□李國正 孫書鴻

水行政綜合執(zhí)法綜述

□李國正 孫書鴻

水行政綜合執(zhí)法是水行政執(zhí)法中一種執(zhí)法模式，它是將水行政主管部門多種執(zhí)法職能合并，交由一支隊伍行使執(zhí)法權(quán)的一種執(zhí)法形式。水行政綜合執(zhí)法對于破解現(xiàn)有水行政執(zhí)法體制存在的多頭執(zhí)法、分散執(zhí)法、執(zhí)法效率低下難題，改變過去一個部門多頭執(zhí)法的混亂現(xiàn)狀，整合執(zhí)法資源、降低執(zhí)法成本、提高執(zhí)法能力，樹立水行政執(zhí)法的良好形象，實現(xiàn)“人、水、法”和諧發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1.水行政執(zhí)法類別

水行政執(zhí)法的涵義有廣義和狹義之分。廣義的水行政執(zhí)法是指水行政主管機(jī)關(guān)或其他有關(guān)主管機(jī)關(guān)執(zhí)行水法律、法規(guī)的行為。除了制定水法規(guī)等以外，所有政府管理各項水事活動的行為都是水行政執(zhí)法，主要包括：水行政許可、水行政處罰、水行政強(qiáng)制、水行政征收、水行政命令、水行政給付、水行政確認(rèn)、水行政獎勵、水行政監(jiān)督、水行政裁決等10方面內(nèi)容。

狹義的水行政執(zhí)法是指各級政府水行政主管機(jī)關(guān)按照水法律、法規(guī)的規(guī)定，對相對人采取的具體的、直接影響其權(quán)利義務(wù)或?qū)ο鄬θ说臋?quán)利義務(wù)，及其行使和履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行政行為，涉及水行政許可、水行政處罰、水行政強(qiáng)制、水行政監(jiān)督檢查和水行政征收等5方面內(nèi)容。

1.1 水行政許可

縣級以上人民政府水行政部門根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。目前，我廳正在行使的行政審批權(quán)有12項，主要包括河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目防洪評價報告審批、非防洪建設(shè)項目洪水影響評價報告審批、河道管理范圍內(nèi)有關(guān)活動（不含河道采砂）審批、水利基建項目初步設(shè)計文件審批、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批、取水許可審批等。

1.2 水行政處罰

具有行政處罰權(quán)的縣級以上人民政府水行政部門、法律法規(guī)授權(quán)組織和行政機(jī)關(guān)依法委托的組織對公民、法人或者其他組織違反水行政管理秩序的行為給予行政制裁的具體行政行為。水行政處罰主要包括：違反水資源管理、河道（包括湖泊）管理（包括采砂）、水工程管理、防汛抗旱管理、水能資源開發(fā)利用管理、水工程建設(shè)規(guī)劃管理、水利工程驗收管理、水利工程質(zhì)量監(jiān)督檢測管理和水土保持管理規(guī)定的處罰等10種。

1.3 水行政強(qiáng)制

包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。水行政強(qiáng)制措施的方式主要包括：組織拆除或者封閉逾期不拆除或者不封閉的取水工程或者設(shè)施，組織封閉城市公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)未按要求封閉的取水井，查封、扣押實施水土保持違法行為的工具及施工機(jī)械、設(shè)備等；行政強(qiáng)制執(zhí)行主要包括水保收費(fèi)滯納金、水保項目代履行和防汛清障等。

1.4 水行政監(jiān)督檢查

縣級以上人民政府水行政部門依照法定職權(quán)，對相對人遵守法律、法規(guī)和規(guī)章的情況進(jìn)行檢查、了解、監(jiān)督的行政行為。主要包括：水利工程竣工財務(wù)決算審查，水利工程建設(shè)資金監(jiān)督檢查，河道堤防、水庫、水閘、泵站工程運(yùn)行管理監(jiān)督，防汛抗旱工作監(jiān)督檢查，取水許可制度實施的監(jiān)督檢查，水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測監(jiān)督檢查，實施水利行業(yè)技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程、規(guī)范監(jiān)督，河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目及有關(guān)活動（不包括采砂）、蓄滯洪區(qū)內(nèi)非防洪建設(shè)項目監(jiān)督，水利工程招投標(biāo)監(jiān)督，水利工程建設(shè)項目稽查，水土保持監(jiān)督檢查，水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)督檢查（包括督導(dǎo)、稽察、內(nèi)部審計和經(jīng)常性檢查），大中型水利水電工程移民安置工作管理和監(jiān)督，農(nóng)村水電站項目建設(shè)、運(yùn)行管理、安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查，水資源管理監(jiān)督檢查等。

1.5 水行政征收

指縣級以上人民政府水行政部門根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法強(qiáng)制地、無償?shù)厝〉眯姓芾硐鄬θ素敭a(chǎn)所有權(quán)的具體行政行為。主要包括河道采砂管理費(fèi)征收，水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收，占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施補(bǔ)償征收，河道工程修建維護(hù)管理費(fèi)征收，水能資源開發(fā)有償使用費(fèi)征收，水利建設(shè)基金，南水北調(diào)工程基金等。

2.水行政綜合執(zhí)法主要依據(jù)和具體要求

2.1 推行水行政綜合執(zhí)法主要依據(jù)

一是法律層面?！缎姓幜P法》、《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》設(shè)定了相對集中行使行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)制度。

二是制度層面。《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確提出要全面推進(jìn)水行政綜合執(zhí)法，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的水行政執(zhí)法體制。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》對深化行政執(zhí)法體制改革、推進(jìn)綜合執(zhí)法作出了全面部署。中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定 （試行）》規(guī)定行政執(zhí)法，是指依照法律、法規(guī)對行政相對人直接履行行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收（收費(fèi)）、行政檢查等執(zhí)法職責(zé)?！逗颖笔『喕瘍?yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)工作方案》規(guī)定，省、市全面推行“兩集中、兩到位”，所有審批進(jìn)大廳，將部門內(nèi)部行政審批事項向一個處（科）室集中、行政審批處（科）室向本級政務(wù)服務(wù)大廳集中。

2.2 水行政綜合執(zhí)法獲得途徑和承擔(dān)機(jī)構(gòu)

水行政執(zhí)法權(quán)可由縣級以上人民政府水行政主管部門直接行使，也可以通過授權(quán)或者委托獲得。

第一法定授權(quán)。《行政處罰法》規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰；《水行政處罰辦法》（水利部第8號令）九條規(guī)定，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，地方性法規(guī)授權(quán)的水利管理單位以自己的名義獨立行使水行政處罰權(quán)。

《河北省實施〈水法〉辦法》明確規(guī)定，縣級以上人民政府水行政主管部門設(shè)立的水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)對違法行為依法進(jìn)行查處；《河北省實施〈中華人民共和國防洪法〉辦法》規(guī)定，對本辦法第四十五條、第四十六條、第四十七條規(guī)定的行政處罰和行政措施，由縣級以上人民政府水行政主管部門決定，或者由省人民政府水行政主管部門直屬的有公共事務(wù)管理職能的組織，依照其管理范圍決定。因此，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》、《河北省實施 〈水法〉辦法》、《河北省實施〈中華人民共和國防洪法〉辦法》有關(guān)規(guī)定，各級水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)通過法規(guī)的授權(quán)獲得了《河北省實施〈水法〉辦法》、《河北省實施〈中華人民共和國防洪法〉辦法》規(guī)定的有關(guān)行政處罰權(quán)。

第二法定委托?！缎姓幜P法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。根據(jù)《水行政處罰實施辦法》（水利部令第8號發(fā)布）第十條規(guī)定，縣級以上人民政府水行政主管部門可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本辦法第十一條規(guī)定條件的水政監(jiān)察專職執(zhí)法隊伍或者其他組織實施水行政處罰。因此各級水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以通過水行政機(jī)關(guān)的委托獲得有關(guān)行政處罰權(quán)。

2.3 水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體執(zhí)法職能

一是在制度層面，水利部《關(guān)于全面推進(jìn)水行政綜合執(zhí)法的實施意見》（水政法〔2012〕514號）指出，水政監(jiān)察隊伍是各級水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)的專職執(zhí)法機(jī)構(gòu)，承擔(dān)或者受水行政主管部門的委托承擔(dān)水行政處罰、行政征收等執(zhí)法職責(zé)，承辦行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政強(qiáng)制措施組織實施等執(zhí)法工作。水政監(jiān)察隊伍應(yīng)加強(qiáng)對行政許可審批決定實施情況的監(jiān)督檢查，對于影響較大的行政許可項目，水政監(jiān)察隊伍應(yīng)根據(jù)需要，參與許可項目的現(xiàn)場勘查、論證分析等。

二是在具體實踐中，遼寧、河南等省積極推進(jìn)綜合執(zhí)法，取得了階段性成果。遼寧省按照《行政處罰法》設(shè)定的相對集中行使行政處罰權(quán)的要求以及“歸口管理、綜合執(zhí)法、協(xié)調(diào)配合、各負(fù)其責(zé)”的原則，明確廳水政監(jiān)察局承擔(dān)水行政處罰、行政征收稽查等執(zhí)法職責(zé)，承辦行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政執(zhí)法措施組織實施等執(zhí)法工作。河南省明確提出建立健全執(zhí)法檢查與違法案件查處、行政征收與違法追繳、許可審批與監(jiān)督檢查之間的銜接制度；對影響較大的行政許可項目，水政監(jiān)察隊伍根據(jù)實際需要，參與許可項目的現(xiàn)場勘查、論證分析，加強(qiáng)對行政許可審批決定實施情況的監(jiān)督檢查。此外，江蘇、貴州省規(guī)定，各級水行政主管部門要將行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制、行政調(diào)解等執(zhí)法職責(zé)委托給水政監(jiān)察隊伍統(tǒng)一行使，水政監(jiān)察隊伍應(yīng)加強(qiáng)對行政許可審批決定實施情況的監(jiān)督檢查。

3.水行政綜合執(zhí)法當(dāng)前應(yīng)做好的主要工作

3.1 行政審批方面

一是開展“四零”服務(wù)承諾活動，省級機(jī)關(guān)行政許可大廳實施“四零”服務(wù)承諾制，行政審批工作做到服務(wù)受理零推諉、服務(wù)方式零距離、服務(wù)質(zhì)量零差錯、服務(wù)結(jié)果零投訴。二是構(gòu)建網(wǎng)上在線審批平臺，集行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開、互動交流等功能于一體，實現(xiàn)平臺受理、在線辦理，設(shè)置電子監(jiān)察功能，全程跟蹤、及時預(yù)警、嚴(yán)肅問責(zé)，實現(xiàn)縱橫協(xié)同監(jiān)管。三是開展投資建設(shè)項目審批流程再造，明確提出對政府投資建設(shè)項目和企業(yè)投資建設(shè)項目，簡化為立項、用地審批、規(guī)劃許可、施工許可和竣工驗收5個階段。依法確需其他主管部門審批的，進(jìn)入審批流程后由牽頭部門組織并聯(lián)審批。

3.2 行政處罰和行政強(qiáng)制方面

一是做好“兩法銜接”，健全信息共享、案情通報、案件移送制度，圍繞非法采砂、非法取水、破壞水利工程等盡快完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，確保行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接。二是貫徹落實《河北省行政執(zhí)法全過程記錄實施辦法》，盡快配備行政執(zhí)法記錄儀等相應(yīng)錄音、照相、錄像設(shè)備，保證執(zhí)法全過程關(guān)鍵環(huán)節(jié)文字記錄的同時，做到音像同步記錄；對執(zhí)法程序啟動、調(diào)查取證、審查決定、送達(dá)執(zhí)行、歸檔管理等行政執(zhí)法全過程進(jìn)行跟蹤記錄。三是認(rèn)真落實河北省人民政府辦公廳《關(guān)于推進(jìn)基層行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》，按照減少執(zhí)法層次、下移執(zhí)法重心的原則，明確市、縣兩級水行政主管部門具體執(zhí)法職責(zé)權(quán)限。

3.3 行政監(jiān)督檢查方面

全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，制定隨機(jī)抽查事項清單，建立健全市場主體名錄庫、執(zhí)法檢查人員名錄庫，隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，采用實地檢查、書面檢查和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測等方式開展抽查，及時公布查處結(jié)果。通過河北省企業(yè)法人庫信息共享和應(yīng)用平臺，將行政許可類、監(jiān)管類、處罰類信息歸集在市場主體名下，在河北省市場主體信用信息公示系統(tǒng)公示?！?/p>

2016-10-17

李國正,男,漢族，河北省水利廳水政處（水政監(jiān)察局）,處長。

孫書鴻,男,漢族，河北省水利廳水政處（水政監(jiān)察局）,經(jīng)濟(jì)師。