袁倩

摘 要：在當前中國環(huán)境群體性事件頻發(fā)的背景下，考察20世紀的日本環(huán)境抗爭，既能夠對當前中國環(huán)境治理提供借鑒意義，也有助于在理論上擴展社會運動研究。通過20世紀50至70年代日本熊本水俁病抗爭事件，能夠探討政治機會結構變遷如何對環(huán)境抗爭產生影響。基于對水俁病抗爭的文獻搜集與實地考察，將20世紀50至70年代的水俁環(huán)境抗爭分為“前抗爭”階段（1956年—1959年）、“政治機會結構擴張”階段（1960年—1968年）和“抗爭發(fā)展”階段（1969年—1973年）。為何水俁病抗爭從零散的地方暴力事件逐漸沉寂，繼而在60年代末期逐漸興起并產生全國范圍的影響？其中的重要機制在于20世紀60年代期間政治機會結構的擴張。政治機會結構的擴張從4個方面促進了水俁環(huán)境抗爭的發(fā)展，它們分別是：抗爭組織規(guī)模擴大、抗爭議題上升、官僚系統(tǒng)內部分裂加劇、生態(tài)合題的重要性加強。

關鍵詞：水俁?。画h(huán)境抗爭；環(huán)境治理；政治機會結構；環(huán)境運動

中圖分類號：X52 文獻標識碼：A 文章編號：1004-2458（2016）01-0047-10

DOI：1014156/jcnkirbwtyj201601006

一、研究背景

環(huán)境問題已經成為全球治理中的重要主題。世界各國政府正在建立各種制度、采取聯合行動以保護環(huán)境和生態(tài)。當前，中國正處于經濟快速發(fā)展時期，但環(huán)境方面的沖突也與日俱增，據統(tǒng)計，自1996年以來，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速，2012年中國環(huán)境重大事件增長120%[1]?？梢哉f，當前中國生態(tài)環(huán)境與經濟發(fā)展的矛盾日益凸顯。作為發(fā)展中國家，需要充分吸收了解發(fā)達國家在生態(tài)環(huán)境治理中的經驗與教訓[2]。其中，日本在二戰(zhàn)后經濟快速增長，但大規(guī)模開發(fā)和基礎設施建設也引發(fā)了一系列環(huán)境污染問題[3]。面對上述問題，日本確立了“環(huán)境立國”的發(fā)展戰(zhàn)略，而其背后的動力則與民眾的環(huán)境抗爭息息相關。在日本的諸多環(huán)境抗爭中，水俁病抗爭是其中的一則經典縮影。水俁病是指從工廠里排放的甲基汞化合物積蓄在魚貝類的體內，人食用了這些被污染的魚貝類而引起中毒性神經疾病。引發(fā)水俁病的原因已經查明是由于窒素公司排放的含汞廢水。自20世紀20年

代開始，窒素公司通過碳化方法制造各種有機化學物質，例如乙醛，而乙醛生產過程中作為催化劑的汞，正是水俁病的致病源。水俁病事件成為影響日本經濟與社會長達數十年的事件，被稱為是人類歷史上“沒有先例的公害”。日本學者宇井純指出，水俁病事件分為4個階段，分別是：（1）民眾開始注意到污染；（2）各界開始查找原因；（3）污染者混淆視聽；（4）各種說法相互“中和”[4]。在這4個階段中，圍繞水俁病的抗爭浪潮也出現了起伏。水俁環(huán)境抗爭在其中一段時間里消沉下去，隨后又逐漸興起并引發(fā)了全國范圍的影響。為什么抗爭浪潮會出現在某段時期而非其他時期？為什么抗爭有時會造成廣泛的社會影響而有時卻偃旗息鼓？對于環(huán)境抗爭的研究，學者們大多偏重從內在動力、抗爭策略等社會視角進行解釋，而對環(huán)境抗爭根植的宏觀政治環(huán)境的關注則相對缺乏[5]。通過水俁病抗爭事件的起承轉合，能夠觀察經濟高速增長背景下國家與社會關系的變遷，也能夠由此分析轉型社會中環(huán)境抗爭的發(fā)生邏輯和政策影響。

二、政治機會結構：一個分析框架

在社會運動研究領域，政治機會結構解釋了政治環(huán)境在塑造抗爭中的重要作用。政治機會結構最早由美國學者艾辛格提出，他基于20世紀60年代美國社會運動浪潮，提出了以“政治機會結構”為核心概念的一套分析框架，用以考察宏觀的政治、社會和經濟變遷對社會運動產生的影響。這一概念最初指的是“一個政治制度向社會運動所表達的挑戰(zhàn)的開放程度”[6]。一些學者強調不同的政治結構如何為抗爭人群提供機會[7]；另一些學者則關注某些特定運動如何利用由制度造成的機會[8]；還有一些學者則關注某個特定的“機會”如何隨著時間變化[9]；在比較研究方面，克里西及其同事還運用政治機會結構這一概念分析了法國、德國、瑞士、荷蘭4個國家的新社會運動[10]。總體來說，政治機會機構指的是各種促進或阻止某一政治行動者之集體行動的政權和制度特征以及這些特征之種種變化，它不僅包括機會也包括威脅[11]。可見，通過政治機會結構的視角來分析環(huán)境抗爭，實際上是考察政治環(huán)境為環(huán)境抗爭提供了怎樣的機會和限制。

對中國的環(huán)境抗爭而言，其政治機會機構呈現出“機會之窗”與“限制之索”并存的局面。政府對環(huán)境治理的日益強調，大眾媒體對環(huán)境事件的傳播，這些為環(huán)境抗爭提供機遇；但同時政府仍然嚴格控制著環(huán)保組織的成立，制約環(huán)保群體的活動內容與范圍。張兢兢和梁曉燕指出了中國環(huán)境抗爭面臨的制約：當前，中國的環(huán)境影響評價制度存在缺陷，環(huán)境行政訴訟中的公共利益界定、原告資格認定等存在問題。朱海忠提出了中國環(huán)境抗爭具有的“結構性機會”和“象征性機會”，前者是國家為環(huán)境抗爭提供的制度空間與行動路徑，后者則是中央政府對環(huán)境問題表現的姿態(tài)[12]。皮特·何等學者則認為中國政府為環(huán)境抗爭提供了“有限的政治空間”，在這種背景下，中國的環(huán)境抗爭呈現出小規(guī)模、斷裂且地方化的特點[13]。

盡管當前的中國環(huán)境抗爭與20世紀60年代的日本環(huán)境抗爭所面臨的政治機會結構不同，但在社會運動研究領域，理論發(fā)展的趨勢之一就是日趨專業(yè)化、抽象化，并逐漸脫離研究客體[14]。這就意味著進行跨國比較研究，對于社會運動理論發(fā)展而言，是具有可行性和學術價值的。并且，在環(huán)境保護方面的“先行者”——日本，其經驗和教訓均值得考察、借鑒和反思。綜上，文章選擇政治機會機構作為分析框架，基于塔羅對政治機會機構的界定，即涵蓋了國家的分化結構、體制結構、主導戰(zhàn)略和聯盟結構4個要素的背景變量，文章的政治機會結構指那些比較常規(guī)的、相對穩(wěn)定的、能改變人們參與社會運動程度的社會環(huán)境。尤其是在社會支持、政府態(tài)度以及政策議題上對環(huán)境抗爭產生影響的諸因素。

三、水俁環(huán)境抗爭的歷史階段回顧

20世紀50至70年代，水俁病抗爭可以分為3個階段：（1）“前抗爭”階段（1956年—1959年）。這一階段中，圍繞疾病的抗爭僅僅停留在地方層面?？茖W家致力于查找病因，窒素公司則盡力隱瞞事實。（2）“政治機會結構擴張”階段（1960年—1968年）。在這一階段，熊本水俁病的抗爭沉寂下來，但是其政治機會結構卻逐漸擴張，1959年之后，水俁市對窒素公司的支持度降低；日本經濟快速增長；新左翼勢力增長；公民組織出現并發(fā)展；其他地區(qū)也相繼出現了污染。（3）“抗爭發(fā)展”階段（1969年—1973年）。在該階段中，一部分水俁病受害者及其支持者通過訴訟和談判等途徑，獲得了更為公正的對待；窒素公司也承擔了相應的法律責任。但是該階段仍然存在問題：許多受害者沒有得到認定和相應補償；政府的責任問題始終沒有解決等。

（一）“前抗爭”階段（1956年—1959年）

1956年3月，水俁市船匠田中義光的5歲多女兒走路開始搖晃，隨后癥狀不斷惡化。相同癥狀的患者也陸續(xù)出現。當年5月，窒素公司附屬醫(yī)院的細川一醫(yī)生診斷了上述患者。1957年1月，細川一及其同事完成了一份報告指出：（1）發(fā)病者大都出現在出月和月浦等村；（2）在發(fā)現患者的地方，同時出現貓大量死亡的情況；（3）許多患者都食用湯唐灣出產的魚類和貝類。然而，細川一等人的報告并沒有引起足夠重視，“當地政府似乎有意回避這一怪病，并不想公開”[15]。實際上，查明水俁病原因之前，行政當局沒有出臺任何對策，企業(yè)也沒有承擔任何責任[16]。1959年10月17日，來自熊本縣漁業(yè)協(xié)會聯盟的1 500人來到工廠要求結束污染，公司拒絕見面。于是1 500名漁民沖進工廠大門，襲擊工廠保安部辦公室。1959年11月2日，漁民在窒素工廠里再次發(fā)生騷亂，2 000名集會者開始在工廠門口示威，100余人受傷。

國會代表團于1959年11月1～3日訪問了熊本縣。通產省、漁民和窒素公司均非常重視此次來訪。國會代表團訪問水俁之后，得知了地方政府的不作為以及企業(yè)對當地居民的危害。由此向厚生省施加壓力，希望厚生省盡快公布研究結論。然而窒素公司、熊本縣知事和通產省大臣卻阻止了厚生省的行動。在當時，通產省希望化工業(yè)和窒素公司不要受到傷害，因為彼時通產省特別希望降低對國外化工產品的依賴，其中窒素公司扮演著舉足輕重的角色。于是，1959年11月20日，熊本大學校長和醫(yī)學院院長舉行新聞發(fā)布會。他們說，非常“遺憾”，由于部委之間的激烈爭斗，委員們在“研究進入到最關鍵的時期被解散”[17]。1959年底，水俁病事件第1階段的解決方案出臺，其中包括：（1）給漁業(yè)協(xié)會補償；（2）給患者發(fā)放補償金；（3）建造污染控制設備。人們評價說：這份解決方案“是窒素公司的勝利，是政府機構的勝利”。政府認為，乙醛的生產、石化工業(yè)的崛起，以及經濟增長規(guī)劃相當重要，不能讓其受到損害。隨后，醫(yī)療康復中心在湯之兒成立；患者的醫(yī)療費也獲得了公費補貼；在水俁灣禁止捕魚的禁令也解除了。

（二）“政治機會結構擴張”階段（1960年—1968年）

在水俁，從1960年—1967年，社會抗爭完全沉寂了。但是在這一時期，熊本水俁病抗爭的政治機會結構卻在逐漸擴張。60年代中后期，熊本大學醫(yī)學部研究班“水俁病——有機水銀中毒に関する研究”（1966年）和新潟水銀中毒事件特別研究班“新潟水銀中毒事件特別研究報告”（厚生省分擔研究）（1967年），在受害者的醫(yī)學認定和加害者的事實認定上提供了科學支持，水俁病作為一個社會問題和學術問題開始受到關注；其次，1966年—1967年，日本四大公害事件——水俁汞中毒事件、四日市空氣污染事件、富山縣鎘污染事件、新潟水俁病事件——開始在全國范圍引發(fā)抗議活動。1968年1月12日，水俁病對策市民會議成立。1月22日，12名來自新潟的水俁病患者、辯護律師、水俁病對策市民會議的代表訪問水俁，和當地的患者成立了聯合。兩地的患者決定“堅定地站在一起”，水俁病患者與及其支持者決心開展在日本消滅公害的斗爭。由此，患者、市民和在窒素公司工作的工人……都開始發(fā)生變化[18]。

1968年9月26日，日本政府就水俁病發(fā)表正式意見：“導致水俁病的主要原因為水俁灣周邊的魚貝類含中所含有的某種有機水銀化合物”。但是，受害者的認定方法、救濟患者的政策等均沒有被闡明，患者們的期望也沒有被滿足。政府在1968年認定公害之后，窒素公司的廠長江頭再次向患者及其家屬致歉。隨后，窒素公司開始和患者家庭互助會開展持續(xù)不斷的賠償交涉。但窒素公司沒有拿出任何具體方案，協(xié)商無果。中央政府要求縣政府拿出一個賠償標準，縣政府則認為應該由中央政府制定。1969年2月，厚生省決定成立第三方機構，進行正式協(xié)調。在這一時期，第一階段的“第一輪解決方案”日漸瓦解，新的針對水俁病的公民組織成立，進而出現了新的集體行動。

（三）“抗爭發(fā)展”階段（1969年—1973年）

1969年6月14日，112名訴訟派成員向熊本地方法院提起訴訟，要求賠償總額642，390，444日元的撫慰金，這標志著水俁病訴訟的開始。為了支持水俁病抗爭，5月下旬“支持水俁病訴訟縣民會議”成立，并且，各種各樣的市民運動由此興起，諸如“水俁病法律問題研究會”、“水俁病告發(fā)會”以及“水俁病研究會”等組織相繼成立，運動的支持體系得到強化。1971年底，以川本輝夫為代表的抗爭者們組成直接談判小組，赴東京進行談判，但談判并無實質進展。12月10日下午，警察將抗爭者從公司驅趕出去并逮捕了3人。但是支持抗爭的人群仍在停留在窒素公司大樓外示威。對群眾的示威，全國各地紛紛寄來支持信件。媒體也對此進行了廣泛報道。盡管赴東京的談判小組并未取得實質性進展，但是他們獲得了更多的社會關注。

1972年7月7日，田中角榮內閣上臺。環(huán)境廳廳長由小山常規(guī)代替大石武一郎擔任。在小山的敦促下，窒素公司和直接談判小組在10月19日再次談判。11月20日，窒素公司給158名新認定的患者們支付了賠償款，但是川本等抗爭者對此并不滿意。12月27日，川本要求新的環(huán)境廳廳長三木武夫出面調停，重新安排抗爭者和窒素公司談判。1973年1月8日，1 000名群眾參加了“水俁病公民集會”，此次集會由知識分子發(fā)起，旨在支持川本等患者，集會隊伍開始在東京的中心城區(qū)游行。公眾輿論進一步推動了左翼組織——日本工會總評議會，使他們更有決心支持水俁病抗爭者。1月11日，日本工會總評議會要求窒素公參加談判并讓環(huán)境廳協(xié)助。第二天，環(huán)境廳廳長大石武一郎宣布他希望從中調停、恢復談判。立法機關也要求熊本縣知事澤田結束僵局。1973年3月20日，在熊本地方法庭，關于水俁病的審判召開，審判結果是患者們獲得勝訴。裁決書指出：“……有充分證據可以證明被告從始至終對其乙醛工廠排放的廢水都犯有失職罪”。此外，補償金協(xié)議也是沒有法律效力的。最終，公司被要求一次性賠償已故患者1 800萬日元，賠償在世患者1 600萬～1 800萬日元。這是日本法庭有史以來判罰的最高額[19]。1973年7月12日，東京窒素公司大樓外人行道上的帳篷被拆了下來。標志著自1971年12月開始在此集會的抗爭者們取得了斗爭勝利。當然，1973年的水俁病解決方案并不完善，關于水俁病的抗爭迄今仍然存在。

四、政治機會結構擴張與

水俁環(huán)境抗爭的發(fā)展

在20世紀60年代，整個日本的變化促使新的組織行為模式形成，也促使政府與企業(yè)關系轉型，進而推進了熊本水俁病抗爭的發(fā)展。透過政治機會結構的理論視角，保羅·阿爾梅達（Paul Almeida）和琳達·斯特恩斯（Linda Stearns）指出，水俁抗爭的政治機會包括兩個維度：精英的不穩(wěn)定性以及外部聯盟的變化[20]。政治機會結構對水俁環(huán)境抗爭的影響如圖1所示。

政治機會結構的擴張，從抗爭組織規(guī)模擴大、抗爭議題上升、官僚系統(tǒng)內部分裂加劇、生態(tài)合題的重要性加強這4個方面，促進了水俁抗爭的發(fā)展。

（一）抗爭組織規(guī)模的擴大

在20世紀60年代，日本社會中的公民組織得到了發(fā)展。水俁病抗爭得到了地方工人組織、其他地區(qū)抗爭組織以及其他公民運動的支持。

首先，工人加入抗爭支持聯盟。1962年2月，窒素公司的工會突然發(fā)動罷工，要求提高基本工資，罷工持續(xù)了將近半年。這一事件所產生的影響十分深遠，在此之前的水俁，從未有工人群體站在患者一邊[21]。1968年8月30日，窒素公司水俁工廠第一工會在全體大會上通過決議，發(fā)表了日本勞工歷史上著名的“恥辱宣言”。這是窒素公司工人首次公開支持受害者反對水俁病。此后，工人開始積極支持水俁病患者的反公害運動。其次，專業(yè)性的運動支持組織出現。水俁病告發(fā)會（水俁病を告発する會 Minamatabyō o Kokuhatsu Suru Kai）于1969年4月在熊本市成立。熊本水俁病告發(fā)會及其網絡成為水俁病積極分子最重要的支持之一。1969年10月之后，福岡、北九州、東京的一些城市中也出現了水俁病告發(fā)會。他們通過熊本告發(fā)會出版的《告發(fā)書》刊物、資助來訪的演講者，以及促進會員們在水俁、熊本和東京等地旅行來保持聯系。第三，其他社會支持力量形成。在20世紀60年代之后，日本社會中的左翼反對派力量逐漸興起。他們采取靜坐、示威、宣講、出版刊物等形式，并為水俁病患者提供了支持組織。

如果某一地方群體針對一個具有全國意義的議題發(fā)起集體斗爭，則該地方群體的斗爭就有可能為其他地方的同類抗爭造成新的機會結構。這些“次生效應”包含兩個方面：首先，擴大該群體本身和其他相關群體的機會；其次，為政治聯盟的分裂，以及上層精英支持社會運動創(chuàng)造可能[22]。戴維·施勞斯伯格（David Schlosberg）將各種圍繞同一主題的不同抗爭聯盟比喻為“根莖”：根莖是一種不只生長一顆嫩芽或莖的根部體系；相反，在地下擴展并在許多位置出現。水俁病抗爭中多種多樣的支持團體，他們的聯合抗爭正如這種“根莖”式關系。運動想要獲得成功，更需要相互依存的異質社會群體，以及不同地區(qū)的組織之間形成非正式聯合[23]?？範帍幕颊叩摹皞€體抗爭”發(fā)展到水俁地區(qū)的“集體抗爭”，進而發(fā)展到全國范圍的“聯合抗爭”——正是這種“跨地方性”擴大了水俁抗爭的社會影響，促成了水俁抗爭的發(fā)展。

（二）抗爭議題的上升

1968年3月，熊本和新潟水俁病患者一起向厚生省、通產省和科學技術廳發(fā)起請愿，要求官方給出一個正確的結論。水俁病抗爭逐漸上升到國家層面。結果，厚生大臣園田直在當年9月訪問了水俁。隨后，日本厚生省和科學技術廳同時宣布了各自對水俁和信息水俁病致病原因的最終結論。政府正式指出：熊本水俁病是新日氮水俁工廠乙醛醋酸設備內生產的甲基汞化合物引起的。水俁病病因得到官方證實，這成為水俁抗爭最重要的轉折點。對于受害者和抗爭者而言，許多人因為他們所遭受的痛苦得到了“上邊的人”（20世紀50—90年代，水俁病患者及其家屬通常用“上邊的人”這個詞來形容政府官員和其他應該為水俁病事件負責的人）承認而欣慰[24]。

水俁環(huán)境抗爭議題的上升，還得益于日本經濟的發(fā)展。在20世紀50年代之后出現的日本經濟“起飛”，帶來了交通和通訊上的改進，例如，快軌交通和電視機的普及，這些東西將水俁病帶進全國人民的視野中。到20世紀60年代中期，幾乎每個日本家庭都有一臺黑白電視機。電視報道和本土影片使他們得到了全日本的關注，他們把自己抗爭和更寬泛的政治、文化問題聯系起來，例如，高增長的代價和弱勢群體的命運。在現代多元社會中，社會抗爭通常只是間接地影響制度：通過質疑制度的合法性。因此，社會運動的成功或失敗，很大程度上依賴該運動能否找到公眾對其論點、批判和理想的共鳴。社會抗爭只有在將其議題提升到公共議程的情況下，才能最大限度地實現其抗爭目標。

（三）官僚系統(tǒng)內部的分裂

20世紀60年代末至70年代初，這段時間可以看做是日本社會的“轉折點”：權力精英群體擴大，精英們變得更愿意回應來自外界和基層的壓力。而這一時期，恰恰也是水俁病抗爭的轉折點。

1970年5月25日，熊本水俁病告發(fā)會等組織的示威者從日比谷公園一直游行到厚生省，對即將公布的補償提案表示抗議，隨后13名示威者被捕。第二天，厚生省的一些職工對外散發(fā)傳單，表達他們對自己單位的批評[25]。對此，厚生省污染司司長橋本回應道：“十分遺憾一些本部人員發(fā)起了抗議行動?！眴T工們的回復是，“……我們的行為完全遵循了公務員的相關規(guī)定，而公務員就是用來為人民服務的。如果他（指橋本）認為這是遺憾的，那他應該辭職并去窒素公司工作”。這次厚生省內部的分裂表明，在東京的國家公職人員中，已經有人開始和水俁病抗爭者們接觸，并積極成為其抗爭的支持力量。與上述事件類似，在第一輪解決方案出臺之后，熊本縣政府基本沒有進行水俁病追蹤調查。1971年8月7日，環(huán)境廳廳長大石明確表示，只要認定這些患者的癥狀是由甲基汞引起的，即便存在其他原因，也應該將其診斷為水俁病。盡管這一裁決并沒有完全確立認定水俁病的標準，但是其立場和態(tài)度顯然是對熊本縣政府的不作為提出了批評[26]。

Apter等學者通過對日本20世紀60年代的反對修建機場的抗爭的研究，表明日本的國家權力結構并非鐵板一塊。而缺乏咨詢機構的精英決策、地方政府對地方利益的代表性不足、高層政府不同部門之間的歧見……這些均可能成為推進社會運動的因素。

（四）生態(tài)合題的重要性加強

美國學者施耐博格曾經討論過“社會與環(huán)境的辯證關系”（societalenvironmental dialectic）。經濟增長是一種社會需要，但經濟擴張必然導致生態(tài)破壞，生態(tài)破壞必然為未來的經濟擴張設下潛在限制。對于經濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的平衡問題，可以得出下面3種合題：（1）經濟合題。最大限度地追求經濟增長，對于由此帶來的環(huán)境問題如何改善，僅僅加以很少的考慮或不考慮；（2）有計劃匱乏合題。維持適度經濟擴張的同時，處理某些最嚴重的環(huán)境問題；（3）生態(tài)合題。通過嚴格限制或降低經濟擴展速度，僅僅利用可再生資源維持生產與消費。20世紀60年代之后，日本社會與日本政府對生態(tài)合題的重視逐漸上升，在經濟上、政治上采取了諸多保護生態(tài)環(huán)境的措施，這也推進了水俁抗爭的發(fā)展。

二戰(zhàn)之后的日本政府，起初對經濟合題十分偏重。窒素公司1908年在水俁建立工廠，水俁市逐漸成為窒素的“城下町”，即城市圍繞著窒素公司而發(fā)展。窒素公司不僅在經濟上主導著水俁市，而且在政治上也出現“政商結合”的情況。在環(huán)境方面，1963年之前，日本公害防治和環(huán)境保護工作分散在政府內閣各省，因此意見分歧，權限不清，政策法令不統(tǒng)一。實際上，這種偏重“經濟合題”的情況，在當代中國地方環(huán)境治理中也頗為常見。在企業(yè)與居民的環(huán)境博弈中，由于居民在創(chuàng)造GDP方面遠遠不及企業(yè)，因此諸多地方政府在處理污染事件時偏向企業(yè)[27]。

然而，隨著日本生態(tài)環(huán)境的惡化，尤其是四大公害事件的發(fā)生，日本政府與民眾逐漸將目光轉移到生態(tài)合題。在經濟方面，從20世紀60年代中后期開始，窒素公司的實力逐漸削弱。也是在這一時期，從1968年到1971年，水俁工廠停止生產乙醛等。在政治方面，在1970年召開的第64屆臨時國會上，《公害對策基本法》刪除了“調和條款”：“對于生活環(huán)境的保護，目的在于同經濟健全發(fā)展相協(xié)調”的條款，并且通過了其他13件有關公害法案。此次國會被稱為“公害國會”，而當時的內閣也被稱為“公害內閣”[28]。在“公害內閣”期間，通過了14項環(huán)境保護法案。一方面，中央政府在全國范圍內建立環(huán)境質量標準以保護人的健康和生存環(huán)境；另一方面，地方政府根據地方情況制定地方法規(guī)，細化標準。1971年7月，日本國家環(huán)境廳正式成立。該部門是日本統(tǒng)一管理環(huán)境的內閣級權力機構。其任務是，在防治公害方面，制定基本政策、方針、計劃和各項標準，組織協(xié)調公害防治的管理工作，包括經濟的分配工作；環(huán)境廳亦有權要求內閣各部門向其提供有關環(huán)保方面的情報。隨著環(huán)境廳的設立，各地也相應地建立了公害防治機構。

正如本宮高彥指出的，“日本當政者在公害治理戰(zhàn)略方面，實際上推行的是從經濟優(yōu)先原則出發(fā)，先放縱公害發(fā)展，以利于經濟高速增長。待到經濟發(fā)展到高水平時，再加入治理的方針”[29]。到1971年，46個都、道、府、縣設立了環(huán)境局。根據《公害對策基本法》規(guī)定的地方公害防治機構的責任和權限，企業(yè)也成立了相應的公害防治部門。到20世紀70年代，日本建立起了公害防治統(tǒng)一集中的體制，使環(huán)保有關部門和機構權責分明、相互協(xié)作，有力地促進了公害防治工作。

五、水俁環(huán)境抗爭的中國啟示

水俁抗爭案例有助于擴展對政治機會結構與環(huán)境抗爭關系的理解。在50年代后半葉到60年代初，水俁病患者環(huán)境抗爭的政治機會十分有限，各級政府均傾向于維護企業(yè)，民眾所能獲得的唯一外部聯盟——熊本大學的研究者后來也因為政府的壓力而退出。因此，盡管水俁當地的民眾采取了集體和暴力的抗爭方式，其收效甚微并且逐漸沉寂下去。進入60年代，此時水俁環(huán)境抗爭的政治機會擴大。全國性的反對污染運動興起，工人、科學家、學生、媒體，以及其他地區(qū)的污染受害者們等都對水俁病事件給予了關注。1967年，日本政府頒布《環(huán)境污染控制基本法》，中央政府機構內部在污染問題上產生分歧，而主張環(huán)境保護的候選人在地方選舉中紛紛獲勝。時至60年代末到70年代中期，水俁抗爭的政治機會可以說達到了“全盛”，污染引發(fā)了國家的合法性危機并促進“公害國會”的召開，政府通過了13條新的環(huán)境法規(guī)，1971年設置了環(huán)境廳，1973年又修訂了《賠償法》。正如塔羅所言，“政治機會是反復無常的朋友”[30]?？梢哉J為，政治機會結構的擴張，為那些缺乏內部資源的環(huán)境抗爭者提供了外部資源：原先的壁壘被打開；原本不可能的聯盟成為可能；官僚機構的分裂、政治精英的支持給抗爭者們注入了關鍵性的力量。但是，這些機會都來自外部，而且其主導力量是政治機構和當局。

對中國生態(tài)文明建設來說，通過回顧日本在20世紀50年代至70年代的水俁抗爭可以發(fā)現，當時的水俁抗爭與目前的中國污染抗爭事件在現代化發(fā)展階段、文化與社會背景、政治與經濟的關系，以及污染抗爭的逐漸興起等方面具有很大的相似性。自20世紀60年代開始，伴隨著環(huán)境抗爭的興起，日本各界不再單純熱衷于追求GDP，而開始注意到環(huán)境治理的重要性，政府開始將環(huán)境問題提到公共政策的優(yōu)先位置上。在中國，黨的十八大報告指出：“建設生態(tài)文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。”一方面，環(huán)境指標被逐步納入政府績效考評中；另一方面，公眾也逐漸參與到環(huán)境治理的過程中，2014年4月，修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第5章對公眾參與環(huán)境治理做出了原則性規(guī)定。可以說，在中國經濟改革飛速發(fā)展的今天，日本走過的這一段路，我們正在走著。因此，通過反思與借鑒其他國家在應對環(huán)境抗爭和開展環(huán)境治理的歷史實踐，對于未來中國塑造有效的環(huán)境治理結構而言是十分必要的。尤其是，通過日本水俁病事件的歷史回顧可以發(fā)現，環(huán)境抗爭并不僅僅是對既存體制的反對，它還存在廣泛且深遠的建設性的作用。因此，如何理性應對環(huán)境抗爭，合理引導公民參與，使其對公共政策與生態(tài)文明建設發(fā)揮積極作用，或許是未來需要思考的問題。

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[責任編輯 李 穎]