□肖明新

政府間水市場建設(shè)如何推進(jìn)

□肖明新

通過水權(quán)交易制度的實(shí)施，水資源富集地區(qū)可以將多余的水資源轉(zhuǎn)讓出去，既解決缺水地區(qū)的燃眉之急，又給當(dāng)?shù)貛硎找?。因此，水?quán)交易市場的建立將有力地推動(dòng)“水十條”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

水權(quán)交易是以水權(quán)人為主體。水權(quán)人可以是水使用者協(xié)會(huì)、水區(qū)、自來水公司、地方自治團(tuán)體、個(gè)人等，凡是水權(quán)人均有資格進(jìn)行水權(quán)的買賣。水權(quán)交易所發(fā)揮的功能，是使水權(quán)成為一項(xiàng)具有市場價(jià)值的流動(dòng)性資源。通過市場機(jī)制，吸引用水效率低的水權(quán)人考慮用水的機(jī)會(huì)成本來節(jié)約用水，并把部分水權(quán)轉(zhuǎn)讓給用水邊際效益大的用水人，使新增或潛在用水人有機(jī)會(huì)取得所需水資源，從而達(dá)到提升社會(huì)用水總效率的目的。

我國的水權(quán)交易主要包含江河水及地下水。水權(quán)交易是指水資源使用權(quán)的部分或全部轉(zhuǎn)讓，通常先由國家將水權(quán)分配給各省市，各省市再細(xì)分到基層，各地利用不完的指標(biāo)則可以相互交易。

政府間水市場優(yōu)勢(shì)

從2005年水利部正式發(fā)布《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》算起，我國的水市場建設(shè)已經(jīng)走過了10年。然而，截至目前，水市場建設(shè)仍然處于試點(diǎn)階段，這與我國所面臨的水資源壓力極不協(xié)調(diào)。這也在一定程度上反映出水市場建設(shè)的困難。

在實(shí)踐層面，水權(quán)交易及水市場并不發(fā)達(dá)，水權(quán)交易的成功案例不多，大家討論的依然是黃河中游、黑河流域等水權(quán)案例。實(shí)際上，水市場建設(shè)的障礙固然與以取水許可為代表的水資源配置制度及其派生的水行政管理體制有關(guān)，但水市場建設(shè)的成本問題更為關(guān)鍵。以取水人、取水權(quán)交易為主要內(nèi)容的水市場得以建立并良好運(yùn)行離不開一些基礎(chǔ)設(shè)施及制度的支撐。由于水資源的可消耗性，水權(quán)內(nèi)容的表征不得不依賴于登記。而水資源的流域性更要求統(tǒng)一登記。同時(shí)，水權(quán)交易要想達(dá)成，需求方與提供方之間需要一定的信息溝通渠道，打破水市場的地區(qū)限制，水權(quán)交易平臺(tái)就顯得極其需要。此外，水市場的壯大也需要相應(yīng)的權(quán)益保護(hù)機(jī)制。這些技術(shù)性因素對(duì)水市場的培育十分重要?！蛾P(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》提出要開展確權(quán)登記，逐步建立國家、流域、區(qū)域?qū)用娴乃畽?quán)交易平臺(tái)。面對(duì)數(shù)量眾多、空間分散的取水戶，這些工作的開展無疑需要大量的資金投入。目前看來，資金投入主體應(yīng)該是各級(jí)政府，但投入責(zé)任在中央與地方之間的劃分尚不明確。

《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》提出鼓勵(lì)和引導(dǎo)地區(qū)間、用水戶間的水權(quán)交易。在此“地區(qū)間水權(quán)交易”沒有給出說明，且“地區(qū)”概念并不能體現(xiàn)出市場主體。

政府間水市場得以展開，其經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯在于通過減少市場主體從而節(jié)約交易成本。而交易成本正是當(dāng)前用水戶間水市場建設(shè)需要解決的問題之一，并不是說有了政府間水市場就無需用水戶之間水市場。隨著技術(shù)的發(fā)展尤其是信息技術(shù)的發(fā)展以及水資源需求的增長，用水戶間水市場可能更能實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。只是就當(dāng)前而言，建設(shè)政府間水市場是一種更節(jié)約成本的方式。政府間水市場建設(shè)還可促使地方政府采取市場化等方式優(yōu)化本區(qū)域內(nèi)的水資源配置，進(jìn)而為政府間水市場提供水源。這意味著建設(shè)政府間水市場也可用來促進(jìn)統(tǒng)一的用水戶間水市場建設(shè)。

政府間水市場建設(shè)法律基礎(chǔ)

將地方政府當(dāng)成水權(quán)代表者，進(jìn)而參與水市場，這是用直觀的語言來論證政策的合理性。若想推動(dòng)政府間水市場的發(fā)展并提供制度性保障，從法治的角度來考量，政府的這種角色亦必須符合法律的要求。

1988年制定的水法尚只規(guī)定水資源分別屬于國家所有和集體所有，并沒有就所有權(quán)的行使人作出規(guī)定。2002年修訂后的水法規(guī)定，“水資源屬于國家所有，水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”。如果僅從字面上來理解法律規(guī)定，地方政府確實(shí)不是所謂的水權(quán)交易的適格主體。

法律雖然只規(guī)定由國務(wù)院代表行使水資源國家所有權(quán)，但地方政府實(shí)際上也在水資源配置中起著重要角色。認(rèn)為地方政府在一定程度上也在行使水資源國家所有權(quán)并不存在操作上的問題。在此，運(yùn)用法學(xué)中的推定概念是合適的，也就是說地方政府可以推定代表行使水資源國家所有權(quán)。這可以是政府間水市場建設(shè)的重要法律基礎(chǔ)。地方人民政府推定代表行使水流國家所有權(quán)固然可以通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，但是這種推定如果走得太遠(yuǎn)的話，可能造成的不利后果也是難以承受的。從社會(huì)現(xiàn)實(shí)來看，對(duì)地方政府推定代表行使予以一定的限制是必要的，這也正是國務(wù)院代表行使國家所有權(quán)功能之所在。水法中的水量分配條款就是對(duì)地方政府的限制。水量分配起著限制地方政府推定代表行使所有權(quán)效力的功能。一旦地方政府配置的水資源超過了一定的量，危害到其他地區(qū)的權(quán)益，地方政府的相關(guān)行為是無效的。

政府間水市場建設(shè)措施

鑒于理論界以及水行政部門內(nèi)對(duì)于地方政府主體資格的質(zhì)疑，建設(shè)政府間水市場理應(yīng)先解決思想上的認(rèn)識(shí)問題。要明確地方政府間簽訂的水資源利用協(xié)議是符合法律規(guī)定的觀念。對(duì)于上游地區(qū)過多的取用水資源的情形，筆者認(rèn)為，政府間水市場建設(shè)可從以下兩個(gè)方面推進(jìn)。

一是借鑒新安江水環(huán)境補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，開展政府間水市場建設(shè)試點(diǎn)。由上級(jí)政府協(xié)調(diào)并提供一定的資助來促進(jìn)不同地方簽訂水資源利用協(xié)議。以通過交接斷面的水資源總量為依據(jù)，明確各方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

二是將一定量的水資源認(rèn)定為地方水資源權(quán)益。這一權(quán)益可轉(zhuǎn)讓，而權(quán)益被侵害則可主張賠償，由于水資源在各地區(qū)的使用價(jià)值以及節(jié)約水資源的成本存在較大的差異，地方政府可基于這種比較優(yōu)勢(shì)，達(dá)成水資源利用協(xié)議，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。□

2016-02-02

注:源自《水利文萃》2015年第11期第45頁。