張雨琦(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215000)

論我國城管綜合執(zhí)法的法律規(guī)制

張雨琦
(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215000)

綜合執(zhí)法是指為了解決現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)職能交叉而出現(xiàn)的多頭處罰和濫施處罰的現(xiàn)象，有的地方將原來由幾個行政機(jī)關(guān)分別行使行政管理權(quán)的管理領(lǐng)域，統(tǒng)一由一個行政機(jī)關(guān)實(shí)施管理，并由該行政機(jī)關(guān)對違法行為進(jìn)行處罰。我國城管綜合執(zhí)法在實(shí)踐中存在許多問題亟待解決:法律依據(jù)不足，職能范圍模糊，人員編制混亂等。其原因則是涉及觀念、經(jīng)濟(jì)、體制以及法律等各方面。要完善城管執(zhí)法，就必須要堅(jiān)持從立法、執(zhí)法、守法三個方面切入，把城市管理綜合執(zhí)法體制改革推向前進(jìn)。

城管綜合執(zhí)法;行政處罰權(quán);規(guī)范執(zhí)法

綜合執(zhí)法是最近幾年來我國行政管理中出現(xiàn)的一種傾向。具體是指為了解決現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)職能交叉而出現(xiàn)的多頭處罰和濫施處罰的現(xiàn)象，有的地方將原來由幾個行政機(jī)關(guān)分別行使行政管理權(quán)的管理領(lǐng)域，統(tǒng)一由一個行政機(jī)關(guān)實(shí)施管理，并由該行政機(jī)關(guān)對違法行為進(jìn)行處罰［1］。依此可知，城管綜合執(zhí)法是指在實(shí)現(xiàn)國家公共行政管理職能的過程中，城管依照法定程序?qū)嵤┬姓梢?guī)范，在城市管理領(lǐng)域行使相對集中行政處罰權(quán)，以達(dá)到維護(hù)公共利益和服務(wù)社會的目的的行政行為。城市綜合執(zhí)法從本質(zhì)上來說是代表行政權(quán)力，屬于國家機(jī)關(guān)的職權(quán)之一［2］。目前城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)集中行使行政處罰權(quán)的范圍包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理(無證違法建設(shè)處罰)、道路交通秩序(違法占路處罰)、工商行政管理(無照經(jīng)營處罰)、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車管理、園林綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理、施工現(xiàn)場管理(含拆遷工地管理)、城市河湖管理、黑車黑導(dǎo)游管理13個方面。

一、城管綜合執(zhí)法現(xiàn)狀

(一)法律依據(jù)不足，執(zhí)法力量薄弱

城管綜合執(zhí)法從根源上是依據(jù)1996年10月1號生效的《中華人民共和國行政處罰法》第16條關(guān)于集中行使行政處罰權(quán)的規(guī)定:“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！钡@一條既沒有規(guī)定集中行使行政處罰權(quán)的主體，也沒有說明行政處罰權(quán)的具體范圍，更沒有規(guī)定違反本法條之后果，卻明確了執(zhí)法隊(duì)伍將要承擔(dān)的巨大的職能范圍。這導(dǎo)致城管隊(duì)伍在行使職權(quán)的過程中無法準(zhǔn)確定位自身，也使得其他相關(guān)單位在與其交流時的態(tài)度曖昧不明。究竟該不該配合、怎樣配合城管執(zhí)法，也同樣成為相關(guān)單位的難題。

(二)職能范圍模糊，機(jī)構(gòu)設(shè)置欠缺

首先，職能范圍不明確。目前在全國范圍內(nèi)，各市(區(qū))均設(shè)有城管局，負(fù)責(zé)城市日常管理，行使相應(yīng)的處罰權(quán)。雖然各地城管局的設(shè)置方式并不相同，但其職能范圍卻基本一致，是涵蓋了包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、工商管理、公安交通等一系列不同領(lǐng)域工作在內(nèi)的龐大體系。一方面，這些執(zhí)法內(nèi)容多是從政府原本的某些職能機(jī)關(guān)分劃而來，常常與原單位形成分割行政權(quán)力的狀況，職權(quán)劃分困難;另一方面，由于其職能涉及范圍較廣，不免與其他部門的部分職能相重合。例如城市環(huán)境污染，在地方政府將監(jiān)督管理環(huán)境污染的職能授予城管局后，《大氣污染防治法》卻也同時做了保留，即是“城市人民政府還可以根據(jù)實(shí)際情況”而做出的部分權(quán)力轉(zhuǎn)移，意味著城管在進(jìn)行此類活動時仍需與其他單位進(jìn)行協(xié)調(diào)。這就形成城管執(zhí)法部門與其他部門多方執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法或者是空白執(zhí)法的現(xiàn)象［3］。

其次，機(jī)構(gòu)設(shè)置存在缺陷。這種缺陷集中表現(xiàn)在兩個方面:一是缺乏具有協(xié)調(diào)力的省部級執(zhí)法機(jī)關(guān)。按照國務(wù)院辦公廳的要求，“不得將集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為政府的一個部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下設(shè)機(jī)構(gòu)，也不得將某個部門的上級業(yè)務(wù)主管部門確定為集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上級主管部門。集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)作為本級政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個獨(dú)立的行政執(zhí)法部門，依法獨(dú)立履行規(guī)定的職權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”①國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)［2002］17號)。。目前大多數(shù)市、區(qū)均建立了獨(dú)立的城市管理局，隨著城管綜合執(zhí)法范圍的不斷擴(kuò)張，市級的城管局無法完全協(xié)調(diào)職權(quán)范圍內(nèi)的所有內(nèi)容，但國務(wù)院在短期內(nèi)不會在中央設(shè)立獨(dú)立的城管局，造成機(jī)構(gòu)上的缺漏。二是領(lǐng)導(dǎo)體制不順暢。我國多年以來形成一種自上而下的中央——省——市——縣(區(qū))四級的行政機(jī)構(gòu)體制，但城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)卻成為一大例外，雖然要服從上級執(zhí)法機(jī)構(gòu)的安排，但區(qū)級政府卻掌握著經(jīng)費(fèi)和人事大權(quán)，對城管綜合執(zhí)法部門有著更直接的影響，市級執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往是處于指導(dǎo)監(jiān)督的地位，無法整合執(zhí)法隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。

(三)人員編制混亂，執(zhí)法素質(zhì)不高

按照一般的人事安排，城管理應(yīng)屬于公務(wù)員的編制行列，但現(xiàn)實(shí)中城管隊(duì)伍編制混亂，身份不一，有公務(wù)員、事業(yè)單位人員，還存在大量協(xié)管員。隨著城市的發(fā)展，越來越多的業(yè)務(wù)納入城管部門的管轄范圍之內(nèi)，城管執(zhí)法效率也被日益重視，這就需要更多的城管人員來支撐相關(guān)工作及時有效的完成。但行政系統(tǒng)內(nèi)部的配額是有限度的，納入公務(wù)員編制的人員畢竟仍是少數(shù)，且需要與其他政府部門相協(xié)調(diào)。為了解決人手不足的問題，實(shí)踐中城管綜合執(zhí)法部門主要依靠事業(yè)編制的工作人員，同時大量引入不屬于行政系統(tǒng)的城管協(xié)管員。協(xié)管員不具備執(zhí)法資格，僅僅是城管部門臨時聘用以協(xié)助管理城市管理綜合事務(wù)的人員。但城管協(xié)管員的招聘條件通常是不限學(xué)歷不限經(jīng)驗(yàn)，也就使得城管隊(duì)伍的身份背景和文化水平良莠不齊，尤其在其法制觀念淡薄的情況下，會直接引起暴力執(zhí)法現(xiàn)象的產(chǎn)生，這既有損于國家執(zhí)法隊(duì)伍的形象，也不利于維護(hù)公民的合法利益。

二、城管綜合執(zhí)法困境形成的原因

(一)經(jīng)濟(jì)因素

1.財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足。政府對于城管綜合執(zhí)法部門的財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其工作需要，主要表現(xiàn)在三個方面:第一，技術(shù)及裝備方面的投入不足。從目前各市城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍的配備來看，裝備過于老舊，且對于新科技的引入也相當(dāng)滯后，對于目前執(zhí)法領(lǐng)域所出現(xiàn)的需要具備專業(yè)技術(shù)及裝備的任務(wù)無法完成法律賦予的任務(wù)。第二，對執(zhí)法人員培訓(xùn)投入不足。法律需要人去實(shí)施，而實(shí)施效果如何取決于實(shí)施者的素質(zhì)及專業(yè)技能程度。城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍作為國家執(zhí)法部隊(duì)，更需提高自身的專業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法技能。依靠目前的財(cái)政體制，城管綜合執(zhí)法的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)主要是在區(qū)縣一級，其在承擔(dān)區(qū)縣眾多事物的財(cái)政支出后，無力負(fù)擔(dān)綜合執(zhí)法的費(fèi)用。城管執(zhí)法隊(duì)員以罰款和亂收費(fèi)來賺取福利待遇，其實(shí)早已偏離嚴(yán)格執(zhí)法的軌跡，損壞城管執(zhí)法的形象，降低執(zhí)法效果。

2.執(zhí)法對象經(jīng)濟(jì)弱勢。城管綜合執(zhí)法面對的多數(shù)為小商販或者底層工作人員，收入少，社會保障情況不佳，僅依靠小本生意賺取生活費(fèi)用。當(dāng)城管執(zhí)法人員對其依法進(jìn)行處罰時，一方面是遭到執(zhí)法對象直接抵制，二是觸發(fā)大眾同情弱勢的心理，產(chǎn)生對執(zhí)法隊(duì)伍的排斥。執(zhí)法相對人的弱者身份，有時也被相對人拿來當(dāng)作武器。他們在自身利益受到危害的時候，承受能力差，自控能力低，多以暴力的方式抵抗城管人員的執(zhí)法，以此來宣泄自己的不滿。城管人員面對暴力抗法的相對人，卻必須執(zhí)行法律規(guī)定的義務(wù)，便會產(chǎn)生社會不穩(wěn)定的因素，甚至造成惡劣后果。

(二)體制因素

1.行政部門劃分混亂。如上文分析，行政設(shè)置不同于傳統(tǒng)四級行政體制，地方城管隊(duì)伍受制于區(qū)級政府以及上一級執(zhí)法機(jī)構(gòu)。實(shí)踐可見，這種“斷層”的部門設(shè)置不利于城管執(zhí)法的公正性和穩(wěn)定性。另一方面，城管執(zhí)法部門的職權(quán)范圍是綜合囊括其他部門的處罰權(quán)，集中了其他部門末端管理環(huán)節(jié)，無疑給其增加了極重的負(fù)擔(dān)。

2.部門之間協(xié)調(diào)不足。第一，城管綜合執(zhí)法部門與其他行政部門之間的配合不足。由于集中了其他部門的末端管理環(huán)節(jié)，而眾多法規(guī)、條例等對城管部門與其他行政部門之間的職權(quán)劃分有重疊，導(dǎo)致二者在管理社會的過程中出現(xiàn)互相推諉或者互相爭搶的現(xiàn)象，而出現(xiàn)問題時往往又只會將責(zé)任推給城管部門;此外，與行政許可部門溝通不足，城管綜合執(zhí)法部門主要依據(jù)行政許可相關(guān)文書執(zhí)行工作并且在執(zhí)行過程中監(jiān)督行政許可的合法性和合理性，但現(xiàn)實(shí)中由于二者缺乏直接溝通與配合，使得行政許可的執(zhí)行與監(jiān)督效率低下。第二，城管綜合執(zhí)法部門與司法系統(tǒng)配合不足。根據(jù)我國法律對于執(zhí)行的規(guī)定，大部分行政機(jī)關(guān)對行政相對人做出的具體行政行為需要申請法院執(zhí)行，由此可見行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)配合的重要性。作為集中行政處罰權(quán)的部門，必然涉及眾多強(qiáng)制執(zhí)行的情況，城管部門與司法機(jī)關(guān)的配合對于執(zhí)法的落實(shí)與監(jiān)督有著重要意義。

3.配套措施相對缺乏。我國法律法規(guī)雖然確立了城管綜合執(zhí)法的制度，卻未制訂與其相適應(yīng)的配套措施。以攤販管理制度為例，美國社會提供了一套較為完善的管理體系，為我國攤販管理制度的設(shè)計(jì)提供了一些可供借鑒的參考:從固定地址的小攤販，到走動的小攤販;從一般食品買賣的攤販，到周末市場，跳蚤市場，露天市場，都有不同的法律進(jìn)行規(guī)范;而院子市場，又為人們預(yù)留或者開辟了法律控制與人私有制之間的一塊空地，成為了真正自由的場地［4］。但我國除了部分城市的特別規(guī)定，卻鮮有類似的分別管理制度，亦即只規(guī)定了要驅(qū)趕街道上的攤販，卻沒規(guī)定攤販該往哪兒去。

(三)觀念因素

1.城管綜合執(zhí)法人員依法行政觀念薄弱。作為執(zhí)法主體的城管人員在依法行政上明顯有兩方面的缺陷。首先由于編制混亂，城管執(zhí)法隊(duì)伍首先在自身素養(yǎng)方面參差不齊，部分執(zhí)法人員缺乏法治觀念，采取暴力手段或者逾越權(quán)限強(qiáng)制執(zhí)法，損害了相對人的合法權(quán)益;另一方面，沒有貫徹執(zhí)法為民的思想，不以相對人的利益為重。而我國權(quán)力本位思想根深蒂固，許多城管執(zhí)法隊(duì)員沒有服務(wù)意識，在執(zhí)法過程中過分追求懲治而忽視相對人的生存權(quán)等基本權(quán)利。

2.公民自我保護(hù)意識不足。我國有著長期的集體主義歷史，公民個人意識比較滯后。即使是進(jìn)入法治國家建設(shè)時期，政府大力推廣普法教育，號召公民在權(quán)益保護(hù)上更加積極主動，在保護(hù)人權(quán)的同時也能夠加強(qiáng)對公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。但我國公民目前對于合法權(quán)益的自我保護(hù)仍相對處于被動的狀態(tài)，在自身權(quán)益受到不合法的侵犯時不懂得以何種方式進(jìn)行自我保護(hù)。于是在城管執(zhí)法人員以不合理或者不合法的執(zhí)法行為時，相對人往往不會選擇以法律的手段來維護(hù)自身權(quán)益，而是選擇暴力抗法，夏俊峰事件便是最典型的案例①2009年5月16日，夏俊峰與妻子在擺攤時被沈陽市城管執(zhí)法人員查處，后夏俊峰在接受處罰期間與申凱、黃旭東等人發(fā)生爭執(zhí)，致申凱、黃旭東死亡，張偉重傷。。

(四)法律因素

1.法律依據(jù)不足。如前所述，在法律中只有《行政處罰法》第16條對集中行使行政處罰權(quán)有一個籠統(tǒng)的規(guī)定，這是城管綜合執(zhí)法所能找到的最高規(guī)格的法律依據(jù)，在此之下則是各地方自行制定的地方法規(guī)，或者依據(jù)其他法律進(jìn)行參考，無法形成系統(tǒng)有效的法律體系，而又因?yàn)榈胤搅⒎óa(chǎn)生了法律間的沖突與自相矛盾。這種混亂的現(xiàn)象一方面讓城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍面對繁亂的規(guī)定無所適從，另一方面又沒有及時有效的法律法規(guī)來應(yīng)對日新月異的新問題的出現(xiàn)，立法滯后于實(shí)踐。

2.立法存在漏洞。一方面，城管執(zhí)法所依據(jù)的為低位階法。我國法律法規(guī)中有關(guān)城管綜合執(zhí)法的規(guī)定最高位階的法律為《行政處罰法》，其次是各地方法規(guī)或者條例，如《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大城市管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍行政處罰權(quán)的通知》、《合肥市城市管理相對集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法》等。由于《行政處罰法》是總則性的規(guī)定，具體的執(zhí)行與操作是依據(jù)各地方的法規(guī)和規(guī)章，這樣產(chǎn)生的缺點(diǎn)就是城管執(zhí)法隊(duì)伍地位與職權(quán)范圍模糊不清，城管執(zhí)法操作困難。同時，由于不具有普適性，低位階法律的穩(wěn)定性和靈活性都顯得較為薄弱。政府往往能出臺相關(guān)文件作為“特別法”來執(zhí)行，推翻之前的相關(guān)規(guī)定，使得法律的適用出現(xiàn)任意性，削弱法律的權(quán)威。另一方面，地方性法規(guī)之間及上位法的沖突不斷。僅依據(jù)《行政處罰法》第16條的單薄規(guī)定而衍生出來的地方性法規(guī)之間往往存在較大的不同，因而在實(shí)踐中由于地區(qū)間法規(guī)的沖突而產(chǎn)生的執(zhí)法困難就屢見不鮮;另一方面，下位法根據(jù)本區(qū)具體情況所作出的相關(guān)規(guī)定也極易與上位法產(chǎn)生沖突而使下位法無效，如《道路交通安全法》規(guī)定，縣級以上各級人民政府交通、建設(shè)管理部門依據(jù)各自職責(zé)，負(fù)責(zé)有關(guān)的道路交通工作。而《浙江省城市管理相對集中行政處罰權(quán)條例》以及浙江省實(shí)施《中華人民共和國道路安全法》辦法卻將法律規(guī)定為公安機(jī)關(guān)行使的權(quán)力未經(jīng)法律制定者的同意轉(zhuǎn)移給城管執(zhí)行［5］。

3.缺乏責(zé)任機(jī)制。《行政處罰法》賦予了有關(guān)機(jī)關(guān)集中行使行政處罰的權(quán)力，各地方法規(guī)賦予城管綜合執(zhí)法部門擔(dān)任此責(zé)，但當(dāng)城管人員違法實(shí)施行政行為時的相應(yīng)責(zé)任追究與相對人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制卻并不完善。在追究執(zhí)法人員的責(zé)任時最基礎(chǔ)的依據(jù)是《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》及《國家賠償法》等，其次是各地方規(guī)定的法規(guī)規(guī)章，如《安徽省行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究暫行辦法》，但問題仍舊大量存在:一是規(guī)定籠統(tǒng)，不利于實(shí)際操作;二是范圍有限，無法全面追究。

4.欠缺執(zhí)法監(jiān)督。對于城管執(zhí)法行為的監(jiān)督，人大并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。面對混亂的編制和法規(guī)現(xiàn)狀，以及城管部門頻頻出現(xiàn)問題后仍沒有法律出臺以約束和給予相對人救濟(jì)，足以說明人大對于城管的監(jiān)督是欠缺的。之所以出現(xiàn)這種情況，除了人大監(jiān)督的對象和內(nèi)容存在著制度設(shè)計(jì)的缺陷、人大監(jiān)督方式和程序欠缺以及人大監(jiān)督機(jī)制很不健全等人大自身因素所造成的直接原因外，主要是思想上不重視，對于城管執(zhí)法的目的和性質(zhì)之看法依然是傳統(tǒng)的“市容環(huán)境，強(qiáng)制管理”［6］。

三、完善城管綜合執(zhí)法法律規(guī)制的途徑

(一)完善立法，有效保證執(zhí)法依據(jù)

1.盡快制定一部全國性的城管執(zhí)法規(guī)范。一方面，城管綜合執(zhí)法存在的最大的問題就是缺少一部全國性法律的明確規(guī)定來作為其執(zhí)法依據(jù)。地方性法規(guī)與規(guī)章在合法性和合理性方面可能存在內(nèi)在矛盾，由此產(chǎn)生相對人與執(zhí)法人員的對峙蔓延成為公眾與執(zhí)法人員的對峙，使得城管綜合執(zhí)法困難重重。因此，制定一部全國性的城管執(zhí)法規(guī)范必不可少，其可以作為城管綜合執(zhí)法的最高依據(jù)，加強(qiáng)城管執(zhí)法設(shè)立并存在的法律依據(jù)。另一方面，一部全國性的城管執(zhí)法規(guī)范可以形成全國城管執(zhí)法體系，明確上下位法之間的關(guān)系，形成行之有效的法律體系，明確城管綜合執(zhí)法的職權(quán)范圍和義務(wù)內(nèi)容，整合當(dāng)前立法領(lǐng)域混亂復(fù)雜的各類法律法規(guī)。

2.加強(qiáng)城管執(zhí)法程序建設(shè)。通過法律實(shí)現(xiàn)社會公平正義的過程中，程序公正發(fā)揮著特殊的作用。通過告知、證據(jù)、說明、陳述、聽證等城管執(zhí)法程序規(guī)范，來控制行政權(quán)力的行駛過程，乃是城管執(zhí)法實(shí)踐已證明的一條正確路徑［6］。

首先，在《行政程序法》中增加程序性的規(guī)定，加強(qiáng)執(zhí)法人員與相對人的溝通。從目前的實(shí)踐來看，城管執(zhí)法人員對于相對執(zhí)法的手段往往是單向且簡單的處罰，盡管法律有明確規(guī)定執(zhí)法人員有告知、聽取申辯等義務(wù)，但實(shí)際操作中為圖效率卻鮮有落實(shí)。增加相應(yīng)的程序規(guī)定，如擴(kuò)大聽證事項(xiàng)的范圍、處罰時必須出具權(quán)利義務(wù)告知書、增加行政調(diào)查環(huán)節(jié)，以加強(qiáng)雙方的對話與溝通，增強(qiáng)程序性保障。其次，完善現(xiàn)有城管執(zhí)法程序規(guī)定。在現(xiàn)有的法律法規(guī)的基礎(chǔ)之上，明確催告程序、中止執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行的具體情形，增加行政執(zhí)行的和解程序，對代執(zhí)行等程序進(jìn)行進(jìn)一步明確的規(guī)定。通過全面協(xié)調(diào)立法，增強(qiáng)城管執(zhí)法的靈活性、普適性和穩(wěn)定性。再次，有限擴(kuò)大城管執(zhí)法裁量空間，增加經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法。城管執(zhí)法范圍往往是日常生活中與公民密切相關(guān)的事情，依生活經(jīng)驗(yàn)處理比單純依據(jù)法律直接執(zhí)行要更具效率。在城管執(zhí)法隊(duì)伍中不乏經(jīng)驗(yàn)豐富的隊(duì)員，相對于初出茅廬的城管人員，具有更圓滑的處理方式，巧妙的將法律問題在人情氛圍妥善的解決。這不僅能夠提高執(zhí)法效率，而且能夠緩和執(zhí)法人員與相對人的關(guān)系，有利于樹立良好的執(zhí)法形象。

3.完善城管執(zhí)法救濟(jì)體系。在《國家賠償法》、《公務(wù)員法》等法律法規(guī)中，明確規(guī)定執(zhí)法人員違法執(zhí)法而對他人合法權(quán)益造成侵害的情況下應(yīng)當(dāng)承當(dāng)?shù)姆韶?zé)任和相應(yīng)的賠償制度。對于不符合法定程序而做出執(zhí)法行為，行政相對人可以提出異議;對于違反法律法規(guī)而做出的執(zhí)法行為，行政相對人可以進(jìn)行申訴或者提起訴訟。要擴(kuò)大國家賠償?shù)姆秶?，?yán)格追究違法者的行政責(zé)任，并且可以申請城管部門進(jìn)行賠償，從而起到震懾作用;在政務(wù)工作中可以加入定期群眾問政，使城管部門直面現(xiàn)實(shí)問題并督促其糾正。

(二)健全執(zhí)法，落實(shí)法律保障人權(quán)

1.樹立執(zhí)法為民的服務(wù)觀念。行政權(quán)屬于服務(wù)權(quán)，而建設(shè)服務(wù)型政府也是近些年國家提倡的政府建設(shè)目標(biāo)。行政主體及其公職人員對自己所具有的行政權(quán)，必須確立這種服務(wù)觀念，必須將其運(yùn)用于服務(wù)這一目的。行政權(quán)也只有被運(yùn)用于服務(wù)，才能被認(rèn)為合法和正當(dāng)。這就要求我們的立法和執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)服務(wù)權(quán)觀念，應(yīng)當(dāng)與這種觀念保持一致［7］。順應(yīng)行政立法的人文精神，在執(zhí)法過程中注意人文關(guān)懷，綜合衡量執(zhí)法的利與弊，避免對相對人侵害的擴(kuò)大;轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，開拓微信、微博等交流平臺，因地制宜的做出不同的執(zhí)法手段，以達(dá)到執(zhí)法和保民的雙重效應(yīng)。

2.規(guī)范城管執(zhí)法的體制建設(shè)。首先，明確城管部門的設(shè)置和法律地位。依據(jù)立法的規(guī)定，綜合考慮城管部門的特點(diǎn)，結(jié)合全國執(zhí)法實(shí)踐情況，在行政系統(tǒng)內(nèi)部確立城管部門的合理地位;明確并統(tǒng)一城管的職權(quán)范圍，明確其法律地位;保障城管綜合執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)來源，將其與區(qū)政府的財(cái)政分開，防止財(cái)政不足或者財(cái)政混亂的現(xiàn)象發(fā)生。其次，理順不同級別的城管部門管理體制。從中央到地方，按照傳統(tǒng)四級行政體制建立城管執(zhí)法部門的行政管理機(jī)制，加強(qiáng)中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。對城管部門具體工作的執(zhí)行和推進(jìn)主要由地方政府負(fù)責(zé)，中央對地方實(shí)施原則上的監(jiān)督，接收來自下級的工作匯報(bào)，以更及時有效的對相關(guān)政策作出調(diào)整。最后，建設(shè)行政部門配合機(jī)制。形成城管部門與其他部門的行政協(xié)作、行政協(xié)助、部門協(xié)調(diào)的行政配合聯(lián)動機(jī)制。加強(qiáng)不同行政部門之間的聯(lián)合執(zhí)法與聯(lián)合辦公體制，使之形成合理有效的橫向聯(lián)合;增強(qiáng)執(zhí)法過程中的相互配合，以有效克服執(zhí)法過程中的難題所在;在遇見職權(quán)交叉或者法律沖突時，協(xié)調(diào)解決，共同實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。

3.規(guī)范城管執(zhí)法的隊(duì)伍建設(shè)。首先，提高執(zhí)法隊(duì)伍選拔標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)實(shí)際所需合理確定公務(wù)員招收比例，明確內(nèi)部各部門之間的職權(quán)，合理控制事業(yè)單位作為城管執(zhí)法隊(duì)員的人數(shù)，削減協(xié)管員招收人數(shù)，并且提高協(xié)管員的招收標(biāo)準(zhǔn)，明確其地位及責(zé)任追究模式參照在編人員，保證協(xié)管員的素質(zhì)［8］79。其次，加強(qiáng)城管執(zhí)法人員的培訓(xùn)。從法律基礎(chǔ)到法治理念，以定期培養(yǎng)模式，組織文明執(zhí)法培訓(xùn)，逐步提升城管執(zhí)法人員的法律修養(yǎng)和個人素質(zhì)，增強(qiáng)依法解決問題的能力，規(guī)范執(zhí)法行為，模擬執(zhí)法情形以分析應(yīng)對方式;加大城管文明執(zhí)法的宣傳，重新確立城管執(zhí)法隊(duì)伍的形象。最后，提高科技化執(zhí)法水平。引入高科技技術(shù)如錄音筆、電子影音技術(shù)等，增強(qiáng)在執(zhí)法過程中應(yīng)對各式新情況新問題的能力，解決執(zhí)法過程中取證難的問題，同時也對自身執(zhí)法行為起到監(jiān)督作用，在提升執(zhí)法效率與公正性的基礎(chǔ)上，建立聯(lián)動機(jī)制，增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的靈活性。

(三)雙向守法，提高自身法律意識

1.城管綜合執(zhí)法人員堅(jiān)持依法執(zhí)法。法律是否能夠被有效執(zhí)行是衡量一個國家法治情況的重要標(biāo)志。城管綜合執(zhí)法人員作為執(zhí)行者，必須遵循法律的原則與規(guī)則，結(jié)合具體情況，作出合理合法的行政行為，否則法便得不到適當(dāng)?shù)膱?zhí)行。依法執(zhí)法要求城管人員在執(zhí)法的過程中首先要依據(jù)法律的具體規(guī)定，這是基礎(chǔ);其次是根據(jù)法律原則，將執(zhí)法行為更加合理化。行政法的基本原則要求在行政執(zhí)法過程中要注意追求公正以及堅(jiān)持比例性原則。公正的追求不僅要求執(zhí)法人員依法辦事，不偏私，平等對待相對人，不歧視;也要求合理考慮相關(guān)因素，不專斷［8］80。執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中對于公正的追求可以有效制約不合法行政行為的出現(xiàn)，也有利于督促行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時謹(jǐn)慎行事。比例原則要求行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式進(jìn)行。在比例原則的指導(dǎo)下，城管人員在依法執(zhí)法的過程中必須在不同的執(zhí)法手段中進(jìn)行衡量，選擇侵害性最小的方式來進(jìn)行，從而保障相對人的權(quán)利。

2.行政相對人提高法律意識與維權(quán)意識。一方面，行政相對人作為與城管綜合執(zhí)法人員的執(zhí)法對象，需要提升自身的法律修養(yǎng)，了解基礎(chǔ)法律知識與居住地的地方性法規(guī)規(guī)章，按照法律的規(guī)定行使權(quán)利履行義務(wù)，不做與法律相違背的事情。在面對城管執(zhí)法人員依法執(zhí)法時，拒絕暴力抗法，以和平方式對待執(zhí)法人員的懲戒;另一方面，在自己的合法權(quán)益受到城管執(zhí)法人員非法侵害時，要有正確的維權(quán)意識，擅于尋找維權(quán)的合法途徑，也不是以直接的暴力行為抗拒對方的執(zhí)法行為，優(yōu)先考慮自身的人身安全，再向其他部門尋求幫助與救濟(jì)。

［1］崔卓蘭.行政處罰法學(xué)［M］.吉林:吉林大學(xué)出版社，1998:67.

［2］楊小軍.城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)與城管執(zhí)法體制［J］.行政管理改革，2010，(4).

［3］蘇玉琪.論我國城管執(zhí)法的法律規(guī)制［D］.長沙:湖南大學(xué)，2011.

［4］王敬波.城市管理與行政執(zhí)法［M］.北京:研究出版社，2011:10－13.

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［6］葉必豐.行政法的人文精神［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2005:140.

［7］魏婧，周明杰，吳楠.公務(wù)員，誰錄不滿?公安、城管是補(bǔ)錄“大戶”［EB/OL］.人民網(wǎng)，(2014－05－13).http:// edu.people.com.cn/n/2014/0513/c1053－25012413.html.

［8］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京:北京大學(xué)出版社，1999:79－80.

［責(zé)任編輯:鄭 男］

張雨琦(1991－)，女，安徽淮南人，2014級訴訟法專業(yè)碩士研究生。

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1008－7966(2016)04－0015－04

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