馮奎

位于重慶市兩江新區(qū)的重慶兩路寸灘港集裝箱碼頭

成為國際中心城市，曾是中國超大城市、特大和其他一批大城市的夢想。2016年開啟，展望“十三五”以至更遠(yuǎn)，這些城市是否夢想依然？成長路線圖有什么特點(diǎn)，有哪些關(guān)鍵詞？

大城市的國際中心夢

從城市規(guī)模上來講，中國現(xiàn)有653個(gè)城市，城區(qū)人口100萬以上的城市已經(jīng)達(dá)到140多個(gè)。從寬泛的城市人口意義上講，北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶等都是人口過千萬的“超大城市”。

中國大城市的規(guī)模已很可觀。上述6座城市人口加總約為 11856萬人，接近2個(gè)法國或德國的人口，約為兩個(gè)意大利的人口，超過菲律賓或越南這些國家，相當(dāng)于日本總?cè)丝诘?95%。這6座城市2015年的經(jīng)濟(jì)總量加總，大約是115790億元，約合中國國內(nèi)總產(chǎn)值的17%。在國際上看，大約分別占到印度或俄羅斯這些國家的85%。

中國大城市的面積大、人口多，具有一定的總量規(guī)模優(yōu)勢，在國內(nèi)都具備中心城市的地位。但是距真正的國際中心城市，它們?nèi)杂休^大的距離。正因如此，中國的大城市一直把建成國際中心城市當(dāng)作一個(gè)夢想。

面向2020年，大城市的國際中心夢仍然不變。除了重慶相對“低調(diào)”，北京、上海、天津、廣州、深圳都在2020年發(fā)展規(guī)劃中明確打出“國際”牌。

北京提出，落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位，加快建設(shè)國際一流的和諧宜居之都。

上海則是，基本建成國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心和社會(huì)主義現(xiàn)代化大都市;廣州的發(fā)展規(guī)劃提出，強(qiáng)化國家中心城市功能，基本建成國際航運(yùn)中心、物流中心、貿(mào)易中心和現(xiàn)代金融服務(wù)體系。

深圳強(qiáng)調(diào)，建成具有輻射力帶動(dòng)力的全國經(jīng)濟(jì)中心城市、更具影響力的國際化城市、更高質(zhì)量的民生幸福城市。

天津的目標(biāo)是，基本實(shí)現(xiàn)“一基地三區(qū)”的定位，即全國先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)。

重慶的提法是：國家重要現(xiàn)代制造業(yè)基地、國內(nèi)重要功能性金融中心、西部創(chuàng)新中心和內(nèi)陸開放高地、長江上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心。

建設(shè)國際中心城市的目標(biāo)既定，那么，沿著什么路徑來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)？這六大城市在通往國際中心城市的路線圖上，浮現(xiàn)出哪些關(guān)鍵詞？

疏解非核心功能

第一個(gè)關(guān)鍵詞是非核心功能。這一輪關(guān)于特大城市核心功能與非核心功能的討論，起自北京，從2014年2月開始一直到現(xiàn)在。最早主要是針對北京首都的兩類功能，后來其他一些特大城市也明確提出疏解非核心功能。

兩類功能的區(qū)分與相應(yīng)政策，成為國際中心城市建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容：對核心功能要強(qiáng)化，對非核心功能則要疏解。

北京提出，2020年的人口上限要控制在2300萬以內(nèi)。嚴(yán)格執(zhí)行、不斷完善新增產(chǎn)業(yè)禁止限制目錄，有序疏解部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)。集中力量在通州建行政副中心，確保到2017年市屬行政事業(yè)單位整體或部分遷入取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。推進(jìn)京津冀一體發(fā)展。

而上海2020年的常住人口目標(biāo)比北京多200萬，總量控制在2500萬以內(nèi)。同時(shí)，建設(shè)用地總量控制在3185平方公里以內(nèi);PM2.5年平均濃度下降到42微克/立方米左右;年能源消耗總量控制在1.25億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。

廣州的“十三五”規(guī)劃中明確表示，要疏解中心城區(qū)非核心功能，優(yōu)先發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、樓宇經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、科技型中小企業(yè)，推動(dòng)建設(shè)中心商務(wù)區(qū)、中心技術(shù)區(qū)、中心創(chuàng)新區(qū)，重點(diǎn)打造琶洲互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新集聚區(qū)、國際金融城、珠江新城融合發(fā)展的黃金三角。

天津表示，要重點(diǎn)打造先進(jìn)制造新高地，建設(shè)全國金融創(chuàng)新運(yùn)營示范區(qū)。同時(shí)，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌發(fā)展，全面推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)北方國際航運(yùn)核心區(qū)建設(shè)，形成“北集南散”港口功能布局。

深圳的目標(biāo)是統(tǒng)籌南山六大片區(qū)的發(fā)展，并以中心城區(qū)的定位統(tǒng)領(lǐng)六大片區(qū)發(fā)展，并布局經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心、文化中心、國際交往中心“四大功能”，確立南山未來的發(fā)展方向等。

重慶也明確了自己的目標(biāo)，即統(tǒng)籌五大功能區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)建設(shè)兩江新區(qū)，使之成為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊和內(nèi)陸開放的排頭兵，加強(qiáng)中央商務(wù)區(qū)建設(shè)，等等。

疏解非核心功能對于北京、上海來說，在基礎(chǔ)層面上有利于治療好大城市病，而且，在功能提升層面上，能夠通過“退一步進(jìn)兩步”的辦法，實(shí)現(xiàn)若干個(gè)核心功能（也即“中心”）真正具有世界性的影響力。

對于廣州、深圳、天津、重慶等其他城市來說，主要矛盾在于如何確立核心功能，并且不斷培育、壯大核心功能，從而充分?jǐn)D占“非核心功能”的成長空間。

在更普遍的意義上講，國際中心城市分成若干等階，會(huì)有越來越多的中國城市屬于國際中心城市譜系中層級(jí)較低但較專的一類，即所謂的“專業(yè)化的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心”，確定核心功能是它們實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。

實(shí)際上，關(guān)于疏解非核心功能的爭論一直沒有停止。爭論的問題包括：什么是核心功能，什么是非核心功能？有的功能對核心功能具有必不可少的支持性作用，如何采取合適的政策對待它們？

此外，政府與市場兩種機(jī)制兩種作用如何更有效地協(xié)同配合？國際化城市的核心功能確立、培育以及成長，是個(gè)長時(shí)間的過程，不能拔苗助長，又不能貽誤時(shí)機(jī)，這是最大的考驗(yàn)。

創(chuàng)新是第一驅(qū)動(dòng)力

第二個(gè)關(guān)鍵詞是創(chuàng)新。

6個(gè)超大城市的“十三五”規(guī)劃都明確提出，未來發(fā)展要著力體現(xiàn)創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、共享五大理念。創(chuàng)新既是排名第一的理念，也是貫穿全局的一個(gè)理念，其中科技、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新及其背后的制度創(chuàng)新是核心內(nèi)容。

比如，北京提出要加快建設(shè)全國科技創(chuàng)新中心，積極推動(dòng)形成京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體等。

上海稱，要加快建設(shè)張江綜合性國家科技中心和重大創(chuàng)新功能型平臺(tái)。

廣州提出，發(fā)揮珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和廣州全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)核心區(qū)的創(chuàng)新引領(lǐng)作用。

天津則是：推進(jìn)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，加快形成“一區(qū)多園”發(fā)展格局，推動(dòng)與自貿(mào)區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

深圳強(qiáng)調(diào)要在信息經(jīng)濟(jì)發(fā)展上率先發(fā)力。到2020年，全社會(huì)研發(fā)投入占GDP比重達(dá)到4.25%，培育形成一批新的本土跨國企業(yè)。

重慶的目標(biāo)也很具體，提出要搭建一批產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，與眾創(chuàng)空間等新型創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)緊密結(jié)合。同時(shí)，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源向兩江新區(qū)、國家級(jí)高新區(qū)集中，加快建成西部創(chuàng)新中心的“窗口”。

從數(shù)據(jù)來看，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值只相當(dāng)于全球平均水平的70%、美國的七分之一、歐盟的五分之一，排在全球第80位左右，這一定程度反映了中國勞動(dòng)生產(chǎn)率較低的現(xiàn)狀。即便是上述6個(gè)大城市，生產(chǎn)率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于紐約、巴黎、倫敦等中心城市。因此，從創(chuàng)新入手，推動(dòng)城市發(fā)展走上創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的路子，是國際中心城市成長的必然選擇。

6大城市創(chuàng)新發(fā)展的路徑，從規(guī)劃中反映出來的共同點(diǎn)是：推動(dòng)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，構(gòu)建以市場為導(dǎo)向、以企業(yè)為主體的創(chuàng)新體系，優(yōu)化科技資源與創(chuàng)新要素配置，強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

但是，需要注意的是，科技與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新背后需要一系列體制機(jī)制創(chuàng)新，需要治理能力的創(chuàng)新，這恰恰是我們所缺少的。從6個(gè)超大城市以及其他大城市支持創(chuàng)新的案例中，我們發(fā)現(xiàn)，某些地方政府在支持創(chuàng)新中，比較強(qiáng)勢，這會(huì)不會(huì)在創(chuàng)新的名義下制造新一輪“政績工程”，搞出類似鋼鐵、水泥過剩一樣的“創(chuàng)新工程剩余”？

構(gòu)建全面開放大格局

第三個(gè)關(guān)鍵詞是開放。開放是國際中心城市的應(yīng)有之義。開放有利于城市汲取更多的資源支持，提高競爭力、增強(qiáng)輻射能力?！耙粠б宦贰背h大大拓展了國內(nèi)城市的國際發(fā)展空間，給國際中心城市成長創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

在這個(gè)方面，6大城市均明確了自己未來的具體目標(biāo)。

北京提出要主動(dòng)參與“一帶一路”建設(shè)，建立與亞投行、絲路基金等平臺(tái)的對接機(jī)制。吸引國際組織總部落戶北京，增強(qiáng)在京舉辦重要外事外交、體育賽事服務(wù)保障能力，建設(shè)國際性智庫集聚地等。

上海表示，用好上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放，更大限度放寬外商投資準(zhǔn)入限制。積極參與、主動(dòng)服務(wù)長三角地區(qū)發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”建設(shè)。

廣州同樣表示，要推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，將南沙打造成為海上絲綢之路重要節(jié)點(diǎn)。全面實(shí)施南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)成為深化粵港澳全面合作的國家級(jí)新區(qū)。

深圳提出，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)前海蛇口自貿(mào)區(qū)和深港合作區(qū)，構(gòu)建國際化的制度體系和營商環(huán)境，打造中國自貿(mào)區(qū)新標(biāo)桿，積極推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)開放與合作，共同打造亞太地區(qū)最具活力的世界級(jí)城市群。

天津的目標(biāo)是，高水平建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，主動(dòng)融入“一帶一路”建設(shè)，發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，實(shí)施500強(qiáng)招商工程，鼓勵(lì)在津設(shè)立地區(qū)性總部、研發(fā)中心、銷售中心、物流中心和結(jié)算中心等。

重慶對外格局也很清晰：依托渝新歐大通道、長江黃金水道和渝昆泛亞鐵路大通道，充分發(fā)揮戰(zhàn)略連接點(diǎn)的樞紐作用;參與合作建設(shè)境外產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等各類園區(qū)。

我們可以看到，“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展三大戰(zhàn)略為所有城市對外開放提供了廣闊的背景。上述6大城市都密切聯(lián)系三大戰(zhàn)略，特別是提出要借重“一帶一路”倡議推動(dòng)進(jìn)一步開放，并在開放中進(jìn)一步發(fā)展，朝著國際中心城市邁進(jìn)。

同時(shí)，每個(gè)城市開放合作又有自身特色：北京利用國際政治中心、國際交往中心的地利，強(qiáng)化與國際組織的聯(lián)系;上海突出發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的功能;廣州強(qiáng)調(diào)打造海上絲綢之路節(jié)點(diǎn)，著力粵港澳合作;重慶緊抓“西部”概念。

開放帶來發(fā)展紅利，但面臨的挑戰(zhàn)也顯而易見。在對外開放過程中，國內(nèi)城市與企業(yè)要利用別人的市場與資源，國際城市與企業(yè)家也要利用這個(gè)城市的市場與資源。

國內(nèi)城市與企業(yè)要主動(dòng)融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、物流鏈，但由于能力不強(qiáng)，不熟悉規(guī)則，這些城市與企業(yè)可能被置于這些鏈條的低部低利潤環(huán)節(jié)。我們的城市希望借著開放去實(shí)現(xiàn)國際中心城市夢，但也可能在開放中讓已有優(yōu)勢喪失更快。

2015年12月5日，小朋友在展館里跟機(jī)器人服務(wù)員人機(jī)對話。當(dāng)日，中國（廣州）智能裝備暨機(jī)器人博覽會(huì)在廣州琶洲國際會(huì)展中心開幕

國際中心城市的未來

未來二三十年間，中國一批大城市的崛起乃至成長為國際中心城市，對于中國擺脫“中等收入陷阱”，實(shí)現(xiàn)全面復(fù)興具有重要意義。

但是，我們也要清醒地意識(shí)到，中國一批大城市成長為國際中心城市，需要多種關(guān)鍵性的因素發(fā)揮作用。除了“核心功能”、“創(chuàng)新”、“開放”等只是跟其成長路線相關(guān)的幾個(gè)，此外還有綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)包容，等等，都對于國際中心城市成長起到重要作用。

當(dāng)然，我們可以從功能層面上再提出一些關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)因素，比如，國際城市一般都是國際組織匯聚之地、企業(yè)的總部基地、著名的會(huì)展與傳媒之都，等等，這些也是中國大城市努力實(shí)現(xiàn)的方向。

中國一批大城市成長為國際中心城市，面臨著種種挑戰(zhàn)。

比如，上海與北京是中國城市的驕傲，基本躋身國際中心城市行列。但上海的專家選取1990年、2000年、2014年等時(shí)間段的研究證明，上海每一元固定資產(chǎn)所對應(yīng)的增加值實(shí)際上是減小的。北京的萬元能耗在上述6市中是最低的，然而也比絕大多數(shù)來自發(fā)達(dá)國家的國際中心城市要高。

濃重的霧霾、水體污染等，都在降低大城市的吸引力、競爭力以及可持續(xù)發(fā)展的能力。國內(nèi)80%的地級(jí)以上城市提出過，要建國際中心城市的概念或口號(hào)，進(jìn)取之心可嘉，但建立什么樣的國際中心城市，需要進(jìn)行實(shí)事求是的定位。

一批大城市成長為國際中心城市，同樣面臨種種機(jī)遇，需要不失時(shí)機(jī)地充分利用。比如，龐大的城鎮(zhèn)化人口是大城市成長極其重要的動(dòng)力;巨大的周邊消費(fèi)市場支撐著中國大城市的成長;“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息化技術(shù)幫助后起者實(shí)現(xiàn)彎道超越，等等。

更重要的是，在充分借鑒國際國內(nèi)中心城市成長的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)基礎(chǔ)上，中國的大城市有可能探索出通過走出一條創(chuàng)新、綠色、智慧、人文的發(fā)展道路，在關(guān)鍵性領(lǐng)域發(fā)揮國際影響力，成為國際中心城市。

（作者系國家發(fā)改委城市發(fā)展中心研究員，感謝中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院奚春、北京交通大學(xué)中國城市研究中心孫景麗提供了部分資料）