盧素冬 王寧泊

（廣西大學 公共管理學院，廣西南寧，530004）

征地沖突析:一種學術文獻的研究進路

盧素冬 王寧泊

（廣西大學 公共管理學院，廣西南寧，530004）

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大面積征地已成為必然趨勢，由征地引發(fā)的沖突與日俱增，影響了社會的和諧發(fā)展。近年來，征地沖突問題得到了學者們的廣泛關注，產生了大量的學術文獻。梳理相關研究文獻發(fā)現，研究主要涉及征地沖突的相關概念和類型、征地沖突相關利益主體的博弈、征地沖突成因以及征地沖突的化解等四個方面的內容。而征地沖突的誘因及演化研究仍是一個薄弱環(huán)節(jié)；如何有效預防和化解征地沖突仍是一個有待進一步研究的問題。

征地沖突；利益相關者；征地制度

中國從20世紀90年代后期開始，步入了城市化和工業(yè)化快速發(fā)展階段，農地非農化征用是城市化社會變遷中一種必然現象。大量農地被征用，失地農民劇增，加之社會保障制度的缺失，補償標準不規(guī)范，導致大面積群體性事件頻發(fā)。目前，因征地問題引發(fā)的沖突事件居高不下，征地沖突已經成為影響中國經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要難題。本文通過對相關文獻進行梳理，在總結已有研究成果的基礎上，進一步探尋研究的創(chuàng)新空間，從而找到解決問題的新思路。

一、征地沖突:概念及類型

權利沖突、環(huán)境沖突、土地沖突和選舉沖突共同構成農村社會沖突的四種主要形式，其中土地沖突最為顯著。譚術魁（2008）在分析土地沖突的基本特征和誘發(fā)因素時，界定了土地沖突的概念，他認為土地沖突是指單位或個人為了取得、捍衛(wèi)、行使土地權益或者排除他人干預而采取的謾罵、中傷、聚集、斗毆、對抗并造成人員傷亡、財產損失或較大社會影響的過激行動[1]。征地沖突是土地沖突最為重要的一部分，學術界對征地沖突的概念尚未推出完善的界定，普遍認為，征地沖突是指由于征地過程中因各類不滿引發(fā)的糾紛、沖突。孟宏斌（2010）將征地沖突定義為各利益主體在獲取土地利益時因矛盾激化所表現出來的一種對抗性的心理或行為的互動過程。他認為，利益矛盾是土地沖突的誘因，行為對抗是土地沖突的表現形式[2]。原珂（2015）認為征地拆遷沖突，主要是指利益主體在征地拆遷過程中因獲取土地資源及其利益分配不均而引發(fā)利益爭奪的一種對抗性的互動過程[3]?？梢姡P于征地沖突的概念大多是從利益方面對其進行界定的。

學者們采用不同的方法對征地沖突的類型進行劃分。譚術魁，涂姍（2009）指出在征地過程中征地沖突的類型主要包括被征地農民與企業(yè)的沖突、被征地農民與地方政府的沖突、被征地農民與農村集體經濟組織的沖突、企業(yè)與地方政府的沖突、農村集體經濟組織與地方政府的沖突[4]。張宗亮（2009）歸納出征地沖突的類型包括地方政府與中央政府之間存在利益博弈、地方政府和失地農民及村集體的利益博弈、企業(yè)(開發(fā)商)和被征地農民及村集體的利益博弈、村集體和農民的利益博弈[5]。何楠（2010）認為在作為征用土地的主體——政府和被征用土地的主體——農民之間存在利益上的沖突，主要表現為以下幾種形式:一是經濟利益上的沖突；二是政府權力和農民權利的沖突；三是由社會地位帶來的沖突[6]。鄒秀清等人（2012）運用綜合分析法、博弈分析法來分析利益相關者之間的博弈，認為在征地過程中發(fā)生的沖突主要類型有農民與地方政府博弈、農民與中央政府博弈、地方政府與中央政府博弈[7]。楊華（2013）通過對不同階層間的博弈與沖突的分析，認為征地沖突主要分為中上階層與農村管理者階層沖突以及普通農戶階層與管理者階層沖突兩大類[8]。

二、征地沖突：利益相關者博弈

征地沖突所涉及到的利益主體包括被征地農民、中央政府、基層政府、企業(yè)及村集體，他們相互之間不可避免地存在利益的博弈。張宗亮（2009）認為與征地相關的利益主體有中央政府和基層政府，征地單位(企業(yè)或開發(fā)商)，村集體與失地農民。首先基層政府與中央政府之間存在利益博弈，中央政府主要關注的是帶有整體性和長期性的宏觀目標，而基層政府則關注的是地方經濟發(fā)展、財政收入、就業(yè)等短期目標，以及與個人升遷攸關的政績；其次是基層政府和村集體及失地農民利益博弈，基層政府相對于農民來說，具有很大的優(yōu)勢，在征地過程中因無力與政府對抗而導致利益受損；再次，征地單位(企業(yè)或開發(fā)商)和村集體及失地農民的利益博弈，企業(yè)最終目的是以最少的成本獲得最大的經濟效益，希望農民盡快交地，而農民對征地補償不滿采取上訪、阻撓開工等方式維權；最后，村集體和農民的利益博弈，村干部在征地過程中，存在利用自己手中的權力以公謀私的現象，嚴重侵害農民權益[5]。鐘蔚（2013）指出，在征地過程中基層政府獲得的收益遠遠大于其所需補償的成本，因此具有很強的征地動機，在沒有和村集體及失地農民達成協議的情況下，出現暴力執(zhí)行、征地過程信息不透明、補償標準不規(guī)范等違法強征行為。當失地農民認為土地征用的補償收益過低，征地程序不透明時會采取抗征、直接對抗和集體上訪等方式維權抗征[9]。楊華（2014）則認為由征地拆遷問題引發(fā)的沖突主要來源于各利益主體之間的博弈，而非基本制度設置。地方政府為了彰顯地方官員政績、擴大地方財政需求或者為了得到某些其他的任職收益，希望能夠以最快的速度、最少的成本來解決征地拆遷問題，快速推動城鎮(zhèn)化，也希望盡可能地防止群體上訪，沖突；村干部既要完成上級的任務，又要使農民滿意，同時還要盡可能地保證自身利益最大化；農民作為重要的利益主體，他們都為了實現自身利益與政府展開博弈[10]。黃琦等人（2014）認為，在利益博弈中主要是地方政府與農戶之間的博弈，地方政府與農戶雙方的博弈策略分為五個階段:（1）農戶間接抵抗與地方政府應對，這一階段他們主要采取溫和的相互協商的方式進行博弈，避免直接的對抗；（2）農戶直接上訪與地方政府應對，這一階段農戶由溫和協商的方式轉為較激烈的上訪來維權，以期獲得自己的利益；（3）農戶極度抗爭與地方政府應對，甚至出現以,“犧牲”的方式抵抗，造成惡劣的社會影響，削弱地方政府的公信力，同時也使地方政府面臨上級問責的危險；（4）農戶群體性抗爭與地方政府應對，抗爭主體由個體向群體轉變。（5）農戶集體抗爭與地方政府應對，有著共同利益訴求的農戶自發(fā)的聚集在一起，進行有組織有秩序的活動，以維權抗征[11]。

三、征地沖突：成因分析

（一）相關理論分析

斯科特（1985）在研究東南亞農民的反抗斗爭時強調農民隱性的日常反抗。他認為，公開的、有計劃的抗爭活動對于大多數下層階級的農民來說是過于奢侈和危險的，他們一般會采取磨洋工、拖拉、假裝服從、盜竊、誹謗、放火或偷懶等方法進行維權，這被稱為“弱者的武器”。它們的共同點是幾乎不需要事先的協商和計劃,它們利用心照不宣的理解和非正式的網絡，通常表現為一種個體的自助形式[12]。基于斯科特“弱者的武器”這一理論基礎上，董海軍（2008，2010）提出了另一種底層抗爭解釋框架——“作為武器的弱者身份”，延伸了弱者反抗的內涵。他指出，農民的反抗已經由較為溫和的方式“弱者的武器”轉變?yōu)檩^激烈的“以弱者身份為武器”的抗爭方式，農民通過展示自身的弱勢來反襯對方的強勢和蠻橫，以博得社會的同情[13]。由于維權主體、內容和背景逐漸變化，作者還提出了一個新的分析框架，即“依勢博弈”，其中包括知勢、造勢、借勢、用勢四個方面，維權者不再是被動的反抗，而是采取主動的方式,同時將維權對象置于一種平等主體的視角中分析，借助于自己所擁有或創(chuàng)設的勢去爭奪更多的勢以達到維權的目的[14]。歐博文，李連江（1997）在《當代中國農民的依法抗爭》這一重要論文中提出“依法抗爭”的解釋框架，他們認為農民是利用中央政府的政策來對抗地方政府的土政策，抗爭者不直接對抗他們維權對象或者政府，是間接意義上的以法律和政策為抗爭依據[15]。于建嶸（2004）在此基礎上提出了“以法抗爭”的分析框架，“以法”是直接意義上的以法律為抗爭依據，抗爭者以直接對抗維權對象為主 ,訴諸“立法者”為輔，主要形式包括上訪、宣傳、阻收、訴訟和逼退、靜坐和示威[16]。

（二）民主與權利意識增強是征地沖突的發(fā)生前提

譚術魁（2008）在研究我國頻發(fā)征地沖突的成因時指出，很多地方政府在征地時采取強征的方式而不是遵循法定程序，在土地征收補償安置問題上，也沒有征求廣大利益相關者意見，而是單方面地決定征地補償安置方案，并且部分政府沒有公布補償方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部在征地過程中存在不走民主程序，擅自出賣土地的現象，激化征地矛盾[17]。李斌、連宏萍（2008）認為，失地農民權利意識發(fā)展誘發(fā)了征地沖突，主要表現在：一是由于不同年份采取不同的征地補償標準，使農民在時間上進行了縱向對比，導致他們產生不滿情緒；二是由于征地補償標準具有很強的靈活性，在同一村莊也會存在不同的征地補償標準，導致農民之間進行橫向比較，進而產生不公平感；三是不同村莊之間的征地補償標準相異，他們之間不可避免的相互比較，從而激發(fā)他們維權的欲望[18]。于建嶸（2011）基于底層社會維穩(wěn)的視角，指出政府為了所謂的“公共利益”無端侵犯私人利益，征地時忽略民眾的尊嚴，實行強征[19]。李行（2013）通過對80年代以后，90年代以后以及進入21世紀以后三個不同時期的農村征地沖突現象進行梳理并指出，農民自身權利意識的加強是征地沖突的重要原因[20]。張孜儀（2014）基于公眾參與的角度分析認為現階段我國征地制度中公眾有效參與機制缺失，導致程序正義與實體公正無法保障，地方政府對被征地人參與權和主觀意愿的漠視是目前我國征地沖突頻發(fā)的根源，應合理建構土地征收協議程序[21]。

（三）征地程序失范誘發(fā)征地沖突

楊春禧（2005）認為征地程序存在以下幾個方面的問題:（1）征地聽證程序有待進一步落實完善；（2）征地相關信息不夠透明；（3）征地程序中缺乏有效的公眾參與機制；（4）、征地后的征地補償安置標準有歧視待遇現象；（5）征地程序中的權利救濟機制尚未得到很好的落實[22]。覃卉（2006）指出在征地程序上缺少事業(yè)的認定階段，只有被認定為具有公益性質的事業(yè)，才可以行使土地征收權，同時還存在征地信息缺乏透明度、征地程序缺乏公眾的有效參與、征地聽證程序有待進一步完善、對被征地人的權利救濟措施不足等問題[23]。李紅波（2008）將征地程序存在的問題歸結為“公益性目的”的認定失真、批準之前缺乏多元的權利制約主體、批準之后缺乏有效的監(jiān)督機制、“權利制約權力”的制度性缺失、爭議裁決機制失靈[24]。

（四）邊界模糊激化征地沖突

譚崢嶸（2011）認為“公共利益”這個概念很抽象，法律規(guī)定國家可以出于公共利益的需要，依法對土地進行征收并根據征地補償制度給予相應的補償。但沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益 ”[25]。祝天智（2014）基于邊界沖突的視閾，認為各利益主體之間由于土地權益邊界模糊，導致他們在征地補償費分配和征地參與權的分享上易出現分歧。主要包括：由于土地產權制度的不確定性和模糊性導致各利益主體之間的土地利益關系混亂；分配規(guī)則缺乏統一標準導致行動界限模糊，不僅加劇農民內部的矛盾也加大了治理難度；博弈存在灰色地帶導致各主體展開激烈的博弈[26]。張元慶（2014）基于農地產權視角的思考，他指出產權的清晰界定對于降低交易費用，實現資源的優(yōu)化配置是十分重要。國家規(guī)定土地實行全民所有制和勞動群眾集體所有制，但是我國對農村集體所有制土地中的“集體”這一概念界定模糊不清，形成土地所有權陷阱，引發(fā)沖突[27]。

（五）補償標準不規(guī)范加深征地沖突

馬學廣（2011）認為目前的征地補償標準是按照土地原有用途的產出水平為標準而不是按照市場價值來確定的，導致征地補償安置標準過低，嚴重偏離了市場價格，除此之外，征地補償標準并未根據土地的市場價值的波動而波動。另外，政府壟斷土地增值收益，農民作為被征地的一方，并不在土地增值收益分配范圍之內，而政府獲取高額土地增值收益[28]。賀雪峰，魏繼華（2012）認為按照《土地管理法》給予被征地農民的補償過低，因為土地對農民而言不只是生產資料，而是與生活方式息息相關。而且，一次性土地補償，使拿到大量現金的農民心理很容易失衡，消費欲望大大增強，土地補償很快就會被消費掉，必須科學制定征地補償標準[29]。鐘蔚（2013）將征地沖突的原因歸結為現行的征地補償制度，他認為征地補償范圍過窄，既不符合國際補償慣例，也與農村土地實際功能不相符，同時存在征地補償分配不公的現象，按照《土地管理法》規(guī)定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，但沒有明確規(guī)定處理土地補償費的方法[9]。張元慶，邱愛蓮（2013）基于科斯產權理論的解釋框架分析了我國現行征地補償制度的不合理因素，他們認為我國征地補償標準極不合理，參與分配主體過多，村集體得到的補償遠遠多于農民得到的， 而補償金標準過低便是征地沖突的直接導火線[30]。彭小霞（2015）從農地發(fā)展權的角度進行分析，認為農民失去的不僅僅是土地，更是依附土地上的發(fā)展權的損失，其中既包括財產權、就業(yè)權也包括教育權。然而，我國現行的征地補償制度只是針對失地農民的生存權而忽視了對其發(fā)展權的補償。就補償標準來看，它按被征土地原用途的生產水平給予補償，既不符合市場規(guī)律也不符合生態(tài)規(guī)律[31]。

（六）征地制度缺陷是征地沖突的根源所在

姜愛林（2000）通過實地調研將我國征地制度存在的弊端歸納成24字，即程序繁瑣，報價復雜，資料臃腫，耗時過長，工作量太大，成本過高[32]。冀縣卿，錢忠好（2007）基于農地產權的視角分析了我國現行的土地制度存在的缺陷，他們認為征地制度之所以產生眾多矛盾,其本質原由在于農民在土地財產權利這一問題上未得到應有的尊重，而且當前的農地產權制度不僅缺乏排他性、明晰性、安全性、可轉讓性，同時權能責任利益也缺乏對稱性，他們指出應以“尊重農民土地財產權利”為指導思想對現行的征地制度進行改革，通過重新制定農地產權制度有效減少征地沖突[33]。孟宏斌，鄭風田（2010）指出土地征用的制度缺陷是誘發(fā)農村土地征用沖突的主要原因之一，具體表現為農村土地產權主體缺乏明晰性、農村土地征用范圍模糊、失地補償安置措施不到位[34]。馬學廣（2011）指出農村集體土地制度和土地征用制度的不健全是引發(fā)征地沖突的根本原因。具體包括當前的土地征用制度中征地范圍模糊不清以及集體土地權屬不明確，造成權屬糾紛、土地征用和補償安置事宜沖突不斷；土地征用—供應制度的“雙軌制”是政府土地財政的重要來源，尋租活動泛濫成災；與土地征用的空間轉型過程相同步的社會重構和組織化安置過程發(fā)生嚴重錯位，產生了大量的社會沖突[28]。

四、征地沖突：化解途徑

土地問題自古以來都是農村治理的關鍵，是關乎農村建設的重要問題，如何有效化解征地沖突，學術界也展開了廣泛的討論。楊濤，施國慶（2006）從協調利益關系入手，指出應從制度和政策上對利益相關者進行引導以調整他們之間的利益關系。一是建立健全的利益表達機制、靈活的利益分配機制和完善的社會保障制度；二是政策上的引導，建構合理的征地補償制度和有效的利益分配機制以及制定特殊的利益傾斜和保護政策，加大對被征地農民的利益保護力度[34]。劉瑞亮（2010）根據目前我國征地制度存在的問題，他認為可以從以下幾個方面進行完善：規(guī)范征地的內容和程序、健全征地過程中以及事后的爭議與糾紛裁決機制、進一步完善征地補償標準、建立地方政府違規(guī)征地民眾舉報公示制度和中央政府對地方政府違規(guī)行為查處公示制度以及建立對地方政府征地行為有效的監(jiān)督機制[35]。譚術魁，齊睿（2011）認為要有效緩解征地沖突可以通過以下三個方面進行：（1）進一步完善地方政府考核制度，削弱城市擴張的政治驅動力；（2）調整城市擴張的成本分攤機制，讓農民分享城市化帶來的好處并保護其合法權益；（3）建立健全征地過程中的沖突化解機制，防止事態(tài)擴大[36]。祝天智（2013，2014）認為應該從以下幾個方面采取措施。一是基于國家與社會關系視野中，他指出必須加快轉變國家與社會的關系，將資源提取型轉變?yōu)楣卜蘸蜕鐣卫硇停苊獬霈F地方政府與農民搶地的現象；其次構建適應市場經濟需要的統一的土地產權制度體系和土地市場體系，向市場契約型轉變；最后，加快農村國家與社會關系向民主化轉變，及時化解征地矛盾[37]。二是在基于整體性治理視角下，他認為農村征地沖突的治理存在嚴重的“碎片化”問題，具體包括治理主體“碎片化”、法律政策“碎片化”治理程序“碎片化”，必須通過政治、法律、經濟等方面的手段進行整體性治理，從根源上削弱誘發(fā)征地沖突的成因；其次要不斷加強對征地沖突治理主體整合力度以及深化征地制度改革；最后建構完整而銜接的征地沖突治理機制[38]。三是各利益主體之間的利益邊界、是非邊界和行動邊界都含糊不清，是征地沖突的顯著特征。要解決沖突，必須加快鄉(xiāng)村治理模式轉型，加快改革壓力型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和財權與事權不對稱的財政制度，減少地方政府發(fā)展競爭壓力和財政壓力，鄉(xiāng)村各主體行為模式及法治環(huán)境也要重新塑造[39]。陳娥英，孟宏斌（2014）認為，首先要明晰農地產權權屬問題，規(guī)范農地征用范圍和目的，建立符合市場規(guī)律的補償安置制度；其次要完善被征地農民權益的權利救濟措施，建立健全社會保障制度；再次是要推進村民自主建立利益維權組織以及村民自治組織；最后轉換政府在征地過程中所扮演的角色，構建危機管理機制[40]。彭小霞（2015）指出，必須加快建立基于被征地農民發(fā)展權補償的征地補償制度，從征地補償立法、標準、范圍、方式及分配等方面改進；同時也要改革和完善其他相應制度，具體包括土地管理制度、征地制度、土地產權制度及戶籍制度等；最后，加強配套措施的改革和完善，建立城鄉(xiāng)統一的土地流轉市場、被征地農民生活水平衡量指標體系、完善被征地農民社會保障制度及加強對被征地農民心理上的疏導[41]。

五、結論與展望

（一）研究結論

綜上所述，學術界對農村征地沖突研究取得了豐富的成果，對于在城鎮(zhèn)化過程中如何有效化解沖突，促進社會經濟發(fā)展具有重要的指導意義。本文主要從征地沖突的概念和類型、征地沖突利益相關者的博弈、征地沖突的成因以及征地沖突的化解四個方面進行相關文獻梳理。相關文獻表明:（1）關于征地沖突的概念學者們還未推出較完善的界定，不同的學者采用不同分類方式來分析征地沖突的類型，形成比較全面的理論成果；（2）征地沖突涉及的利益相關者有失地農民、基層政府、中央政府、開發(fā)商（企業(yè)）、村集體，他們之間展開了激烈的博弈，而大多數博弈都與經濟利益相關；（3）導致征地沖突的成因有很多，具體包括農民權利意識加強、邊界模糊、補償標準不規(guī)范、征地程序失范、征地制度缺陷等原因，需要采取多元的方式來化解；（4）學者們普遍認為，應該從征地制度、補償標準、征地程序、農地產權入手，有效化解征地沖突。

（二）研究展望

學者們對征地沖突的研究具有重要的啟發(fā)意義，但今后對中國農村征地沖突的分析研究，不能僅僅停留在對表面現象的陳述，更應該透過現象看本質，尋找其發(fā)生根源。就沖突的發(fā)生看，對于征地沖突的概念，類型，成因及對策的研究較多，而對于征地沖突形成機理、誘發(fā)根源、演化機制及其影響機制等的研究較少。就沖突的治理層面看，大多數研究還停留在征地沖突發(fā)生后的治理對策層面，而如何預防、化解、調適征地沖突的研究設計頗少。這表明征地沖突的誘因及其演化研究、征地沖突的預防機制及沖突的化解機制都是一個值得研究的領域。

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（責任編輯：弱水）

Conflict of Land Expropriation: a Research Approach of Academic Literature

LU Su-dong WANG Ning-bo
(School of Public Administration, Guangxi University, Nanning, Guangxi, China, 530004)

In the process of urbanization, the conflict of land expropriation has become a social problem that has been troubling the local governments. In recent years, the confl ict of land acquisition has attracted extensive attention of the academic circles, and has thus produced a lot of academic literature. According to the literature review, there are four aspects of research including the concepts and types of confl icts in land acquisition, stakeholder’s game in the confl ict, and causes and resolutions of the conflict, etc. However, the research of the incentive and evolution of the issue is still insufficient, and the prevention mechanism and the confl ict resolution mechanism remains a problem to be studied further.

land expropriation confl ict; stakeholders; land acquisition system

D035；D923.2

A

2095－932x（2016）06－0038－06

2016－10－20

盧素冬（1994－），女，廣西南寧人，碩士研究生，廣西大學公共管理學院；王寧泊（1993－），男，陜西商洛人，碩士研究生，廣西大學公共管理學院。