劉志剛，王 云

(河北大學 政法學院，河北 保定 071002)

管理學研究

我國誠信政府建設研究
——以政府信息公開為視角

劉志剛，王 云

(河北大學 政法學院，河北 保定 071002)

在市場經(jīng)濟條件下，構(gòu)筑全方位的誠信體系是市場經(jīng)濟穩(wěn)固發(fā)展的前提和基石，而政府誠信在整個誠信體系建設中處于主導地位。構(gòu)筑誠信政府需要從觀念、制度、環(huán)境等全方位加以完善，其中政府信息公開是重要的突破口。我國政府信息公開法制化歷程較短，在理論上還存在著諸如立法位階低、內(nèi)容不完善等問題，在實踐中還存在政府公開意識不到位、組織機構(gòu)和工作機制不健全等問題。完善信息公開、建設誠信政府應從三個層次加以突破,觀念層面上應提高政府的責任意識和公民的權(quán)利意識，理論層面上應完善信息公開的法律制度，實踐層面上應改善政府信息公開條件并健全監(jiān)督機制。

信息公開；誠信政府；法制化

在我國實行市場經(jīng)濟的背景下，建立家庭、企業(yè)、社會團體為主體的綜合性的全方位的社會誠信體系是市場經(jīng)濟得以穩(wěn)固發(fā)展的基石和前提條件。社會誠信體系包括個人誠信、企業(yè)誠信和政府誠信三個部分，由于政府在整個社會建設中發(fā)揮著重要的主導作用，因此政府誠信建設對于整個社會誠信體系建設是至關(guān)重要的。

通過文獻的搜集和整理可以發(fā)現(xiàn)西方學者對于誠信政府建設的相關(guān)研究起步較早，在20世紀70年代，相關(guān)研究已初具規(guī)模。國外學者主要從社會學、倫理學、行政法學、經(jīng)濟學等不同學科領域?qū)φ\信政府進行了研究。我國學者對于政府誠信建設的相關(guān)研究起步于20世紀90年代，繼十六大、十六屆三中全會明確提出建設社會信用體系的目標后，我國學者越來越關(guān)注誠信政府建設，相關(guān)成果不斷涌現(xiàn)[1]。綜合學術(shù)界對誠信政府的研究，各國學者認為誠信政府的構(gòu)建需要從觀念、制度、環(huán)境等多角度加以完善，但追根溯源，政府誠信缺失的根本原因在于法律制度不健全，沒有對政府形成足夠的法律約束。構(gòu)建誠信政府的法律制度是加強誠信建設的突破口，而完善政府信息公開，提高政府行政行為的透明度是重中之重。

一、政府信息公開對誠信政府建設的作用

政府信息公開與誠信政府建設相互影響、相互作用，筆者認為政府信息公開對構(gòu)建誠信政府的作用體現(xiàn)在以下幾個方面:

1．政府信息公開有利于維護公民權(quán)利，保證政策的穩(wěn)定性。我國是社會主義國家，人民是國家的主人，這一人民主權(quán)的憲法原則在行政領域的具體體現(xiàn)就是信息公開。凡是關(guān)系到人民群眾切身利益的政策、重大決策事項等，都應該公開。在群眾審視之下，才會防止一屆政府的政策頻繁變更，保持政府政策的連續(xù)性。

2．政府信息公開有利于提高政府工作透明度，防止權(quán)力腐敗。行政權(quán)力最大的特點是自我膨脹性，不受制約的權(quán)力必然導致腐敗。目前我國權(quán)力腐敗高發(fā)的原因就是權(quán)力高度集中且缺乏透明度，只有將政府的行政行為時刻處于公眾監(jiān)督之下，才可以避免暗箱操作和腐敗的發(fā)生，有利于建立反腐倡廉的長效機制。

3．政府信息公開有利于加強政府與公眾互信，提高政府公信力。對政府而言，公信力是政府的寶貴財富，而政府與公眾的良好合作建立在暢通的溝通基礎上，沒有信息公開，政府與公民無法真正的溝通，彼此之間的信任也無法建立。隨著互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化信息手段的普及，渠道日益豐富，為公眾參與政府信息公開提供了必要的前提。

二、我國政府信息公開存在的問題

我國最早是在黨的十三大報告首次提出了政府信息公開的意向，到2008年5月1日正式進行了政府信息公開的立法，《政府信息公開條例》的頒布實施，使我國的政府信息公開邁上了制度化的新階段?？傮w來看，我國政府信息公開經(jīng)過了起步探索、加速發(fā)展和制度化三個階段[2]。近年來，我國政府信息公開取得了巨大成就，信息公開的主體不斷擴大，范圍不斷擴展，形式不斷多樣化[3]。但我國政府信息公開法制化歷程較短，政府信息公開在理論和實踐中還有許多亟需解決的問題，阻礙了我國誠信政府建設的進一步發(fā)展。

(一)政府信息公開法律制度的不足之處

1．立法位階較低。我國《政府信息公開條例》是國務院頒布的行政法規(guī)，法律位階較低，在實踐中還要受到《檔案法》等上位法的制約。同時，也造成了政府信息公開主體范圍狹窄的問題。從世界范圍來看，立法機關(guān)及司法機關(guān)都應納入到政府信息公開的主體范圍之中，但我國《政府信息公開條例》由于位階較低，無法對立法機關(guān)、司法機關(guān)提出信息公開的要求。

2．內(nèi)容有待完善。首先，信息公開范圍不明確。我國《政府信息公開條例》對不予公開的事項沒有明確規(guī)定，操作性不強，有的“不予公開”沒依據(jù)沒標準，這使得個別行政機關(guān)不履行政府信息公開的義務有漏洞可循。從實踐來看，由于信息公開范圍不明確信息公開的范圍被縮小。其次，救濟渠道不暢通。這主要表現(xiàn)為當公民的政府信息公開申請被拒絕后，公民為維護自身權(quán)益所提起的行政復議和行政訴訟等救濟渠道起不到應有的作用。主要原因在于現(xiàn)有行政復議或行政訴訟與《保密法》《檔案法》存在不協(xié)調(diào)之處，法院常以“不符合起訴”條件為由駁回起訴，另外，《條例》對舉證責任等都無可操作性的規(guī)定，使得公民的救濟渠道被阻礙。

3．相關(guān)配套制度滯后。我國《政府信息公開條例》與《保密法》《檔案法》不協(xié)調(diào)，由于《保密法》《檔案法》制定時間較早，已與實踐有較大的差距，很難適應實際的要求。此外，《政府信息公開條例》與《公務員法》中相關(guān)內(nèi)容不配套?！墩畔⒐_條例》沒有將“工作秘密”進行規(guī)定，而且“工作秘密”的范圍過于寬泛，各部門、單位不能統(tǒng)一，無法作為不宜信息公開的例外。

4．責任追究機制薄弱。我國《政府信息公開條例》對什么情況下應追究行政機關(guān)的責任，只有第35條的規(guī)定，該規(guī)定模糊的列舉了追究行政機關(guān)責任的六種情形，很難滿足現(xiàn)實的需要，不具有操作性。而從行政問責的角度來看，關(guān)于政府信息公開責任追究還存在著責任主體不明即誰來啟動問責程序，問責對象模糊即在我國集體負責制下誰來承擔責任和問責渠道單一即問責還只局限于行政機關(guān)內(nèi)部，而人大、法院和檢察院的監(jiān)督很少用于問責的問題。

(二)政府信息公開實踐中的不足之處

1．政府信息公開的意識有待提高。首先政府信息公開意識薄弱。一方面受傳統(tǒng)官本位思想的影響，政府缺乏信息公開的法律意識，另一方面在傳統(tǒng)社會政府壟斷著大量的信息，信息公開會打破政府的傳統(tǒng)權(quán)力，使政府的行為暴露于公眾視線之下，因此不敢公開，使得政府信息公開的內(nèi)在動力不足。其次，政府營造信息公開的氛圍還不夠充分。受傳統(tǒng)文化的影響，我國公民要求信息公開的意識也相對薄弱，加上公民申請信息公開的法律意識淡薄，使得我國公民對政府信息公開的參與度不高，自身權(quán)利被侵害時也沒有維權(quán)意識。

2．政府組織機構(gòu)、工作機制不健全。從各地實踐來看，各級政府沒有設置統(tǒng)一的政府信息公開機構(gòu)，缺乏專業(yè)化機構(gòu)設置。此外，由于信息公開是一門專業(yè)性、技術(shù)性較強的工作，而我國行政人員無論在專業(yè)水平還是在管理水平上往往達不到政府信息公開工作在專業(yè)上和技術(shù)上的要求。從工作機制角度來看，我國《政府信息公開條例》對政府信息公開過程中的一系列工作機制只有原則性規(guī)定，導致地方政府在實際工作中對公開范圍及是否予以公開的操作空間較大。

3．政府信息公開的方式較單一。我國政府信息公開主要包括兩類，一類是行政機關(guān)主動公開，即政府按照法律規(guī)定和法律程序主動公開信息。第二類是公民可以向有關(guān)行政機關(guān)申請與自己利益相關(guān)的信息。從實踐來看，第一類公開形式過于單一，政府主要通過公報、新聞發(fā)布會、布告等形式，公開信息，而第二類公開形式還存在著申請難、答復難等問題，總起來說，我國公民自由獲取政府信息的經(jīng)常性機制還未建立起來。這里面既有政府面臨的困境，也有公民方面的問題。首先，政府信息公開由于觸動了既得利益集團的既得利益，政府信息公開的主動性不足。其次，公民要求政府信息公開的成本較高，而且較為零散，沒有形成有組織的合力。

4．政府信息公開平臺技術(shù)支撐不足。要想使公眾與政府更好的溝通，應加強政府信息平臺的建設。但是我國政府信息公開平臺還存在諸多亟待解決的問題。譬如，政府信息公開平臺設置不規(guī)范、政府信息更新不及時等使政府信息公開平臺流于形式。又如，我國政府對信息資源的重要性認識不足，管理粗放，造成了政府信息公開技術(shù)支撐不能適應政府信息公開發(fā)展的要求。隨著網(wǎng)絡技術(shù)和信息技術(shù)的發(fā)展，政府信息公開需要適應大數(shù)據(jù)、社交網(wǎng)絡發(fā)展等的需要，這就需要政府信息管理部門人員認真研究基礎數(shù)據(jù)建設、信息共享和信息安全等方面的問題以適應信息技術(shù)發(fā)展的要求。

三、完善政府信息公開，打造誠信政府的對策

(一)觀念層面——轉(zhuǎn)變觀念，提高政府的責任意識和公民的權(quán)利意識

政府特別是行政領導人員要高度重視政府信息公開工作，從傳統(tǒng)的官本位思維模式中脫離出來，應加強對公務員信息公開的教育，使他們認識到信息公開是自己的法定職責，認識到公開政府信息，從而增強政府自覺公開政府信息的理念，把為公民提供優(yōu)質(zhì)高效的政務信息作為己任[4]。其次，提高廣大公民的法律意識和權(quán)利意識，使廣大公民認識到信息公開是自身依法享有的權(quán)利，主動參與到政府信息公開中去。

(二)制度層面——建立完備的政府信息公開法律制度

1．提高政府信息公開法律位階?！墩畔⒐_條例》的頒布是當時歷史條件的產(chǎn)物，只是一個過渡之舉。隨著時機的成熟，應由全國人大制定一部關(guān)于政府信息公開的統(tǒng)一法典。這樣可以賦予政府信息公開更大的權(quán)威性，有利于更好的體現(xiàn)民意。

2．細化政府信息不予公開的范圍。目前我國政府信息公開相關(guān)法律對公開范圍規(guī)定的過于模糊、抽象，降低了政府信息公開立法的作用，為地方政府不公開相關(guān)信息找到了借口，也增加了公民對涉密信息認識的分歧，造成對政府信任的降低。從世界范圍來看，大部分國家在政府信息公開中都遵循“以公開為原則，不公開為例外”的立法原則，凡除了特別規(guī)定不予公開的信息，政府都應一律公開或依申請公開。我國也可借鑒這一做法，詳細列舉不予公開的范圍，這樣既可以降低政府信息公開的成本，防止政府以法律無明確規(guī)定為借口逃避責任，也可以避免政府和公民因法律條文理解產(chǎn)生的分歧。

3．完善政府信息公開相關(guān)配套制度。對與政府信息公開相關(guān)的法律進行完善，如《檔案法》《保密法》等，使政府信息公開的法律相互協(xié)調(diào)一致，改變其中不符合實際的法律條款，以便于政府信息制度落到實處。各級地方政府應根據(jù)本地的實際情況制定切實可行的法律解釋，使政府信息公開工作切實可行，能夠更好的貫徹落實。

4．健全政府信息公開的權(quán)利救濟機制。首先，完善保障政府信息公開的法律救濟制度。可以采取實施細則的方式，對違反政府信息公開的法律救濟機制進一步細化，明確政府信息公開主管人員和其他責任人員的責任。及時修訂與政府信息公開相關(guān)的法律如《行政復議法》《行政救濟法》等。條件成熟后，可對政府信息公開的救濟制度單獨立法。其次，加強司法獨立。在我國現(xiàn)有的司法體制下，司法機關(guān)受制于政府，司法獨立性不足，應建立獨立的司法審查制度，提高司法救濟水平，保障公民的知情權(quán)。再次，暢通外部救濟渠道?？梢栽O立獨立的政府信息公開復審機構(gòu)，專門負責處理不服政府信息公開的案件。這樣可以最大限度的降低救濟人的救濟成本，有效維護公民的合法權(quán)益。

5．強化政府信息公開的責任追究機制。首先，完善政府信息公開中有關(guān)違反信息公開責任的立法規(guī)定，法律是問責權(quán)力的合法來源。應加大關(guān)于政府信息公開責任追究的力度，細化違反信息公開行政人員行為的具體情形以及應承擔的責任等，以便于追究違反政府信息公開責任人的責任。其次，建立定期的政府信息公開考核制度，制定細化的政府信息公開的考核指標，并將政府信息公開考核結(jié)果與政府的獎懲結(jié)合起來。最后，從行政問責角度完善信息公開責任制度。進一步界定政府信息公開的主體和對象，不斷擴展信息公開的渠道，除內(nèi)部問責外，應加大人大、法院、檢察院的異體問責[5]。

(三)執(zhí)行層面——改善政府信息公開條件并健全監(jiān)督機制

1．加強政府信息公開平臺建設。政府信息公開平臺可以在最快的時間內(nèi)使公眾知曉政府信息，保障公民的權(quán)利，因此是政府與公民溝通的重要渠道。加強政府信息公開平臺建設應從兩方面著手。一是提升信息公開平臺的技術(shù)水平，利用現(xiàn)代信息技術(shù)提升政府信息化水平，建設國家統(tǒng)一標準的政務公開平臺，以便中央及地方各級政府實現(xiàn)信息共享。二是強化政府信息公開的互動功能，通過協(xié)商機制、反饋機制及時回應公眾訴求，更好的實現(xiàn)政府與公眾的雙向溝通。

2．建立政府信息公開的公民參與機制。由于我國公民對政府信息公開的參與的渠道匱乏、方式單一，使公民向政府申請信息很難得到滿足，從而造成政府信息公開中公民參與的熱情不高。解決這一問題，要不斷完善制度設計。首先，降低政府信息公開的門檻。對于免于公開范圍之外的政府信息公民都有權(quán)利自由使用，此外還要免除公民身份的限制。其次，健全政府信息公開制度的多元化。目前，公民只對政府的靜態(tài)信息享有知情權(quán)，而對政府的所有動態(tài)活動沒有知情權(quán)。我國應建立貫穿整個行政管理過程的信息公開制度。如將聽證會制度等國外先進的制度引入到政府信息公開中來，凡是法定范圍內(nèi)應該公開并可能對公民造成重大影響的行政活動，可以使相關(guān)公民參與，聽取相關(guān)公民的意見，增強行政行為的科學性和合理性[6]。

3．構(gòu)建全方位的政府信息公開監(jiān)督機制。首先，加強政府內(nèi)部監(jiān)督。地方各級政府應建立對政府信息公開的檢查制度，指定專門的人員定期進行檢查，并將政府信息公開的考評結(jié)果記錄在案，作為定期考核或年終考核的依據(jù)。并將考核結(jié)果作為官員選拔任用的依據(jù)。其次，加強社會輿論監(jiān)督。社會輿論監(jiān)督是重要的外部監(jiān)督形式，應密切關(guān)注廣大公民在政府信息公開中的情況，關(guān)注公民依法申請公開的信息時是否得到了滿意的答復，信息公開中侵害公民權(quán)益的案件是否得到解決。通過政府內(nèi)部和外部的監(jiān)督，提高政府信息公開的質(zhì)量。

總之，政府信息公開是構(gòu)建誠信政府的必由之路，只有信息公開才能使政府在透明的環(huán)境中實施行政管理活動，接受公眾的監(jiān)督；只有信息公開才能使政府和公眾真正的溝通，使政府取信于民?；谛畔⒐_在理論上實踐中存在的問題，只有政府和公民密切合作，才能將我國政府信息公開制度真正的貫徹落實。

[1]于新循.政府信用理論與法制保障要論[M].北京:中國政法大學出版社,2013:40.

[2]喬立娜，李鵬.政府信息公開工作制度與實施[M].北京：中國人事出版社,2011:11-15.

[3]黃旭東.如何利用電子政府推進政府轉(zhuǎn)型[J].商業(yè)時代,2010(3):49-50.

[4]曾憲加，陳丹.論我國政府信息公開的責任承擔[J].河北青年干部管理學院學報,2012(2):51-54.

[5]鄭寧波.政府信息公開的理論基礎與現(xiàn)實路徑[J].西安財經(jīng)學院學報,2010(9):112.

[6]萬高隆，鄧博.我國政府信息公開的價值、困境與出路[J].江西行政學院學報,2009(10):7-9.

【責任編輯 侯翠環(huán)】

Research on the Construction of Honest Government in China——From the Perspective of Government Information Disclosure

LIU Zhi-gang，WANG Yun

(College of Political Science and Law, Hebei University, Baoding,Hebei 071002, China)

Under the condition of market economy, it is the premise and foundation for the market economy to build a full credit system,and the government honesty is in the leading position in the whole credit system. The construction of honest government needs to improve the concept, system, environment, etc., in which the government information disclosure is an important breakthrough. The history of China's government information public legislation is short; in theory there are still problems such as the low rank of legislation, and imperfect content; in practice the public awareness of government is not in place, the organization structure and work mechanism are not perfect and so on. Improving the information disclosure, and building honest government should begin from the three levels to break: on the idea level, to improve the government's responsibility consciousness and citizen's right consciousness; on the theoretical level, to improve the legal system of information disclosure; on the practical level, to improve government information disclosure conditions, and perfect supervision mechanism.

information disclosure; honest government; legalization

2015-12-22

劉志剛(1960—)，男，河北省靈壽縣人，河北大學政法學院教授、博士研究生導師，主要研究方向：中國特色法制理論。

D630

A

1005-6378(2016)02-0126-05

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.02.022