摘 要：街道衛(wèi)生是城市行政運(yùn)行系統(tǒng)中的重要內(nèi)容。19世紀(jì)美國(guó)城市化加速發(fā)展，首位性城市紐約居民健康嚴(yán)重惡化。70年代以瘴氣致病論為理論基礎(chǔ)，紐約市在全國(guó)率先開展街道衛(wèi)生改革，由此掀開了美國(guó)城市公共衛(wèi)生改革的序幕。90年代借進(jìn)步運(yùn)動(dòng)?xùn)|風(fēng)，喬治·韋林將這場(chǎng)街道衛(wèi)生改革推向高潮，城市街道煥然一新。紐約市也為美國(guó)其他城市環(huán)境治理樹立典范。

關(guān)鍵詞：紐約;街道衛(wèi)生;改革

作者簡(jiǎn)介：李晶，男，西南大學(xué)歷史文化學(xué)院教師，從事美國(guó)城市史和美國(guó)醫(yī)療社會(huì)史研究。

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：SWU1509440;中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：SWU1109041

中圖分類號(hào)：K712 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2016）01-0164-09

19世紀(jì)后半期至20世紀(jì)初是美國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期。當(dāng)美國(guó)社會(huì)正沉浸在由農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)，農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)巨大轉(zhuǎn)變所帶來的無限榮耀時(shí)，資本主義重個(gè)人、輕社會(huì)、推崇自由放任理念的弊端暴露殆盡，并引發(fā)了一系列社會(huì)問題。與此同時(shí)，一股針對(duì)資本主義進(jìn)行改革的浪潮也正浮現(xiàn)于美國(guó)社會(huì)，史稱“進(jìn)步運(yùn)動(dòng)”。在這場(chǎng)紛繁復(fù)雜的改革運(yùn)動(dòng)中，有一場(chǎng)萌發(fā)于城市社會(huì)，關(guān)乎民眾生命安危和生活品質(zhì)的“公共衛(wèi)生改革”極富個(gè)性。其中，紐約市1既是進(jìn)步時(shí)代最早開展公共衛(wèi)生改革的美國(guó)城市，同時(shí)還引領(lǐng)著整場(chǎng)改革的節(jié)奏和脈絡(luò)，充當(dāng)著各項(xiàng)具體改革措施的“試驗(yàn)場(chǎng)”。紐約開展的街道衛(wèi)生改革，是公共衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)初期，美國(guó)政府以瘴氣致病理論為指導(dǎo)，圍繞城市環(huán)境展開治理的典范。經(jīng)過這項(xiàng)改革，極大地改變了紐約街道的污濁面貌，帶動(dòng)了其他城市環(huán)境衛(wèi)生治理工作的展開，許多治理思想和方法甚至對(duì)今天大城市環(huán)境治理仍具現(xiàn)實(shí)意義。

進(jìn)步時(shí)代的改革運(yùn)動(dòng)一直是國(guó)內(nèi)外美國(guó)史學(xué)者熱衷的敘事對(duì)象。目前，中國(guó)學(xué)界的研究主要集中在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革層面，基于公益的社會(huì)管制研究相對(duì)缺乏。公共衛(wèi)生作為這一時(shí)期美國(guó)政府開展社會(huì)管制的重要內(nèi)容，在國(guó)內(nèi)研究寥寥，專門針對(duì)城市政府在這一領(lǐng)域的管制研究更不多見。1從公共衛(wèi)生視角，考察城市街道衛(wèi)生改革亦存在不足。2在美國(guó)學(xué)界，研究美國(guó)城市公共衛(wèi)生政策的綜合性成果雖不少見，但對(duì)進(jìn)步時(shí)代紐約等城市街道衛(wèi)生改革的研究只略有涉及，且較為分散，針對(duì)紐約街道衛(wèi)生改革與進(jìn)步時(shí)代美國(guó)城市公共衛(wèi)生改革的關(guān)系等重要問題缺乏深入研究，部分學(xué)者甚至忽略了街道衛(wèi)生改革致力于改善城市居民健康的初衷，而過分強(qiáng)調(diào)其在環(huán)境美化方面的意義。3本文主要從公共衛(wèi)生的視角，考察進(jìn)步時(shí)代紐約開展街道衛(wèi)生改革的原因、內(nèi)容及影響，厘清這場(chǎng)街道衛(wèi)生改革在美國(guó)城市公共衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)中的重要地位。

19世紀(jì)工業(yè)革命的深入發(fā)展，觸發(fā)了美國(guó)城市化的閘門，其中東北部城市紐約的發(fā)展尤其令人矚目。1820年紐約市憑借12.37萬人口超過費(fèi)城，成為全國(guó)最大城市。僅僅30年后，紐約人口超過50萬，成為西半球最大城市。[1]（P16，33）這樣，在不到半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里，紐約憑借得天獨(dú)厚的地理?xiàng)l件以及工業(yè)革命后聚集經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)，迅速發(fā)展為全國(guó)經(jīng)濟(jì)的中心，各國(guó)移民心目中的財(cái)富天堂，確立了直到今天都未曾被撼動(dòng)的全國(guó)首位性城市地位。然而，城市經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，卻以大肆破壞生活環(huán)境為代價(jià)。紐約市作為當(dāng)時(shí)全國(guó)發(fā)展速度最快，城市規(guī)模最大的城市，自然與其他城市相比，更早面臨嚴(yán)重的城市環(huán)境問題。其中，街道衛(wèi)生狀況的惡化最為突出，對(duì)城市居民日常生活的影響也格外明顯。

19世紀(jì)初紐約市依然延續(xù)著自殖民地時(shí)期形成的街道清掃辦法，垃圾清掃被看作居民的個(gè)人事務(wù)。雖然市政府多次頒布法律，強(qiáng)調(diào)居民個(gè)人負(fù)有清掃房前屋后垃圾的責(zé)任，但是從政府到居民，在淡薄的衛(wèi)生意識(shí)下，僅僅強(qiáng)調(diào)城市美觀很難讓這些法律得到切實(shí)有效的實(shí)施。同時(shí)，大量涌來的外國(guó)移民無疑讓紐約原本凸顯的街道衛(wèi)生問題雪上加霜。從1840年至1860年間有近180萬愛爾蘭人來到北美，其中大部分是經(jīng)由紐約進(jìn)入美國(guó)的。[2]（P155）這些移民在構(gòu)成上多數(shù)為貧窮農(nóng)民，在生活習(xí)慣上保留了眾多落后的農(nóng)村衛(wèi)生習(xí)慣。19世紀(jì)70年代垃圾收集工人在夏季曼哈頓的街道，每天大約要收集1100噸垃圾，而那些遠(yuǎn)離主干道的街巷，由于缺乏管理，垃圾如山更是司空見慣。[3]（P14）于是，垃圾滿街、污水四溢、腥臭難聞，成為紐約城市街頭的常態(tài)。

紐約街道不堪入目的另一原因是當(dāng)時(shí)城市的主要交通工具——有軌馬車。19世紀(jì)50年代，有軌馬車憑借速度快、載客多以及運(yùn)營(yíng)成本低等優(yōu)點(diǎn)，很快贏得了美國(guó)城市交通運(yùn)輸系統(tǒng)的青睞。然而有軌馬車在城市中的廣泛應(yīng)用，卻給城市環(huán)境帶來了意想不到的惡果。城市中日漸增多的馬匹，成為街道垃圾的主要生產(chǎn)者。19世紀(jì)末紐約市的馬匹數(shù)量達(dá)到13萬匹。數(shù)目驚人的馬匹每天制造出大量的糞穢垃圾?？墒浅鞘兄械托У睦幚硐到y(tǒng)根本無法對(duì)這些糞穢作出及時(shí)處理?！皳?jù)估算，一只健壯馬匹每天排出的糞便在15至35磅間，排尿量達(dá)一夸脫，而這些糞穢大多被直接排泄在街道上。布魯克林每天產(chǎn)生的馬糞重達(dá)200噸?！盵4]（P20）不僅如此，19世紀(jì)80年代，每年死于紐約街頭的馬匹數(shù)量就達(dá)1.5萬。[5]（P69）這些馬匹尸體要么堆積街頭，長(zhǎng)期無法處理，要么被丟入水溝，任其腐敗，散發(fā)惡臭，蚊蠅鋪天蓋地，漫天飛舞。工業(yè)文明突飛猛進(jìn)的美國(guó)城市，竟有如此惡劣的街道衛(wèi)生，著實(shí)讓人咂舌驚愕。

最后，面對(duì)城市規(guī)模的急遽發(fā)展，紐約市政管理的缺失和腐敗也助長(zhǎng)了街道衛(wèi)生環(huán)境的惡化。如果說在工業(yè)革命以前，紐約有限的人口規(guī)模，還能使荷蘭人統(tǒng)治時(shí)期延續(xù)下來的街道衛(wèi)生條例發(fā)揮一定效用，那么隨著工業(yè)革命深入，城市化進(jìn)程加快，紐約滯后的街道衛(wèi)生管理體系早已不堪重負(fù)。1807年紐約市政府開始將垃圾收集工作承包給一些私人公司，但是這種街道清潔系統(tǒng)存在很大弊端。[6]（P181-183）由于私人清掃公司的主要收益來自于收集街道上的有機(jī)糞便，然后將其出售給耕地農(nóng)民。這樣私人公司在垃圾收集過程中，往往對(duì)收集對(duì)象具有明顯的選擇性，那些無法作為肥料的垃圾經(jīng)常被棄之街頭。與此同時(shí)，私人公司為了從市政府獲取街道清掃合同，經(jīng)常賄賂市政官員。而市政官員為了從私人公司謀取巨額回扣，又大幅提高街道清潔服務(wù)的價(jià)格，使得街道清掃成為市政服務(wù)中的肥缺，最終為市政腐敗埋下隱患。[7]（P183）此外，杰克遜時(shí)期所倡導(dǎo)的“小政府”理念，也限制了城市政府在街道衛(wèi)生管理方面大有作為。

于是，進(jìn)步時(shí)代以前的紐約市政府在街道清掃方面更多承擔(dān)的是監(jiān)督之責(zé)，僅當(dāng)疫情臨近或者城市垃圾問題特別嚴(yán)重的時(shí)候，才被迫采取直接干預(yù)的臨時(shí)舉措，而且從各種措施的實(shí)施力度和效果來看，社會(huì)各界對(duì)城市環(huán)境的重視程度也還有待加強(qiáng)。那時(shí)，各種致病理論爭(zhēng)論不休，城市疾病預(yù)防尚缺明確的指導(dǎo)思想。城市公共衛(wèi)生的改革者們意識(shí)到，要喚醒社會(huì)各界對(duì)街道衛(wèi)生的真正重視，還要將街道衛(wèi)生與居民健康聯(lián)系在一起。

19世紀(jì)美國(guó)醫(yī)學(xué)界關(guān)于疾病的起因與傳播，存在兩種截然不同的認(rèn)識(shí)。一種認(rèn)為疾病產(chǎn)生于患者與健康人群的直接接觸;另一種認(rèn)為疾病是由于動(dòng)植物腐敗所產(chǎn)生的有毒氣體（瘴氣）被人體吸入后產(chǎn)生的。與這兩種病理觀相對(duì)應(yīng)，醫(yī)學(xué)界內(nèi)部形成了相信疾病可以通過人際傳播的“感染派”和認(rèn)為疾病源自所處環(huán)境，不會(huì)人際傳染的“反感染派”。[8]（P32-33）長(zhǎng)期以來，由于天花等通過飛沫方式直接傳播的惡性傳染病，給人最直觀的經(jīng)驗(yàn)便是疾病具有接觸傳播的可能。因而歷史上，通過檢疫防止患病者與健康人群直接接觸成為疾病預(yù)防的主要手段。換言之，“感染派”一度在疾病預(yù)防領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。然而，19世紀(jì)黃熱病、霍亂等借助蚊子和水體媒介流行的傳染病開始在美國(guó)肆虐，人們發(fā)現(xiàn)與患者直接接觸也未必出現(xiàn)疾病癥狀;另外，“檢疫措施”影響正常商業(yè)貿(mào)易，同時(shí)還限制個(gè)人行動(dòng)自由，這與社會(huì)盛行的個(gè)人主義和重商主義也發(fā)生抵牾;加之英國(guó)查德維克在“瘴氣致病論”指導(dǎo)下在倫敦開展公共衛(wèi)生改革已經(jīng)取得的成就，都使美國(guó)主張通過環(huán)境治理預(yù)防疾病的“反感染派”勢(shì)力開始不斷增強(qiáng)。

1859年第三次全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議在紐約舉行，會(huì)議圍繞黃熱病是否具有傳染性以及檢疫措施的價(jià)值展開了激烈討論。鑒于“檢疫措施”在黃熱病預(yù)防中的失靈，代表們開始質(zhì)疑“感染論”是否真正有效。同時(shí)，許多代表提出應(yīng)該重視城市衛(wèi)生的重要性。商業(yè)委員會(huì)主席哈里斯在報(bào)告中指出：“在許多大城市，城市衛(wèi)生與商業(yè)利益存在直接聯(lián)系，你所生產(chǎn)的食品質(zhì)量可能就與衛(wèi)生環(huán)境密切相關(guān)。因此，城市衛(wèi)生影響著市民生活，它對(duì)公共健康具有重要影響?！盵9]（P211）隨后，哈里斯建議各級(jí)立法部門對(duì)城市衛(wèi)生進(jìn)行立法，并提議任命專人對(duì)各大城市中，包括街道衛(wèi)生在內(nèi)的六個(gè)城市衛(wèi)生領(lǐng)域展開專項(xiàng)調(diào)查，并將在下屆會(huì)議中發(fā)布報(bào)告內(nèi)容。[9]（P211-212）著名公共衛(wèi)生改革先驅(qū)格里斯科姆在最后一天的發(fā)言中表示：相對(duì)于由外部傳入疾病的危險(xiǎn)，城市內(nèi)部滋生疫病的威脅更為可怕。至此之后，美國(guó)城市公共衛(wèi)生關(guān)注的內(nèi)容開始由疫病檢疫轉(zhuǎn)移到環(huán)境治理方面，到1860年第四次全國(guó)衛(wèi)生大會(huì)召開時(shí)，會(huì)議的議題已經(jīng)全部集中在“城市衛(wèi)生”方面，有關(guān)污水排放以及街道清潔等各種衛(wèi)生問題的討論都與疾病建立起直接聯(lián)系。[10]（P105）這樣，主張借助清潔環(huán)境、消除瘴氣，從而實(shí)現(xiàn)疾病預(yù)防的“反感染論”，開始成為紐約市開展公共衛(wèi)生活動(dòng)的指導(dǎo)思想，這為街道衛(wèi)生改革的開展奠定了理論基礎(chǔ)。

二、政府的責(zé)任：紐約街道衛(wèi)生改革的嘗試

從理論上確立街道清潔對(duì)于居民健康的重要性，只是紐約街道衛(wèi)生改革的第一步。改革運(yùn)動(dòng)的全面展開還有待于在政府層面對(duì)城市街道衛(wèi)生管理做出變革。1866年2月紐約州立法機(jī)構(gòu)通過了《為保護(hù)健康、防止疫病傳播創(chuàng)建大都市衛(wèi)生區(qū)和衛(wèi)生局的法案》（簡(jiǎn)稱《大都市衛(wèi)生法》）。這是美國(guó)第一部公共衛(wèi)生立法。根據(jù)該法案成立的紐約市衛(wèi)生局具有廣泛權(quán)力，它可集中頒布、執(zhí)行衛(wèi)生法令，具有對(duì)相關(guān)問題展開司法審判的特權(quán)。紐約持續(xù)惡化的街道衛(wèi)生問題自然成為衛(wèi)生局的主要治理對(duì)象。當(dāng)時(shí)位于紐約市區(qū)的屠宰場(chǎng)是城市街道重要的污染源之一。肉類屠宰和牲畜圏欄沖洗過程產(chǎn)生的大量血水，由于有機(jī)懸浮物高，極易腐敗，到了夏季更是散發(fā)出強(qiáng)烈的腥臭，成為蚊蠅滋生的溫床。衛(wèi)生局規(guī)定所有屠宰場(chǎng)必須搬離曼哈頓第40街區(qū)以南地區(qū)，而且隨著紐約市的擴(kuò)展不斷將屠宰場(chǎng)等污染街道環(huán)境的產(chǎn)業(yè)驅(qū)離市區(qū)。

與屠宰場(chǎng)整治相類似的治理活動(dòng)，還有針對(duì)城市家畜的管理。從殖民時(shí)代起，紐約市民就有飼養(yǎng)家禽滿足家庭日常消費(fèi)的傳統(tǒng)。19世紀(jì)幾次涌入紐約的移民潮中，具有農(nóng)村背景的外國(guó)移民占據(jù)多數(shù)，這些移民后來盡管身處城市，但多數(shù)保留了農(nóng)村生活的習(xí)慣，各家各戶飼養(yǎng)牲畜非常普遍。由于缺乏管理，這些牲畜游蕩街頭，糞便、死尸隨處可見。衛(wèi)生局成立伊始，便承擔(dān)起對(duì)這一街道衛(wèi)生頑疾的管制。1869年衛(wèi)生局頒布專項(xiàng)法令，首先禁止牲畜販子沿街驅(qū)趕牛群;同時(shí)規(guī)定豬和山羊不能在城市任何區(qū)域散放;同年還規(guī)定向協(xié)助捕捉流浪狗的市民頒發(fā)賞金。另外，針對(duì)糞穢垃圾的管理也在此時(shí)全面展開。在衛(wèi)生局的有效監(jiān)管下，清道夫開始定時(shí)清理旱廁，以往街頭糞水四溢的景觀大為減少。[11]（P68-69，84-85）不僅如此，衛(wèi)生局還對(duì)清道夫進(jìn)行規(guī)范化管理，規(guī)定擁有專業(yè)手推車和垃圾清掃設(shè)備的人員才能獲得清潔街道的許可證。[6]（P33-35）

街道衛(wèi)生在紐約市政運(yùn)行系統(tǒng)中的重要性不僅體現(xiàn)在，它與廣大市民的健康直接相關(guān)而備受關(guān)注，事實(shí)上它還是當(dāng)時(shí)紐約市一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)和政治事項(xiàng)。著名城市環(huán)境史學(xué)者梅樂茜曾對(duì)20世紀(jì)前美國(guó)城市的垃圾管理問題給出較為全面的歸納：“工業(yè)革命以前，許多較大的城市就已經(jīng)開始直接承擔(dān)基本的衛(wèi)生服務(wù)或?qū)⑿l(wèi)生服務(wù)外包給私人公司，但是直到19世紀(jì)八九十年代，垃圾收集和處理問題應(yīng)由私人公司承擔(dān)還是由政府直接負(fù)責(zé)仍然懸而未決。起初，通過簽訂合同或頒發(fā)特許狀向私人公司購買街道清潔服務(wù)更為盛行。”[4]（P23-24）因?yàn)?，私人公司通過外包的形式承擔(dān)垃圾收集和處理工作后，將大大減少市政府在這方面的資金和人力投入，市政府只行監(jiān)督之責(zé)即可。于是，這種街道衛(wèi)生管理模式很早便得到紐約等大城市的青睞。此外，紐約街道管理模式還與城市政治極具關(guān)聯(lián)。首先，獲得相關(guān)合同的公司可以為選民提供就業(yè)崗位;其次，私人公司為了獲取合同，賄賂主事官員屢見不鮮;最后，在買入街道清潔服務(wù)時(shí)，政府官員以換取賄賂或回扣為目的，給出過高的服務(wù)出價(jià)幾乎成為當(dāng)時(shí)城市政客的重要收入來源。然而，私人外包合同的弊端不止如此。由于私人公司的唯利性，許多無法作為農(nóng)用肥料的無機(jī)垃圾由于無利可圖，常常無法得到及時(shí)清理。加之腐敗橫行，外包合同可以輕松獲取，城市監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)，許多私人公司的工作效率非常低下。1872年州立法機(jī)構(gòu)頒布法律，將紐約市衛(wèi)生局所承擔(dān)的街道清潔職責(zé)全部轉(zhuǎn)由市警察局承擔(dān)，以加強(qiáng)對(duì)街道衛(wèi)生的監(jiān)管。按照規(guī)定，市警察局有權(quán)吊銷那些效率低下的私人公司清潔街道的合同，并自行組織人員進(jìn)行街道清潔。[12]（P17）盡管市警察局在街道清潔方面取得了一定成效，但是建立在私營(yíng)基礎(chǔ)上的街道清潔系統(tǒng)并沒有發(fā)生動(dòng)搖，街道垃圾的清潔工作很快隨著80年代人口的增加而再度惡化。

綜上所述，內(nèi)戰(zhàn)后至80年代末，街道清潔問題已經(jīng)在紐約各界引起廣泛關(guān)注。但是，由于城市政治腐敗橫行，嚴(yán)重影響城市街道清潔的效率，同時(shí)街道清掃體制中私人合同制弊端不斷顯現(xiàn)，致使紐約城市街道的衛(wèi)生狀況并沒有取得較大改觀。盡管如此，人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，街道衛(wèi)生不僅是個(gè)人的義務(wù)，還是市政府的責(zé)任。種種跡象表明，由政府主導(dǎo)的更大規(guī)模的街道衛(wèi)生改革即將到來。

紐約街道衛(wèi)生改革更大規(guī)模的出現(xiàn)，在一定程度上要?dú)w于喬治·韋林的努力。1895年至1898年，韋林在擔(dān)任紐約市街道清潔委員期間，不僅為城市街道衛(wèi)生改革搖旗吶喊，更重要的是他將許多前人的環(huán)境衛(wèi)生思想付諸實(shí)踐，并取得顯著成果。韋林執(zhí)政紐約的時(shí)代，恰逢進(jìn)步運(yùn)動(dòng)的高潮，此時(shí)的紐約在全國(guó)率先開展了一系列城市改革，從揭露社會(huì)陰暗面的“黑幕揭發(fā)運(yùn)動(dòng)”，到轟轟烈烈的社區(qū)改良運(yùn)動(dòng)，再到禁酒運(yùn)動(dòng)和婦女參政運(yùn)動(dòng)都在紐約留下了深刻的印記。這些針對(duì)不同城市問題的改革，分頭進(jìn)行，內(nèi)容互有交叉，推動(dòng)著紐約社會(huì)的進(jìn)步，最終在紐約形成了一股改革的潮流。借助進(jìn)步運(yùn)動(dòng)的改革之風(fēng)，韋林將紐約的街道衛(wèi)生改革推向高潮，紐約的市容面貌出現(xiàn)巨大改觀。這樣，紐約成為19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國(guó)城市街道衛(wèi)生改革的引領(lǐng)者，韋林本人也由此成為這場(chǎng)改革公認(rèn)的領(lǐng)導(dǎo)者。其具體改革內(nèi)容如下：

（一）調(diào)整人員構(gòu)成，重塑公共形象

韋林上任伊始，首先對(duì)街道清潔部（the Department of Street Cleaning）的管理層進(jìn)行了改組。他看重從業(yè)人員的專業(yè)技能和組織紀(jì)律性，選拔職業(yè)技術(shù)學(xué)校的優(yōu)秀畢業(yè)生和退伍老兵進(jìn)入管理部門，將那些早先通過政治分贓混入清潔部的人員剔除了出去。

同時(shí)，他還非常重視基層街道清潔員的作用。在他看來，街道清潔員的手工清掃，遠(yuǎn)比運(yùn)用相關(guān)機(jī)械更為有效。那些游走于大街小巷的清潔員是廣大市民了解清潔部工作的窗口，而他們所從事的街道清掃工作又是市民衡量清潔部工作效果的標(biāo)尺。因此，韋林一直致力于建立一支高效的街道清潔隊(duì)伍，并將其看作保證整個(gè)部門能否有效運(yùn)行的關(guān)鍵。在過去，街道清潔員職位，往往是政治機(jī)器賄選的工具。從事這一職業(yè)者多是初到美國(guó)的愛爾蘭移民。文化素質(zhì)不高，好吃懶做，酗酒滋事是紐約市民對(duì)街道清潔員的一貫印象。為了扭轉(zhuǎn)街道清潔員在廣大市民心目中的不良形象，他對(duì)街道清潔員實(shí)施“軍事化”的管理模式。韋林要求所有清潔員出席“早操”，列隊(duì)點(diǎn)名，對(duì)于那些擅自離崗或者酗酒鬧事者處以罰款或者解聘。當(dāng)然，韋林對(duì)于街道清潔員形象最直觀的改變，還屬其對(duì)街道清潔員“白色天使”形象的塑造。他命令所有清潔員在工作期間身穿統(tǒng)一的白色制服，頭戴白色頭盔。純白的色彩很自然讓公眾將清潔員與醫(yī)生、護(hù)士等衛(wèi)生職業(yè)聯(lián)系在一起，而警盔樣式的頭盔，又向大眾暗示這是一個(gè)代表政府，具有執(zhí)法性的群體。

隨后，韋林還每年組織街道清潔部成員列隊(duì)游行，向紐約市民展現(xiàn)這支清潔隊(duì)伍的精神風(fēng)貌。1896年5月26日，韋林帶領(lǐng)1400名街道清潔員，600名垃圾運(yùn)輸人員在第五大道舉行盛況空前的游行活動(dòng)。[13]（P19）游行隊(duì)伍列隊(duì)整齊，身著統(tǒng)一潔白制服，攜帶掃帚或手推垃圾車浩浩蕩蕩前進(jìn)。這次游行對(duì)于街道衛(wèi)生部形象的改善無疑具有積極影響。這一點(diǎn)可以從游行次日，韋林對(duì)所有參與游行人員的賀詞中反映出來：

我非常感謝所有參與這次游行的成員……這次游行的成功對(duì)于整個(gè)街道清潔部的影響將是永恒的。這場(chǎng)游行勢(shì)必將對(duì)公眾產(chǎn)生巨大的影響，那些曾經(jīng)對(duì)街道清潔員抱以蔑視和嘲諷的人，現(xiàn)在將向我們投來贊許的目光?？梢钥隙?，街道清潔部已經(jīng)擺脫了長(zhǎng)久以來處在市政機(jī)構(gòu)邊緣的地位，我們的工作將得到社會(huì)各個(gè)階層的支持。[13]（P6）

（二）改善員工待遇，提高工作效率

韋林對(duì)于街道清潔系統(tǒng)的改革不僅僅停留在內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)的重組以及職業(yè)形象的塑造。統(tǒng)一著裝、列隊(duì)游行、嚴(yán)肅紀(jì)律等措施固然有助于營(yíng)建街道清潔隊(duì)伍的職業(yè)自豪感，但是真正提高清潔員工作積極性的最有效辦法還在于改善職工待遇。在韋林的積極推動(dòng)下，街道清潔部提高了清潔員的工資水平，每位清潔員的工資達(dá)到每月60美元，這一收入幾乎是當(dāng)時(shí)紐約多數(shù)技工工資的兩倍。此外，韋林還在紐約市首推八小時(shí)工作制，這樣街道清潔員的工作時(shí)間要比當(dāng)時(shí)其他行業(yè)的勞動(dòng)者工時(shí)短得多。[14]（P108）更為難能可貴的是，韋林還在街道清潔部?jī)?nèi)建立了一個(gè)勞資調(diào)解委員會(huì)，專門調(diào)解街道清潔員的各種不滿，防止清潔工人消極怠工或罷工等事件發(fā)生。這一做法在美國(guó)當(dāng)時(shí)那個(gè)階級(jí)對(duì)抗尖銳的時(shí)代，顯然具有前瞻性。

此外，為了提高街道清潔員的工作效率。韋林還制定了一套嚴(yán)格細(xì)致的職責(zé)規(guī)章制度。根據(jù)規(guī)章，所有清潔員所承擔(dān)的清掃任務(wù)都被明確規(guī)定。例如，“某位清潔員負(fù)責(zé)第十街區(qū)，兩個(gè)十字路口之間路面的清潔工作。在其工作時(shí)間內(nèi)，這位清潔員會(huì)不停地對(duì)路面垃圾進(jìn)行清理。明晰清掃責(zé)任，將方便上級(jí)官員進(jìn)行問責(zé)，提高了街道清潔隊(duì)伍的工作效率”[15]。

（三）強(qiáng)化街道清掃，嘗試新方法

從紐約市街道清潔的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，能否對(duì)這項(xiàng)衛(wèi)生工作保持長(zhǎng)久的熱情是決定城市街道衛(wèi)生取得成效與否的關(guān)鍵。在韋林接受紐約街道衛(wèi)生委員一職之前，只有主要街道可以獲得定期收集垃圾的市政服務(wù)，而且承擔(dān)收集和運(yùn)輸垃圾任務(wù)的主體為弊端叢生的私人合同商;街道清掃工作也主要由沿街居民個(gè)人承擔(dān)。韋林上任后，強(qiáng)化了紐約的街道清掃工作。首先，由街道衛(wèi)生部全面承擔(dān)街道清掃和垃圾收集工作。其中街道清掃被韋林視為整個(gè)部門工作的重中之重。在韋林的任職期間，“街道清掃工作占到部門勞動(dòng)力的60%，占部門全部支出的40%。當(dāng)時(shí)每天約有1450多名清掃人員活躍在紐約各條街道”[4]（P56）。其次，韋林將街道清掃服務(wù)拓展到城市各個(gè)街區(qū)，許多之前從未出現(xiàn)街道清掃人員的貧民窟地區(qū)也開始享受這項(xiàng)服務(wù)。他專門指派了兩位年富力強(qiáng)的清潔部官員前往五點(diǎn)區(qū)，督導(dǎo)那里的街道清掃工作。[14]（P106）他告誡前往五點(diǎn)區(qū)的清潔員，對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用竦臄骋猓３挚酥?，用自己的行?dòng)感化當(dāng)?shù)鼐用?，從而贏得對(duì)自己工作的支持。[15]另外，韋林還將全市劃分成若干區(qū)域，各區(qū)域都有專門的督察人員對(duì)街道清潔員的工作給予監(jiān)督。“當(dāng)時(shí)紐約多數(shù)街道每天清掃的次數(shù)都可達(dá)到二至五次。”[16]（P42）

除街道清掃這一職能外，垃圾收集與處理也是街道清潔部的重要職責(zé)。長(zhǎng)期以來，紐約市區(qū)垃圾的處理奉行“眼不見為凈”的原則，城市中超過3/4的垃圾被傾瀉到遠(yuǎn)離岸邊的大洋中，但是隨著洋流運(yùn)動(dòng)和潮汐變化，許多固體垃圾又重新聚集在長(zhǎng)灘等地岸邊。事實(shí)上，如何實(shí)現(xiàn)垃圾的無害化處理，一直是世界各大城市環(huán)衛(wèi)部門探索的主題。韋林在歷史上首次將剛產(chǎn)生不久的垃圾分類思想，運(yùn)用到具體的垃圾收集實(shí)踐中。他認(rèn)為將一些仍可使用的垃圾再次利用，不但可以彌補(bǔ)垃圾收集和運(yùn)輸中所消耗的成本，而且更便于垃圾的末端處理。他將城市垃圾分為三類：第一類為廚房中產(chǎn)生的有機(jī)垃圾;第二類為家庭取暖所產(chǎn)生的煤灰;第三類為各種可以再利用的物質(zhì)，如紙張、衣服以及玻璃瓶等。在韋林的倡導(dǎo)下，1896年紐約市頒布垃圾分類條例，要求每家每戶以及商業(yè)店鋪?zhàn)裱诸惖脑瓌t。按照新的垃圾收集法規(guī)，那些不遵守規(guī)定的個(gè)人將被處以罰款或逮捕等懲罰。[17]（P72）

（四）積極推動(dòng)公眾參與

韋林在積極推動(dòng)街道清潔部展開歷史上空前改革的同時(shí)，也經(jīng)常強(qiáng)調(diào)市民自身在這場(chǎng)街道衛(wèi)生改革中的責(zé)任。雖然身為市政官員，韋林本人一直積極參與各種市民組織。城市改進(jìn)協(xié)會(huì)、婦女健康保護(hù)協(xié)會(huì)等組織都曾留下他的身影。在這些市民組織中，韋林尤其推崇“青年街道清潔聯(lián)盟”。

進(jìn)步運(yùn)動(dòng)時(shí)期，許多社會(huì)改革者們廣泛認(rèn)為，“青年人在各種社會(huì)改革中的作用至為關(guān)鍵，尤其是那些正處于青春期的年輕人，他們的思想開始獨(dú)立于自己的家庭，他們更容易接受新鮮的思想和觀念，他們具有更為廣闊的視野，具有探尋生活真諦和個(gè)人價(jià)值的潛力”[18]（P93）。當(dāng)社會(huì)犯罪率提升、社會(huì)道德退化、妓女問題涌現(xiàn)，各種社會(huì)改革團(tuán)體紛紛成立，其中許多團(tuán)體都非常重視對(duì)青少年成員的吸納，如紐約市民歷史俱樂部、道德協(xié)會(huì)、禁煙聯(lián)盟等組織都是通過青少年這一群體來樹立社會(huì)責(zé)任感和自豪感的。[16]（P178）

作為一位具有進(jìn)步主義思想的改革者，韋林注意到了青少年群體的特殊意義。他認(rèn)為建立一個(gè)倡導(dǎo)街道清潔衛(wèi)生的青年組織將推動(dòng)整個(gè)紐約的公共衛(wèi)生事業(yè)。一方面，街道清潔部可以依靠這些青少年發(fā)現(xiàn)城市中各種不衛(wèi)生的環(huán)境和現(xiàn)象;另一方面，通過這一組織可以起到教育青年的作用。與此同時(shí)，紐約社會(huì)中存在大量文化程度不高，甚至不會(huì)英語的外國(guó)移民，通過學(xué)校中受教育的移民子女可以將各種衛(wèi)生知識(shí)帶入移民之家。起初，“青年街道清潔聯(lián)盟”只是衛(wèi)生監(jiān)督員指導(dǎo)下，在第十和第十一街區(qū)成立的小型俱樂部。但是在街道衛(wèi)生部的直接推動(dòng)下，這類青少年組織很快呈星火燎原之勢(shì)。到1899年，紐約市的“青年街道清潔聯(lián)盟”已經(jīng)是擁有75個(gè)下級(jí)組織、5000多會(huì)員的大型組織。該聯(lián)盟以“保持街道清潔和健康環(huán)境為宗旨，每周都會(huì)舉行有關(guān)城市清潔衛(wèi)生的例會(huì)。此外，還經(jīng)常走上街頭協(xié)助清潔員撿拾垃圾”[16]（P179）?？傊扒嗄杲值狼鍧嵚?lián)盟”成為紐約城市街道衛(wèi)生改革中最有影響力的市民組織，其在教育廣大市民遵守街道衛(wèi)生方面起到了難以估量的作用。正如梅樂茜所言：“盡管聯(lián)盟取得的成就是很難通過量化來衡量的，但是其在教育城市居民方面的貢獻(xiàn)是巨大的?！盵4]（P63）截至20世紀(jì)20年代，費(fèi)城、匹茲堡以及丹佛等城市都出現(xiàn)了類似的街道衛(wèi)生組織。

四、豐富的遺產(chǎn)：未來街道衛(wèi)生治理的路標(biāo)

1898年隨著斯特朗卸任紐約市長(zhǎng)，韋林也很快辭去了街道衛(wèi)生委員一職，大規(guī)模的街道衛(wèi)生改革很快歸于沉寂。步入20世紀(jì)后，一些具有進(jìn)步主義思想的街道衛(wèi)生委員，如J.F.費(fèi)瑟斯頓曾試圖復(fù)興韋林的改革思想，但是終因坦慕尼廳的政治干涉而失敗。盡管如此，20世紀(jì)初期，紐約的街道清潔事業(yè)還是取得了一些進(jìn)步。這一時(shí)期，衛(wèi)生工程專業(yè)開始興起，一批具有專業(yè)知識(shí)的衛(wèi)生工程專家開始主導(dǎo)城市公共衛(wèi)生事業(yè)，同樣對(duì)街道清潔衛(wèi)生也產(chǎn)生了一定影響。例如，1907年紐約市長(zhǎng)喬治·麥克萊倫任命美國(guó)公共衛(wèi)生工程奠基人魯?shù)婪颉ず樟纸M成的委員會(huì)對(duì)紐約街道清潔和垃圾處理等問題展開了全面調(diào)查，為街道清潔衛(wèi)生下一步工作的開展指明方向。然而，隨著第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，紐約市作為國(guó)際化大都市深受影響，其市政關(guān)注的重點(diǎn)也轉(zhuǎn)移到戰(zhàn)時(shí)政策方面，街道衛(wèi)生改革落下了帷幕。但是這場(chǎng)以韋林街道衛(wèi)生改革為高潮的衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)影響深遠(yuǎn)。

首先，街道衛(wèi)生與居民健康開始緊密結(jié)合在一起。殖民地時(shí)期至內(nèi)戰(zhàn)前，零星的街道衛(wèi)生治理已經(jīng)在紐約市出現(xiàn)，但是那時(shí)清潔街道的初衷多是出于“城市審美”的需要。當(dāng)多數(shù)居民還需為生計(jì)而奔波的時(shí)候，因“審美需求”而展開的街道清潔遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能引起多數(shù)居民的注意。從18世紀(jì)末到19世紀(jì)初，隨著各種惡性傳染病不斷侵襲紐約市，以瘴氣理論為代表的“反感染論”開始引起人們的注意。但是在“感染論”和“反感染論”兩種對(duì)立病理觀指導(dǎo)下的各種街道清潔行動(dòng)呈現(xiàn)出不穩(wěn)定性。具體而言，每逢疫情襲來，社會(huì)各界對(duì)街道衛(wèi)生的關(guān)注熱情便會(huì)升溫，而隨著疫情退卻，街道衛(wèi)生問題又開始逐漸浮現(xiàn)。19世紀(jì)后半期在紐約開展的街道衛(wèi)生改革鞏固了“瘴氣致病論”在美國(guó)公共衛(wèi)生領(lǐng)域指導(dǎo)思想的地位。惡臭難聞、垃圾遍地的街道衛(wèi)生開始與市民健康直接聯(lián)系在一起。這一方面，促使更多的市民出于自身安危的需要，關(guān)心城市的街道衛(wèi)生問題;另一方面，明確了城市政府開展公共衛(wèi)生治理的方向。內(nèi)戰(zhàn)后發(fā)生在紐約的這場(chǎng)街道衛(wèi)生治理對(duì)美國(guó)城市公共衛(wèi)生改革最大的貢獻(xiàn)，莫過于明確了公共衛(wèi)生的最終目標(biāo)是要捍衛(wèi)城市居民的健康。

其次，街道衛(wèi)生的改善需要政府與市民共同努力，偏其一則廢。在今天看來，城市街道的清潔工作是城市政府理所應(yīng)當(dāng)?shù)穆氊?zé)，然而歷史上卻并非如此。內(nèi)戰(zhàn)前，紐約市的街道清潔工作并未被看作是一項(xiàng)公共事務(wù)，居民個(gè)人承擔(dān)著房前屋后街道的清掃工作。市政府與私人公司簽訂合同，授權(quán)他們收集并運(yùn)輸垃圾。由于私人公司依靠變賣可作為肥料的有機(jī)垃圾獲取收益，因此在垃圾收集過程中往往帶有選擇性。許多無法作為肥料的垃圾堆砌街頭。隨著紐約城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，街道衛(wèi)生問題逐漸凸顯。內(nèi)戰(zhàn)后，城市政府在街道衛(wèi)生方面的職責(zé)由監(jiān)督轉(zhuǎn)向直接干預(yù)。韋林擔(dān)任紐約街道清潔委員期間，市政府全面承擔(dān)起了街道清掃工作。韋林對(duì)于清潔工公眾形象的宣傳和重塑，更強(qiáng)化了市政府在街道衛(wèi)生中的職責(zé)。此外，韋林重視對(duì)廣大市民的衛(wèi)生宣傳和教育，以“青年街道清潔聯(lián)盟”為代表的市民組織開始與街道衛(wèi)生部聯(lián)合起來，一道改善紐約市的街道衛(wèi)生。這種聯(lián)合為其他美國(guó)城市處理相同問題樹立了典范。同時(shí)，許多其他領(lǐng)域改革的領(lǐng)導(dǎo)者也開始普遍重視青年人在社會(huì)改革中的重要作用。

最后，在這場(chǎng)街道衛(wèi)生改革中，以韋林為代表的城市衛(wèi)生改革者，還首次將垃圾分類思想應(yīng)用到實(shí)踐中。盡管此時(shí)韋林所倡導(dǎo)的垃圾分類，其初衷還僅僅是要實(shí)現(xiàn)“物盡其用”的目的，但是這一過程卻促使紐約市民形成了良好的衛(wèi)生習(xí)慣，為今天通過垃圾分類實(shí)現(xiàn)垃圾無害化處理創(chuàng)造了前提。

結(jié) 語

自19世紀(jì)20年代以來，紐約市一直是全國(guó)首位性大城市，與其他美國(guó)城市相比，紐約較早面臨各種公共衛(wèi)生問題的威脅，同時(shí)繁榮的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和成熟的市民社會(huì)也使紐約有能力在全國(guó)率先開展改革工作。進(jìn)步時(shí)代紐約市所展開的街道衛(wèi)生改革是美國(guó)城市公共衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的重要組成部分，它充分反映著這場(chǎng)發(fā)生于進(jìn)步時(shí)代的城市公共衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的獨(dú)特之處。

一方面，紐約的街道衛(wèi)生改革是建立在“科學(xué)”與技術(shù)基礎(chǔ)之上的，這也是整場(chǎng)公共衛(wèi)生改革的個(gè)性之處。從紐約市歷時(shí)近半個(gè)世紀(jì)的街道衛(wèi)生改革來看，社會(huì)中盛行的醫(yī)學(xué)理論對(duì)于改革具有重要影響。19世紀(jì)的大部分時(shí)間，以“瘴氣致病論”為代表的“反感染論”在醫(yī)學(xué)界以及政府有限的衛(wèi)生管理思想中占據(jù)主導(dǎo)地位。通過這一理論，街道衛(wèi)生與居民健康開始建立直接聯(lián)系，這對(duì)喚醒城市各界對(duì)街道衛(wèi)生問題的重視具有極其重要的影響，同時(shí)也構(gòu)成了隨后街道衛(wèi)生改革的主要?jiǎng)恿?。事?shí)上，從內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束到19世紀(jì)90年代，在瘴氣致病論的指導(dǎo)下，美國(guó)城市公共衛(wèi)生改革的重心主要集中在“環(huán)境治理”方面，醫(yī)療的作用沒有受到太多重視。公共衛(wèi)生改革的策略是整體性預(yù)防，改革者認(rèn)為改善生產(chǎn)、生活的宏觀環(huán)境就能消滅或預(yù)防所有疫病。于是，從城市人口日常流動(dòng)的重要載體——街道，再到其連接兩端的居所與工廠，社會(huì)生活各個(gè)層面的環(huán)境都成了改革者關(guān)注的對(duì)象。各種環(huán)境治理的實(shí)踐措施，也都以消滅“有毒”的“瘴氣”為目標(biāo)。從19世紀(jì)90年代開始，現(xiàn)代醫(yī)學(xué)在美國(guó)誕生后，細(xì)菌致病論開始在醫(yī)學(xué)界樹立權(quán)威地位。美國(guó)城市公共衛(wèi)生改革的理論思想發(fā)生了轉(zhuǎn)變。改革的工作重心由環(huán)境治理被疾病診斷、預(yù)防以及治療等專業(yè)方法取代。

另一方面，紐約街道衛(wèi)生改革還體現(xiàn)著美國(guó)城市公共衛(wèi)生改革，是一場(chǎng)與進(jìn)步時(shí)代社會(huì)政治改革存在交叉的管理改革。在進(jìn)步時(shí)代尋求建立社會(huì)控制的過程中，一個(gè)很重要的方面就是政府職權(quán)和形象的重塑。紐約市以自身的經(jīng)歷，向其他城市展示了城市政府在街道衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)該管理什么和怎樣管理。從這一意義上看，紐約市當(dāng)之無愧為進(jìn)步時(shí)代美國(guó)城市公共衛(wèi)生事業(yè)的試驗(yàn)場(chǎng)。另外，當(dāng)時(shí)的紐約市政府正是借助“公共衛(wèi)生”之名，將街道清潔納入自己管理范疇的。它在建立專門性的街道衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的同時(shí)，積極與當(dāng)?shù)爻墒斓氖忻裆鐣?huì)展開合作，通過衛(wèi)生教育等形式，樹立了“瘴氣致病論”在公眾心目中的權(quán)威性。借助這些“科學(xué)”理論，城市政府尋找到了各階段行使衛(wèi)生管理權(quán)的合法性基礎(chǔ)。也正是借助于這些理論，城市政府突破了美國(guó)社會(huì)個(gè)人利益至上的原則，將公共衛(wèi)生問題詮釋為社會(huì)公益，一定程度緩解了個(gè)人利益與公共福利的沖突。從而將傳統(tǒng)上屬于私人管理的事務(wù)納入政府的管理范疇，實(shí)現(xiàn)了城市政府對(duì)社會(huì)整體健康的控制。

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