黃　翔

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關(guān)于我國(guó)國(guó)家安全審查制度完善之思考

黃翔

2015 年 1 月 19 日，商務(wù)部公布《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法(草案征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》)，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。《征求意見(jiàn)稿》有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，采取準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單的外資管理方式和外商投資備案制度；二是完善外資監(jiān)管制度，將國(guó)家安全審查納入外國(guó)投資基礎(chǔ)性法律體系內(nèi)并加以完善。國(guó)家安全審查制度是新的外商投資管理體系的重要內(nèi)容，將與負(fù)面清單管理模式和外商投資備案管理制度相配合，在外資準(zhǔn)入階段進(jìn)行國(guó)家安全審查，防范擴(kuò)大外資準(zhǔn)入后可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，將起到對(duì)外商投資風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”作用。

2008年8月開(kāi)始實(shí)施的我國(guó)《反壟斷法》首次以法律形式對(duì)國(guó)家安全審查做出原則性規(guī)定?！斗磯艛喾ā返?1條規(guī)定：“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查。”2011年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，明確了外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查的范圍、內(nèi)容、工作機(jī)制和程序，建立了較為完整的外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度框架。隨后，商務(wù)部不斷完善審查程序，于2011年8月公布《實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》)，增強(qiáng)了國(guó)家安全審查制度的操作性?！墩髑笠庖?jiàn)稿》在上述規(guī)定基礎(chǔ)上，將國(guó)家安全審查制度統(tǒng)一納入外資基礎(chǔ)性法律，提高了法律層級(jí)，細(xì)化了實(shí)體和程序標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)了可操作性，取得較大進(jìn)步，但其中仍存在不足之處，需要進(jìn)一步加以完善。

一、關(guān)于審查對(duì)象

我國(guó)《反壟斷法》將國(guó)家安全審查的對(duì)象界定為“外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中”?！斗磯艛喾ā凡](méi)明確界定“外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)”的含義，根據(jù)《反壟斷法》第20條關(guān)于“經(jīng)營(yíng)者集中”的規(guī)定以及2009年商務(wù)部公布的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》對(duì)“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)”的界定，“外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中”應(yīng)包括外資與境內(nèi)企業(yè)合并、外資通過(guò)取得股權(quán)或者資產(chǎn)的方式取得境內(nèi)企業(yè)的控制權(quán)、外資通過(guò)合同等方式取得對(duì)境內(nèi)企業(yè)的控制權(quán)或者能夠?qū)硟?nèi)企業(yè)施加決定性影響等三種方式?！锻ㄖ穼?guó)家安全審查的對(duì)象界定為“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)”，但與《規(guī)定》相比，增加了外國(guó)投資者取得實(shí)際控制權(quán)，即外國(guó)投資者通過(guò)并購(gòu)成為境內(nèi)企業(yè)的控股股東或?qū)嶋H控制人的四種情形，與《反壟斷法》關(guān)于國(guó)家安全審查對(duì)象的規(guī)定基本一致。《征求意見(jiàn)稿》第48條規(guī)定“國(guó)家建立統(tǒng)一的外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度，對(duì)任何危害或可能危害國(guó)家安全的外國(guó)投資進(jìn)行審查”，將審查對(duì)象界定為“外國(guó)投資”。根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》第15條的規(guī)定，外國(guó)投資的范圍不僅包括并購(gòu)，還包括綠地投資、中長(zhǎng)期融資、取得自然資源勘探開(kāi)發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)特許權(quán)、取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利以及通過(guò)合同、信托等方式控制境內(nèi)企業(yè)或者持有境內(nèi)企業(yè)權(quán)益等。與《反壟斷法》和《通知》規(guī)定的審查對(duì)象相比，《征求意見(jiàn)稿》并未局限于并購(gòu)?fù)顿Y，明顯地?cái)U(kuò)大了適用范圍。

《征求意見(jiàn)稿》對(duì)外國(guó)投資同時(shí)實(shí)行準(zhǔn)入許可和國(guó)家安全審查。外國(guó)投資準(zhǔn)入制度要求對(duì)禁止或限制外國(guó)投資的領(lǐng)域依據(jù)特別管理措施目錄實(shí)施管理，其中對(duì)限制外國(guó)投資領(lǐng)域的外國(guó)投資實(shí)行準(zhǔn)入許可。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)外商投資項(xiàng)目采取全面的管理模式，政府管理部門(mén)從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、保障公共利益等方面進(jìn)行全面核準(zhǔn)。實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單的管理制度，意味著我國(guó)過(guò)去針對(duì)外商投資的全面審查制度將會(huì)被廢除，但仍將對(duì)禁止或限制外國(guó)投資的領(lǐng)域依據(jù)特別管理措施目錄實(shí)施準(zhǔn)入管理?？梢灶A(yù)見(jiàn)，今后編制特別管理措施目錄，仍會(huì)從國(guó)家安全的角度出發(fā)對(duì)外國(guó)投資加以限制?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第32條規(guī)定的準(zhǔn)入許可審查因素就包括“對(duì)國(guó)家安全的影響”和“對(duì)能源資源、技術(shù)創(chuàng)新、就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、區(qū)域發(fā)展、資本項(xiàng)目管理、競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)公共利益等的影響”，而上述因素同時(shí)也是國(guó)家安全審查需要考察的因素，這就可能產(chǎn)生重復(fù)審查的問(wèn)題?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第34條為解決這一問(wèn)題專(zhuān)門(mén)規(guī)定了復(fù)雜的“準(zhǔn)入許可和安審的銜接”程序，復(fù)雜的程序可能浪費(fèi)有限的行政資源，并動(dòng)搖投資者信心，對(duì)我國(guó)投資環(huán)境產(chǎn)生不利影響。

為解決上述問(wèn)題，可以考慮通過(guò)例外或豁免條款來(lái)排除對(duì)實(shí)行準(zhǔn)入許可的外國(guó)投資實(shí)施國(guó)家安全審查，或者參照美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家安全審查實(shí)施中采取謹(jǐn)慎態(tài)度，嚴(yán)格控制發(fā)起調(diào)查的案件數(shù)量。美國(guó)《外商投資與國(guó)家安全法案》擴(kuò)大了適用范圍，但外資委員會(huì)在審查實(shí)踐中卻極為謹(jǐn)慎地將其適用范圍限制于傳統(tǒng)的國(guó)防安全領(lǐng)域，原因就在于擔(dān)心國(guó)家安全審查對(duì)美國(guó)外資開(kāi)放政策造成負(fù)面影響。

二、關(guān)于審查標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)《反壟斷法》提出了“國(guó)家安全”的概念，但是沒(méi)有做出具體界定。《通知》對(duì)國(guó)家安全審查內(nèi)容進(jìn)行了列舉式界定，具體包括對(duì)國(guó)防安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行、社會(huì)基本生活秩序、涉及國(guó)家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力等方面的影響。與《通知》相比，《征求意見(jiàn)稿》列舉了更多的安全審查應(yīng)當(dāng)考慮的因素，包括國(guó)防安全、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、信息和網(wǎng)絡(luò)安全、關(guān)鍵資源、是否受外國(guó)政府控制、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、公共利益和公共秩序等，同時(shí)還以“聯(lián)席會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮的其他因素”作為兜底。

從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)一般都具有模糊性的特征。以美國(guó)為例，其安全審查立法從未對(duì)“國(guó)家安全”做出明確定義，而是將“國(guó)家安全”界定為重大的“國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益”或“國(guó)家安全利益”，賦予審查機(jī)構(gòu)裁量權(quán)，使其判斷特定的外資并購(gòu)是否需要適用國(guó)家安全審查。國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)取決于各國(guó)國(guó)情，例如，美國(guó)偏重于政治、軍事安全及科技優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，加拿大偏重于經(jīng)濟(jì)利益和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，澳大利亞則偏重于資源優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)還具有變動(dòng)性特征，反映了各國(guó)不同時(shí)期關(guān)注重點(diǎn)的變化。美國(guó)1992年《?？松じヂ謇飱W修正案》主要關(guān)注國(guó)防安全和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，2007年《外商投資與國(guó)家安全法案》增加了能源等重要資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施等因素。

與美國(guó)、加拿大等國(guó)家相比，《征求意見(jiàn)稿》所列諸因素涵蓋范圍更廣，也更為具體，不足之處在于沒(méi)有從總體上對(duì)國(guó)家安全的含義進(jìn)行界定，而是通過(guò)兜底條款將自由裁量權(quán)全部賦予聯(lián)席會(huì)議，確定性稍顯不足。由于《征求意見(jiàn)稿》只規(guī)定了國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)的職權(quán)，沒(méi)有明確監(jiān)督制約機(jī)制，自由裁量權(quán)的行使缺乏制約，可能對(duì)投資者信心和我國(guó)投資環(huán)境造成不利影響。為解決這一問(wèn)題，可以在對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行列舉之前，根據(jù)我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)國(guó)家安全的概念進(jìn)行原則性界定。

三、關(guān)于審查機(jī)構(gòu)

《通知》創(chuàng)立了我國(guó)國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)，要求建立部際聯(lián)席會(huì)議制度，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭，根據(jù)外資并購(gòu)所涉及行業(yè)和領(lǐng)域，會(huì)同相關(guān)部門(mén)開(kāi)展安全審查。從實(shí)施情況來(lái)看，由松散的部際聯(lián)席會(huì)議實(shí)施審查，降低了審查效率和實(shí)施效果?！墩髑笠庖?jiàn)稿》延續(xù)了《通知》的聯(lián)席會(huì)議模式，《征求意見(jiàn)稿》第49條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院建立外國(guó)投資國(guó)家安全審查部際聯(lián)席會(huì)議，承擔(dān)外國(guó)投資國(guó)家安全審查的職責(zé)。國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)和國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門(mén)共同擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議的召集單位，會(huì)同外國(guó)投資所涉及的相關(guān)部門(mén)具體實(shí)施外國(guó)投資國(guó)家安全審查。”這種模式主要存在兩方面問(wèn)題：一是由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)和國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門(mén)共同作為召集單位，不利于建立統(tǒng)一外資國(guó)家安全審查制度的精神，很可能導(dǎo)致職責(zé)不清和相互推諉。二是“會(huì)同外國(guó)投資所涉及的相關(guān)部門(mén)具體實(shí)施”含義不清，沒(méi)有明確確定牽頭部門(mén)和相關(guān)部門(mén)的關(guān)系。

目前世界上各國(guó)國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)設(shè)置主要有三種模式：一是委員會(huì)模式，美國(guó)、俄羅斯、印度、韓國(guó)采取這種模式，委員會(huì)成員涵

《征求意見(jiàn)稿》雖然規(guī)定了一般性審查和特別審查的期限和簡(jiǎn)單程序，卻未明確決策方式。聯(lián)席會(huì)議審查意見(jiàn)的最終形成，是采取“一致同意”原則，還是“少數(shù)服從多數(shù)”原則，聯(lián)席會(huì)議成員是否具有一票否決權(quán)，對(duì)這些問(wèn)題并未明確規(guī)定，這就使決策程序具有模糊性和爭(zhēng)議性。美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(CIFUS)明確采用“一致性”原則的決策方式，設(shè)置了謹(jǐn)慎苛刻的決策機(jī)制，并賦予總統(tǒng)否決權(quán)；俄羅斯國(guó)家安全審查為了提高決策效率采取了“簡(jiǎn)單多數(shù)”的決策方式。結(jié)合立法宗旨和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的國(guó)家安全審查決策機(jī)制應(yīng)明確化，可以采用“協(xié)商一致”和“基本一致”結(jié)合的方式。在一般性審查階段設(shè)置嚴(yán)格的“協(xié)商一致”的決策方式，聯(lián)席會(huì)議成員具有一票否決權(quán)，只要有一個(gè)部門(mén)認(rèn)為具有危害國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的，就進(jìn)入特別審查階段。在特別審查階段，增加專(zhuān)家意見(jiàn)，采取“基本一致”的決策方式，即少數(shù)服從多數(shù)的原則。不論哪個(gè)階段形成的審查意見(jiàn)，均報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院通過(guò)，國(guó)務(wù)院具有最終否決權(quán)。

蓋安全、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、外交等領(lǐng)域。二是行政部門(mén)模式，如加拿大和澳大利亞分別由工業(yè)部和財(cái)政部負(fù)責(zé)國(guó)家安全審查。三是聯(lián)合負(fù)責(zé)模式，如日本由財(cái)務(wù)大臣和行業(yè)主管大臣聯(lián)合負(fù)責(zé)審查。從實(shí)踐情況看，行政部門(mén)模式權(quán)力過(guò)于集中，視角具有局限性，不利于全面把關(guān)，整體審查。聯(lián)合負(fù)責(zé)模式要求不同案件由不同審查成員負(fù)責(zé)，容易造成審查思路不一致情況。

綜合上述情況，我國(guó)國(guó)家安全審查制度應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)審查機(jī)構(gòu)的透明度，可以借鑒委員會(huì)模式的做法，設(shè)立常設(shè)的國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)，根據(jù)國(guó)家安全審查可能涉及的安全、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、外交等領(lǐng)域確定常任成員單位，審查機(jī)構(gòu)可以根據(jù)案件所涉行業(yè)征求行業(yè)主管部門(mén)意見(jiàn)，審查委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)案件做出最終決定，

四、關(guān)于審查機(jī)制

根據(jù)《通知》的規(guī)定，國(guó)家安全審查分為一般性審查和特別審查兩個(gè)階段。一般性審查采取書(shū)面征求意見(jiàn)的方式進(jìn)行，審查期限最多可達(dá)30個(gè)工作日。一般性審查后認(rèn)為影響國(guó)家安全的，才會(huì)啟動(dòng)特別審查，特別審查最多可達(dá)60個(gè)工作日。在特別審查中存在重大分歧的，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院決定，《通知》對(duì)國(guó)務(wù)院決定期限沒(méi)有做出明確規(guī)定。一般審查和特別審查結(jié)果由聯(lián)席會(huì)議書(shū)面通知商務(wù)部，并由商務(wù)部通知外國(guó)投資者。在安全審查過(guò)程中，外國(guó)投資者可向商務(wù)部申請(qǐng)修改交易方案或者撤銷(xiāo)并購(gòu)交易。

與《通知》相比，《征求意見(jiàn)稿》關(guān)于國(guó)家安全審查機(jī)制的變化主要體現(xiàn)在以下方面：一是一般性審查的決策機(jī)制?！锻ㄖ芬?guī)定，在一般性審查階段，聯(lián)席會(huì)議書(shū)面征求“有關(guān)部門(mén)”的意見(jiàn)，實(shí)踐中，只要有部門(mén)認(rèn)為可能影響國(guó)家安全，就會(huì)啟動(dòng)特別審查。《征求意見(jiàn)稿》第62條規(guī)定，在一般性審查階段，聯(lián)席會(huì)議應(yīng)當(dāng)做出是否需要進(jìn)行特別審查的決定，但沒(méi)有明確聯(lián)席會(huì)議的決策機(jī)制。二是《征求意見(jiàn)稿》第64條規(guī)定，在特別審查中，聯(lián)席會(huì)議若認(rèn)為外國(guó)投資危害或可能危害國(guó)家安全，應(yīng)提出書(shū)面審查意見(jiàn)，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院決定是否通過(guò)。但聯(lián)席會(huì)議以何種決策方式形成上述決定或意見(jiàn)，《征求意見(jiàn)稿》未予明確。

《征求意見(jiàn)稿》雖然規(guī)定了一般性審查和特別審查的期限和簡(jiǎn)單程序，卻未明確決策方式。聯(lián)席會(huì)議審查意見(jiàn)的最終形成，是采取“一致同意”原則，還是“少數(shù)服從多數(shù)”原則，聯(lián)席會(huì)議成員是否具有一票否決權(quán)，對(duì)這些問(wèn)題并未明確規(guī)定，這就使決策程序具有模糊性和爭(zhēng)議性。美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(CIFUS)明確采用“一致性”原則的決策方式，設(shè)置了謹(jǐn)慎苛刻的決策機(jī)制，并賦予總統(tǒng)否決權(quán)；俄羅斯國(guó)家安全審查為了提高決策效率采取了“簡(jiǎn)單多數(shù)”的決策方式。結(jié)合立法宗旨和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的國(guó)家安全審查決策機(jī)制應(yīng)明確化，可以采用“協(xié)商一致”和“基本一致”結(jié)合的方式。在一般性審查階段設(shè)置嚴(yán)格的“協(xié)商一致”的決策方式，聯(lián)席會(huì)議成員具有一票否決權(quán)，只要有一個(gè)部門(mén)認(rèn)為具有危害國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的，就進(jìn)入特別審查階段。在特別審查階段，增加專(zhuān)家意見(jiàn)，采取“基本一致”的決策方式，即少數(shù)服從多數(shù)的原則。不論哪個(gè)階段形成的審查意見(jiàn)，均報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院通過(guò)，國(guó)務(wù)院具有最終否決權(quán)。

五、關(guān)于審查程序

從各國(guó)的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)家安全審查的對(duì)象、因素和標(biāo)準(zhǔn)不確定性較強(qiáng)。在這種情況下，審查程序的透明度和公正性對(duì)于保障審查結(jié)果的公正性和公信力，增強(qiáng)投資者信心就顯得更為重要。

《征求意見(jiàn)稿》基本沿襲了現(xiàn)有的國(guó)家安全審查一般性審查和特別審查程序，同時(shí)將國(guó)家安全審查的程序與準(zhǔn)入許可程序銜接，操作性更強(qiáng)。外國(guó)投資主管部門(mén)在準(zhǔn)入許可審查時(shí)如發(fā)現(xiàn)有國(guó)家安全審查問(wèn)題，將暫停準(zhǔn)入審查，申請(qǐng)移交聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行國(guó)家安全審查；外國(guó)投資者可以在提出安全審查申請(qǐng)之前，就有關(guān)程序性問(wèn)題提出預(yù)約商談，提前進(jìn)行溝通；部際聯(lián)席會(huì)議可以依職權(quán)提出國(guó)家安全審查申請(qǐng)，并且可以對(duì)在審查程序中隱瞞有關(guān)情況或提供虛假材料、進(jìn)行虛假陳述或外國(guó)投資者違反審查決定條件中的限制性條件實(shí)施投資的情況再次啟動(dòng)安全審查。

《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定了自愿申報(bào)、第三方申請(qǐng)和強(qiáng)制申報(bào)三種，但沒(méi)有規(guī)定預(yù)申報(bào)。美國(guó)國(guó)家安全審查規(guī)定有預(yù)申報(bào)制度，主要原因在于，美國(guó)對(duì)國(guó)家安全審查程序有嚴(yán)格的期限限制，國(guó)家安全審查委員會(huì)鼓勵(lì)交易各方在提交正式申報(bào)以前咨詢(xún)委員會(huì)并在適當(dāng)情況下提交申報(bào)草稿或其他適當(dāng)文件，以幫助其了解交易內(nèi)容并確定交易方應(yīng)提交的其他信息。所以，預(yù)申報(bào)制度的引入可以提高審查效率?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第52條規(guī)定：“向國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門(mén)提出安全審查申請(qǐng)之前，外國(guó)投資者可就有關(guān)程序性問(wèn)題提出預(yù)約商談的請(qǐng)求，提前溝通有關(guān)情況?！鳖A(yù)約商談與預(yù)申報(bào)制度存在明顯不同，僅限于“程序性問(wèn)題”，起不到預(yù)申報(bào)的作用。

《征求意見(jiàn)稿》第34條就“準(zhǔn)入許可和安審的銜接”做出了詳細(xì)安排，第35條規(guī)定，安審期間不計(jì)入準(zhǔn)入許可審查的30天之期限要求。《征求意見(jiàn)稿》生效后，將形成包括準(zhǔn)入許可審查、反壟斷審查與國(guó)家安全審查在內(nèi)的外資管理體系?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第30條第5款要求外國(guó)投資者在提交準(zhǔn)入許可申請(qǐng)材料時(shí)，應(yīng)提供“對(duì)是否觸發(fā)國(guó)家安全審查和反壟斷審查的說(shuō)明”，但是并沒(méi)有規(guī)定安審與反壟斷審查的銜接安排，需要進(jìn)一步明確。

六、關(guān)于保障程序

《征求意見(jiàn)稿》將國(guó)家安全審查制度納入了外國(guó)投資基礎(chǔ)立法的層級(jí)，并規(guī)定了外國(guó)投資者的刑事責(zé)任，對(duì)外國(guó)投資者在國(guó)家安全審查過(guò)程中隱瞞有關(guān)情況，提供虛假材料或進(jìn)行虛假陳述，或違反國(guó)家安全審查決定中所附限制性條件的情況，規(guī)定了懲罰措施，保障了該項(xiàng)制度的執(zhí)行，具有進(jìn)步意義。但是，除了增設(shè)相關(guān)懲罰措施外，《征求意見(jiàn)稿》沒(méi)有規(guī)定外國(guó)投資者申訴的權(quán)利。

《征求意見(jiàn)稿》第65條設(shè)置了附加限制性條件，規(guī)定外國(guó)投資者可在決定做出之前，向國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門(mén)提出對(duì)有關(guān)外國(guó)投資附加限制性條件的建議。但是，卻沒(méi)有設(shè)置對(duì)審查決定做出之后，如何進(jìn)行申訴的規(guī)定。

《征求意見(jiàn)稿》第73條設(shè)置了行政復(fù)議和訴訟的豁免，規(guī)定外國(guó)投資者不得對(duì)國(guó)家安全審查決定提起行政復(fù)議和行政訴訟。該項(xiàng)規(guī)定剝奪了外國(guó)投資者的相關(guān)權(quán)利，不符合“擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放”“保護(hù)外國(guó)投資者合法權(quán)益”的立法宗旨，不論是從國(guó)際法還是國(guó)內(nèi)法的角度來(lái)看，該項(xiàng)規(guī)定都不甚合理。根據(jù)法律的公平原則，應(yīng)當(dāng)通過(guò)一定形式賦予外國(guó)投資者申訴權(quán)，同時(shí)要求外國(guó)投資者提供明確、合理的理由和翔實(shí)的證明材料，以證明審查決定確實(shí)存在問(wèn)題，對(duì)投資者造成重大影響等。

在放寬外商投資準(zhǔn)入的背景下，對(duì)外國(guó)投資加強(qiáng)國(guó)家安全審查是必然趨勢(shì)。我國(guó)的對(duì)外商投資的國(guó)家安全審查制度設(shè)立時(shí)間較晚，很多問(wèn)題還處在不斷摸索和完善的過(guò)程中，有必要仔細(xì)研究目前我國(guó)國(guó)家安全審查存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，從審查對(duì)象、審查機(jī)構(gòu)、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序等方面加強(qiáng)研究，爭(zhēng)取為外國(guó)投資創(chuàng)造法治化的投資環(huán)境。目前上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已通過(guò)了“負(fù)面清單”模式的外資準(zhǔn)入制度，將《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定的國(guó)家安全審查制度納入中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，先行先試，不失為一條可行的辦法。

[本文是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“外商投資負(fù)面清單管理模式與中國(guó)外資法律制度重構(gòu)研究”(14ZDC033)的階段性成果之一。]

(作者單位：武漢大學(xué)法學(xué)院;責(zé)任編輯：劉建昌)