lián)系”，并第一次提出對高等學(xué)校后勤服務(wù)實行社會化的改革。1993年國務(wù)院頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，提出要改變政府包攬辦學(xué)的格局,逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的體制；同時政府要轉(zhuǎn)變職能，借助教育和社會各界專家參加的咨詢、審議、評估等機(jī)構(gòu)的力量，形成民主科學(xué)的決策程序。這兩個文件初步提出了社會參與的問題，隨后在1995年和1998年相繼頒布的《教育法》和《高等教育法》把有關(guān)社會參與的內(nèi)容上升到了法律層面的高度。如《教育法》第二十五條規(guī)定：“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”等；同時明確規(guī)定社會組織和個人通過適當(dāng)?shù)男问?，可以“參與學(xué)校管理”。

在此階段，我國教育改革中社會參與更多的是處于一個探索的階段，主要特點有二：一是初步提出了教育改革中有關(guān)社會參與的一些政策主張，但內(nèi)容較少和范圍較窄；二是有關(guān)社會參與的政策內(nèi)容通過立法上升到了法律高度，為以后社會參與的改革和發(fā)展提供了法制保障和指導(dǎo)。

2. 逐步確立階段(1999～2010年)

為了落實“十五大”提出的“科教興國”戰(zhàn)略，1999年經(jīng)國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》發(fā)布，提出了高校要與其他機(jī)構(gòu)“加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作”，同時要大力鼓勵和支持社會力量辦學(xué)，明確提出在“今后3—5年，基本形成以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同參與、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的辦學(xué)體制”。2004年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《2003—2007年教育振興行動計劃 》，除了繼續(xù)對高校與企業(yè)等機(jī)構(gòu)的產(chǎn)學(xué)研和高校的后勤的社會化改革進(jìn)行強(qiáng)調(diào)之外，對職業(yè)教育中的社會參與進(jìn)行了較為系統(tǒng)的規(guī)定，如提出要逐步完善“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與”的職業(yè)教育管理體制等。同時積極鼓勵和支持民辦學(xué)校健康發(fā)展。在即將步入21世紀(jì)，《綱要》對我國未來十余年的教育改革作了系統(tǒng)的部署。把社會上升到了與政府和學(xué)校同等的地位，對教育管理中的社會參與進(jìn)行了一個較為全面的規(guī)定。從社會參與的內(nèi)容來看，涉及評價、投資辦學(xué)、決策、監(jiān)督、家長參與等各方面，如提出“推進(jìn)專業(yè)評價；形成以政府辦學(xué)為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局；成立教育咨詢委員會；培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)”等。從不同學(xué)校類型來看，主要對職業(yè)學(xué)校和中小學(xué)的社會參與改革力度較大，如“建立中小學(xué)家長委員會……建立中等職業(yè)學(xué)校與行業(yè)、企業(yè)合作機(jī)制”等。

與前一階段相比，社會參與不管是在廣度還是深度上均有了較大發(fā)展。其一，高度重視社會力量參與教育服務(wù)的提供。這與當(dāng)時的時代背景密切相關(guān)，出于應(yīng)對1998年亞洲金融危機(jī)的考慮，我國在1999年實施了高校擴(kuò)招戰(zhàn)略；其二，教育改革中社會參與框架基本確立。社會被提升到了與政府、學(xué)校同等的地位，社會參與不管是主體、客體還是方法都有了較大程度的發(fā)展，社會參與的基本框架得以確立，為下一階段的深入發(fā)展和落實，提供了宏觀的政策指導(dǎo)。

3. 全面發(fā)展和落實階段(2011年至今)

在社會參與有關(guān)內(nèi)容框架基本形成的前提下，如何落實以及不斷深入發(fā)展就成為了重要議題。2012年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》把有關(guān)社會參與的規(guī)定提升到了依法治校的高度，如文件提出了要依法健全科學(xué)民主決策機(jī)制，在中小學(xué)要建立教師、學(xué)生及家長代表參加的校務(wù)委員會、職業(yè)學(xué)校要建立有行業(yè)企業(yè)人員參加的學(xué)校理事會或董事會及民辦學(xué)校和中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)要健全學(xué)校董事會或者理事會等。2013年召開的十八屆三中全會對我國各領(lǐng)域的深化改革作了全面的戰(zhàn)略部署，明確提出深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力”，對教育改革提出了更高要求。2014 年袁貴仁部長在全國教育工作會議上對教育領(lǐng)域綜合改革進(jìn)行了部署和安排。提出了以構(gòu)建政府、學(xué)校、社會新型關(guān)系為核心，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會廣泛參與的格局。并對社會參與的廣泛性進(jìn)行了界定，即教育質(zhì)量要接受社會評價、教育成果要接受社會檢驗、教育決策要接受社會監(jiān)督，最大限度吸引社會資源進(jìn)入教育領(lǐng)域。同年9月頒布實施的《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程(試行)》也第一次明確提出了要在國家舉辦的普通高校建立由包括政府、學(xué)校和社會組織等各方代表組成的理事會。2015 年袁貴仁部長在全國教育工作會議上的講話中，進(jìn)一步把“擴(kuò)大社會參與”提升為“深入推進(jìn)管辦評分離”的關(guān)鍵因素。2015年5月4日發(fā)布的《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》明確提出，“到2020年，要基本形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局，為基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化提供重要制度保障”，并對《綱要》提出的有關(guān)社會參與的規(guī)定就如何落實執(zhí)行進(jìn)行了較為詳盡的安排和部署。

在此階段，治理理念的正式提出和教育綜合改革的深入推進(jìn)，極大的推動了社會參與的發(fā)展和落實。因此未來如何落實和深化發(fā)展社會參與就成為重要的政策議題。

(二) 社會參與視角下教育改革中社會缺位的反思

根據(jù)上述教育改革中社會參與發(fā)展歷程的簡要梳理，社會參與不管是在內(nèi)容上還是在層次上都得到了較大發(fā)展，但與此同時，目前我國教育改革中的社會參與仍然存在一些問題和困境。

1. 存在的困境

第一，社會參與主體不夠廣泛。隨著我國教育改革的逐步深入，學(xué)校從以前是政府的附屬部門，逐步成為一個獨立的法人，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)逐步擴(kuò)大。學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費從主要來源于政府趨于多元化，因此從利益相關(guān)者理論角度考察，學(xué)校是一個明顯的利益相關(guān)者組織。有學(xué)者根據(jù)利益主體對大學(xué)的重要性程度而把大學(xué)的利益主體分為核心利益相關(guān)者、重要利益相關(guān)者、邊緣利益相關(guān)者等類型?？疾煳覈鴮W(xué)校社會參與的主體，目前主要是集中在投資辦學(xué)的組織和個人、企業(yè)以及部分學(xué)生家長，對其他利益相關(guān)者如校友、社區(qū)以及社會公眾等關(guān)注較少；同時，由于長期以來，社會主體參與學(xué)校改革較少，缺乏社會參與的實踐，因此社會主體的參與意識較為淡薄，參與的主動性和自覺性較低。

第二，社會參與客體范圍過窄。教育改革中社會參與的客體主要是指社會主體參與的具體內(nèi)容和范圍，這可以從參與學(xué)校的類型、參與層次和參與的具體事務(wù)進(jìn)行考察。其一，從參與學(xué)校的類型來看，目前我國社會參與制度設(shè)計相對比較完善的主要是中小學(xué)、職業(yè)學(xué)校和民辦學(xué)校等層次的學(xué)校。如中小學(xué)建立了家長委員會，職業(yè)學(xué)校建立了由行業(yè)、企業(yè)代表組成的理事會制度，而對由國家舉辦的公立高校的社會參與則明顯關(guān)注不夠，社會參與機(jī)制有待完善。其二，從參與的層次來看，經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織(OECD)把參與劃分為信息、協(xié)商和積極參與等三個層次，即信息是一種政府為公民生產(chǎn)和提供信息的單向關(guān)系，協(xié)商是一種公民也可給政府提供反饋信息的雙向關(guān)系，積極的參與是一種以與政府合作為基礎(chǔ)的關(guān)系。[5]因此從目前我國教育改革中社會參與的層次來看，更多的是處于信息和協(xié)商的層次，政府還是處于主導(dǎo)地位，社會參與的機(jī)制和有關(guān)議題主要還是由政府制訂，政府和社會是一種不平等的關(guān)系。其三，從參與教育改革中的具體事務(wù)來看，主要集中在投資辦學(xué)和后勤化服務(wù)，以及對學(xué)校的有關(guān)方針政策、發(fā)展規(guī)劃的制定擁有一定的咨詢和建議權(quán)等方面，而對學(xué)校具體的管理、政策的制定和相關(guān)決策等參與較少。因此不管是從廣度上還是深度上，社會參與的內(nèi)容都有待提升。

第三，社會參與手段過少。在探討了社會參與主體和客體后，選擇合理的社會參與手段就顯得尤為重要?？梢哉f，幾乎所有的公民政治行為都會通過各種途徑、渠道，或直接或間接，或明顯或隱性地對政治系統(tǒng)的決策活動發(fā)生或大或小的影響作用。[2]33對于教育改革中的社會參與來說，社會參與主體一般也是通過各種途徑或手段對教育系統(tǒng)的管理活動產(chǎn)生影響。對于我國教育改革中社會參與手段來說，主要存在兩個問題。一是專門的參與渠道有限。目前政府在政策中規(guī)定的社會參與的渠道主要有諸如教育咨詢委員會、中小學(xué)家長委員會、學(xué)校理事會等，與西方國家相比，目前在量上還較為缺乏。二是參與有效性有待提升。目前政府規(guī)定的參與方式，更多的還是處于咨詢性質(zhì)，或者政府更多的是體現(xiàn)在政策層面上的鼓勵和支持態(tài)度，尚未上升到法律法規(guī)層面的高度。由于規(guī)定較為宏觀，缺乏可操作性和可執(zhí)行性，直接影響到其有效性。

2. 原因探析

我國教育改革中的社會長期以來之所以處于缺位狀態(tài)，受政治等外部環(huán)境的影響和制約較大。根據(jù)我國的具體情況，主要有文化、管理模式和法制建設(shè)等因素的影響。

第一，政治文化的制約。阿爾蒙德和維巴以政治文化為研究主題，通過對美國等5個國家的比較研究，分析了公民參與的主觀意愿和能力，以一個國家人民對本國政治結(jié)構(gòu)所持態(tài)度的四個面向，即對政治系統(tǒng)的認(rèn)識、政治系統(tǒng)的輸入、政治系統(tǒng)的輸出以及對自我參與的察覺等，提出了村民型、臣民型和參與型等三種政治文化類型。[2]72-73其中村民型模式是指對政治體系認(rèn)識較少、對政治無任何期望，其日常生活幾乎與政治系統(tǒng)不發(fā)生關(guān)系；臣民型模式是指公民對政治系統(tǒng)有所了解，也較為關(guān)注政治系統(tǒng)輸出的政策，但是對政治參與態(tài)度冷漠，被動地接受統(tǒng)治；參與的政治文化則是指政治體系與人民密切相關(guān)，公民關(guān)注政治，而且希望通過積極的參與能增進(jìn)自己的利益。一般而言，在現(xiàn)代民主制的國家里，更多的是以參與型的政治文化為主，但是同時也混合了村民型和臣民型的一些文化特征。對于我國來說，由于長期處于宗法意識、自然經(jīng)濟(jì)和皇權(quán)政治三位一體的文化背景下，國民意識較為薄弱，因此更多的是以村民型和臣民型的政治文化為主。正如美國著名教育史學(xué)家布魯巴克所說，在古代，也許沒有哪個民族能夠像中國那樣，教育制度緊密地服務(wù)于政治生活。[6]因此導(dǎo)致中國社會普遍缺乏民主思想和參與意識，這也直接影響到公民的社會參與意愿的培育和參與能力的提升。

第二，科層制管理模式的限制。由于政治體制等因素的影響，我國社會治理模式主要以科層制的管理型模式為主。這種模式管理主義傾向明顯，強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)威，忽視價值的多元化。長期以來，我國學(xué)校主要由政府舉辦和管理，因此采取的也是類似于行政部門的科層制管理模式。20世紀(jì)80年代以來，隨著我國教育改革的推進(jìn)，學(xué)校獲得了一些辦學(xué)自主權(quán)，但是這種改革的重點還是在縱向的關(guān)系調(diào)整上，即“中央—地方—學(xué)?！敝g的權(quán)力分配，而橫向關(guān)系即“政府—社會—學(xué)?！比叩年P(guān)系的調(diào)整卻長期遭到忽視?！毒V要》第一次明確提出了要構(gòu)建政府、學(xué)校和社會之間的新型關(guān)系，主要是針對這種橫向關(guān)系的調(diào)整?？茖又颇Ｊ綄ι鐣⑴c產(chǎn)生了消極影響。第一，政府在教育改革起主導(dǎo)地位，更多采取的是強(qiáng)制性的行政手段，排斥社會主體的參與。政策執(zhí)行過程是層級制和封閉式的，缺乏對社會主體的回應(yīng)。第二，社會主體由于長期以來在教育改革中沒有得到重視，因此影響了其參與意識的培養(yǎng)和參與能力的鍛煉。故盡管政府多次在制定的政策中鼓勵社會機(jī)構(gòu)參與教育改革的有關(guān)事務(wù)，但是真正有參與意愿和能力的社會機(jī)構(gòu)卻為數(shù)甚少。

第三，社會參與制度建設(shè)的滯后。自開展教育改革以來，我國制定的一系列政策制度包含了相關(guān)的社會參與內(nèi)容，為提升和保障社會參與提供了良好的制度保障。但是在外部社會環(huán)境日趨復(fù)雜和教育改革逐步深入的背景下，我國對社會參與制度的建設(shè)尚較為滯后。首先，社會參與制度有效供給不足。這種不足不僅體現(xiàn)在量上，還表現(xiàn)在質(zhì)上。目前對社會參與的制度設(shè)計更多是體現(xiàn)在一些國家制定的政策文件里，主要是一些較為零散的條款，缺乏系統(tǒng)性和整體性。對有關(guān)社會參與的方式、各利益主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系界定尚不是很清晰。其次，社會參與法制化建設(shè)較為滯后。目前關(guān)于教育改革中的社會參與更多的是以政策文件的形式出現(xiàn)，大部分未經(jīng)立法機(jī)關(guān)表決通過，因此從法理上說，這些相關(guān)的政策還不具有強(qiáng)制性的法律效力。其中上升到法律層面的主要有1995年和1998年頒布的《教育法》和《高等教育法》，但是其涉及社會參與的更多是一些原則性、方向性的宏觀規(guī)定。而且在目前的經(jīng)濟(jì)、社會等外部環(huán)境已發(fā)生較大改變的背景下，這些法律亟需進(jìn)行修訂。

四、 我國未來教育改革中社會再定位的路徑審思

社會參與的擴(kuò)大將是未來教育改革的趨勢，因此，為了提升和改進(jìn)我國教育改革中的社會參與質(zhì)量，社會亟需進(jìn)行再定位。

(一) 推進(jìn)政府和社會共治

長期以來，在國家和社會的關(guān)系上，社會嵌入國家，發(fā)展式微。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，社會逐步得到培育和發(fā)展，一元化的“國家—社會”結(jié)構(gòu)逐漸向二元化發(fā)展，社會獨立性得到一定發(fā)展。在國家治理理念的指導(dǎo)下，政府和社會協(xié)同治理模式逐步被提出。隨著我國教育全面深化改革的推進(jìn)，學(xué)校治理模式也應(yīng)發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)換，科層制的管理模式逐步向政府和社會共治模式轉(zhuǎn)變。在此模式下，政府不再是權(quán)力的唯一中心，面對日益復(fù)雜的教育問題，政府只是關(guān)鍵的參與者之一。政府在法治社會所扮演的角色由管理性轉(zhuǎn)向備位性。[7]所謂政府的備位性是指在法治社會建設(shè)的背景下，需要推進(jìn)政府和社會的共治，政府的角色需要進(jìn)行變革，即政府只需要提供基本的公共制度產(chǎn)品，隨時處于一種補(bǔ)充性和備位性的狀態(tài)，而對社會的具體治理，應(yīng)該充分發(fā)揮社會組織的自治能力。因此在學(xué)校改革中，為了增進(jìn)教育改革中的社會參與，政府應(yīng)該積極轉(zhuǎn)換自己的角色。其一，進(jìn)一步加大政府簡政放權(quán)力度。減少學(xué)校管理中過多的行政干預(yù)，綜合運用法律、政策、規(guī)劃、財政撥款、標(biāo)準(zhǔn)、信息服務(wù)和必要的行政措施。建立教育行政權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，在部分有條件的地方和學(xué)校開展負(fù)面清單管理試點工作。政府由“劃槳者”和“掌舵者”角色不斷轉(zhuǎn)向“服務(wù)者”的角色。其二，處理好社會干預(yù)和學(xué)校自治的關(guān)系，推進(jìn)政府與社會協(xié)同治理。教育體制改革的關(guān)鍵是協(xié)調(diào)處理好社會干預(yù)和學(xué)校自治的關(guān)系，共治本身是對國家干預(yù)的一種默認(rèn)，在我國，適當(dāng)?shù)恼深A(yù)是必要的。我國國家和社會的理想模式應(yīng)該是“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”模式，所謂強(qiáng)國家，用美國學(xué)者福山的話來說，是指公開透明制定和執(zhí)行制度能力的國家，內(nèi)涵了民主和法治的元素。因此以后的發(fā)展中，需要不斷提升社會的自治能力。故此在教育改革中，應(yīng)大力推進(jìn)政府和社會的協(xié)同治理。

(二) 提升社會參與質(zhì)量

長期以來，我國教育改革中的社會參與存在質(zhì)量不高的問題，其主要表現(xiàn)為社會參與主體不夠廣泛、社會參與客體過窄和參與手段過少等問題。因此為了提升社會參與質(zhì)量，應(yīng)做好三方面工作。其一，應(yīng)不斷培育積極的參與文化。由于長期封建君主專制的影響，我國主要以服從的村民型和臣民型的政治文化為主，人們對政治系統(tǒng)缺乏認(rèn)識以及參與政治的意愿較為薄弱。因此在我國民主政治不斷發(fā)展的背景下，政府應(yīng)該支持倡導(dǎo)建立一種積極參與的政治文化，增強(qiáng)公民的參與意識，提升其參與能力。其二，支持和發(fā)展社會中介組織。近些年，我國教育領(lǐng)域的社會中介組織發(fā)展較快，相繼出現(xiàn)了一批行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會、基金會等社會組織。但與西方國家相比，我國參與教育改革的社會組織不管是數(shù)量還是質(zhì)量都有待改進(jìn)。目前西方國家已形成了一個較為完整、系統(tǒng)和層次分明的社會參與機(jī)構(gòu)組織網(wǎng)絡(luò)。如從縱向上看，大部分國家建立了全國性的、地方性的和學(xué)校等不同層級的社會參與機(jī)構(gòu)。其三，提升社會參與客體和參與手段的量和質(zhì)。目前我國教育改革中社會參與的具體事務(wù)和各種渠道還是較少的，因此要不斷增大社會參與事務(wù)的數(shù)量，同時需要賦予社會主體更多實質(zhì)的決策權(quán)，提升社會參與的質(zhì)量；此外，要創(chuàng)建多種渠道和方式，以促進(jìn)社會主體能合法和理性參與教育改革。

(三) 健全社會參與制度

完善的制度體系在保障社會參與的落實中發(fā)揮了重要作用，因此應(yīng)不斷健全社會參與的制度體系。一方面，加強(qiáng)社會參與的立法工作。目前針對我國教育改革中社會參與的法律還是20世紀(jì)90年代所制定的，因此已不太適應(yīng)目前不斷變革的教育現(xiàn)實。在全面推進(jìn)依法治國的背景下，依法治校也是應(yīng)有之義。應(yīng)依據(jù)教育的實際情況，及時修訂有關(guān)教育法律法規(guī)。根據(jù)西方國家社會參與教育改革的經(jīng)驗，各國高度重視立法工作。有些國家甚至把社會團(tuán)體和公眾參與教育管理寫進(jìn)了《憲法》之中，如西班牙1978年《憲法》等；其他各國也為社會參與制訂了專門的教育法律法規(guī)，如英國1988年制定的《教育改革法》等。另一方面，加大社會參與制度的供給。為了提升社會參與的效力和執(zhí)行力，需要制定系統(tǒng)完整的參與制度，主要包括社會參與的運行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、評價機(jī)制等相關(guān)制度，對社會參與主體的職責(zé)權(quán)等進(jìn)行清晰明確的界定。

(四) 充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)

自從20世紀(jì)40年代末興起于美國，以電子計算機(jī)、原子能、航天空間技術(shù)為標(biāo)志的第三次科學(xué)技術(shù)革命，促進(jìn)了全球各個地方的聯(lián)系，打破了政府對信息的壟斷。時至今日，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日新月異，大數(shù)據(jù)時代已悄然來臨。因此對社會治理提出了諸多挑戰(zhàn)，同時也帶來了許多發(fā)展機(jī)遇。對于在教育改革中的社會來說，將為其參與提供可靠的技術(shù)保障，推動社會參與的發(fā)展進(jìn)程。正如哈倫·克利夫蘭(Harlan Cleveland)所言：全球信息的激增將會導(dǎo)致“等級制的沒落時代”的到來。因此，在技術(shù)不斷發(fā)展的背景下，為社會參與提供了更多手段和途徑，促進(jìn)了民主管理和信息公開，使社會參與變得更為便利和有效。在此背景下，對于政府和學(xué)校來說，應(yīng)不斷加大信息公開力度，積極為社會主體的參與提供便利，提高社會參與的有效性；社會組織應(yīng)積極進(jìn)行再定位，充分運用信息技術(shù)，豐富參與手段，提高參與能力和效率。

在教育改革中，我國社會曾長期處于缺位狀態(tài)，這是與我國政治體制等外部環(huán)境密切相關(guān)的。教育作為社會大系統(tǒng)之一的子系統(tǒng)，其改革和發(fā)展受外部環(huán)境影響較大。隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步推進(jìn)，社會獨立性和主體性都得到一定發(fā)展，社會角色亟需進(jìn)行再定位。目前教育綜合改革逐步深入發(fā)展，在治理和全面推進(jìn)依法治國理念的指導(dǎo)下，社會參與主體的日益多元化、參與客體的范圍不斷擴(kuò)大和參與的途徑的進(jìn)一步多樣化，社會將在我國教育改革中起著越來越重要的作用，構(gòu)建“政府—學(xué)校—社會”新型關(guān)系的目標(biāo)將會成為現(xiàn)實。

[1] 李傳軍.管理主義的終結(jié)：服務(wù)型政府興起的歷史與邏輯[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：12.

[2] 李圖強(qiáng).現(xiàn)代公共行政中的公民參與[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004.

[3] TYLER R W. Education Reforms[J].Phi Delta Kappa International, 1987,69:277-280.

[4] 王新松.公民參與、政治參與及社會參與：概念辨析與理論解讀[J].浙江學(xué)刊，2015(1)：204-209.

[5] 登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].丁煌，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：94.

[6] 布魯巴克.教育問題史[M].單中恵，王強(qiáng)，譯.濟(jì)南：山東教育出版社，2012：24.

[7] 江必新，王紅霞.法治社會建設(shè)論綱[J].中國社會科學(xué)，2014(1):140-157.

[責(zé)任編輯 羅海豐]

A Reflection on the Absence and Relocation of Education Reform: A Perspective of Social Participation

YAO Yuhua

(InstituteofEducationScience,WuhanUniversity,Wuhan,Hubei, 430072,China)

With the gradual advance and deepening of education reform, social participation becomes a development trend. The development of the social participation of educational reform in our country has mainly experienced the preliminary exploration stage, gradual establishment stage and in-depth development and implementation phase. Due to the impact of the restriction of political culture, the limitation of bureaucracy management mode and the lag construction of social participation system, etc, the society of our country is in the long-term absence of state in the process of education reform. The main predicaments include that the social participation main body is not wide, that the social participation object scope is narrow and that the social participation means is too little. The society desiderates relocation in the educational reform of our country. We should promote the joint governance of government and society, improve the quality of social participation and social participation system, and make full use of modern information technology.

educational reform; social absence; social participation; cooperative governance

2016 - 05- 20

湖南省教育科學(xué) “十二五” 規(guī)劃重大委托項目(XJK015ZDWT001)

姚宇華，武漢大學(xué)教育科學(xué)研究院教育經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)博士研究生，從事高等教育管理、教育政策研究。

G471

A

1671-394X(2016)12- 0074- 07