王海峰

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推進“一帶一路”倡議的國際經(jīng)驗比較

王海峰

“一 帶一路”是“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的簡稱?！耙粠б宦贰背h是我國在和平崛起的關(guān)鍵時期，構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體系的重大戰(zhàn)略選擇，面臨復(fù)雜多變的國內(nèi)外環(huán)境，需要盡可能借鑒國際經(jīng)驗和教訓，最終實現(xiàn)沿線各經(jīng)濟體多元、自由、平衡和可持續(xù)的發(fā)展，進而為我國的經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的外部空間。本文選擇第二次世界大戰(zhàn)前的法國蘇伊士運河建設(shè)、法美巴拿馬運河建設(shè)、俄羅斯西伯利亞鐵路建設(shè)，以及第二次世界大戰(zhàn)后的美國馬歇爾計劃、歐洲煤鋼共同體、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)，以及日本黑字還流等具有重大國際戰(zhàn)略影響的項目和計劃來進行較為系統(tǒng)的分析比較，試圖從歷史的視角尋找一些有可能支撐我國“一帶一路”戰(zhàn)略的啟示。

一、 “一帶一路”倡議國際比較范疇

“一帶一路”是在中國和平崛起大背景下，應(yīng)對金融危機后國際秩序變動格局和新的全球化挑戰(zhàn)，主動探索國際經(jīng)濟合作，構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體系的理念和倡議；其目的是立足我國與相關(guān)國家現(xiàn)有多雙邊機制，充分利用已有的區(qū)域、次區(qū)域合作平臺，在和平發(fā)展共贏的基礎(chǔ)上，全面創(chuàng)新我國與沿線國家的經(jīng)濟合作，共同營造政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。

“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)是經(jīng)濟合作，跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和依托國際大通道為基礎(chǔ)的經(jīng)濟走廊建設(shè)則是經(jīng)濟合作的重點。共建“一帶一路”不僅有利于推動現(xiàn)有的區(qū)域合作機制，創(chuàng)新國際區(qū)域合作方式；也有利于推動相關(guān)國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，促進經(jīng)濟發(fā)展；還有可能增進文化交流，增強政治互信，最終實現(xiàn)“一帶一路”相關(guān)國家和平共處、利益與共、共同發(fā)展。歷史上，蘇伊士運河、巴拿馬運河以及西伯利亞鐵路均是具有重大歷史影響的基礎(chǔ)設(shè)施，不僅形成了影響地區(qū)甚至世界經(jīng)濟格局的經(jīng)濟走廊，而且也影響到地緣政治甚至世界政治和安全，成為大國博弈和全球關(guān)注的焦點，很多經(jīng)驗和教訓值得借鑒。

“一帶一路”是一項跨世紀的宏偉藍圖，不僅需要現(xiàn)有國際金融機構(gòu)的支持，也需要相關(guān)國家勇于擔當，根據(jù)自身能力提供金融支持，需要深化金融領(lǐng)域的國際合作，構(gòu)建新的區(qū)域和國際金融機制，彌補已有國際金融機制的資金缺口。歷史上，美國的馬歇爾計劃、日本的黑字還流、歐洲的煤鋼共同體、OECD均有龐大的金融支持作為后盾，在幫助相關(guān)國家實現(xiàn)經(jīng)濟恢復(fù)和發(fā)展，促進區(qū)域合作和經(jīng)濟融合方面發(fā)揮了重要的作用，也促進了區(qū)域性金融機構(gòu)的發(fā)展。同時這些計劃也極大地拓展了主導(dǎo)大國的發(fā)展空間，改善了其發(fā)展環(huán)境，提升了其國際影響力；不僅實現(xiàn)了互利共贏，也在一定程度上促進了政治互信，改善了區(qū)域安全環(huán)境，塑造了戰(zhàn)后國際經(jīng)濟秩序。

需要特別說明的是，無論是蘇伊士運河、巴拿馬運河、西伯利亞鐵路等重大基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通項目，還是美國的馬歇爾計劃、日本的黑字還流、歐洲的煤鋼共同體、OECD等融資計劃和機制性建設(shè)，其涉及的地理空間范圍、參與的國家類別和數(shù)量、需要的融資規(guī)模和機制、最終的建設(shè)時間以及面臨的國際環(huán)境和政治經(jīng)濟風險，與我國目前倡導(dǎo)的“一帶一路”建設(shè)均具有較大的差異，因此我們在試圖借鑒歷史經(jīng)驗的同時，也不應(yīng)該忽視相關(guān)的教訓，還應(yīng)該充分考慮“一帶一路”建設(shè)的自身特點。

二、 戰(zhàn)略背景比較

“一帶一路”倡議是在我國經(jīng)濟全面轉(zhuǎn)型，努力跨越中等收入陷阱，通過新一輪改革開放使我國經(jīng)濟全面融入世界，促進我國由經(jīng)濟大國轉(zhuǎn)為經(jīng)濟強國、由制造大國轉(zhuǎn)向創(chuàng)新大國、由全球經(jīng)濟秩序遵守者轉(zhuǎn)向全球秩序維護者和改革者的大背景下提出的。面臨的國際環(huán)境復(fù)雜多變，面臨的國際規(guī)則錯綜紛雜，面臨的大國關(guān)系非常特殊。

(一) 國際環(huán)境比較

蘇伊士運河、巴拿馬運河、西伯利亞鐵路建設(shè)當時面臨的國際環(huán)境基本上是強權(quán)政治和殖民統(tǒng)治主導(dǎo)的時代。世界列強利用其經(jīng)濟，特別是軍事霸權(quán)，通過劃分勢力范圍，簽訂不平等條約，殖民地和弱國大多任人宰割。英法美俄日在勢力范圍劃分和殖民地爭奪中互相牽制，爾虞我詐，甚至通過戰(zhàn)爭解決爭端。

蘇伊士運河是由法國主導(dǎo)建設(shè)的，建成后在相當長的時間里由英國控制。蘇伊士運河由法國駐埃及領(lǐng)事斐迪南·雷賽布通過當時的奧斯曼帝國埃及總督特許，以土地租賃的方式組建公司，從1858年年底開工建設(shè)，運河于1869年11月建成通航，根據(jù)協(xié)議，公司從通航起可連續(xù)管理運營99年。長達11年的工程建設(shè)盡管征集了大批埃及勞工，但由于政治、技術(shù)和經(jīng)費方面的問題，最終建設(shè)費用高達1860萬英鎊，超過預(yù)算2倍以上。外債壓力使得埃及政府于1875年將運河的股份賣給英國，1882年英軍進駐運河，1888年運河正式成為英國保護下的中立區(qū)，1914年英國成為埃及的保護國。1922年2月28日，埃及雖然獨立，但英國仍保留對埃及國防、外交的控制；1936年，英國與埃及簽訂《英埃條約》，繼續(xù)保留對蘇伊士運河的控制權(quán)。1951年，埃及政府最終推翻了相關(guān)條約，1954年英國同意放棄，1956年英軍全部撤出埃及，同年埃及宣布運河國有化。不難看出，蘇伊士運河建設(shè)以及之后的所有權(quán)爭奪是當時歐洲大國政治經(jīng)濟軍事博弈的結(jié)果，英國作為第二次世界大戰(zhàn)前全球經(jīng)濟的霸主，試圖牢牢控制運河的主導(dǎo)權(quán)。

巴拿馬運河在建設(shè)前就經(jīng)過了數(shù)十年的大國博弈，美、英、法是這場博弈的主角，最終美國取得了運河的控制權(quán)。1879年7月，領(lǐng)導(dǎo)蘇伊士運河建設(shè)的法國人斐迪南·雷賽布再次主導(dǎo)了巴拿馬運河的建設(shè)，法國公司從哥倫比亞取得了開鑿運河的租讓權(quán)，1883年運河開工建設(shè)。但是，由于復(fù)雜的地形氣候、草率的施工方案、美國的暗中阻礙以及后期政府公司腐敗，到1889年僅完成施工進度的1/3，費用已超過預(yù)算1倍多，法國公司被迫破產(chǎn)倒閉。之后，盡管法國組建了新的公司，但由于施工難度很大，工程建設(shè)一拖再拖。為了獲得巴拿馬運河的主導(dǎo)權(quán)，美、英、法經(jīng)過多次博弈未果，最終美國于1903年幫助策劃了巴拿馬從哥倫比亞的獨立，并通過《美巴條約》最終取得了運河建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)。之后，在美國的主導(dǎo)下，1914年運河建成試航，1920年正式通航。在很長的一段時間，美國通過各種手段牢牢地控制著運河的主導(dǎo)權(quán)，經(jīng)過多年的努力，直到2000年，巴拿馬政府才最終取得了運河的全部主權(quán)。顯然，巴拿馬運河主導(dǎo)權(quán)的爭奪更是大國間政治經(jīng)濟軍事力量角力的結(jié)果，美國作為當時的一支新興力量取得了運河的控制權(quán)，并作為新的全球霸主牢牢控制著家門口的巴拿馬運河。

西伯利亞鐵路連接俄羅斯首都莫斯科和太平洋西岸的符拉迪沃斯托克，被稱為俄羅斯的“脊柱”，對俄羅斯乃至東北亞政治、經(jīng)濟、安全具有重要的戰(zhàn)略影響。清朝末期，隨著俄羅斯沙皇的崛起，俄羅斯帝國領(lǐng)土不斷擴張，俄羅斯通過1689年的尼布楚條約、1858年的璦琿條約和1860年的北京條約大量蠶食中國領(lǐng)土。為了實施對新的廣大領(lǐng)土的控制，沙皇俄國從19世紀50年代開始，就啟動了西伯利亞鐵路建設(shè)的前期準備工作，研究設(shè)計持續(xù)了10年時間。西伯利亞鐵路修建于1891年，于1916年建成。這條鐵路不僅讓原本荒無人煙的西伯利亞地區(qū)逐漸繁榮起來，也給俄羅斯帶來巨大的經(jīng)濟效益，成為俄羅斯陸地運輸?shù)闹饕ǖ?。鐵路建成后帶來的資金技術(shù)以及勞動力，使西伯利亞成為俄羅斯的主要農(nóng)牧業(yè)基地，谷物產(chǎn)量曾經(jīng)占全國的17%。1906—1914年，大約400萬俄國和烏克蘭農(nóng)民進入西伯利亞。同時，西伯利亞能源、木材加工、冶金等工業(yè)也得到迅速發(fā)展。更為重要的是，西伯利亞鐵路建設(shè)大大增強了俄羅斯對東北亞事務(wù)的影響。第二次世界大戰(zhàn)前，俄日為爭奪東北亞的控制權(quán)，不斷地進行政治經(jīng)濟和軍事角力。1896年，俄羅斯與當時中國滿清政府簽訂《中俄密約》，獲得了中國東北鐵路建設(shè)經(jīng)營的主導(dǎo)權(quán)，并于1903年建成中東鐵路。1904年，日俄戰(zhàn)爭后，俄羅斯被迫把長春至大連段轉(zhuǎn)讓給了日本。1935年蘇聯(lián)又把中東鐵路北段賣給了日本扶植的偽滿政府，抗戰(zhàn)勝利后東北的中東鐵路才最終回到祖國的懷抱。

第二次世界大戰(zhàn)后，隨著新的國際政治經(jīng)濟秩序的建立，一大批殖民地半殖民地國家取得獨立，很多不平等條約被廢止，蘇伊士運河和巴拿馬運河主權(quán)得以回歸，但大國博弈和影響依然存在，并繼續(xù)成為維護這些重要國際戰(zhàn)略通道和平、中立、安全和穩(wěn)定的重要力量。

(二) 國際規(guī)則分析

美國主導(dǎo)的馬歇爾計劃、歐洲的煤鋼共同體、日本的黑字還流、OECD反映了戰(zhàn)后國際政治經(jīng)濟秩序的新變化，這些變化形成于美歐主導(dǎo)的西方發(fā)達國家內(nèi)部，后來成為全球性國際規(guī)則，發(fā)達國家成為國際規(guī)則的主導(dǎo)者。

馬歇爾計劃，官方稱歐洲復(fù)興計劃，是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后美國對被戰(zhàn)爭破壞的西歐各國進行經(jīng)濟援助、協(xié)助重建的計劃，成為歐洲國家經(jīng)濟恢復(fù)和一體化進程的外部動力，對世界政治經(jīng)濟格局產(chǎn)生了深遠的影響，也使美國成為西方世界的主導(dǎo)者。該計劃于1948年4月啟動，持續(xù)4個財政年度,西歐各國通過參加歐洲經(jīng)濟合作組織(OEEC)接受了美國包括金融、技術(shù)、設(shè)備等各種形式的援助合計131.5億美元。馬歇爾計劃成為促進歐洲一體化的外部動力，不僅大大降低甚至消除了存在于西歐各國之間的關(guān)稅及貿(mào)易壁壘，促使西歐各國經(jīng)濟聯(lián)系日趨緊密并逐步融合，也在很大程度上使西歐各國在經(jīng)濟管理上全面借鑒和適應(yīng)美國制度。馬歇爾計劃使西方世界暫時放棄了相互間的競爭、猜忌和博弈，第一次采用一種全新的和平合作方式來發(fā)展經(jīng)濟。馬歇爾計劃的實施不僅使美國成為西方陣營的領(lǐng)導(dǎo)者，而且也在很大程度上構(gòu)建了以美歐日為主體的全球經(jīng)濟秩序和規(guī)則。OEEC后來發(fā)展成為OECD，對戰(zhàn)后國際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織和世界銀行的建立起了重要的作用，使得發(fā)達國家長期主導(dǎo)國際經(jīng)濟秩序和規(guī)則，牢牢掌控全球經(jīng)濟治理的話語權(quán)。但是，也應(yīng)該看到，馬歇爾計劃的實施并未使歐洲各國成為美國的附庸，在歐洲各國經(jīng)濟恢復(fù)后，歐洲政治經(jīng)濟保持了自身的獨立性，并通過自身的一體化進程成為全球多極化格局的重要一級。

第二次世界大戰(zhàn)后，西歐主要經(jīng)濟體試圖通過經(jīng)濟不斷融合來消除各國間由于戰(zhàn)爭留下的隔閡，在經(jīng)濟制度層面由相互競爭轉(zhuǎn)向共同合作，以避免大規(guī)模沖突和軍事對抗的再次發(fā)生，從而成立了歐洲煤鋼共同體，成為歐洲一體化進程的內(nèi)部動力。馬歇爾計劃實施后，歐洲內(nèi)部開始討論成立超國家的歐洲鋼鐵高級機構(gòu)，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理各國鋼鐵工業(yè)，以避免經(jīng)濟競爭和市場分割在未來引發(fā)新的危機。在煤炭、石油、電力和交通運輸?shù)确矫嬉灿蓄愃频挠懻摗?950年5月，法國外長舒曼提議把法國、德國的全部煤鋼生產(chǎn)置于一個其他歐洲國家都可參加的高級聯(lián)營機構(gòu)的管制下，各國之間煤鋼生產(chǎn)流通和貿(mào)易免除一切關(guān)稅，這一聲明被稱為“舒曼計劃”。1950年6月，法國、聯(lián)邦德國、意大利、比利時、荷蘭、盧森堡六國開始談判，于1951年4月簽訂了為期50年的歐洲煤鋼聯(lián)營條約，形成了歐洲煤鋼共同體，開啟了歐洲一體化進程，將歐洲各國引向了繁榮和和平。不難看出，歐洲煤鋼共同體是當時歐洲資本主義陣營一種自發(fā)、自愿、開放、互利的多邊合作機制，不僅有非常清晰的經(jīng)濟目標，而且還有有效的約束機制，開啟了戰(zhàn)后國際貿(mào)易、投資和區(qū)域合作的新篇章。應(yīng)該看到，歐洲煤鋼共同體建立之初，歐洲經(jīng)濟仍在戰(zhàn)后恢復(fù)之中，當時面臨的國際環(huán)境總體上是寬松的，美國也希望看到一個團結(jié)和具有經(jīng)濟活力的資本主義的西歐來對抗以蘇聯(lián)為核心的東歐社會主義陣營。

黑字還流是20世紀80年代后期，日本為了平衡國際收支盈余，有計劃地將部分外匯儲備通過多種方式對外投資，不僅提升了日本經(jīng)濟的影響力，也為日本經(jīng)濟發(fā)展拓展了戰(zhàn)略空間。黑字還流計劃于1987年開始實施，到1991財年結(jié)束，共分三期，涉及650億美元的資金。第一期于1986年提出，重點是向國際開發(fā)性金融機構(gòu)出資，規(guī)模約100億美元。一是在世界銀行設(shè)立日本特別基金，為發(fā)展中國家的經(jīng)濟調(diào)整提供貸款。二是向IMF提供政府貸款，以改善IMF的財務(wù)狀況，強化其向國際收支赤字國提供金融支持的能力。三是參與國際開發(fā)協(xié)會(IDA)和亞洲開發(fā)基金的資本擴充計劃。第二期于1987年提出，規(guī)模約200億美元。一是鼓勵國際開發(fā)性金融機構(gòu)在日本發(fā)行日元債券，建立或擴充日本特別基金。二是鼓勵日本進出口銀行、日本海外協(xié)力基金和日本國內(nèi)商業(yè)銀行參與世界銀行等國際開發(fā)性金融機構(gòu)的日元銀團貸款項目，通過日本海外協(xié)力基金直接向發(fā)展中國家提供雙邊援助性日元貸款。三是擴大向發(fā)展中國家的非約束性貸款規(guī)模。第三期于1989年提出，規(guī)模約為350億美元，參與了美國主導(dǎo)的應(yīng)對拉美債務(wù)危機的布蘭迪計劃(Brady Plan)。一是日本進出口銀行配合IMF和世界銀行等國際機構(gòu)，通過平行貸款和共同融資向主要債務(wù)國提供日元貸款。二是日本海外協(xié)力基金提供援助性日元貸款，部分用于布蘭迪計劃的救助國。三是繼續(xù)向世界銀行等國際開發(fā)性金融機構(gòu)提供資金支持或資金捐助。黑字還流計劃大約持續(xù)了5個財政年度，較好地利用了美國主導(dǎo)的國際經(jīng)濟秩序和規(guī)則，擴大了日本在全球的影響，拓展了日本經(jīng)濟發(fā)展的空間，促使一大批日本企業(yè)到海外投資，大大提高了日本經(jīng)濟的綜合競爭力。但是，也應(yīng)該看到，日本的黑字還流計劃，并未從根本上改變?nèi)毡緡H收支平衡狀況，也沒有從根本上改變美日經(jīng)濟關(guān)系，美國仍在繼續(xù)通過貿(mào)易、匯率等問題不斷對日本施壓。

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)前身是1948年成立的歐洲經(jīng)濟合作組織(OEEC)，其宗旨是促進成員國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，推動世界經(jīng)濟增長和金融穩(wěn)定；幫助成員國政府制定和協(xié)調(diào)有關(guān)政策，以提高各成員國的生活水準，保持財政的相對穩(wěn)定；鼓勵和協(xié)調(diào)成員國為援助發(fā)展中國家做出努力，幫助發(fā)展中國家改善經(jīng)濟狀況，促進非成員國的經(jīng)濟發(fā)展。OEEC最初是為執(zhí)行美國資助的馬歇爾計劃而設(shè)立的，OEEC使西歐各國認識到經(jīng)濟的相互依存關(guān)系，促使歐洲經(jīng)濟合作進入一個新的階段，最終重塑了歐洲的政治經(jīng)濟版圖。1960年12月14日，美國和加拿大加入OEEC，通過了新的OECD公約，公約于1961年9月30日生效，標志著OECD誕生，1964年日本加入。目前，OECD有34個成員，5個金磚經(jīng)濟體是OECD的重要合作伙伴。OECD不對外提供基金援助，它是在數(shù)據(jù)收集基礎(chǔ)上，通過政策分析和討論，為各國政府制定政策提供幫助，很多政策可能導(dǎo)致成員國間達成正式協(xié)議，在相關(guān)國家或國際組織實施。

OECD共有200多個委員會、工作組和專家小組，就經(jīng)濟、貿(mào)易、科學、就業(yè)、教育及金融等20多個政策領(lǐng)域進行跟蹤分析和研究。理事會是OECD的決策機構(gòu)，秘書處設(shè)在巴黎，雇傭2000多名工作人員，700多名經(jīng)濟學家、科學家、律師和其他專業(yè)人員從事研究和分析工作。一般來說，OECD就某些問題的討論和分析會逐漸發(fā)展成為成員間的談判，各成員國會就國際合作的某些游戲規(guī)則達成一致。這些談判可能會達成諸如市場競爭、反賄賂、出口信貸、資本流動和跨國投資等正式協(xié)議，也可能形成諸如國際稅收規(guī)范和標準，或有關(guān)環(huán)境工作的建議和指導(dǎo)綱要。OECD在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域所開展的分析、討論和共識，推動了烏拉圭回合談判，促進了相關(guān)國家服務(wù)業(yè)的對外開放。

(三) “一帶一路”面臨的國際環(huán)境復(fù)雜多變

“一帶一路”倡議是我國在成為全球第二大經(jīng)濟體這一大背景下提出的。作為全球最大的貿(mào)易國、最大的制造業(yè)基地以及經(jīng)濟發(fā)展最快的國家，金融危機后發(fā)展中國家對我國充滿了期待，發(fā)達國家一方面希望中國承擔更多的責任，另一方面又擔心中國挑戰(zhàn)現(xiàn)有的國際經(jīng)濟秩序。因此，共建“一帶一路”面臨的國際環(huán)境非常復(fù)雜。

其一，“一帶一路”沿線國家國別差異很大，海上絲綢之路相關(guān)國家發(fā)展基礎(chǔ)相對較好，經(jīng)濟開放度較高，基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通水平較好，不僅與我國經(jīng)濟聯(lián)系比較密切，與發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)濟聯(lián)系也很緊密。因此，共建21世紀海上絲綢之路既不太可能出現(xiàn)蘇伊士運河、巴拿馬運河那樣的歷史機遇，也不太可能像馬歇爾計劃、歐盟煤鋼共同體那樣受到國際社會的一致支持。實際上美國和日本就對我國提出的“一帶一路”倡議存在很大疑慮，不僅利用環(huán)境、勞工、知識產(chǎn)權(quán)、國有經(jīng)濟、社會責任、透明度等問題橫加指責，也利用與我國有領(lǐng)土爭端的部分國家來進行牽制。同時，金融危機以來，由于全球范圍內(nèi)需求不足，海洋運輸以及相關(guān)的港口建設(shè)供給過剩，大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也面臨很大的投資風險。此外，一些國家也希望利用大國之間的政治經(jīng)濟博弈來最大程度地獲得短期利益，常常搖擺不定、出爾反爾、見利忘義。

其二，絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國家發(fā)展基礎(chǔ)總體上相對較低，經(jīng)濟開放水平不高，很多還是內(nèi)陸國家，基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通水平存在較大缺口，與我國經(jīng)濟聯(lián)系較為密切，與發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)濟聯(lián)系比較有限。應(yīng)該看到，不少絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國家地廣人稀，市場化程度不高、經(jīng)濟發(fā)展水平低、基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本支撐能力嚴重不足，有其歷史的、政治的和經(jīng)濟的等多方面客觀原因。其中，很多國家經(jīng)濟尚未起飛，不可能像馬歇爾計劃、歐盟煤鋼共同體、日本黑字還流計劃那樣在短期內(nèi)取得實質(zhì)性進展。同時，部分國家與我國經(jīng)濟互補性強，從我國大量進口制造和消費品，向我國出口能源資源產(chǎn)品，可能在一定程度上導(dǎo)致其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更為單一，生態(tài)環(huán)境問題更加突出，經(jīng)濟發(fā)展和合作缺乏持續(xù)性。尤其值得注意的是，很多跨地區(qū)的重大內(nèi)陸互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要外部資金的支持，在經(jīng)濟上很難有可見的、穩(wěn)定的、長期的回報，未來可能難以為繼，甚至可能成為包袱。俄羅斯的西伯利亞鐵路目前就面臨運行和維護成本高，運力過剩，收入不足，經(jīng)濟上面臨很大壓力。

其三，“一帶一路”相關(guān)的歐洲國家，經(jīng)濟發(fā)展和一體化程度很高，基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通需要進一步升級，與我國經(jīng)濟聯(lián)系密切，與其他發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)濟聯(lián)系也非常緊密。歐洲是全球最大的消費和投資市場，也是我國貿(mào)易、投資和金融合作的最重要的伙伴。我國與歐盟的經(jīng)濟關(guān)系是中歐關(guān)系的核心，歐盟是多極化世界中的重要一級，具有統(tǒng)一的貿(mào)易、投資、金融和法規(guī)技術(shù)標準體系，一方面歐盟希望“一帶一路”建設(shè)能夠?qū)悠浠A(chǔ)設(shè)施藍圖和技術(shù)標準，但又擔心中國與其成員國深化經(jīng)貿(mào)合作會破壞歐盟政策的一體系和連貫性。另一方面，歐盟內(nèi)部決策程序復(fù)雜而緩慢，各方利益很難協(xié)調(diào)，中歐層面的合作主要是戰(zhàn)略政策法規(guī)層面的協(xié)調(diào)，涉及具體的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)合作，我國與各成員國的雙邊合作更為有效。同時，無論是與歐盟合作，還是與各成員國之間的雙邊合作，我們均已形成了一系列豐富多彩、充滿活力的機制。如何利用現(xiàn)有的合作機制做好“一帶一路”建設(shè)應(yīng)該成為中歐合作的重心之一。

其四，部分國家對共建“一帶一路”充滿了猜忌、擔心和不信任，甚至利用環(huán)境、勞工等問題牽制其他國家參與“一帶一路”建設(shè)。近年來，美國有意無意地把中國作為戰(zhàn)略上的競爭對手，在政治軍事上利用其傳統(tǒng)盟友大搞所謂的亞太再平衡，在經(jīng)濟上力圖通過TPP、TTIP、TISA把包括中國在內(nèi)的金磚國家排斥在新的國際貿(mào)易規(guī)則之外。對于“一帶一路”倡議及相關(guān)行動，美國認為是在挑戰(zhàn)現(xiàn)行美國主導(dǎo)的國際經(jīng)濟秩序，不僅制造各種借口來指責和批評，也在積極游說其盟友不要參與，而美國一些傳統(tǒng)歐洲盟友的參與進一步加深了美國自己的危機感和失落感。日本出于自身的利益考慮，雖然隨著美國的指揮棒起舞，但也擔心被“一帶一路”倡議邊緣化，與我國在“一帶一路”沿線國家重大基礎(chǔ)設(shè)施項目中展開競爭。在我國與“一帶一路”相關(guān)國家的合作中，如果說美國是政治上的攪局者，則日本就是經(jīng)濟上的搗亂者。

三、 戰(zhàn)略目標比較

作為構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體系的核心戰(zhàn)略，“一帶一路”戰(zhàn)略的提出經(jīng)過了充分論證和廣泛討論，應(yīng)該說戰(zhàn)略目標是非常清晰和透明的。從國際比較視角看，“一帶一路”倡議戰(zhàn)略目標具有以下特征：

(一) 促進共同發(fā)展，形成利益共同體

“一帶一路”沿線很多國家是發(fā)展中國家，發(fā)展仍然是擺在這些國家面前的長期和首要任務(wù)，也是這些國家積極參與“一帶一路”建設(shè)的最大動力，發(fā)展是我國與這些國家最大的利益契合點。蘇伊士運河、巴拿馬運河、俄羅斯西伯利亞鐵路建設(shè)更多的是資本主義列強利用其經(jīng)濟實力和軍事霸權(quán)維護其全球和地區(qū)利益，雖然也在一定程度上促進了所在地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，但主要目標是控制、掠奪和殖民，不僅引發(fā)了一系列沖突和戰(zhàn)爭，也直接服務(wù)于沖突和戰(zhàn)爭。第二次世界大戰(zhàn)后，在新的全球秩序演進過程中，蘇伊士運河和巴拿馬運河最終均實現(xiàn)了國有化，成為全球經(jīng)濟的重要戰(zhàn)略通道，也為當?shù)亟?jīng)濟不斷注入活力。中國倡導(dǎo)和參與的“一帶一路”重大基礎(chǔ)設(shè)施項目立足點就是和平建設(shè)、共同發(fā)展、合作共贏。

馬歇爾計劃的出臺是因為美國從其自身戰(zhàn)略利益出發(fā)，希望通過幫助西歐各國從戰(zhàn)爭中盡快恢復(fù)，來牽制和對抗以蘇聯(lián)為主的社會主義陣營。當時，歐洲各國的首要任務(wù)也是盡快實現(xiàn)戰(zhàn)后經(jīng)濟恢復(fù)，來自美國的資本和商品與歐洲的人才結(jié)合起來，使得歐洲在戰(zhàn)后經(jīng)濟迅速恢復(fù)，同時也幫助造就了一大批美國的跨國公司，使得美國在經(jīng)濟、金融、教育、科技、創(chuàng)新等方面與歐洲形成利益共同體。這種利益共同體通過貿(mào)易的自由化、投資的便利化和金融的國際化最終塑造了符合發(fā)達經(jīng)濟體利益的全球經(jīng)濟金融秩序和規(guī)則。歐洲煤鋼共同體及其之后的歐洲一體化進程不僅使歐洲大陸實現(xiàn)了經(jīng)濟上的共同發(fā)展，而且在政治安全方面也高度一致，成為利益共同體的典范?！耙粠б宦贰背h空間和時間尺度上必然超過馬歇爾計劃和歐洲煤鋼共同體，應(yīng)該成為相關(guān)國家參與國際合作的利益共同體。

(二) 增進理解信任，形成命運共同體

理解信任是國際合作的基礎(chǔ)。由于“一帶一路”沿線相關(guān)國家歷史、文化、宗教和政治制度差異很大，加強交流和增進理解存在很大的難度，需要開放包容、相互尊重、互學互鑒，建立廣泛而持久的理解信任是一個長期的過程。歷史上的蘇伊士運河、巴拿馬運河更多的是一種不平等的利益交換和掠奪，無論是建設(shè)還是管理，均充滿大國間的博弈、對抗甚至戰(zhàn)爭，第二次世界大戰(zhàn)后均出現(xiàn)了國有化浪潮，并最終實現(xiàn)了國有化。馬歇爾計劃的實施是美國和戰(zhàn)后歐洲的一種利益契合，增進了美國和西歐的理解和信任，使西方世界走出了戰(zhàn)爭留下的對立和仇視，形成了資本主義世界的命運共同體。歐洲煤鋼共同體則通過制度層面的安排，首先打破了歐洲各國的關(guān)稅壁壘，形成了統(tǒng)一的大市場，避免了歐洲各國的經(jīng)濟競爭，增進了各國的理解和信任，最終形成了一個高度一體化的歐洲，成為全球政治經(jīng)濟中的重要一級。

應(yīng)該看到，無論是馬歇爾計劃，還是歐洲煤鋼共同體，各國間文化、宗教和政治制度差別不大，相互間容易理解和溝通，也有強烈的共同意愿。但是，“一帶一路”沿線國家文化、宗教、政治制度和發(fā)展水平差異很大，集中了當今世界地緣政治沖突和動蕩的大多數(shù)熱點地區(qū)，形成一個“以我為主”的多邊戰(zhàn)略互信難度很大。日本當年的黑字還流通過加強對重點國家經(jīng)貿(mào)投資合作，雖然增進了理解信任，在一定程度上化解了分歧，但并未與相關(guān)國家形成緊密的命運共同體。對“一帶一路”建設(shè)而言，在各種利益關(guān)系中保持平衡，與各方形成持續(xù)、廣泛而穩(wěn)定的命運共同體難度極大。

(三) 秉持和平合作，形成責任共同體

和平合作已成為時代潮流，不容逆轉(zhuǎn)，但是在不同國家間形成責任共同體難度更大。從蘇伊士運河、巴拿馬運河到俄羅斯西伯利亞鐵路，當時的建設(shè)是在一種斷斷續(xù)續(xù)的合作和博弈中進行的。蘇伊士運河、巴拿馬運河建設(shè)時期以及后來相當長的一段運營時期，列強競爭并通過戰(zhàn)爭爭奪殖民地，在全球范圍內(nèi)劃分勢力范圍，殖民和強權(quán)政治是國際關(guān)系的基本特征，利益和責任主要在列強之間瓜分。第二次世界大戰(zhàn)后，馬歇爾計劃、歐洲煤鋼共同體、日本黑字還流則秉持了和平發(fā)展合作這一戰(zhàn)后的國際關(guān)系準則，形成了比較廣泛的責任共同體，歐洲煤鋼共同體后來逐步發(fā)展成為現(xiàn)在的歐盟，各成員國的責任通過相關(guān)條約來規(guī)定。

馬歇爾計劃后產(chǎn)生的OECD機制，作為發(fā)達國家之間的一個經(jīng)濟協(xié)商和議事機構(gòu)，對許多全球性重大議題展開了深入而持續(xù)的政策研究和溝通，成為影響國際經(jīng)濟秩序的核心組織，并沒有硬性規(guī)定各成員國的責任，與“一帶一路”建設(shè)有更多的相似性。目前OECD重點議題包括經(jīng)濟、金融、稅收、貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)、競爭、企業(yè)治理、網(wǎng)絡(luò)、投資、教育、就業(yè)、創(chuàng)新、移民、環(huán)境、健康、社會福利、發(fā)展、保險和養(yǎng)老金、公共管理、區(qū)域農(nóng)村城市發(fā)展、規(guī)制改革、科學技術(shù)、農(nóng)牧漁業(yè)、綠色增長和可持續(xù)發(fā)展、賄賂和腐敗、化學品和生物安全等26項。

四、 戰(zhàn)略原則比較

共建“一帶一路”戰(zhàn)略首先必須扼守聯(lián)合國憲章和現(xiàn)有國際規(guī)則，尊重第二次世界大戰(zhàn)后建立起來的國際秩序和各種多雙邊合作機制。同時，需要奉行和平共處五項基本原則，即尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、和平共處、平等互利，推動國際合作進入新階段。

(一)開放包容

蘇伊士運河、巴拿馬運河和俄羅斯西伯利亞鐵路建設(shè)是殖民擴張和強權(quán)政治的產(chǎn)物，具有非常明顯的排他性，并不時通過戰(zhàn)爭解決糾紛。馬歇爾計劃、歐洲煤鋼共同體、OECD雖然是通過和平合作的方式來進行，卻具有明顯的選擇性，因而也就具有了排他性。排他性的俱樂部常常設(shè)定相應(yīng)的選擇性門檻，并通過協(xié)議的形式約束各方?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略的開放包容是建立在和平共處五項基本原則基礎(chǔ)上，因而決定了參與各方可以采取更加靈活的合作方式，可以最大程度地實現(xiàn)雙邊和多邊的利益對接，但由于沒有相應(yīng)協(xié)議的約束，實施起來保障難度比較大，更容易受外部因素的影響，需要借助其他的約束性機制來規(guī)范各方行為，管控好合作風險。

(二)發(fā)展為核

蘇伊士運河、巴拿馬運河和俄羅斯西伯利亞鐵路建設(shè)是當時的列強在全球爭霸的產(chǎn)物。馬歇爾計劃、歐洲煤鋼共同體、OECD最初是歐美發(fā)達國家為了避免第二次世界大戰(zhàn)悲劇重演，盡快使歐洲經(jīng)濟從戰(zhàn)后恢復(fù)起來，應(yīng)對社會主義陣營的挑戰(zhàn)，后來對塑造戰(zhàn)后全球經(jīng)濟秩序發(fā)揮了極其重要的作用?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)則主要是亞歐非大陸發(fā)展中國家為了積極應(yīng)對金融危機后的挑戰(zhàn)，通過基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，分享各自的發(fā)展經(jīng)驗和理念，帶動國內(nèi)結(jié)構(gòu)改革和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，打開新的發(fā)展空間。發(fā)展問題是“一帶一路”沿線發(fā)展中國家最為緊迫的任務(wù)，也是“一帶一路”建設(shè)的核心。

(三)市場驅(qū)動

蘇伊士運河、巴拿馬運河和俄羅斯西伯利亞鐵路建設(shè)雖然是強權(quán)政治的產(chǎn)物，但從一開始就蘊含著巨大的經(jīng)濟利益。其中，蘇伊士運河和巴拿馬運河成功地實現(xiàn)了商業(yè)化運作，成為具有重要經(jīng)濟影響和巨大收益的黃金水道，是所在國家的經(jīng)濟支柱。俄羅斯西伯利亞鐵路的商業(yè)化運作雖不太成功，直接的市場收益非常有限，但對俄羅斯西伯利亞地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)起了巨大的作用。而馬歇爾計劃、歐洲煤鋼共同體、日本黑字還流、OECD則充分發(fā)揮了市場的驅(qū)動作用，實現(xiàn)了合作共贏的持續(xù)性?！耙粠б宦贰焙芏鄧沂袌龌潭炔皇呛芨?，更需要通過相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動市場的發(fā)育和競爭，通過經(jīng)濟走廊建設(shè)形成一體化的市場，通過市場合作競爭實現(xiàn)互利共贏。

(四)重點突破

蘇伊士運河、巴拿馬運河和俄羅斯西伯利亞鐵路建設(shè)本身就是重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，因此重點突出，目標清晰。馬歇爾計劃和日本黑字還流持續(xù)時間不長，但針對重點國家和領(lǐng)域，重點比較突出，目標比較清晰，因此很快見到了成效。歐洲煤鋼共同體和OECD通過階段性、遞進性目標，巧妙地塑造了第二次世界大戰(zhàn)后西方世界主導(dǎo)的全球經(jīng)濟秩序。“一帶一路”愿景是一項宏大的系統(tǒng)工程，涉及基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、經(jīng)濟走廊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、能源資源開發(fā)，必須明確分階段的重點國家、主要任務(wù)、重大目標和重要項目，才可能實現(xiàn)階段性的目標，充分調(diào)動各方面的積極性，更好地帶動發(fā)展中國家主動參與全球經(jīng)濟秩序改革和新的經(jīng)濟規(guī)則的建設(shè)。

(五)多元支撐

蘇伊士運河、巴拿馬運河和俄羅斯西伯利亞鐵路建設(shè)的排他性決定了這些項目的國際合作是非常有限的，更多地體現(xiàn)為競爭。馬歇爾計劃和歐洲煤鋼共同體則是特定經(jīng)濟體之間的合作，在當時的國際經(jīng)濟環(huán)境下也沒有外部其他國際機構(gòu)的參與。相比之下，日本黑字還流和OECD則采用了一種更為開放的合作方式，與世界銀行、國際貨幣基金組織和世界貿(mào)易組織進行密切合作，使得有限的資源發(fā)揮了更大的作用?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)更需要國際多邊機構(gòu)，如世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織、亞洲開發(fā)銀行等的積極參與。中國倡導(dǎo)的金磚國家開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金等也需要國際社會的參與。

(六)揚長補短

在蘇伊士運河、巴拿馬運河和俄羅斯西伯利亞鐵路建設(shè)中，當時的列強通過各種不平等條約盡可能地保障其核心利益。馬歇爾計劃、歐洲煤鋼共同體、日本黑字還流、OECD則是以條約和規(guī)則為基礎(chǔ)的，并最終形成了一整套系統(tǒng)復(fù)雜的國際規(guī)則?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)更多地依據(jù)現(xiàn)有國際規(guī)則，但也應(yīng)積極創(chuàng)新和改革現(xiàn)有國際規(guī)則中不合理的內(nèi)容，使其能夠更加公平地體現(xiàn)廣大發(fā)展中國家的利益。國際機制規(guī)則建設(shè)方面是我國的短板，我國應(yīng)抓住“一帶一路”建設(shè)的機遇，努力學習，爭取“揚長補短”而不是“揚長避短”，以便從戰(zhàn)略高度塑造我國參與全球合作的軟實力。

五、 幾點啟示

從國際比較視角看，“一帶一路”面臨的國際環(huán)境更加復(fù)雜，達成合作共識的難度更大。借鑒國際經(jīng)驗，可以總結(jié)出以下幾點啟示：

(一) 要從戰(zhàn)略高度充分認識“一帶一路”建設(shè)的復(fù)雜性和艱巨性

“一帶一路”倡議引起國際社會的廣泛關(guān)注，受到大多數(shù)國際機構(gòu)的肯定和贊許，也得到相關(guān)國家的積極回應(yīng)和支持，但必須清楚地認識到“一帶一路”建設(shè)面臨的難度前所未有，挑戰(zhàn)前所未有，風險前所未有。“一帶一路”建設(shè)需要突破許多瓶頸，首先是基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸和發(fā)展陷阱，關(guān)鍵的是資金瓶頸，歷史上的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目在執(zhí)行過程中均大大超過預(yù)算，很多成為政府的包袱。其次是機制和能力建設(shè)，特別需要有市場支撐的多樣化的有效率的合作機制，僅靠現(xiàn)有的機制不足以支撐“一帶一路”建設(shè)。最后，“一帶一路”建設(shè)的不少國家尚處于欠發(fā)達階段，實現(xiàn)經(jīng)濟的起飛需要穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境和持續(xù)的市場化改革，從歷史經(jīng)驗看成功的幾率并不高。

(二) 要把各方的戰(zhàn)略訴求和責任有效地結(jié)合起來

“一帶一路”建設(shè)要盡可能地把主導(dǎo)方和需求方的訴求和責任結(jié)合起來。對于重大基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通項目，要加強相關(guān)國家的對話、溝通和協(xié)商，盡可能地吸收和利用多邊金融機構(gòu)的支持，盡可能地鼓勵發(fā)達經(jīng)濟體的參與，盡可能實現(xiàn)商業(yè)化運作，盡可能明確各方責任和利益，盡可能地管控潛在的風險。對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，要盡可能結(jié)合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)特點和競爭優(yōu)勢，要盡可能吸引第三方企業(yè)投資設(shè)廠，要盡可能與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟對接，要盡可能為當?shù)貏?chuàng)造就業(yè)，使當?shù)厝嗣翊_實感受到“一帶一路”建設(shè)的實惠。對于經(jīng)濟走廊建設(shè)，要緊緊抓住市場這根主線，要盡可能與國際先進規(guī)則、標準和技術(shù)對接，使其成為帶動所在國經(jīng)濟的重要引擎。

(三) 要把法制和機制建設(shè)作為優(yōu)先領(lǐng)域和重要抓手

“一帶一路”建設(shè)不僅需要現(xiàn)有各種多邊和雙邊機制做保障，還需要制定和完善更多的機制。法制是機制建設(shè)的基礎(chǔ)和核心，要盡可能把重大項目納入現(xiàn)有的多雙邊合作機制，要重點支持那些納入多雙邊合作機制的重大項目，并盡可能將雙邊、多邊的談話、聲明、備忘錄、共識等升級為約束力更強的協(xié)議和條約。要在機制建設(shè)中引入符合國際規(guī)范的法律、標準、規(guī)范和監(jiān)督，要盡可能使機制建設(shè)透明、可復(fù)制、易于操作和監(jiān)督。對于貿(mào)易、投資、產(chǎn)業(yè)、金融、民間和地方政府合作，還要大膽創(chuàng)新，積極探索適合于發(fā)展中國家國情的新的機制，要堅決將機制建設(shè)作為“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域。

(四) 要把跨國投資、貨幣金融合作和生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)結(jié)合起來

“一帶一路”建設(shè)需要大規(guī)模長周期跨國投資支持，必須突破現(xiàn)有國際投融資體系瓶頸，開展創(chuàng)新性的貨幣金融和產(chǎn)業(yè)合作。一方面，通過人民幣國際化等相關(guān)貨幣金融合作，降低“一帶一路”投融資成本，減小匯率波動風險，使中國經(jīng)濟更好地對接和適應(yīng)“一帶一路”建設(shè)。另一方面，要利用好金磚國家開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等我國主導(dǎo)的國際開發(fā)性金融機構(gòu)，撬動世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、伊斯蘭開發(fā)銀行等其他國際金融機構(gòu)的參與。同時，要有針對性地支持那些市場潛力大、有利于參與國際生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的重點項目，使“一帶一路”沿線國家逐步實現(xiàn)貿(mào)易自由化、投資便利化、金融國際化和生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)化。

(五) 要把人文交流和經(jīng)濟合作結(jié)合起來，形成廣泛的共識

“一帶一路”建設(shè)重點雖然是經(jīng)濟合作，但也要重視人文交流的重要性。只有形成政府的、企業(yè)的、民間的廣泛理解和共識，“一帶一路”建設(shè)才能最終落到實處，才有可能經(jīng)得起時間和歷史的考驗。相比經(jīng)濟合作，人文交流是“慢工細活”，不僅需要中央政府層面的官方協(xié)商和合作，更需要包括政黨、議會、地方政府、非政府組織、文化團體、企業(yè)、青少年的交流互動，要盡可能讓“一帶一路”的思想深入人心，使公眾和團體參與并積極支持“一帶一路”倡議，并從中得到實惠。要特別重視教育交流合作、文體合作和旅游在促進人文交流方面的基礎(chǔ)作用，通過舉辦雙邊文化年(周)、旅游年(周)和學生夏(冬)令營等來增強民間人文交流。

(六) 要充分重視和利用“一帶一路”建設(shè)的溢出效應(yīng)

“一帶一路”建設(shè)的關(guān)鍵詞是和平發(fā)展合作，倡議和愿景本身就是一個促進地區(qū)和平穩(wěn)定繁榮的宏偉藍圖。和平是發(fā)展合作的基礎(chǔ)，而發(fā)展合作又會促進更長久的和平。中國的和平崛起是對世界和平發(fā)展合作的巨大貢獻，這種貢獻必然會通過“一帶一路”建設(shè)更好地擴散到相關(guān)國家，增強這些國家的發(fā)展合作能力，降低經(jīng)濟社會政治的內(nèi)部不穩(wěn)定因素。沿線國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定符合中國的利益，既可以形成更為廣泛的共識，也有利于抵消部分國家對“一帶一路”建設(shè)的指責和不信任。因此，一定要重視“一帶一路”建設(shè)在緩減地區(qū)糾紛和沖突，增進區(qū)域安全穩(wěn)定方面的溢出效應(yīng)。

(作者單位：國家發(fā)改委對外經(jīng)濟研究所;責任編輯：白宇)