姜 濤，陳 丹(海南政法職業(yè)學(xué)院，海口571100)

?？谑辛骼似蛴懭藛T救助管理法律問題研究

姜 濤，陳 丹
(海南政法職業(yè)學(xué)院，?？?71100)

?？谑小半p創(chuàng)”活動(dòng)啟動(dòng)以來，市容市貌發(fā)生明顯變化。與此同時(shí)，流浪乞討人員的救助管理問題也備受關(guān)注。市委市政府明確指示要加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員的救助管理。為此有必要對(duì)?？谑辛骼似蛴懭藛T救助管理情況進(jìn)行全面調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)存在的問題并分析原因，從而提出相應(yīng)對(duì)策建議。

救助管理;管理辦法;禁乞區(qū)

2015 年7月海口市“雙創(chuàng)”活動(dòng)正式啟動(dòng)，在城鄉(xiāng)整治臟亂差及綠化、美化、彩化等方面有明顯改觀。與此同時(shí)，我市流浪乞討人員救助管理工作愈發(fā)重要、緊迫。有必要對(duì)全市流浪乞討人員救助管理工作的具體情況采取多種方式進(jìn)行調(diào)研，分類研究，并有針對(duì)性的提出解決方案。

一、基本情況

?？谑惺呛Ｄ鲜〉氖?huì)城市，是全省政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化中心和最大的交通樞紐。風(fēng)景優(yōu)美，自然資源豐富，近年來經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，吸引了大量島外人員前來工作、居住，這其中也包括了越來越多的流浪乞討人員。

(一)海口市流浪乞討人員的類型

1.根據(jù)乞討原因的不同，可將海口市流浪乞討人員分成以下幾類:

(1)真乞丐——貧困型。因貧困的因素而乞討的分為暫時(shí)困難和長期困難兩種。短期苦難的流浪乞討人員多是打工或旅游到?？?，因各種因素失去財(cái)產(chǎn)，無法返鄉(xiāng)，這種情況下的流浪乞討人員多愿意接受救助并在救助站的幫助下聯(lián)系親友返鄉(xiāng)。長期困難的流浪乞討人員一般是由于沒有太多工作經(jīng)歷，文化程度較低，希望通過乞討解決溫飽問題或者獲取一定收益。

(2)病殘流浪乞討型。病殘流浪乞討人員重肢體殘疾的為數(shù)較多。調(diào)研組在友誼天橋發(fā)現(xiàn)的一名行乞人員全身燒傷，赤裸上身，坐天橋上以吹口琴的方式行乞。一對(duì)夫婦，丈夫?yàn)槊と?，通過拉二胡的形式行乞，妻子為丈夫帶路。殘疾乞討型的人員多會(huì)將身體殘疾部分裸露在外，博取路人同情。這類人員多不自愿接受民政部門救助，認(rèn)為現(xiàn)有的社會(huì)保障不足以滿足其治療和生活的需要。

(3)職業(yè)乞討。職業(yè)乞討是指以乞討為業(yè)，乞討收入是其獲取高收益的渠道來源，該類人員通常拒絕接受救助管理［1］。國內(nèi)相關(guān)報(bào)道可知，在有些地方甚至于在農(nóng)閑時(shí)期出現(xiàn)整個(gè)村一起出門乞討掙錢的現(xiàn)象。在海口明珠天橋上乞討的穿綠軍裝的老人自稱是河南人，現(xiàn)已在海南買了房子，口袋里還有手機(jī)。友誼天橋的一位行乞人員自稱有殘疾證，每個(gè)月政府給150元補(bǔ)助，來海南過冬，租房生活，每天來天橋行乞賺錢。

(4)違法犯罪型。這種類型多表現(xiàn)為集團(tuán)的犯罪形式，采取拐賣兒童乞討、控制殘障乞討人員等非法形式行乞，在侵犯他人合法權(quán)利的同時(shí)，也嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序。

2.根據(jù)流浪乞討方式分類的不同，我們還可以將流浪乞討人員做如下分類:

(1)不作為。這種類型為數(shù)較少，收入不佳。友誼天橋附近的一名女性行乞人員無明顯身體殘疾或疾病，只是將行乞物品放置在身前，蹲坐在地上，在一個(gè)小時(shí)的時(shí)間內(nèi)，無人給予金錢或其他救助。

(2)強(qiáng)討硬要。這種類型糾纏路人強(qiáng)要，多尾隨獨(dú)行的人，迫使其施舍［2］。有的交通繁忙的十字路口強(qiáng)行給車輛擦玻璃，不給錢不走。迫于無奈，路人多給予一定數(shù)額金錢。

(3)病殘示弱。明珠天橋附近一行乞人員，已在本地行乞十年之久，肢體殘疾，每天斜臥天橋人流密集處，暴露殘疾部位，博取同情。有的殘疾行乞人員實(shí)際上是偽裝成殘疾人員以獲取較高收益。

(4)賣藝。這種類型乞討人員有的唱歌，有的繪畫。多在人流較多的商場(chǎng)附近流動(dòng)。明珠廣場(chǎng)左側(cè)一男性中年流浪乞討人員，每天播放抒情歌曲，其本人拿麥克風(fēng)假唱，收入頗豐。

(5)欺瞞詐騙。這種類型滿口謊言騙取同情。在市場(chǎng)等人流密集地區(qū)，有的穿校服，有的扮作被惡勢(shì)力欺壓的群眾，拿各種證件，欺騙過往的善良群眾。調(diào)研中，一對(duì)夫妻攜帶三個(gè)幼子在南亞廣場(chǎng)前乞討，并說為地方惡勢(shì)力所逼，要賣兒賣女，經(jīng)調(diào)查，其家庭確曾發(fā)生車禍，但獲賠幾十萬元，家里有房有收入，其編造污蔑的地方政府枉法裁判的謊言造成很壞的社會(huì)影響。

(二)海口市流浪乞討現(xiàn)象成因

1.氣候溫暖適宜人居的自然因素。流浪乞討是一種戶外時(shí)間較長的活動(dòng)，溫暖濕潤的氣候更加符合年老、病殘流浪乞討人員的需要。海口的年均氣溫為23℃左右，近海臨江的優(yōu)越地理位置適宜人居。典型的亞熱帶季風(fēng)氣候使得海口四季常夏，在吸引各地游客紛至沓來的同時(shí)，也吸引了很多的流浪乞討人員。

2.開放的社會(huì)環(huán)境。?？谧鳛楹Ｄ鲜〉氖?huì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在島內(nèi)較高，而消費(fèi)水平相對(duì)三亞較低。?？趶?qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和較低的生活消費(fèi)備受流浪乞討人員青睞。上世紀(jì)90年代以來，?？诰统蔀閲鴥?nèi)著名旅游勝地，城市包容性很強(qiáng)，對(duì)外來的經(jīng)濟(jì)、政治、文化并沒有明顯的抵觸。同時(shí)，與國內(nèi)管理相對(duì)非常嚴(yán)格的北京、廣州等地相比，海口城市管理比較寬和，服務(wù)態(tài)度好，也是流浪乞討人員喜歡來?？诘闹匾蛩刂?。

二、海口市流浪乞討人員救助管理存在的問題及成因分析

(一)拒絕救助現(xiàn)象突出，救助管理缺乏法律依據(jù)

1.普遍存在的職業(yè)乞討。由于乞討零成本，收益高，?？谑写嬖诘牧骼似蛴懭藛T大多是職業(yè)流浪乞討人員。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在我市流浪乞討人員中，真正生活無著的流浪乞討人員為數(shù)不多，職業(yè)乞討所占比例約為90%以上。為謀取較高的乞討收益，該種乞討人員對(duì)救助管理十分抗拒。救助工作人員反映，在街頭勸導(dǎo)時(shí)被職業(yè)流浪乞討人員起哄、謾罵、圍攻的情況時(shí)有發(fā)生?！毒戎芾磙k法》因采取自愿救助原則對(duì)其十分無奈。

2.《救助管理辦法》原則性規(guī)定的限制。自2003年8月1日起正式實(shí)施的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(國務(wù)院令第381號(hào))將“強(qiáng)制性收容遣送”轉(zhuǎn)變?yōu)椤瓣P(guān)愛性救助管理”，遵循“自愿受助，無償救助”的原則，對(duì)不愿接受救助的流浪乞討人員不能采取強(qiáng)制性措施［3］。民政救助是暫時(shí)性的幫扶政策，并不能長期應(yīng)用，在“自愿救助”的原則下，流浪乞討人員也可隨時(shí)離開，最長只能在救助站停留10天，出站后換個(gè)地方繼續(xù)乞討。

3.《救助管理辦法》規(guī)定的救助對(duì)象范圍過窄。《救助管理辦法》規(guī)定其救助管理的對(duì)象是“城市生活無著的流浪乞討人員”，是指“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員”［4］。但在實(shí)際救助工作中，符合其要求的救助對(duì)象極少，大多數(shù)是不屬于救助對(duì)象、不愿意接受救助的職業(yè)乞討人員。由于救助對(duì)象的不對(duì)位，造成救助管理工作無從下手的尷尬局面。

4.《救助管理辦法》重救助輕管理問題凸顯?！毒戎芾磙k法》對(duì)管理很少提及，法律規(guī)定集中體現(xiàn)在救助上［5］。流浪乞討人員的成員組成在現(xiàn)今已經(jīng)發(fā)生重大變化，真正需要救助的為數(shù)不多，更多的流浪乞討人員表現(xiàn)為職業(yè)性或行為多樣性，急需公安、城管等執(zhí)法部門的綜合管理。民政部門從事救助工作，但對(duì)管理則無法可依。由此導(dǎo)致各機(jī)構(gòu)職能欠缺明確規(guī)定，不利于管理工作的開展。

(二)機(jī)制不健全

一是協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。對(duì)流浪乞討人員的救助管理實(shí)行屬地負(fù)責(zé)，需要民政、公安、城管、衛(wèi)生、殘聯(lián)等多個(gè)職能部門的密切協(xié)作，但實(shí)際工作中缺乏統(tǒng)一指揮機(jī)構(gòu)，流浪乞討人員救助管理工作亟待從民政部門的“單打獨(dú)斗”走向各部門的“協(xié)同治理”。二是缺乏長效機(jī)制，集中整治抓一把效果較好，日常管理松一松就反彈。三是考核機(jī)制不完善，雖規(guī)定了“該誰做、怎么做”，但“不做怎么辦”等問題沒有落實(shí)，造成工作中部門間推諉扯皮、管理缺位［6］。

(三)救助力量不足

救助管理站對(duì)我市的流浪乞討人員救助管理工作做出了極大的貢獻(xiàn)，年救助人數(shù)逐年攀升。但與此相應(yīng)的是?？谑芯戎芾碚咀越ㄕ疽詠碇两窬幹茷?0人，從建站年救助幾百人到2015年全年救助29 398人，救助人數(shù)近百倍的增長，而救助站工作人員和工作編制從沒有增加過，各區(qū)、農(nóng)場(chǎng)也沒有設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)、編制專職人員，與目前的救助管理制度及任務(wù)完全不相適應(yīng)。隨著?？谑辛鲃?dòng)人口的增多，流浪乞討人員的逐年增加，救助管理站人手嚴(yán)重不足，可能造成部分救助人員得不到救助，難以保障救助管理工作的有效開展，給社會(huì)增添不穩(wěn)定因素。

綜上所述，流浪乞討人員的成分復(fù)雜，乞討行為表現(xiàn)多樣，涉及民政救助、城管、治安、違法犯罪等多方面問題。單憑民政一個(gè)部門的行為單打獨(dú)斗，單一的救助方式，解決不了這一綜合性管理難題。只有綜合執(zhí)法，聯(lián)管聯(lián)動(dòng)，環(huán)環(huán)緊扣，全方面無縫管理才是解決之道。

三、對(duì)?？谑辛骼似蛴懭藛T救助管理情況的對(duì)策建議

(一)健全法規(guī)，依法履職，救管結(jié)合

出臺(tái)?？谑辛骼似蛴懭藛T救助管理的地方性規(guī)范文件。2003年我國廢止了《收容遣送辦法》，《救助管理辦法》倉促在四個(gè)月后誕生，完全扭轉(zhuǎn)我國對(duì)流浪乞討人員救助管理政策，從“強(qiáng)制”到“自愿”，跨度極大，重救助輕管理，導(dǎo)致流浪乞討現(xiàn)象大量出現(xiàn)，社會(huì)治理面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。我國廣州、南京、唐山、石家莊等部分省市結(jié)合本地具體情況，出臺(tái)了通知、通告等地方性規(guī)范文件。我市有必要借鑒其規(guī)定精神有針對(duì)性的制定相關(guān)規(guī)范。具體內(nèi)容如下:

1.對(duì)流浪乞討人員的性質(zhì)進(jìn)行身份甄別。區(qū)分流浪乞討人員到底屬于真正貧困、臨時(shí)困難、職業(yè)乞討、違法團(tuán)伙哪種情形。應(yīng)對(duì)其進(jìn)行合理的區(qū)分，然后再分層救助，使救助更具有針對(duì)性?，F(xiàn)行的救助管理，對(duì)所有的流浪乞討人員進(jìn)行整齊劃一的救助，不加區(qū)分，必然導(dǎo)致救助管理的效果差強(qiáng)人意，導(dǎo)致救助資源的浪費(fèi)和管理混亂。

2.對(duì)不同類型的流浪乞討人員、行為分別進(jìn)行處理。在流浪乞討人員身份界定的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行差別化對(duì)待，分層管理。對(duì)于由于貧困、疾病、殘疾等導(dǎo)致生活困難、無著落的流浪乞討人員，符合《救助管理辦法》規(guī)定的救助對(duì)象，及時(shí)由民政部門進(jìn)行救助。由于失業(yè)、受騙、走失等因素臨時(shí)落難，需要幫助的流浪乞討人員，對(duì)于這部分流浪乞討人員應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行暫時(shí)性的生活救助，解決生活現(xiàn)實(shí)困難，積極聯(lián)系流浪乞討人員的屬地，提供接回送返的服務(wù)，并且完成回訪登記工作，使救助能夠落到實(shí)處。對(duì)于衣著不整、橫躺豎臥等嚴(yán)重影響市容環(huán)境的，應(yīng)由城管部門及時(shí)清理，采取臨時(shí)性保護(hù)措施。對(duì)未成年人從事流浪乞討行為的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)救助，幫助其聯(lián)絡(luò)家屬，并對(duì)其進(jìn)行未成年人權(quán)益保護(hù)法制宣傳教育。對(duì)于利用乞討進(jìn)行詐騙、拐賣婦女兒童進(jìn)行乞討謀利等違法犯罪人員，乞討時(shí)嚴(yán)重危害社會(huì)安全、擾亂社會(huì)秩序等人員應(yīng)該按照《治安管理處罰法》等國家相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行強(qiáng)制性管理。《中華人民共和國治安管理處罰法》第41條規(guī)定:脅迫、誘騙或者利用他人乞討的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款。反復(fù)糾纏、強(qiáng)行討要或者以其他滋擾他人的方式乞討的，處五日以下拘留或者警告。此種行為已構(gòu)成違法犯罪行為，不適用《救助管理辦法》，也不能對(duì)其進(jìn)行救助。對(duì)于在十字路口、交通要道，攔截車輛強(qiáng)討硬要的流浪乞討行為，按照《道路交通安全法》第63條規(guī)定:行人不得跨越、倚坐道路隔離設(shè)施，不得扒車、強(qiáng)行攔車或者實(shí)施妨礙道路交通安全的其他行為。依據(jù)該法律精神，對(duì)此類流浪乞討人員可適用并進(jìn)行相應(yīng)處罰。?？谑忻捞m交警大隊(duì)反映，“雙創(chuàng)”以來，交警大隊(duì)嚴(yán)格執(zhí)法，目前已很少出現(xiàn)道路交通乞討行為。

3.重要場(chǎng)所、交通要道、旅游景點(diǎn)等重點(diǎn)地點(diǎn)限討。設(shè)置“禁討區(qū)”，最大限度控制職業(yè)乞討亂象。我國很多地區(qū)出臺(tái)特定區(qū)域禁止乞討的規(guī)定。我市可根據(jù)地方的實(shí)際需要，明確提出限制乞討活動(dòng)的區(qū)域，對(duì)鬧市區(qū)、交通要道、旅游景點(diǎn)、車站等公共場(chǎng)所，明確劃定為“禁討區(qū)”或“限討區(qū)”，并及時(shí)通過地方規(guī)范性文件，明確加以規(guī)定。

(二)健全機(jī)制，綜合執(zhí)法，分別管理

1.嚴(yán)格屬地管理原則。屬地單位和人員對(duì)于確實(shí)導(dǎo)致生活無著的和臨時(shí)落難需要幫助的流浪乞討人員，應(yīng)及時(shí)聯(lián)絡(luò)民政部門進(jìn)行救助。對(duì)于老人、殘疾人、未成年人等特殊需要保護(hù)的人群，應(yīng)聯(lián)絡(luò)相關(guān)救護(hù)中心。對(duì)于在禁乞限討區(qū)域乞討的人員，負(fù)責(zé)將之驅(qū)離。違法犯罪的乞討行為，應(yīng)及時(shí)向有關(guān)部門舉報(bào)，由公安等執(zhí)法機(jī)關(guān)立案處理。

2.建立對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行綜合救助管理的領(lǐng)導(dǎo)組織，在民政部門設(shè)立辦公室，進(jìn)行常規(guī)日常管理。明確各單位職能范圍，發(fā)揮市救助管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，定期召開聯(lián)席會(huì)議，圍繞重要活動(dòng)、節(jié)日等時(shí)間節(jié)點(diǎn)開展聯(lián)合治理，同時(shí)結(jié)合“雙創(chuàng)”工作加強(qiáng)考核，進(jìn)一步壓實(shí)各部門責(zé)任。

3.流浪乞討人員的身份認(rèn)定甄別，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。應(yīng)綜合運(yùn)用高新技術(shù)手段，通過電腦化、網(wǎng)絡(luò)化，利用公安資源，協(xié)助甄別流浪乞討人員的真實(shí)身份。

4.對(duì)不文明乞討行為，應(yīng)由市容城市管理部門進(jìn)行管理。明確哪些屬于不文明乞討行為，賦予市容城管部門管理職能權(quán)限。如佛山市出臺(tái)《佛山市城市容貌標(biāo)準(zhǔn)》，禁止乞丐在公共場(chǎng)所出沒。將乞討列為有損城市形象的“不文明”現(xiàn)象，并依規(guī)處罰，取得良好的社會(huì)效果。

5.未成年人、殘疾人、老年人等特殊流浪乞討人員，由民政部門負(fù)責(zé)救助。未成年的救助歸屬民政部門的未成年人救助管理中心，屬地單位一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，即應(yīng)聯(lián)絡(luò)救助站實(shí)施救助。殘疾人、老年人在區(qū)分其是否屬于確實(shí)需要救助的人員后，屬于《救助管理辦法》規(guī)定的救助人員的，由屬地單位聯(lián)絡(luò)救助站實(shí)施救助。

6.加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，積極宣傳救助管理法規(guī)政策。通過宣傳市民充分了解當(dāng)前我市流浪乞討人員多為職業(yè)乞討。我國的社會(huì)保障體系逐漸健全完善，真正因生活無著流浪乞討的人員為數(shù)極少，如有發(fā)現(xiàn)，應(yīng)通過國家救助渠道對(duì)其進(jìn)行救助，引導(dǎo)市民理性救助。

7.充分調(diào)動(dòng)社會(huì)機(jī)制。積極引導(dǎo)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、公益慈善組織、志愿團(tuán)隊(duì)等參與流浪乞討人員救助管理工作，開展街面勸導(dǎo)、對(duì)不愿接受政府救助者進(jìn)行輔助救助等，拓寬救濟(jì)渠道、提升城市“溫度”。對(duì)強(qiáng)討硬要、職業(yè)乞討等行為予以曝光。為有勞動(dòng)能力且自愿就業(yè)的流浪乞討人員提供技能培訓(xùn)和就業(yè)幫扶，幫助他們回歸家庭、融入社會(huì)。

流浪乞討現(xiàn)象古今中外一直存在，即使是在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的西方發(fā)達(dá)資本主義國家，也依然存在流浪乞討人員，我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到這種客觀存在在短時(shí)期內(nèi)不可能完全杜絕。但同時(shí)我們也可以看到，完善法律法規(guī)規(guī)范性文件體系，健全機(jī)制，有效管理，完全可以減少該行為的普遍存在，還城市整潔優(yōu)美文明，還市民良好的社會(huì)治安秩序。

［1］陳明惠.城市流浪乞討人員救助管理制度的完善——基于權(quán)利與權(quán)力平衡的視角［J］.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報(bào)，2012，(6).

［2］梁洪霞.我國城市流浪乞討人員救助制度中亟待解決的幾個(gè)問題［J］.行政與法，2010，(3).

［3］劉軍.刑法與行政法的一體化建構(gòu)——兼論行政刑法理論的解釋功能［J］.當(dāng)代法學(xué)，2008，(4).

［4］王秀江.臨時(shí)性救助管理機(jī)構(gòu)社會(huì)工作崗位設(shè)置研究［J］.中國青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(3).

［5］薛小勇.城市流浪乞討人員救助管理困境及對(duì)策［J］.社會(huì)福利，2012，(4).

［6］陳梅芳.湖南流浪乞討人員救助管理存在的問題及對(duì)策［J］.長沙大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，(3).

［責(zé)任編輯:陳 晨］

姜濤(1972－)，女，黑龍江牡丹江人，教授，主要從事社會(huì)法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)的研究;陳丹(1988－)，女，海南澄邁人，講師，主要從事社會(huì)學(xué)研究。

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