劉元沛 盛 東 胡春艷 羅利順

（湖南省水利水電科學(xué)研究所 長(zhǎng)沙市 410007）

基于“河長(zhǎng)制”的湘江流域綜合管理模式應(yīng)用探討

劉元沛 盛 東 胡春艷 羅利順

（湖南省水利水電科學(xué)研究所 長(zhǎng)沙市 410007）

“河長(zhǎng)制”是治理流域污染的行之有效的管理方法，依法治水是中國(guó)特色流域綜合管理的最終模式。通過(guò)分析“河長(zhǎng)制”的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，提出相關(guān)完善措施，依托湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)和湘江重金屬污染治理委員，在湘江流域推行“河長(zhǎng)制”。通過(guò)加強(qiáng)《湘江保護(hù)條例》等法律法規(guī)的實(shí)施，保護(hù)和治理湘江，實(shí)現(xiàn)從“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變，完善“河長(zhǎng)制”的流域綜合管理模式，建立依法治水的中國(guó)特色的流域綜合管理模式，實(shí)現(xiàn)水資源市場(chǎng)化，完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和水權(quán)交易機(jī)制，進(jìn)而形成流域長(zhǎng)期有效的管理機(jī)制，科學(xué)保護(hù)和治理湘江。

河長(zhǎng)制 流域綜合管理 湘江

流域綜合管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既包括左右岸，又包括上下游；既包括航運(yùn)，又包括采砂；既包括取水，又包括排污；既包括工業(yè)用水，又包括生活用水；既有面源污染，又有點(diǎn)源、線源污染。在我國(guó)，流域管理基本上以行政管理為主，多部門協(xié)調(diào)為輔的管理模式。在形式上，往往是多頭管理，無(wú)人管理，只管開(kāi)發(fā)，不管保護(hù)等，嚴(yán)重威脅流域水生態(tài)和水安全。當(dāng)前“河長(zhǎng)制”作為流域綜合管理的新模式，已經(jīng)在江蘇省、浙江省、云南省、遼寧省、湖北省、貴州省、山東省和天津市等地區(qū)取得了一定的進(jìn)展，流域內(nèi)水質(zhì)得到了改善，具有非常明顯的優(yōu)勢(shì)。但是“河長(zhǎng)制”卻存在不少缺點(diǎn)，難以長(zhǎng)期進(jìn)行。因此，很有必要以“河長(zhǎng)制”為過(guò)渡，實(shí)行依法治水，依靠法律管理流域，形成依法治水的中國(guó)特色流域綜合管理模式，進(jìn)而形成流域長(zhǎng)期有效的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水資源市場(chǎng)化，完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和水權(quán)交易機(jī)制。

1 研究背景

湘江是長(zhǎng)江五大支流之一，約占湖南省面積的40%，哺育了湖南省60%的人民，支撐了湖南省70%的經(jīng)濟(jì)，是湖南人民的母親河，是孕育湖湘文化的生命之河，素有“東方萊茵河”之稱。流域內(nèi)城鎮(zhèn)密布、人口集中、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人文厚重、交通便利，是湖南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心地區(qū)，也是資源和環(huán)境壓力最大的流域。

為了保護(hù)與治理湘江，湖南省出臺(tái)了全國(guó)首部關(guān)于江河流域保護(hù)的綜合性地方法規(guī) 《湖南省湘江保護(hù)條例》和湖南省第一個(gè)按要素補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償辦法 《湘江流域生態(tài)補(bǔ)償 （水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰）暫行辦法》。并通過(guò)飲用水水源地保護(hù)，保障水量水質(zhì)達(dá)標(biāo)；中小河流治理，提高防汛抗旱能力；通過(guò)河道保潔，保障河道清潔暢通；通過(guò)農(nóng)村安全飲水工程，保障農(nóng)村飲水安全；通過(guò)《湖南省河道采砂管理試行辦法》，規(guī)范河道采砂，確保防洪、供水和水運(yùn)安全；通過(guò)灌區(qū)續(xù)建配套和實(shí)施節(jié)水減排，減少農(nóng)業(yè)面源污染，改善江河湖庫(kù)的水質(zhì)；通過(guò)水土保持工程，減少水土流失；通過(guò)水庫(kù)除險(xiǎn)加固，消除安全隱患，改善兩岸人居環(huán)境；通過(guò)全面取締網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)，提高水域水質(zhì)；通

過(guò)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度，控制用水總量，提高用水效率，降低污染物入河量，科學(xué)保護(hù)水資源。雖然，省委、省政府和水利廳已經(jīng)采取一系列的措施保護(hù)和治理湘江，但是湘江的保護(hù)與治理仍任重而道遠(yuǎn)，如何建立長(zhǎng)效的保護(hù)與治理機(jī)制仍待進(jìn)一步研究。

2“河長(zhǎng)制”的內(nèi)涵

“河長(zhǎng)制”[1]，即由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”、負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理，是落實(shí)《水法》、《水污染防治法》和《環(huán)境保護(hù)費(fèi)》的重要舉措。該制度是江蘇省無(wú)錫市處理藍(lán)藻事件時(shí)的首創(chuàng)，已在全國(guó)許多地區(qū)得到推廣，取得了較優(yōu)良的效果。

2.1 優(yōu) 點(diǎn)

“河長(zhǎng)制”是符合當(dāng)前中國(guó)流域治理狀況、符合我國(guó)國(guó)情的重要管理方法，具有以下特點(diǎn)：

（1）責(zé)任明確?！昂娱L(zhǎng)制”明確流域治理與保護(hù)的主要負(fù)責(zé)人為各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)人，解決以往九龍治水、群龍無(wú)首的狀況[2，3]，避免各部門互相推諉和效率低下的問(wèn)題。2015年4月16日發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》明確提出要落實(shí)各方責(zé)任，嚴(yán)格考核問(wèn)責(zé)。而“河長(zhǎng)制”則是這一計(jì)劃的重要實(shí)施方式。以湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)和湘江重金屬污染治理委員會(huì)為監(jiān)督主體，以各地市“河長(zhǎng)”為主要負(fù)責(zé)人，將極大提升湘江保護(hù)與治理意識(shí)，還湘江碧水，保障水安全。

（2）因地制宜。湘江流域，面積較大，橫跨8個(gè)地市，各地市情況差異很大。實(shí)行“河長(zhǎng)制”，“河長(zhǎng)”們，根據(jù)不同河段的具體情況，因地制宜[4]地提出綜合治理與保護(hù)方案，有效落實(shí)規(guī)劃、資金、項(xiàng)目和責(zé)任，避免了治理與保護(hù)措施水土不服的問(wèn)題，可大大提高治理效率。

（3）實(shí)現(xiàn)河流管理無(wú)死角?！昂娱L(zhǎng)制”明確起止斷面，實(shí)現(xiàn)河流管理無(wú)死角。一方面，避免了河流長(zhǎng)期以來(lái)多部門管理，互相推諉的現(xiàn)象；另一方面，對(duì)于跨界河流，起止斷面保護(hù)與治理目標(biāo)明確，使流域管理無(wú)死角。

2.2 缺 點(diǎn)

（1）過(guò)渡依賴“河長(zhǎng)”，沒(méi)有調(diào)動(dòng)各方積極性?！昂娱L(zhǎng)制”主體是“河長(zhǎng)”，再加上考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)政府行政部門壓力過(guò)大，而企業(yè)、民間環(huán)保組織、公眾的參與較少，“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的機(jī)制和公開(kāi)公示的機(jī)制無(wú)法全面實(shí)施。

（2）“河長(zhǎng)制”從治理方式來(lái)看是“人治”[5,6]，但是法治卻是長(zhǎng)期而有效的辦法。在“河長(zhǎng)”任職期滿后，污染治理職責(zé)、經(jīng)驗(yàn)、方法和技術(shù)很難繼續(xù)傳遞，雖然是有效的治理措施，但是難以長(zhǎng)期進(jìn)行下去[7]。

（3）治理目標(biāo)不明確。雖然提出了治理目標(biāo)，但是當(dāng)前各個(gè)地區(qū)差別很大。沒(méi)有依據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行水環(huán)境、水生態(tài)、水資源核算，再加上各個(gè)地區(qū)技術(shù)力量和資金不足，難以確定合理的治理目標(biāo)。

（4）考核問(wèn)責(zé)難以落實(shí)。當(dāng)前“河長(zhǎng)”面臨著諸多方面的“一票否決”的問(wèn)責(zé)，因此，在實(shí)施過(guò)程中很難因?yàn)榱饔蛑卫砼c保護(hù)不到位而被問(wèn)責(zé)[8]。同時(shí)，上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)，上級(jí)同樣有連帶責(zé)任，很難保證問(wèn)責(zé)結(jié)果的公正性。

3 基于“河長(zhǎng)制”的流域綜合管理模式

“河長(zhǎng)制”可以促進(jìn)湘江流域的保護(hù)與治理，應(yīng)在取水口、排污口、最嚴(yán)格水資源管理制度等方面加強(qiáng)應(yīng)用，同時(shí)應(yīng)全面落實(shí)《湘江保護(hù)條例》等法律法規(guī)。

在湘江流域，應(yīng)根據(jù)水資源分區(qū)、水功能區(qū)劃、現(xiàn)有水文、水質(zhì)測(cè)站情況和行政邊界情況，合理劃分“河長(zhǎng)”的起止斷面?；凇昂娱L(zhǎng)制”的流域綜合管理模式需完善以下幾點(diǎn)：

（1）加強(qiáng)公開(kāi)公示，鼓勵(lì)各方參與。首先，要公開(kāi)河道的各項(xiàng)達(dá)標(biāo)指標(biāo)，公眾可自測(cè)河流水質(zhì)，鼓勵(lì)企業(yè)、民間環(huán)保組織和公眾參與河道治理與保護(hù)的監(jiān)督。其次，應(yīng)公開(kāi)河道名稱、級(jí)別、河道起始點(diǎn)、河道長(zhǎng)度、保潔單位、治理目標(biāo)、本級(jí)和上級(jí)監(jiān)督電話等相關(guān)信息。最后，建立公開(kāi)公示辦法，確保有法可依。

（2）嚴(yán)格考核問(wèn)責(zé)，推動(dòng)《湘江保護(hù)條例》實(shí)施。在前期過(guò)程中，將河道治理與保護(hù)情況納入對(duì) “河長(zhǎng)”的考核之中，定期對(duì)“河長(zhǎng)”進(jìn)行考核。在落實(shí)考核的過(guò)程中，要加強(qiáng)《湘江保護(hù)條例》的實(shí)施，逐步實(shí)現(xiàn)由“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變。

（3）增加科研投入，保障指標(biāo)合理。依照《湘江流域科學(xué)發(fā)展總體規(guī)劃》等相關(guān)規(guī)劃，結(jié)合各地具體情況，因地制宜的對(duì)河段內(nèi)的水環(huán)境容量、水資源承載能力的核算，提出科學(xué)合理的治理方案，做到規(guī)劃

先行，以符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況。

（4）增強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制，確保全面落實(shí)。增強(qiáng)現(xiàn)有湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)和湘江重金屬污染治理委員會(huì)的職能，建立系統(tǒng)化的協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)保障“河長(zhǎng)”的責(zé)、權(quán)一致，落實(shí)《湘江保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)。

（5）完善配套措施，健全法律法規(guī)。雖然湘江流域已經(jīng)出臺(tái)了不少法律法規(guī)，但是配套措施仍需完善，法律法規(guī)需要進(jìn)一步健全。依法治理湘江流域，形成“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的流域綜合管理模式。

4 結(jié)論

湘江流域綜合管理應(yīng)以《湘江流域科學(xué)發(fā)展總體規(guī)劃》和《湘江保護(hù)規(guī)劃－水利篇》等規(guī)劃為指導(dǎo)，以“河長(zhǎng)制”為過(guò)渡方式，以《湘江保護(hù)條例》和《湘江流域生態(tài)補(bǔ)償（水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰）暫行辦法》等為法律依據(jù)，從“人治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ巍?，?shí)現(xiàn)依法治流域的中國(guó)特色的流域綜合管理模式。同時(shí)依法治水也為水權(quán)確權(quán)、水權(quán)交易和最嚴(yán)格水資源管理制度考核等方面提供法律支撐，有助于實(shí)現(xiàn)水資源市場(chǎng)化，促進(jìn)水資源費(fèi)的征收，進(jìn)一步完善湘江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和取水權(quán)、用水權(quán)和排污權(quán)等水權(quán)交易機(jī)制，促進(jìn)高效用水，保障水安全。

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[3]周仕憑，鄧星光.《河長(zhǎng)》電影的始作俑者 [J].環(huán)境教育, 2010，（05）：24-25.

[4]謝帆，于斌，魯剛.天津市河道水生態(tài)環(huán)境“河長(zhǎng)制”管理新模式淺析[J].海河水利，2014（04）：34-35+59.

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[6]肖顯靜.“河長(zhǎng)制”：一個(gè)有效而非長(zhǎng)效的制度設(shè)置[J].環(huán)境教育，2009，（05）:24-25.

[7]劉超，吳加明.糾纏于理想與現(xiàn)實(shí)之間的“河長(zhǎng)”制:制度邏輯與現(xiàn)實(shí)困局[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2012，（04）:39-44.

[8]朱衛(wèi)彬，“河長(zhǎng)制”在水環(huán)境治理中的效用探析[J].江蘇水利，2013，（10）：7-8.

2015-12-06）

劉元沛（1989-），男，碩士，主要從事水資源管理、3S技術(shù)等相關(guān)工作，E-mail：530964293@qq.com；盛東（1979-），男，博士，高級(jí)工程師，主要從事水資源管理工作，E-mail：shengdong1979@163.com。