趙云秋(龍江縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站 黑龍江 龍江 161100)

張紅麗(牡丹江市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 黑龍江 牡丹江 157000)

統(tǒng)籌治理生態(tài)環(huán)境思路探討

趙云秋(龍江縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站 黑龍江 龍江 161100)

張紅麗(牡丹江市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 黑龍江 牡丹江 157000)

環(huán)境問題的復(fù)雜性決定了污染防治和生態(tài)保護(hù)必須統(tǒng)籌治理，系統(tǒng)施策。環(huán)境保護(hù)決策者和管理者應(yīng)在以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的總體思路指導(dǎo)下，把握全局，做好多領(lǐng)域、多部門、多方面、多角度統(tǒng)籌，形成治理環(huán)境的合力。

統(tǒng)籌；創(chuàng)新；系統(tǒng)；治理

1 引言

進(jìn)入新時(shí)期，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境保護(hù)總體工作思路，加深了對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的認(rèn)識(shí)，擴(kuò)大了工作范圍，拓寬了治理思路，擴(kuò)展了部門職責(zé)。創(chuàng)新出臺(tái)了一系列環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)規(guī)章、管理體制機(jī)制、工程技術(shù)措施。污染防治和生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，要求環(huán)境決策和實(shí)施必須改變傳統(tǒng)的工作方式，提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)施策、綜合決策的能力。當(dāng)前，新污染源增加，多種污染物復(fù)合，環(huán)境突發(fā)事件和區(qū)域重污染天氣頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)繁重、艱巨而緊迫。環(huán)保工作決策者和管理者必然需要把握全局，統(tǒng)籌謀劃、統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌推進(jìn)，如期實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善目標(biāo)。

2 統(tǒng)籌治理系統(tǒng)施策的路徑

2.1 空間統(tǒng)籌。

全面落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，“山水林田湖是一個(gè)共同生命體”，優(yōu)化發(fā)展空間布局。實(shí)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃“多規(guī)合一”。根據(jù)資源環(huán)境承載能力、要素稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，按照優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)，明確功能類型和定位。進(jìn)一步強(qiáng)化空間、總量、準(zhǔn)入三條紅線對(duì)開發(fā)布局、建設(shè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的硬約束。統(tǒng)籌城市空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善“綠色空間相隔、水系文脈相通、生態(tài)廊道相連”的發(fā)展格局。衛(wèi)星城區(qū)之間保留足夠?qū)挾鹊木G色生態(tài)隔離區(qū)，為生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)聚集、城鎮(zhèn)化發(fā)展預(yù)留空間。

劃定生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域。開展環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，實(shí)施差別化環(huán)境準(zhǔn)入政策，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地、森林、草原、水資源和濕地保護(hù)制度。

2.2 區(qū)域統(tǒng)籌。

國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制(新《環(huán)保法》第二十條)。大氣污染實(shí)行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，是京津冀治理霧霾取得的可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。城區(qū)與郊區(qū)與農(nóng)村大氣污染防治也必須實(shí)行聯(lián)防聯(lián)治，否則，秸稈焚燒會(huì)直接影響城區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量。一個(gè)省相鄰城市的大氣污染物，在高空氣象條件的作用下會(huì)相互影響。

固定源治理屬地化，移動(dòng)源治理必須區(qū)域化和全國(guó)化。根據(jù)各地大氣環(huán)境狀況不同，提前執(zhí)行高于全國(guó)的機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)，就是結(jié)合本地情況實(shí)施區(qū)域治理的實(shí)際做法。

松嫩平原西部地區(qū)的地理和氣象條件有利于污染物擴(kuò)散，因此在全省PM2.5濃度較低。城市布局結(jié)構(gòu)呈衛(wèi)星式，各城區(qū)之間有通風(fēng)廊道，特別是季風(fēng)對(duì)污染物擴(kuò)散比較有利，重污染天氣在每年的11月份有幾天。而省內(nèi)其他城市在入冬季節(jié)重污染天氣較多，PM2.5濃度甚至較高，有相互影響因素。

2.3 流域統(tǒng)籌。

扎龍濕地為世界著名的濕地生態(tài)系統(tǒng)，是烏裕爾河(無尾河)漫散形成的。治理扎龍水域污染，重在治理烏裕爾河污染。烏河跨兩市、九縣(市)區(qū)，沿岸縣城和縣域工業(yè)排放以及農(nóng)業(yè)面源污染造成河流污染。冬季河水?dāng)嗔?，需統(tǒng)籌建設(shè)環(huán)保與水利工程，采取二者相結(jié)合的方式才能解決污染問題。

嫩江流域跨三省一區(qū)，河流流經(jīng)市、地、盟、農(nóng)墾管局。流域污染防治必須以干流地區(qū)、上游地區(qū)和重污染支流為重點(diǎn)，用系統(tǒng)工程的方法，以行政力量推動(dòng)，全流域統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)施策，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)——線——面”治理。即由點(diǎn)源(單個(gè)城鎮(zhèn)、單體工業(yè)企業(yè))到江段(沿岸城鎮(zhèn)、工業(yè)企業(yè)群)再到流域(干流、支流沿岸的城鎮(zhèn)、企業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村全覆蓋)治理。

2.4 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

全面建成小康社會(huì)需要城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，必然要求城市污染、農(nóng)村污染治理共同推進(jìn)，工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染共同治理；點(diǎn)源污染、面源污染共同控制。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)時(shí)期，農(nóng)村污染問題積累的比較多。特別是垃圾和畜禽養(yǎng)殖污染量大面廣污染飲用水源；化肥、農(nóng)藥、除草劑污染嚴(yán)重，隨地面徑流污染江河，已經(jīng)成為控制的難點(diǎn)。

我國(guó)城市污染和工業(yè)污染治理進(jìn)行了幾十年，積累了許多經(jīng)驗(yàn)。以城帶鄉(xiāng)，加大農(nóng)村環(huán)境綜合整治投入，特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)時(shí)地區(qū)尤為重要?？h城污水處理廠關(guān)鍵在于持續(xù)正常運(yùn)行，保證運(yùn)行率和達(dá)標(biāo)率。邊遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)生物化學(xué)法污水處理廠，無論是基建費(fèi)還是運(yùn)行費(fèi)都難以解決。應(yīng)該因地制宜，建設(shè)初級(jí)污水處理設(shè)施，便于運(yùn)行管理，能夠持續(xù)運(yùn)行發(fā)揮效能。

以農(nóng)牧產(chǎn)品為原料的縣域工業(yè)，應(yīng)改變初加工為精深加工，增加產(chǎn)品附加值。要求企業(yè)采取先進(jìn)的工藝和設(shè)備，減少?gòu)U水、廢氣、固體廢物產(chǎn)生，減少末端治理量。雖然一次性資金投入大，但是從運(yùn)行成本看，綜合效益高。否則，很可能由于污染物排放持續(xù)不達(dá)標(biāo)而導(dǎo)致停產(chǎn)。

2.5 多污染物統(tǒng)籌。

治理大氣污染需要多種污染源同治。治理PM2.5需要固定源與移動(dòng)源同治；高架源與地面源同治；燃煤污染與機(jī)動(dòng)車污染同治；工業(yè)污染源與生活污染源同治。

提高空氣質(zhì)量還需要多種污染物同治：PM10、PM2.5同治，SO2、NOx、PM同治，VOCs(揮發(fā)性有機(jī)污染物)、NOx同治。

2.6 防治與利用統(tǒng)籌。

防治污染必須綜合施策，實(shí)行傳統(tǒng)治理和管理方式與綜合開發(fā)利用統(tǒng)籌施治。

有的地區(qū)嚴(yán)格秸稈禁燃，又無法處理，損傷農(nóng)民利益，偷燃現(xiàn)象屢禁不止。采取疏堵結(jié)合的方式，積極開發(fā)秸稈利用綜合技術(shù)。吉林省梨樹縣采用玉米秸稈覆蓋免耕播種技術(shù)，有效提高了土壤有機(jī)質(zhì)含量。黑龍江省拜泉縣把玉米秸稈打包，運(yùn)至新能源開發(fā)公司進(jìn)行機(jī)械壓塊，轉(zhuǎn)為燃料代替煤，還能夠生產(chǎn)有機(jī)肥。每年可消化秸稈40萬t。這些科技創(chuàng)新突破了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)局限，把難題變成效益，統(tǒng)籌解決了秸稈焚燒污染和資源利用問題。

2.7 治理與補(bǔ)償統(tǒng)籌。

對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)重在污染防治，同時(shí)還要采取生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償措施。扎龍濕地生態(tài)保護(hù)既要防治上游河流污染，又要連年實(shí)施補(bǔ)水。按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、合理補(bǔ)償，政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，統(tǒng)籌兼顧、轉(zhuǎn)型發(fā)展，試點(diǎn)先行、穩(wěn)步實(shí)施”的原則，落實(shí)對(duì)森林、草原、濕地、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償任務(wù)。根據(jù)國(guó)家率先在國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)、國(guó)際重要濕地開展補(bǔ)償試點(diǎn)的部署，應(yīng)積極爭(zhēng)取扎龍濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。按照省政府的部署，開展烏裕爾河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作。

2.8 環(huán)境責(zé)任統(tǒng)籌。

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)，由“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，到“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”，再到國(guó)務(wù)院印發(fā)的“大氣十條”、“水十條”、“土十條”，都對(duì)政府相關(guān)部門提出了環(huán)境保護(hù)任務(wù)和責(zé)任。其中，建立高效協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力非常重要。應(yīng)強(qiáng)化綜合決策、重大問題謀劃、任務(wù)部署安排、工作成效評(píng)估，形成共同推進(jìn)的合力。當(dāng)前，環(huán)保主管部門對(duì)本地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的職能，就需要承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)、分工部署、信息溝通、匯總情況，起到政府“參謀部”的作用，才能使這個(gè)管理體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)。否則，各自為戰(zhàn)，就會(huì)使制定的計(jì)劃、工作方案流于形式，導(dǎo)致目標(biāo)任務(wù)落空。

2.9 環(huán)境政策統(tǒng)籌。

環(huán)境污染防治、環(huán)境管理、環(huán)境經(jīng)濟(jì)等一系列環(huán)境政策是政策的統(tǒng)一體。相互協(xié)調(diào)、補(bǔ)充來推動(dòng)環(huán)境治理的不斷深入發(fā)展。綠色金融、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是直接撬動(dòng)企業(yè)積極主動(dòng)防止污染行為的杠桿和動(dòng)力。

重視環(huán)保工作。企業(yè)上市環(huán)保審核，推動(dòng)企業(yè)把環(huán)保工作納入日程，建立內(nèi)部環(huán)境管理制度，調(diào)動(dòng)企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力，變被動(dòng)污染治理為主動(dòng)防治污染。

主動(dòng)治理污染。出臺(tái)并落實(shí)脫硫、脫銷、除塵環(huán)保電價(jià)政策，促使電力企業(yè)正常運(yùn)行污染治理實(shí)施，減少偷排、超排污染物。紹興市環(huán)保局、人民銀行市中心支行等部門聯(lián)合出臺(tái)政策，企業(yè)持《排污許可證》可以到銀行抵押貸款。這些政策使企業(yè)可以直接獲取經(jīng)濟(jì)利益。

積極落實(shí)減排任務(wù)。排污權(quán)交易政策旨在促使企業(yè)減少污染物排放。多余的減排量可以通過市場(chǎng)交易換取資金。從而降低減企業(yè)和社會(huì)減排成本。紹興市建立排污權(quán)交易平臺(tái)，企業(yè)富余減排量可以在互聯(lián)網(wǎng)上直接交易，極大地調(diào)動(dòng)了企業(yè)減排積極性。

3 討論

“統(tǒng)籌”是綜合決策和科學(xué)施策的基礎(chǔ)，是用系統(tǒng)工程思想和方法解決環(huán)境問題的前提。統(tǒng)籌治理是開展環(huán)境污染防治和生態(tài)保護(hù)的科學(xué)方法，是一種戰(zhàn)略思考和系統(tǒng)思維的方式。運(yùn)用統(tǒng)籌學(xué)的方法把握全局，做好多領(lǐng)域、多部門、多方面、多角度統(tǒng)籌，形成治理環(huán)境的合力，可以整體推進(jìn)改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。統(tǒng)籌環(huán)保政策設(shè)計(jì)、組織行為管理，能夠提高工作效能和環(huán)境投資效益，促進(jìn)生態(tài)文明體制改革預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

Discussion on Overall Planning of Ecological Environment Protection

ZhaoYunqiu(Environment Monitoring Station of LongJiang County LongJiang HeiLongjiang 161100)

The complexity of environmental problems determines that the prevention and control of pollution and ecological protection must have overall planning.Environmental protection decision makers and managers should grasp the overall situation to improve environment quality.

Overall planning Innovation System Governance

X-01

A

1674-263X(2016)04-0017-02

2016-11-18

趙云秋(1978-)，女，大專，工程師，從事監(jiān)測(cè)工作。