“社會治安防控法治化: 問題、挑戰(zhàn)及對策”專題研討會紀(jì)要( 下篇)

專題二、對策

主持人:張遠煌

(時間:2015年10月24日)

張遠煌:法治化的關(guān)鍵不在于形式上的建章立制，而在于執(zhí)法者具有嚴(yán)格按照制度行事或按規(guī)矩辦事的意識與能力。任何制度最終都需要人來落實，離開了具有法治信念和法治意識的人，再好的制度也是束之高閣。人的法治化不是空洞的，人的法治化要義、精髓在于:法治思維的形成和確立。

皮藝軍:關(guān)于治安防控基本的出路，其中之一，就是怎么樣去增強或者加固社會資本。所謂的社會資本其實就是社會的誠信度，以及社會志愿者、社團的參與社會管理的程度和參與的自由度，是社會共同體之所以能夠保持凝聚力的核心力量。

張 荊:中國社會治安防控法治化的核心是警察的法治化，或者說是公安管理的法治化，因為公安是我國社會治安防控的“一線部隊”和“主力軍”，公安管理的法治化將會對社會整體治安防控法治化起到重要的推動作用。

師 維:我們過多地強調(diào)的是規(guī)范化，但是忽略了標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一個偏于靜態(tài)的概念，而規(guī)范化是一個偏于動態(tài)的概念。只有有標(biāo)準(zhǔn)化，才可能會有規(guī)范化，有了標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，才有可能會有法治化。

邱格屏:法律規(guī)范不僅僅是限制警察的權(quán)力，它同時也在保障警察在正當(dāng)使用權(quán)力的過程當(dāng)中不被追究責(zé)任。

岳 平:防控的法治化就是要依賴法律。對警察本身而言，執(zhí)法依法有據(jù)，嚴(yán)格按照法律，每一個行為都要有法律依據(jù)，這就是對自己最好的保護。

張遠煌(北京師范大學(xué)教授):法治化的關(guān)鍵不在于形式上的建章立制，而在于執(zhí)法者具有嚴(yán)格按照制度行事或按規(guī)矩辦事的意識與能力。任何制度最終都需要人來落實，離開了具有法治信念和法治意識的人，再好的制度也是束之高閣。所以我們有句話叫“徒法不足以自行”。我們國家現(xiàn)在整體的制度建設(shè)應(yīng)該說基本完備，但是在實施的層面上還落后得比較多。就整個國家的法治建設(shè)而言，離開了人的法治化，一切法律制度只能有三種結(jié)局:第一，成為權(quán)力階層嘩眾取寵的一種擺設(shè):我們這個制度都已經(jīng)形成了，多好看啊，多有成就啊!第二，陷入想入非非的不切實際。法治化有一個進程，具體到我們公安治安防控的法治化，也不能說一步到位，只能一步一步地扎實推進，并且要切合實際。第三，法治對解決現(xiàn)實問題只是蜻蜓點水:口頭上喊法治，實際上還有按政策、按人治來行事。所以離開了人的法治化，我們就會陷入空洞的制度化，法治化就落不到實處。

還有個觀點，治安防控工作的法治化關(guān)鍵在于確立法治化的思維，這是我們當(dāng)下必須要解決的一個重大問題?，F(xiàn)在公安系統(tǒng)在輪換組織培訓(xùn)，這里面的關(guān)鍵問題是努力提升廣大公安干警法治化的思維。人的法治化不是空洞的，人的法治化要義、精髓在于法治思維的形成和確立。關(guān)于我們國家現(xiàn)在公職人員整體的法治化水平我這里不想多講，我們搞犯罪學(xué)研究的還是用事實來說話，看看是個什么狀況。

這里舉三個例子，是黨的十八屆四中全會之后，新華社記者跟蹤采訪報道到的三組鏡頭，大家可以看看法治化思維的培養(yǎng)，是多么困難!

鏡頭之一:新華社記者跟隨一位地級市的書記搞調(diào)研，這位書記在車上跟這個記者大談法治的重要性，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法機關(guān)帶頭守法的重要性，但是車一停，一下來，到了一個拆遷的現(xiàn)場，這個市委書記大手一揮:東邊全部拆掉，西邊全部拆掉!這個記者在旁邊看著，沒有感覺到這個市委書記的法治思維在什么地方。真可謂“談法治時滔滔不絕，做決定時權(quán)力滔滔”，原來法治只是停留在口頭上!

鏡頭之二:一個在某省已升任副省長的領(lǐng)導(dǎo)，跟隨行的記者講，當(dāng)年當(dāng)市委書記的時候，一位朋友想讓他干涉一起當(dāng)?shù)胤ㄔ簩徖淼陌缸?，他回答說:法院獨立辦案，我無權(quán)干涉。沒想他那位老朋友一拍桌子，怒吼到:“你是市委書記，這里都歸你管了，法院你怎么管不了?”這個副省級干部說，他當(dāng)時一聽后背發(fā)涼:你說搞法治，竟然沒有人相信!

鏡頭之三:記者采訪中碰到一個在基層政府當(dāng)法律顧問的律師，他正在寫辭職報告。記者問他為什么辭職，在政府部門不是很好嗎?他說他沒辦法干這個，每當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)做決定，碰到法律紅線的時候就讓他想法變通，想辦法突破，這種煎熬太讓人難受了，干脆不干了。

上述日常性情境，從一個側(cè)面說明我們國家整體的法治現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。

新中國成立以來，根據(jù)我們國家整個權(quán)力的體系安排，公安機關(guān)作為一種強力的行政機關(guān)，依照上級指示，依照紅頭文件，依照經(jīng)驗辦事，這也是基本的慣例。所以我們在國家層面提出要治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，并不是沒有針對性的。所以說在新時期，公安工作作為治安工作，其管理活動涉及千家萬戶的切身利益，涉及社會的方方面面，能否嚴(yán)格依法履行職責(zé)，不僅關(guān)系到黨群政群關(guān)系，也是檢驗國家行政機關(guān)是否能夠依法行政的試金石。

但這里面有幾個誤區(qū)我們在執(zhí)法過程中要注意?！胺o授權(quán)不可為，法無禁止皆可為”，我發(fā)現(xiàn)在很多場合人們對這兩句話產(chǎn)生了很大的誤解。“法無授權(quán)不可為”，是針對執(zhí)法者而言的，是說如果法律沒有明確的授權(quán)，執(zhí)法者就不能為，就不能去干;后面這句話則是針對老百姓而言的?！胺o禁止皆可為”旨在盡量保護公民的自由，對于老百姓，只要法律沒有明文禁止的事，都可以干。這是兩種不同的要求。所以對于執(zhí)法者而言，法治思維的核心不在于有權(quán)力可以做什么，這個不用講，《警察法》，還有其他法律，規(guī)定得很清楚;對于執(zhí)法者而言，法治思維的核心在于“我不能做什么”。這也是一層含義。第二，“我有權(quán)做什么的時候，我的程序是否正當(dāng)”，這也是法治思維的核心。所以我們講對執(zhí)法者而言，法治思維的要害不在于他可以、有權(quán)做什么，而是在于不能做什么，以及在行使職權(quán)時應(yīng)當(dāng)遵守的正當(dāng)程序。或者說，行使權(quán)力的邊界在什么地方，應(yīng)當(dāng)按照什么方式去做他有權(quán)做的事情。只有這兩個方面的問題搞清楚了，才可以說具備一種基本的法治意識。當(dāng)然，法治意識與文明執(zhí)法緊密相關(guān)，不是說只要把警官證一掏出來，甚至只要穿著一身警服，就權(quán)力滔滔了，就可以不顧及文明執(zhí)法的要求了。

另外，我這里想談一談在新時期對公安干警來說，法治化的意義是什么。在我看來，新時期我們的公安民警，包括領(lǐng)導(dǎo)干部和普通民警，形成法治化的思維是保障自己職業(yè)安全的一個護身符。我們想一想，不講法治化，不講規(guī)范執(zhí)法，這就隱藏著人情執(zhí)法，隱藏著利益交換，這對我們的公安民警來說，是很大的職業(yè)風(fēng)險。在從上至下都在努力營造嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全面守法的大趨勢下，我們講法治化已經(jīng)不僅是在國家政府層面喊口號了，對此公安民警要有個思維的轉(zhuǎn)變。我們要想在職業(yè)生涯中走得安全，要保障我們的職業(yè)生涯可持續(xù)地發(fā)展，就必須形成良好的法治思維。這是我們在新時期生存和發(fā)展的一種策略。如果我們在行使權(quán)力過程中不能敬畏黨紀(jì)國法，心中沒有畏懼，那么職業(yè)生涯的安全性就很成問題?？鞓肥侨巳硕甲非蟮模煌殬I(yè)群體對什么是快樂有不同回答。對執(zhí)法者而言，幸?；蚩鞓肥鞘裁?“畏法度者最快樂。”只有敬畏法律和規(guī)則，我們的自身安全才有保障，也才能安享多年努力的收獲與成果。

“畏法度者最快樂”源自一個典故。朱元璋在一次朝廷宴會上問眾臣，做官什么最快樂?有的講高官厚祿最快樂;有的講兒孫滿堂最快樂;有的說富甲天下最快樂。朱元璋聽后都搖頭。最后，有一個老丞說:“畏法度者最快樂。”朱元璋頻頻點頭，稱他能“慎獨”，就是在獨處的時候，沒有外在監(jiān)督的時候，也能夠嚴(yán)守規(guī)則的意識。執(zhí)法者不畏法，幸福的根基就沒有了。所以我們講在新時期社會治安的法治化，對國家機關(guān)，對我們公安機關(guān)，是個重大的現(xiàn)實問題。

最后一個觀點，就是在理解社會治安防控法治化的問題上，要和國家整個治理體系和治理能力聯(lián)系起來。其實我們講的治理能力的提高，很大程度上都是指法治能力的提高。當(dāng)然治理能力的提高涵蓋的范圍更廣。這里面要處理好治理和管理的關(guān)系。傳統(tǒng)上公安管理的責(zé)任比較重要，管理的特點是上對下，是強制性的，單向的，目的是要完成某種既定的目標(biāo)和任務(wù);治理是多元主體之間的一種協(xié)商，一種互動，而且目的不是為了單純完成某種既定的目標(biāo)和任務(wù)，而是在于達到“善治”。體現(xiàn)到治安防控工作法治化里面，現(xiàn)在都有個怎么處理和公眾的關(guān)系問題，公眾過去是處于被動狀態(tài)的，被發(fā)動、被組織，現(xiàn)在怎么和我們公安機關(guān)專業(yè)的防控形成一種良好的互動格局?關(guān)于這個問題來自公安戰(zhàn)線的一些同志稍后會談。我們一定要把這個關(guān)系搞清楚，要搞清楚治理和管理的區(qū)別。

再一個，怎么來劃分公安機關(guān)的專業(yè)領(lǐng)域和民眾參與的自治領(lǐng)域。很多時候一講規(guī)范化，一講法治化，就認(rèn)為是要約束我們打擊的力量了?？陀^上講有這個效果，就是要一定程度上捆綁住我們的手腳，捆綁住那只不規(guī)范的執(zhí)法之手，保障執(zhí)法活動不突破法治底線。但另一方面，我們原來那種通過比較隨意的執(zhí)法所帶來的打擊效率，應(yīng)注重通過自治的方式，通過民眾力量的參與，來得到更大程度的提升，這塊我們怎么來處理?怎么轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理模式?在治安工作怎么貫徹治理的理念?這也是我們面臨的一個重大問題。

再一個，公安機關(guān)專業(yè)的治安預(yù)防能力的提升與民眾自治能力的培育怎么來實現(xiàn)?民眾不只是被發(fā)動、被組織的對象，在涉及自身安全利益的問題上，他們應(yīng)當(dāng)是積極的，是有著自己利益訴求的表達主體。這方面很多省市都有一些寶貴的經(jīng)驗，以北京為例，有“朝陽群眾”，“西城大媽”，“海淀網(wǎng)友”，豐臺的“勸導(dǎo)隊”，全國各地都有一些好的經(jīng)驗，但現(xiàn)在怎么來專業(yè)化、規(guī)范化，也是治安防控的一個重大問題。

為此，會議前跟英范教授商量了這么一個題目，我們也是想更多地聽聽來自公安戰(zhàn)線的同志在這方面的一些具體想法。講法治化，這個趨勢是個大的趨勢，在觀念層面要實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，這是前提。但是，具體的操作層面可能有些經(jīng)驗還需要提升和總結(jié)。我們作為一個論壇，希望大家一塊對這方面有探索，做出一些我們的努力，能夠?qū)嶋H工作有所幫助，能夠接地氣。如果僅僅停留在抽象層面，我們這個論壇的實踐價值就會打折扣。

我這里算是拋磚引玉，因為講到這個題目我就想到這些比較基本的問題。謝謝大家!

邱格屏(華東政法大學(xué)教授):對于警察違法的研究，有幾個研究警察學(xué)的學(xué)者值得我們關(guān)注，一個是吉羅米·斯考尼克(Jerome H．Skolnick)，他認(rèn)為法律僅僅被警察視為教育手段或維持秩序的手段，其本身并非目的，也就是說他認(rèn)為法律的制定不是為了讓警察遵守。第二個是埃貢·比特納(Egon Bittner)，他認(rèn)為警察的工作就是犯罪控制和維持秩序，是否存在社會經(jīng)濟的不公平則不是他們關(guān)注的內(nèi)容。第三個是邁克爾·班頓(Michael Banton)，他認(rèn)為警察在潛意識中就會認(rèn)為自己需要仰仗其他的，也就是非法律的社會控制機制，更加愿意據(jù)此擔(dān)負(fù)起秩序維護者的角色。因此，從理論上來說，世界上任何一個地方的警察都比其他群體更容易違法。可是不是因為有了理論根據(jù)，或者說是有了現(xiàn)實存在的這些問題，我們作為警察就不需要思考、不需要給自己戴上一個緊箍咒了呢?或者我們在執(zhí)法過程中就不需要思考法治化的問題了呢?我認(rèn)為完全不是這樣。大家想一想，社會治安防控法治化會對誰有利?

我覺得社會治安防控法治化首先對維護政權(quán)是有利的?？赡苣銈兌加X得邱老師就是學(xué)者，關(guān)在書齋里，不知道我們現(xiàn)實的情況，所以觀點是不對的。也可能你們會覺得因為法律規(guī)范太多，對你們的限制太多，現(xiàn)在壞人都沒法治了。我覺得這個沒有關(guān)系，在任何時候壞人都不可能完全得到懲治，總有漏網(wǎng)之魚。我認(rèn)為現(xiàn)在我們應(yīng)該要抱著“寧可放過一千，不可冤枉一個”的原則。為什么這么說呢?佘祥林這類案子，你們認(rèn)為在過去這幾十年當(dāng)中發(fā)生了多少起?我們河南有一個叫趙作海的，你們覺得這樣的案子我們一共發(fā)生了多少起?它的比例是多少?趙作海、佘祥林這樣的案例其實沒幾個，可是它對這個社會造成的傷害，它對政權(quán)造成的傷害究竟有多大，大家可以想一下。美國就是“寧可放過一千，不可冤枉一個”的理念。雖然它的警察體制跟我們不一樣，我們不能完全參照它，但是至少它的政府公信力是在的。

我們政府的公信力為什么會下降?其實就這么幾個案子，就完全破壞了我們公安機關(guān)、我們政府的形象。為什么要搞和諧社會?和諧社會其實就是想讓老百姓認(rèn)同政府。因為在前面二三十年里面，層次比較高的人對于政府在經(jīng)濟領(lǐng)域取得的成就還是很認(rèn)同的，可是老百姓的生活沒有得到足夠改善，老百姓的認(rèn)同度就上不去。這個時候政府提出“和諧社會”這個目標(biāo)，就是想得到老百姓的認(rèn)同。可是我們執(zhí)法者把和諧社會當(dāng)成了手段，要把一切不和諧的東西全部斬草除根，希望它們?nèi)肯В鋵嵤遣豢赡艿摹?/p>

第二點，我認(rèn)為追求法治化對警察本身是有利的。我估計好多警察都會說:邱老師說錯了，警察現(xiàn)在大街上被人追著打都不敢還手，這是對警察有利嗎?但是我覺得警察被人追著打都不敢還手，不是因為法治化對警察產(chǎn)生了限制，而是因為警察手中完全沒有法律可以依據(jù)。一旦法治化形成，警察就有法律依據(jù)，當(dāng)有人攻擊警察的時候，哪怕他是個好人，如果他對警察的人身造成危險，警察也可以一槍把他斃了，不會承擔(dān)任何法律責(zé)任?？墒墙裉觳还芩嗝礆埍┑毓艟?，警察卻無法還擊，因為警察沒有法律武器可以用。所以法律規(guī)范不僅僅是限制警察的權(quán)力，它同時也在保障警察在正當(dāng)使用權(quán)力的過程當(dāng)中不被追究責(zé)任。為什么去年美國弗格森那個案子中黑人小孩被打死了沒有任何人要承擔(dān)責(zé)任?因為它的法律規(guī)定他可以這樣執(zhí)法?？墒俏覀儑液脦讉€相似案子，我們的媒體，我們的網(wǎng)民都認(rèn)為警察應(yīng)該承擔(dān)刑事責(zé)任，為什么呢?因為我們的法律沒有保護警察，警察自己也不知道怎么辦。

荊長嶺(廣東警官學(xué)院教授):這個有，有一個《中華人民共和國人民警察使用武器和警械條例》，2010年2月10日公安部還專門頒布了《公安機關(guān)人民警察制止違法行為現(xiàn)場操作規(guī)范》，那里面也有警察如何合法使用武力，包括武器?，F(xiàn)在問題是我們現(xiàn)在的體制機制，還有警察的訓(xùn)練、警察的素質(zhì)，達不到這個水平。再一個，所有的關(guān)于警察武力的規(guī)定都是允許你可以用，不是必須用。其實世界各國都允許警察開槍打人，但是各國都在想辦法避免打人，搞什么胡椒噴霧劑、警棍這些軟式武力，就是說不到不得已的時候不要去用槍。所以現(xiàn)在說警察保護權(quán)利，首先是自己怎么來保護。要了解法律是怎么規(guī)定自己的權(quán)利的，要認(rèn)識到這一點。再一個，警察有什么能力來保護自己，這個現(xiàn)在是最缺乏的。所以我們公安部門的有些同志講，要制定一個《襲警法》，再制定個《警察權(quán)益保護法》，我認(rèn)為沒有太大用。

邱格屏:那就是我們的警察自己也不懂法，我們警察都不知道自己用哪條法律來保護自己，因為他的素質(zhì)還沒有達到這個要求，這正好是我們法治化所要求的第一步。

荊長嶺:其實這個法治化對誰都有好處，對國家、對社會、對警察、對老百姓都有好處，實際上防控的總體理念是預(yù)防案件，越少越好。如果沒有預(yù)防得住，就趕快處置，沒有處置得了就趕快去破案。少發(fā)案件，這當(dāng)然對群眾有好處，問題是有些預(yù)防措施要寫到法條上是很難寫的。

岳 平(上海政法學(xué)院教授):防控的法治化就是要依賴法律。對警察本身而言，執(zhí)法依法有據(jù)，嚴(yán)格按照法律，每一個行為都要有法律依據(jù)，這就是對自己最好的保護。實際上警察在執(zhí)法中遭受困境還主要是因為在程序上出現(xiàn)的瑕疵。法律第一，這對警察是一個很重要的理念。因為我有學(xué)生在做警察，他們說現(xiàn)在交警給刑警貼罰單，刑警執(zhí)行緊急任務(wù)的時候車不是隨便往旁邊一停嗎?交警現(xiàn)在不管是不是警車，直接貼罰單，這個罰單領(lǐng)下來以后就要執(zhí)行任務(wù)的警察自己掏錢。所以法律程序優(yōu)先，執(zhí)行任務(wù)可以，但要先找好停車場，不能隨便停車，這當(dāng)然可能降低了他們的效率，但卻避免了社會上對他們的詬病。但要強調(diào)的是，法律程序上，在整個的立法上，就是說防控當(dāng)中警察是要嚴(yán)格執(zhí)行，法律為先，效率第二，你可以說我速度慢，但快慢仍然要依據(jù)法律，而且不僅僅是一個空的口號。我認(rèn)為應(yīng)該是這樣。

同時，涉及社會防控治安，國務(wù)院的意見里面提出的建設(shè)五大網(wǎng)，五個網(wǎng)絡(luò)，五個網(wǎng)絡(luò)里面只有一個網(wǎng)絡(luò)跟警察沒直接關(guān)系，即單位內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)，它不是直接的關(guān)系，其他都是直接關(guān)系，所以社會防控體系實際上一下就壓到了警察部門身上去了，所以警方在這個時候要特別注重越界的紅線。在治安防控體系當(dāng)中，不能事未成身先死。所以要定好自己的位置:我是治安型，我不是服務(wù)型，這個位置一定要定好。在這五大網(wǎng)當(dāng)中應(yīng)該采取什么樣的策略和手段，這個實際上也是要求警方要符合法制。還有，我建議警方，不管大小公安局，一定要有發(fā)言人的制度，要及時地去反饋，對任何引起公眾注意的事件一定要發(fā)言，一定要有自己的話語權(quán)。警察隊伍里面確實有害群之馬，但是我們目前唯一能夠依靠的還是警察的社會治理能力。在整個的事件當(dāng)中，不管是大小事件，發(fā)言人制度對維護警察的執(zhí)法權(quán)威，還有維護執(zhí)法的透明性、公正性，都是非常重要的。我相信它會以正視聽，任何東西拿到陽光下都是要經(jīng)過檢驗的。

這是我個人對這個問題的看法。

皮藝軍(中國政法大學(xué)教授):我談一下關(guān)于治安防控基本的出路，其中之一，就是怎么樣去增強或者加固社會資本。所謂的社會資本其實就是社會的誠信度，以及社會志愿者、社團的參與社會管理的程度和參與的自由度，是社會共同體之所以能夠保持凝聚力的核心力量。看一個社會是混亂泡菜，還是有序整合，社會資本的狀態(tài)就是最重要的指標(biāo)。

在社會控制中，民眾參與被當(dāng)做一個達到有效性最大化的因素。而警察自己唱獨角戲是很難受的。民眾如果只會坐在那里等政府“服務(wù)”，恰恰說明這樣的民眾沒有獲得參與社會管理的機會，與其說他們在等著政府的服務(wù)，不如說他們等著政府對他們的管理。社會治安中的綜合治理搞了多少年也逃不出政府各部門推諉扯皮的怪現(xiàn)狀，因為政府把社會治安完全看做是自己的事，自己提供什么服務(wù)，百姓接受的“服務(wù)”就是什么樣子。百姓著急也是干著急，使不上勁。

社會資本是民眾參與社會管理的基礎(chǔ)，是綜合治理中最為重要卻長期受到忽視的一個環(huán)節(jié)。政府居高臨下的管理態(tài)勢是由權(quán)力本位決定的，如果每個居民或是村民把自己的社區(qū)和村落看做是自己的家，他們?yōu)槭裁匆ピ闾Ｋ?!政府沒有必要擔(dān)心民眾會自毀家園。正是因為政府長期包辦代替，才造成了民眾“躲進小樓成一統(tǒng)，管他春夏與秋冬”，把本來自己可以干的事都甩給了政府，連“各人自掃門前雪”的精神都沒有了。政府與民眾之間這種格局的變化，是一種很可怕的趨向，是中國人的國民性墮落變質(zhì)的一個重要表征。遺憾的是，這種局面至今沒有得到根本的扭轉(zhuǎn)。

社會資本的利用，可以表現(xiàn)在社會生活的各個層面。大學(xué)生志愿者通常是所有志愿者當(dāng)中最有活力也最具理性的一個群體。社區(qū)的管理所要求的當(dāng)然是社區(qū)成員或是村民的自愿參與。社會資本的利用，其實是一個社會里社會成員能動性的大發(fā)掘，是國民自主精神的大動員?！吧鐓^(qū)是我家，社區(qū)靠大家”這種口號必須要以民眾的自治為前提。現(xiàn)在流行制定社區(qū)居民自治章程，這里所說的自治依然是在政府的派出機構(gòu)社區(qū)街道主持下的自治，這種社會資本就是社會的民意，社會要求參與的那種積極性，社會對于我們國家事務(wù)的那種關(guān)心關(guān)懷，這種參與就是公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。知情是看和聽，參與就是行動，而且是一種直接的行動。要求參與就是在要求一種所謂的體制的透明，體制不透明公眾沒有辦法參與，體制透明就是看得見摸得著，也能夠走得進去。所謂的透明就是公眾對于公共事務(wù)的一種介入。

上面說到要給公眾一個公共活動的平臺。我去上海搞調(diào)研的時候，了解到一個基督教徒，他把自己的別墅拿出來給那些吸毒者戒毒用，吸引他們來戒毒，每天陪他們參加各種文化體育活動，費盡千難萬苦，當(dāng)?shù)卣o他多少支持呢?為此他感到非常沮喪。不論從哪個角度講，他干了一件天大的好事，結(jié)果體制面對他顯得冷若冰霜，沒有多少人真正去關(guān)心他。

這個時候我們就會發(fā)現(xiàn)，真正所謂關(guān)愛公益活動的人是非常小眾的一群人，比如關(guān)心少年司法、家庭暴力、社區(qū)矯正、社區(qū)戒毒、普及法律等這樣的活動。當(dāng)我們從這個小眾的圈子里走到外面去的時候，就會發(fā)現(xiàn)并沒有多少人在意這些活動。學(xué)者、志愿者在那里討論得熱火朝天，一出去以后沒有多少人關(guān)心這個事。

為什么普遍存在著對公共事務(wù)和公德冷漠的現(xiàn)象?這里面又有一個私德問題。中國人信奉的思維模式可以稱為私我主義，也就是說，對自己有利的事情、對自己的小圈子里的人有利的事自己才去關(guān)注，事不關(guān)己，高高掛起。在利益面前抱團取暖。這種私我主義放到干壞事上，就變成熟人式的犯罪。比如說貪污犯罪里面的窩案，單打獨斗其實是很保險的，為什么窩案?就是要貪就一起貪，責(zé)任擴散，法不責(zé)眾。誰不想貪就被開除出局，不論是行賄者還是受賄者，都是一條線上的螞蚱，于是就變成了一個個窩案。

最近開始對傳銷感興趣，為什么傳銷在美國最初發(fā)起，但卻做不起來，移植到了中國便搞得如火如荼，全國蔓延，最大的傳銷案有上百萬人介入?這些人之所以能夠抱在一起，就是所謂熟人社會里面的互利行為，一個人拉一家族進去，這個家族又繼續(xù)擴散，這種介入有文化的基礎(chǔ)。同時，傳銷也是一種殺熟行為。本來是親屬之間的互利，但是發(fā)現(xiàn)自己被套住，這些親屬就昧著良心把各自的朋友騙進來當(dāng)自己的下線。

在這種私德文化基礎(chǔ)下，警察如何開展社會治理?其中一個大背景就是中國從熟人社會進入到陌生人社會里國民心態(tài)的巨大變化。這種變化表現(xiàn)為對社會急劇變遷的不適應(yīng)，表現(xiàn)為在陌生人社會里的不適應(yīng)。比如，通過拉熟人關(guān)系破壞規(guī)則就是一種新形勢下的不適應(yīng)，因為大家都知道中國開始法制化了，再搞這套潛規(guī)則已經(jīng)沒有多大市場了。在國外有這么一個傳統(tǒng)，新鄰居初到的時候去拜訪新鄰居，給人家送個蛋糕什么的，就是認(rèn)識對方，最后在治安中間就形成鄰里守望這種行為。送蛋糕就是主動認(rèn)識一個陌生人，是有利可圖才送的，誰沒事去送蛋糕?送肯定是期待著回報，他們送蛋糕就是要求我們都是朋友，都是鄰居，于是鄰里守望才有可能在美國實現(xiàn)。

前些年，在福建等地發(fā)生了一系列在校園里的殺童案。這種案件在國內(nèi)震動極大。公安部黃明副部長請我和張荊等專家到部里座談。我們談的意見就是動員社會力量參與校園安全的維護。對警察不談警力而是談社會力量參與，總顯得不對題。這些事件之后的處理辦法就是“一校一警”，或者是加派保安。美國人對校園暴力的做法，除了強化警務(wù)，就是由學(xué)生家長在上學(xué)放學(xué)時，自發(fā)組織起來在校門外面巡邏。我們不要動不動就想著體制，為什么不能學(xué)美國那些家長，自己組織起來保護自己的孩子呢?社會成員參與社會管理程度低，這到底是因為中國人的傳統(tǒng)私德，明哲保身，“無利不起早”，公德意識淡漠呢?還是因為沒有設(shè)計過這種社會管理機制，政府不愿意給民眾參與提供更大的平臺，不愿意把管理社會的部分權(quán)力交還給民眾?社會資本的薄弱，歸根結(jié)底是因為政府權(quán)力本位的強化，民眾權(quán)利本位的衰落。這個關(guān)系不扭轉(zhuǎn)過來，政府和警察在治安中唱獨角戲的狀態(tài)就會持續(xù)下去。

任士英(中國人民公安大學(xué)教授):剛才說到襲警罪的問題，這說起來話長了，2004年我在公安部，當(dāng)時的公安部常務(wù)副部長田期玉同志，向全國人大專門解釋說明為什么要提議搞個襲警罪。這些年關(guān)于這件事的認(rèn)識有了進展，《刑法修正案(九)》已經(jīng)有了進步，同時，包括人大代表在內(nèi)的各界人士都提出了設(shè)立襲警罪的建議。當(dāng)然，警察群體的呼聲更加強烈。我覺得從保障警察執(zhí)法權(quán)益和執(zhí)法權(quán)威來說，從保障民警執(zhí)法過程中的人身安全來說，設(shè)立襲警罪的積極意義是不言自明的。但是，襲警罪入刑這件事很難樂觀。另外，此事在操作過程中一定要慎之又慎。因為社會對設(shè)立襲警罪存在很多顧慮，特別是顧慮警察在執(zhí)法過程當(dāng)中，會借用這樣一種權(quán)力的賦予為非作歹。因為立法本身就是一個博弈，現(xiàn)在社會上對這種顧慮無法打消，就很難讓這個罪名入刑，這一點是可以明確的。包括以前已經(jīng)設(shè)立的《未成年人保護法》，包括正在設(shè)立過程中的《反家庭暴力法》，內(nèi)容不是卸了胳膊就是卸了腿，最后拿出來的東西跟原來的立法設(shè)計差異很大，這個現(xiàn)象大家也理解，這就是中國的一個基本國情。但對于我們來說，重要的是如何在社會治安防控當(dāng)中按照法治化要求，來把它做到一定的點位上，就是如何能夠創(chuàng)新工作機制，在動態(tài)防控中把提升維護公共安全的能力和打造新常態(tài)下的社會治安防控體制結(jié)合起來，完善對社會治安防控的制度效能，明確主體責(zé)任。從政法機關(guān)方面就是要提升自身能力和素質(zhì)，另外很重要的一點就是要提升社會對警察執(zhí)法能力素質(zhì)的認(rèn)知和理解。剛才岳平教授說的發(fā)言人制度確實很必要，其實，我們公安機關(guān)也在努力，公安機關(guān)要讓社會對你要做什么、對你能做到什么有明確的認(rèn)知，應(yīng)該有交流，應(yīng)該知道警察與社會公眾之間還是可以溝通的。

張 荊(北京工業(yè)大學(xué)教授):社會治安防控法治化的范圍很廣，今天著重想從警察治安管理法治化的角度談一些自己的研究與思考。根據(jù)翟主編的議題我先在網(wǎng)上查找了一下，關(guān)于“社會治安防控機制法治化”，網(wǎng)上約有2000余篇文章，也可以看到一些省市的經(jīng)驗。某市把自己的經(jīng)驗主要概括為三個方面，一是城市網(wǎng)格化管理的法治化;二是視頻監(jiān)控系統(tǒng)化的法治化，要為普遍開花的視頻監(jiān)控立法，把視頻監(jiān)控弄得更加規(guī)范;三是娛樂等特種行業(yè)監(jiān)管的法治化?？吹竭@三個方向的法治化的發(fā)展傾向，我多少有些擔(dān)憂，三個方向的核心是監(jiān)管的“法治化”和“常態(tài)化”，屬“公安思維”，是管控思維，是把每一個人都作為預(yù)設(shè)的犯罪者，需要監(jiān)視和控制他。我覺得如果以這種思維為主導(dǎo)實現(xiàn)中國社會治安防控法治化，似乎是一種充滿監(jiān)控和恐懼、缺少社會自由和活力的“治安法治化”，所以我認(rèn)為這種法治化的方向不對頭，作為學(xué)者我們應(yīng)該扭轉(zhuǎn)這種傾向性。

我以為，中國社會治安防控法治化的核心是警察的法治化，或者說是公安管理的法治化，因為公安是我國社會治安防控的“一線部隊”和“主力軍”，公安管理的法治化將會對社會整體治安防控法治化起到重要的推動作用。為此，我想提出以下一些看法和建議。

第一，首先要依法行使警察權(quán)。依法是依何種法律呢?首先是《憲法》，警察在執(zhí)法時必須依照《憲法》行動，視憲法為神圣;第二，憲法之外，還要遵守第二個層次的法律，就是我們的《警察法》，我們要根據(jù)《警察法》來執(zhí)法。我們的《警察法》制定得很籠統(tǒng)，《警察法》之下還應(yīng)有第三層級的管理條例等，細化和規(guī)制警察的執(zhí)法行為。

比如說我國臺灣地區(qū)，我們在研究臺灣的警察制度的時候，就覺得很有特點，《警察法》之下有一系列條例支撐，像《警戒使用條例》等，非常具體，《條例》規(guī)定了在實施逮捕或者拘禁的時候，有7種情形可以使用警械，這7種情形《條例》一一詳細列出，如果沒有按這樣情形使用警械的話，就要受到長官的訓(xùn)誡，受到法律的處罰。這體現(xiàn)了對警察權(quán)力的限制。當(dāng)然有人會提到，如果這么要求警察的話，就帶來對警察生命的威脅等，所以部分學(xué)者，特別是警察實務(wù)界強烈呼吁《刑法》中設(shè)立“襲警罪”，以保護警察的執(zhí)法的權(quán)威性和執(zhí)法者的人身安全。關(guān)于這個問題，我同意邱格屏教授的意見，目前警察的權(quán)力還是蠻大的，主要矛盾不是擴權(quán)，而是運用法律法規(guī)適度限制警察的權(quán)力。比如說前段時間網(wǎng)上曝光的山東臨沂市警察用槍指市民的腦袋的事件;慶安警察擊斃“酒鬼”的事件;貴州坡貢鎮(zhèn)派出所警察開槍擊斃兩村民的案件等，網(wǎng)上議論紛紛。警察職業(yè)群體大多說應(yīng)該開槍，許多網(wǎng)民認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)開槍。公說公有理，婆說婆有理，到底應(yīng)不應(yīng)該開槍?沒有任何一方能夠根據(jù)現(xiàn)行法律講清楚。在法制健全的發(fā)達國家肯定能夠找出相關(guān)的法律或判例準(zhǔn)確地回答警察開槍的性質(zhì)，而我們卻只能從自己的情感或權(quán)力上進行解釋和判斷，這說明我們在警察使用槍支方面的法律法規(guī)還極為缺乏。

另外，我也在想，我們在刑事司法的許多方面都在批判美國，但在警察持槍和開槍方面卻總強調(diào)要向美國警察學(xué)習(xí)。是的，在美國警察喊“舉起手來，不許動”時，你必須服從警察的命令，如果你不舉手，還把手往兜里揣，就會招致警察的射擊。我覺得在這個問題上強調(diào)向美國學(xué)習(xí)時必須考慮美國與中國文化的差異，美國是一個槍文化國家，每個人只要通過簡單的聯(lián)邦調(diào)查局對“案底”的調(diào)查，沒問題的話就可以買到槍。去年我去美國訪問，進大型超市購物，超市進門的第一個貨攤就是賣槍的，往里走才是賣鞋、賣衣服的地兒，此外還有許多槍支的專賣店，眼見為實，確實買槍非常容易。

張遠煌:現(xiàn)在美國民間持槍率百人83～96支。

張 荊:所以在美國，警察在執(zhí)法時，有人掏兜，兜里揣槍的可能性很大，因為民間持槍的比例很高，會對執(zhí)法警察的生命構(gòu)成威脅。但是中國是一個嚴(yán)格限槍的國家，民間持槍是犯法的。中國人摸兜的話，掏槍的可能性很小很小，在不同的文化背景和社會背景下，為什么要一味強調(diào)向美國警察學(xué)習(xí)呢?盲目地模仿美國警方，就是脫離了中國的國情，誤傷民眾，激化警民沖突。以監(jiān)獄使用槍支為例，我國的《監(jiān)獄法》及相關(guān)的司法解釋中對武器的使用都有明確的規(guī)定，在押犯超越警戒線逃跑，先口頭警告、鳴槍警告，警告不聽，方可射擊，但射擊需打次要部位，如果犯人有投降表示，應(yīng)停止射擊。因此對于普通鬧事民眾或犯罪嫌疑人更不能缺少這個過程，而且應(yīng)當(dāng)更溫和才對?？傊谶@個問題上應(yīng)當(dāng)制定更加嚴(yán)格、具體的法規(guī)，一方面保護警察執(zhí)法時的生命安全，同時還要適度限制警察使用槍支的權(quán)力。這是我的第一個思考。

第二個問題是“警察權(quán)的制衡”，這是警察法治化建設(shè)中的重要問題。因為《警察法》第四十二條規(guī)定，人民警察在執(zhí)行職務(wù)時，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督，這點很明確，執(zhí)行起來問題不大。關(guān)鍵是第四十四條，人民警察執(zhí)行職務(wù)，必須自覺地接受社會和公民的監(jiān)督。人民警察機關(guān)作出的與公眾利益直接相關(guān)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向公眾公布。與第四十二條相比，第四十四條在實踐中相對弱得多，“必須自覺地接受社會和公眾監(jiān)督”，但怎么監(jiān)督呢?社會和公眾監(jiān)督有沒有一個可以監(jiān)督的實體存在呢?實際上，在日常工作中，警察與民眾直接接觸范圍最廣、頻率最高。群眾在警察執(zhí)法過程中遇到了苦情需要申訴時向誰申訴?向警察的上級機關(guān)嗎?本是同根生，官官相護怎么辦?如何妥善解決警察執(zhí)法中執(zhí)法不公的問題，迅速地解決警民矛盾、民眾之間的矛盾，而不至于使矛盾激化到必須動武、騷亂、報復(fù)社會等地步，確實是法治建設(shè)中的重大問題。核心問題是民眾監(jiān)督的制衡機制如何設(shè)立，美國的做法是在社區(qū)建立5名人員組成的社區(qū)委員會直接監(jiān)督基層警察的執(zhí)法。日本是建立一個叫做國家安全委員會的機構(gòu)，設(shè)在警察廳之上，由一名大臣做主任，成員由社會知名人士組成，主要為大學(xué)教授、醫(yī)生、企業(yè)家、律師、媒體人等，以這樣的實體來制衡最高長官的警察權(quán)，監(jiān)督基層警察的執(zhí)法權(quán)，了解和解決民眾在警察執(zhí)法中遇到的苦情，這個實體沒有公檢法司的人員參加，以防止實體立場的傾向性。我覺得這一塊在中國社會治安防控法治化建設(shè)中是值得認(rèn)真思考的。

第三是“警察執(zhí)法的公正性”的問題，公平正義是人類發(fā)展的永恒主題，也是中國建設(shè)法治國家的核心價值追求。目前的警民矛盾是一個值得研究的問題，許多矛盾源于警察的執(zhí)法是否公正，以及是否帶有傾向性。警察的執(zhí)法如果不能代表公平正義就會影響民眾對警察的評價，就會影響警察繼續(xù)執(zhí)法的說服力和可信度。怎么能讓警察成為公平正義的化身，取信于民?我覺得應(yīng)該從制度環(huán)境的角度探討這個理論問題和現(xiàn)實問題。上午研討中張遠煌教授說，過去警察就是“刀把子”，是政府的一個工具。按馬克思主義的原理，警察是國家機器的重要組成部分，是為統(tǒng)治階級服務(wù)的工具。馬克思在19世紀(jì)中葉提出的理論至今已經(jīng)過去了一個半世紀(jì)多，許多發(fā)達國家在警察與國家、與統(tǒng)治階級的關(guān)系上也發(fā)生了不少變化，他們一直在探索警察如何從國家的外交、財務(wù)、軍事等職能中分離，保持相對獨立和相對公正的立場，我覺得這一點可能是我國司法改革中，在警察的法治化建設(shè)中應(yīng)當(dāng)考慮的問題。在和平建設(shè)時期過于強調(diào)警察的工具性和傾向性，難免出現(xiàn)執(zhí)法的傾向性和偏向性，導(dǎo)致執(zhí)法的不公。

我舉一個很簡單的例子，談的是法官，對于警察的公正執(zhí)法也有啟發(fā)作用。有一次我們課題組到北京郊區(qū)進行社會建設(shè)的調(diào)研，我對一位年輕的法官進行訪談，他告訴我縣委縣政府動員縣里的干部到鄉(xiāng)下拆遷，要求法院派兩個人參加，他被派去從事拆遷工作。這次拆遷招致老百姓抗議，一紙狀子告到法院，審案子的正是這位去拆遷的法官，他對我說:“讓我去拆遷，又讓我去審我參與拆遷的案子，這不是笑話嗎?”對這位法官的訪談讓我感觸頗多，拆遷團隊成員成為審理該拆遷行為的法官，這可能保證裁決的公正嗎?這種制度安排是一個最基本的邏輯錯誤，就像一個小偷偷了你家的東西，你告官了，官讓小偷來審理你的案件，根本不可能公正。就是說制度設(shè)計上的邏輯錯誤根本無法保護現(xiàn)實中的公平正義。這個例子也可以舉一反三，警察如何秉承公平正義執(zhí)法，制度變革是必要的，理念上的研討也是有價值的。

第四，社會治安防控法治化的另外一個重要內(nèi)容就是警察培訓(xùn)的法治化。警察系統(tǒng)的培訓(xùn)我調(diào)查的不夠多、了解的也不多。從中國黨校系統(tǒng)的培訓(xùn)看，似乎是為晉升和培養(yǎng)黨的后備干部而設(shè)立的。警察系統(tǒng)的培訓(xùn)是否也有這樣的傾向呢?實際上長期在基層工作的警察才最需要培訓(xùn)，因為他們每天都大量地接觸民眾，最能代表警察形象，對他們的實務(wù)培訓(xùn)和工作技巧的培訓(xùn)十分重要。在中國，基層民警是否能有機會經(jīng)常接受各種培訓(xùn)呢?美國規(guī)定在職警察必須每年接受一次培訓(xùn)，否則不能任用和晉升。日本是警民關(guān)系最融洽、警察最禮貌的國家之一，得益于日本常年的普遍性的警察培訓(xùn)。日本的警察培訓(xùn)分為四個層次，最高的培訓(xùn)機構(gòu)為國家警察學(xué)院，其次為各大管區(qū)的9所管區(qū)警察學(xué)校，再其次是都道府縣設(shè)立的警察學(xué)校，最基層的警察培訓(xùn)機構(gòu)是1170余個警察署管理的警察學(xué)校。不同層級的警察學(xué)校面對不同層級的警察群體，警察署的警察學(xué)校從事最基層、最常態(tài)化的警察培訓(xùn)，訓(xùn)練民警的禮儀、培訓(xùn)警察懂得化解矛盾的技巧，隨時了解法律法規(guī)的修改與變化，及時調(diào)整警務(wù)工作。

還有一種基層培訓(xùn)非常重要，就是專門技術(shù)培訓(xùn)。最近我跟美國一位專門從事精神病與犯罪研究的學(xué)者交流，他告訴我，美國有一個CIT系統(tǒng)，一旦警察發(fā)現(xiàn)自己管轄的區(qū)域存在有犯罪傾向的精神病患者，就可以馬上報名參加CIT系統(tǒng)的免費培訓(xùn)，該機構(gòu)教給警察精神病人的癥狀，如何判斷，如何管理，如何醫(yī)療等。關(guān)于精神病人的管理美國曾經(jīng)進行過一系列的改革，比如，讓精神病患者都從醫(yī)院出來，通過民間的福利機構(gòu)來管理，以提高對精神病人治療與管理的科學(xué)化和人性化。但是改革的副作用是監(jiān)獄里關(guān)押的犯人40%變成了精神病人。為與這種改革相配套，美國建立了CIT系統(tǒng)，讓警察知道精神病人的表現(xiàn)狀態(tài)、類型和成因，讓警察不要見了精神病人就恐懼，或被精神病人所傷害。警察經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，知道了精神病是怎么回事，就能非常和藹和巧妙地與精神病人及他們的家屬對話。結(jié)果使美國精神病人犯罪出現(xiàn)了明顯的下降。這就是技術(shù)培訓(xùn)的價值。

另外，要尊重老警察和警察的經(jīng)驗，因為經(jīng)驗豐富的警察能夠較好地把握執(zhí)法尺度，是警察隊伍中的寶貴財富。美國的警察體制一直有著分權(quán)的傳統(tǒng)，管理體制類似英國的扁平化管理，日本則不學(xué)英國，也不學(xué)美國，一直堅持自己的五級管理，但是他們的交番一直扎根于最基層，上層管理只具有協(xié)調(diào)功能，基層警察數(shù)量充足，執(zhí)法能力和快速反應(yīng)能力總體不錯，效率很高。我們最近注意到美國警察在進行警察制度的改革，其中一部分內(nèi)容是把基層警察權(quán)收回。在美國過去曾經(jīng)授予最基層、低警銜的警察很大的執(zhí)法權(quán)，但長期實踐中表現(xiàn)出警察違規(guī)越權(quán)執(zhí)法的問題突出，有效減少犯罪的效果并不明顯。紐約警察局最先嘗試改革，改革前的調(diào)研表明，基層警員的平均年齡22歲，高中和普教畢業(yè)，雖然經(jīng)過六個月的培訓(xùn)，但缺乏工作經(jīng)驗和解決問題的能力。而中層管理者的平均警齡15年，大多受過大學(xué)正規(guī)教育，經(jīng)驗豐富，是警隊中的精英群體。改革的特點是把基層警察權(quán)力收回于中層，結(jié)果是警察違法的事情大幅減少。我們的警察體制如何改革?首先需要了解目前中國基層警察的學(xué)歷、執(zhí)法能力等，然后才能確定是收權(quán)還是放權(quán)等改革方向，不能盲目地模仿其他國家。

第五個問題，民眾參與治安管理的法治化。應(yīng)該通過制定法律讓民眾積極參與社會治安管理。這方面首先需要政府要擺脫舊觀念，不要認(rèn)為群眾是阿斗，懷疑群眾有自我修復(fù)秩序和管理好治安的能力。從法社會學(xué)研究的角度講，政府最初起源于人們的惡，政府要管住這些惡，民眾也愿意將一部分自由讓渡給政府，請政府幫助抑制社會的惡，保護民眾的生命財產(chǎn)安全。與政府不同，社會起源于人的善，人是社會性動物，人們渴望交往，渴望信賴，集群是一種幸福，人們在交往中獲得愉悅。現(xiàn)代社會一方面用政府的權(quán)力抑制惡，另一方面也利用社會和社會組織的善來彌補政府和市場的缺位。社會治安防控法治化的相當(dāng)一部分內(nèi)容可以交給社會組織來做。就像皮教授發(fā)言時舉的那個例子，我也很感慨，民間人士掙了大錢，愿意拿出自己的別墅供吸毒人員戒毒用。目前，我們的社會上有相當(dāng)一批“有識之士”愿意出錢、出力、出設(shè)備，沒啥個人利益訴求，就是為了向社會表達一種善意。進行社會治安防控法治化的建設(shè)，民間的這種善意我們?yōu)槭裁床豢梢杂媚?我覺得中國正在走向法治社會，喚醒社會組織的善，讓更多的公民參與到社會治安管理中來，強化我們的社會資本，建立新型的人與人之間的信賴關(guān)系，從源頭上抑制犯罪的增長，將會保障社會的長治久安。謝謝大家!

張遠煌:不錯，這個是緊扣主題。張荊那里也是個團隊，主要介紹域外經(jīng)驗這些東西，這里面還有一些比較研究，那個數(shù)字待會給大家發(fā)一發(fā)。

陳 鋒(河南省永城市公安局警令部主任):從對策方面提幾點建議。中辦、國辦在《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》中明確指出，要緊緊圍繞完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總的目標(biāo)，牢牢把握全面推進依法治國的總要求，把立體治安防控體系建設(shè)作為平安中國、法治中國的基礎(chǔ)性工程來做。我們認(rèn)為，社會治理方式和手段是社會治理、運行規(guī)律的反映。新形勢下，我們要更加注重運用法治思維和法治方式，提升維護公共安全實效。

結(jié)合基層公安機關(guān)的實際，我認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個方面發(fā)力。

第一，以源頭預(yù)防為重點，充分發(fā)揮法治的利益調(diào)節(jié)作用。

全面推進社會風(fēng)險的評估機制，按照屬地管理和“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的原則，運用法治思維和法治方式，研究探索在社會治理領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題、新情況，通過在社會治理的更寬領(lǐng)域、更大范圍、更深的層次上推行重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、重大決策合法性審查和重大決策終身追究，切實提高項目決策的科學(xué)性、合法性、安全性，增加社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)性和源頭性預(yù)防能力;要把涉法、涉訴、信訪納入法治化軌道，深入推進信訪工作改革，推進訴訟和信訪分離，認(rèn)真貫徹落實《信訪工作條例》，進一步加強信訪工作與各項法律法規(guī)建設(shè)，完善信訪法規(guī)體系，規(guī)范信訪行為，堅持導(dǎo)和輸相結(jié)合的原則，引導(dǎo)群眾通過法律的程序逐級表達訴求，確保渠道暢通。當(dāng)前，要積極推進律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作，進一步推進涉法涉訴信訪工作法治化進程。要堅持把解決信訪突出問題納入綜治和平安建設(shè)考核體系，加大督察督辦力度。要深入排查調(diào)處各種矛盾糾紛。近年來，永城公安機關(guān)積極推進“六小警務(wù)”戰(zhàn)略，而且翟英范主編還出了一本關(guān)于永城公安“六小警務(wù)”的專著。剛才岳老師提到，由于警察的勤政造成了其他部門的怠政，而且制造了很多麻煩?，F(xiàn)在我們實行“公調(diào)對接”機制，有許多事不是警察能包打天下的，民事糾紛接過來了，我們接過來了怎么推出去是個問題。我局中山派出所的“老張警務(wù)室”建了一個與律師事務(wù)所合作的機制，我們警察接過來，職責(zé)范圍內(nèi)的我們調(diào)解，職責(zé)范圍以外的通過法律途徑引導(dǎo)，而且是免費的。孟建柱同志曾經(jīng)提出警察既是執(zhí)法者，又是群眾工作者，警察工作既是執(zhí)法工作，又是群眾工作。

第二，堅持問題導(dǎo)向，用法治思維和法治方式解決難題。

首先，要加強公共安全領(lǐng)域的法治化建設(shè)，特別是針對新形勢下違法犯罪的新特點、新規(guī)律，要健全完善對各類重點違法犯罪行為、各類重點治理對象、各類重點治理問題等的相關(guān)制度和法規(guī)建設(shè)。加強道路安全管理、消防安全管理、食品、藥品、企業(yè)生產(chǎn)安全管理等重點領(lǐng)域制度法規(guī)建設(shè)，逐步構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、完備細密的公共安全管理領(lǐng)域的制度法規(guī)體系，預(yù)防和減少重特大公共安全事件(事故)發(fā)生。

其次，加強流動人口管理的法治化。健全完善流動人口居住(居留)、就業(yè)、子女就學(xué)、社會保障、治安管理、權(quán)益維護等各項服務(wù)管理方面的規(guī)范，健全完善“以房管人、以證管人、以業(yè)管人”的各項制度措施，積極參與推動人口“市民化”服務(wù)管理。

再次，加強特殊人群管理的法治化。特別是目前要緊緊圍繞對刑滿釋放、安置幫扶、社區(qū)矯正、嚴(yán)重精神病智障者、重點青少年違法犯罪的治理，還要加強對吸毒人員的社會管控。我們河南省公安機關(guān)，特別是許甘露副省長來了以后，以吸毒人員“大收戒”為主要抓手，瞄準(zhǔn)“兩搶一盜”和電信詐騙等多發(fā)性犯罪開展一個“大收戒”行動，成效非常大。目前，隨著“大收戒”的深入推進，“兩搶一盜”等多發(fā)性犯罪大幅度下降。永城“大收戒”是今年9月12日開展的，總體效果是案件下降，特別是10月1日以來下降的幅度非常大。

最后，加強社會治安防控法治化建設(shè)。要健全完善以技防為主導(dǎo)，技防、人防、物防相結(jié)合的立體化治安防控體系。要認(rèn)真落實《安全技術(shù)防范條例》，進一步完善治安防控體系配套制度，形成相互補充、相互支撐的治安防控制度規(guī)范體系。加強互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)領(lǐng)域的法治化建設(shè)，要針對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域發(fā)展的新情況、新特點、新趨勢，建立和完善加強互聯(lián)網(wǎng)管理，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，保護網(wǎng)絡(luò)安全，打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪。加強網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)人才隊伍建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)理論宣傳等方面的法規(guī)制度，逐步構(gòu)建與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等發(fā)展步伐相一致的信息化網(wǎng)絡(luò)治理體系。

第三，全力推進打防，確保社會平安穩(wěn)定。

要堅持打情報戰(zhàn)、信息戰(zhàn)、合成戰(zhàn)、整體戰(zhàn)，要嚴(yán)打暴恐犯罪，確保社會穩(wěn)定。要深入持久地開展吸毒人員“大收戒”，嚴(yán)打“兩搶一盜”等多發(fā)性犯罪，努力實現(xiàn)更好地破大案、更多地破小案。要堅持防控在前，強力擠壓犯罪，落實各項防控措施，努力實現(xiàn)發(fā)案少、秩序好、群眾滿意，社會穩(wěn)定。要加大對電信詐騙、金融詐騙等涉眾型犯罪的打擊。目前，永城公安機關(guān)作為全省的試點，正在推進反電信詐騙中心建設(shè)，已取得初步成效。

荊長嶺:因為電信詐騙還納入不到我們這個體系里面去，或者說納入的程度非常低。

陳 鋒:近兩年，電信詐騙全國高發(fā)，而且犯罪分子使用的服務(wù)器在國外，南方作案，北方受害，所以說我們現(xiàn)在建立一個專門的機構(gòu)，形成了公安、金融、電信部門聯(lián)動機制，建立了一套信息化系統(tǒng)，以專對專，以快制快，一旦接到電信詐騙報案，迅速啟動緊急止損處置，最大限度地減少群眾損失。

第四，以多樣化法治創(chuàng)建為載體，形成平安建設(shè)齊抓共管合力。

開展形式多樣的法治宣傳和創(chuàng)建活動，作為防控體系法治化建設(shè)的基礎(chǔ)工作。開辟宣傳陣地，營造公民守法、學(xué)法的氛圍。要深入開展學(xué)法、普法宣傳活動。進一步推進綜治和平安建設(shè)原則的落實，這涉及從政府層面抓落實的問題。

袁 珂(河南省永城市公安局有組織犯罪偵查大隊大隊長):今天說到社會治安防控問題面臨的困惑，可以說我們公安機關(guān)在單打獨斗，其他單位很少參與這個問題?！耙淮逡痪蔽覀冇莱鞘歉愕帽容^好的，永城做了一個系統(tǒng)，這個系統(tǒng)我手機上面有，打開“一村一警”這個系統(tǒng)，我輸入的信息都在這里面，我化解的矛盾都在這里面，“一村一警”主題是化解社會矛盾的。

師 維(河南警察學(xué)院教授):就是說你的“一村一警”跟你的打更、巡邏也連接不到一塊嗎?

袁 珂:打更、巡邏的問題畢竟還是要基層組織去解決，也就是說一個民警到那個地方，搞治安防范，還得依靠群防群治，咱們一周去工作一天。當(dāng)然如果沒有“一村一警”，農(nóng)村的治安情況要比這渙散得多，因為“一村一警”的包村民警到那能給召集一個會議，能搞防范宣傳。我們永城現(xiàn)在是統(tǒng)一一個頻道，無線頻道大喇叭，在農(nóng)村的治安防范方面，“一村一警”，利用廣播，利用很低端的科技宣傳，防范宣傳方面也起到一定的作用。

張遠煌:這是體制的一個創(chuàng)新。

師 維:北京執(zhí)法辦肯定要搞“一格一警”，一個網(wǎng)格一個警察。

袁 珂:治安防控中存在著疏與堵的關(guān)系，我們在堵，就是治安防控一圈圈的都在堵，但是“疏”這個問題沒有做好，“疏”這個問題做好了，也就減輕了我們的防范壓力。目前我們左手防、右手打，現(xiàn)在困惑著全國公安機關(guān)的就是多發(fā)性侵財案件和電信詐騙，這是當(dāng)前犯罪的主流。

張遠煌:謝謝袁大隊。袁大隊給我們提供了一個很重要的信息，在新形勢下僅僅靠傳統(tǒng)的官方力量，看來是越來越不行了。破案率你剛才講的是2．5%，我們也搞過實證研究，在公安局的配合下前年我們搞了一個犯罪被害人調(diào)查，發(fā)現(xiàn)大部分被盜人不報案，還有報案的盜竊案件中，相當(dāng)一部分被盜的實物是老百姓自己找回來的。我們統(tǒng)計了一下，公安機關(guān)破案追繳回來的東西，還少于老百姓自己找回來的。警力是不夠的，為什么不積極主動動員民眾做預(yù)防?防控不轉(zhuǎn)變思路的話就比較麻煩。

陳 鋒:袁隊剛才講了，我再補充兩點。第一個是破案率的問題。剛才，袁隊引用的數(shù)據(jù)來自于1至9月份數(shù)據(jù)分析，我省刑偵部門認(rèn)真分析了為什么破案率低的問題。當(dāng)然，從總體上說全國公安機關(guān)，特別內(nèi)地公安機關(guān)破案率都很低，目前，世界發(fā)達國家的破案率也都不高。而且近年來，全省公安機關(guān)狠抓如實立案，治安類案件、刑事案件必須如實立案，所以說我們河南的立案非常實。破案有考評的導(dǎo)向問題，多年來，我們開展了“中原衛(wèi)士杯”競賽，多以逮捕、起訴、公訴數(shù)為參照，但是沒有把破案數(shù)作為考評參照，而且有許多案件不是河南立的，破案后在警綜平臺上顯示不出來，所以破案率顯示得更低。

還有“一村一警”問題。我建議東俠主任說一說，他是我們永城公安“一村一警”的先進代表，他最有發(fā)言權(quán)。應(yīng)該說，公安機關(guān)在治安防控體系建設(shè)中是主力軍，但是多數(shù)公安機關(guān)還是跳獨角舞，這也是非常尷尬的局面。今天上午舉的例子，公安機關(guān)太勤政，你太勤政顯得其他部門怠政，非常尷尬?！耙淮逡痪笔瞧平馕覀儚V大農(nóng)村地區(qū)治安難題的一個有效的途徑，公安機關(guān)在一個村下派一個民警，協(xié)助派出所開展相關(guān)的工作，緩解了警力的不足。同時我們還建立了一個機制，就是“下去一把抓，上來再分家”。下去一把抓，就是我們民警通過宣傳發(fā)動走訪等各項工作，搜集了各方面的信息，這些信息也可能是公安機關(guān)管不了的事，但是我們通過一個途徑，一把抓，把所有的信息撈出來，比如修路的問題，還有醫(yī)療保險等問題，再通過綜治部門流轉(zhuǎn)給其他相關(guān)聯(lián)動部門，配套解決。

同時，我們永城公安也正在探索一個機制，叫“雙任”機制，“雙任”就是社區(qū)民警、包村民警任村官，黨員民警任村支部副書記，一般民警任副主任。同時，村治保主任任輔警，給他發(fā)服裝，一個月發(fā)二、三百塊錢，這個錢不統(tǒng)一發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交給派出所，派出所根據(jù)他協(xié)助化解矛盾解紛的情況，提供打擊違法犯罪的情況，依照績效考核再發(fā)。民警任村官、治保主任任輔警，既解決了警力不足問題，同時也提高了民警管事的自豪感，民警不光是民警，也是村官，在綜合解決矛盾、化解矛盾這方面發(fā)揮的作用更大一點，這也是河南公安機關(guān)一個探索。這次全國社會治安立體化防控體系建設(shè)會議上黃明部長講話也點到河南公安的“一村一警”。

張遠煌:這個是不是我們河南帶有創(chuàng)先的事情?

陳 鋒:對，全省公安機關(guān)強力推行的“一村一警”長效機制，被中央政法委予以充分肯定。

張遠煌:我看我們下去應(yīng)該好好研究總結(jié)一下，把它通過抽象思維提煉為一種理念。下面花10分鐘時間，請一線的同志具體介紹一下“一村一警”這塊的情況。

邵東俠(河南省永城市公安局警令部教導(dǎo)員):簡單匯報一下“一村一警”工作。我原來就是一名“一村一警”的包村民警。目前我感覺到“一村一警”發(fā)揮了很好的作用，彌補了基層警力的不足，拉近了公安機關(guān)與人民群眾之間的聯(lián)系，使村里的治安有人問，有人干了。但是我感覺到，社會治安防控的重點區(qū)域(我就我們永城來說，因為我接觸的環(huán)境也不大)，也就是目前的違法犯罪案件發(fā)案區(qū)域主要是在城區(qū)。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，現(xiàn)在我們每個月的刑事立案數(shù)城區(qū)要占到60－70%多，農(nóng)村最多占30%。所以我覺得社會治安防控的力量應(yīng)該向城鎮(zhèn)集中。我的建議可能不一定準(zhǔn)確，就簡單說這么多。

翟英范(河南警察學(xué)院教授):原來我們強調(diào)到農(nóng)村，現(xiàn)在又要往城鎮(zhèn)去。

邵東俠:因為雖然說農(nóng)村青壯年勞力走了，它的防控力度差了，但是農(nóng)村的物資也不集中，而且違法犯罪活動中青壯年勞力也是違法犯罪分子的主要成分，因為老年人很少去犯罪，婦女小孩也很少會去犯罪。

翟英范:可能犯罪的人員也走了。

邵東俠:涌向了城市，給城區(qū)的，包括縣城的這種社會治安提出了很大的問題。農(nóng)村也沒什么東西要偷的，過去還有些耕牛，現(xiàn)在耕牛、山羊、生豬都規(guī)模化養(yǎng)殖了，這樣農(nóng)戶的安全防范也少了。

張遠煌:我們的東道主一直大力支持中原論壇，我們要感謝師院長，關(guān)鍵的時候他應(yīng)該也有話說。請師院長發(fā)表自己高見。

師 維:沒有高見，主要是受啟發(fā)了。我同意張荊教授剛才那個意見，他有個觀點，就是警察數(shù)量增加了以后治安效益沒有上去，它的貢獻沒有上去。實際上這里面涉及一個觀點，警察數(shù)量和治安效益之間沒有必然的正比例關(guān)系。這方面應(yīng)該有研究的，但好像說得也不多，這個問題現(xiàn)在面臨著一個偽命題，就是說治安防控需要大量的警力投入。現(xiàn)在全國達到了220萬民警，這是一個很大的數(shù)目了，河南的比例現(xiàn)在只有萬分之八，有8萬公安民警。剛才也說到了我們基層警力少的問題，但多了是不是就會有很好的效果，這個在西方做的實證研究里面都已經(jīng)反映得很清楚了，沒有必然的正比例的關(guān)系?，F(xiàn)在中國的警力我認(rèn)為總量還是很大的，像永城市現(xiàn)在能達到萬分之五?現(xiàn)在有多少人?

陳 鋒:現(xiàn)在我們有1000多人。

師 維:那都達到萬分之十了，這里面實際上涉及勤務(wù)配置問題，關(guān)鍵是這些人都在干什么。剛才袁珂隊長也談到了，說我們巡邏現(xiàn)在有一些無效勞動的問題，這個我想倒也不一定，肯定他能夠通過自己的能見度給公眾以安全感。

圍繞著法治化，這里面我想有這幾個方面。法治化現(xiàn)在提的比較清楚，第一個就是科學(xué)立法問題。我們現(xiàn)有的法律規(guī)范對社會治安防控法治化應(yīng)該是有一定的支撐的，但是不一定很完整。剛才各位專家也提到了這個問題，這里面有一個矛盾，當(dāng)法學(xué)界在追求立法的簡約化的時候，我們過多地在提規(guī)范化，但是我們實踐中忽略了一個標(biāo)準(zhǔn)化的問題。我們也問外警，發(fā)達國家的高級警官:你們國家的執(zhí)法規(guī)范化是什么?他會給你講得頭頭是道，講到最后我們發(fā)現(xiàn)他講的是標(biāo)準(zhǔn)化問題，既可以翻譯成標(biāo)準(zhǔn)，也可以翻譯成規(guī)范。我們過多地強調(diào)的是規(guī)范化，但是忽略了標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一個偏于靜態(tài)的概念，而規(guī)范化是一個偏于動態(tài)的概念，在漢語里面兩者不是一個概念。

關(guān)于當(dāng)前的警察立法，法學(xué)界主張簡約，恰恰是我們的警察執(zhí)法失去了在法律層面上的標(biāo)準(zhǔn)化。公安部法制局在總體布局執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作的時候，更多的也是在規(guī)范層面上來考慮，但是在標(biāo)準(zhǔn)層面上缺少相關(guān)的制度建設(shè)。這樣會導(dǎo)致一個什么問題呢?在公安機關(guān)，在基層社會，包括相關(guān)部門，帶來了一個職責(zé)不明、權(quán)力不清的問題?；谖覀児碴犖榈恼w素質(zhì)，和審判機關(guān)、檢察機關(guān)在隊伍上我們是沒法比的。我們只知道我們要干什么，上級讓我們干什么我們就干什么，但為什么這樣做我們不知道，而且也不愿意去考慮。雖然它是一種被動的執(zhí)行，但也更需要我們的工作在規(guī)范層面上的細化，實際上也就是具體的一個標(biāo)準(zhǔn)化問題。所以科學(xué)立法，圍繞著社會治安防控這個問題，恐怕我們還有很多的工作要做。

第二個涉及嚴(yán)格執(zhí)法的問題。社會治安防控涉及多部門，原來我們搞社會治安綜合治理的時候，我們說抓系統(tǒng)與系統(tǒng)抓，也是多部門的問題，公安機關(guān)是主力，剛才各位專家也都說了，我注意到一個概念，張荊教授，你剛才提到了公正執(zhí)法問題。

張 荊:公平正義。

師 維:現(xiàn)在作為一個行政機構(gòu)，行政力量，它就是一個執(zhí)法問題，這個里面突出的是嚴(yán)格執(zhí)法，按照標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格執(zhí)法，這里的公正性問題更多涉及的是公眾對警察機關(guān)整個系統(tǒng)包括人員的一個期待，我想是這樣的一個理解。既然是法治化要求的嚴(yán)格執(zhí)法問題，我想還是回到剛才立法上的一個標(biāo)準(zhǔn)化的問題，只有有標(biāo)準(zhǔn)化，才可能會有規(guī)范化，有了標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，才有可能會有法治化。這是這樣的一個理解。

第三，法治要求公正司法。對公正司法我們現(xiàn)在沒有做這方面的研究，社會治安防控法治化，是否會產(chǎn)生基于行政管理、刑事司法，或者是基于民事爭議而引發(fā)的案件進入到司法程序?司法不是簡單的一個警察問題，我認(rèn)為公正司法不是對警察來的，警察也不是司法力量。我們有一個觀點非常明確，警察權(quán)就是行政權(quán)，我們也堅決反對把警察力量司法化，當(dāng)年《人民警察法》的修改，一直要把警察作為一個刑事司法力量，這方面我們也是提出鮮明的反對意見。我們可以梳理一下相關(guān)進入審判程序的案件，做一些個案的研究，看看這里面怎么樣把公正司法和社會治安防控結(jié)合在一起。

第四是全民守法，同樣涉及標(biāo)準(zhǔn)化的問題。公民在社會治安防控法治化進程中到底應(yīng)該有哪些權(quán)利和義務(wù)，這方面實際上是不明確的。剛才袁珂隊長也談到了打更執(zhí)勤問題，我曾經(jīng)在縣公安局抓治安工作，也關(guān)注過這個問題，當(dāng)時也想組織起來，別說沒錢，就是政府給補貼也很難弄起來，這里面實際上有一個觀念上的轉(zhuǎn)變問題。預(yù)防犯罪對公眾來說是被動的，能不能由預(yù)防犯罪走向預(yù)防受害，這個主體是不一樣的。這涉及觀念的轉(zhuǎn)變，同時也涉及制度建設(shè)，我們在制度設(shè)計上恐怕也要發(fā)生一些變化。

張遠煌:謝謝師院長。剛才提到法治原則，有一個老的法治原則，十六字方針，“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。但是黨的十八屆四中全會提出了新的法治原則:科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，實際上與我們治安防控法治化是緊密相連的。應(yīng)該說立法的科學(xué)化問題日益突出了，我們現(xiàn)在制度有了，但是科學(xué)性跟不上，法律的建設(shè)性、針對性、操作性都成問題。師院長剛才也提出了自己的觀點，說到警察的公正執(zhí)法問題。像公正執(zhí)法在我們那個十六字方針里有了;公正司法，司法必須講究公正;紀(jì)檢、行政機關(guān)，包括公安機關(guān)是要求嚴(yán)格執(zhí)法，法律規(guī)定了就要嚴(yán)格執(zhí)行，公正不公正公安機關(guān)不好判斷，老百姓不好判斷，只能交給居中裁判的司法機關(guān)。還有就是全民守法，全民守法也有個治安防控體系問題，怎么合法地參與治安防控，這塊我們要緊扣新的十六字法治原則來探討。方向都明確了，應(yīng)該朝這個方向努力。公安機關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法要抓好，司法機關(guān)就是要搞好公正司法，最后還有個全民守法的推進和落實問題。

師 維:我再補充一點。剛才提到“一村一警”問題，“一村一警”是王小洪同志在河南做副省長、公安廳長的時候，針對河南省治安狀況提出來的，每個行政村有一個民警包村工作，每周工作一天時間。

張遠煌:這個河南是不是在全國第一個提出來的?

師 維:是。這個搞的效果也很好，這里面當(dāng)然也有一些問題，比如說一周這一天的時間能不能保證到，我們也有一些工作標(biāo)準(zhǔn)，但實際上是不完善的。我還是要說標(biāo)準(zhǔn)化問題。我們的基層社會控制實際上是源自于日本的，就是交番，它是從一個點到面的輻射，它不是像美國的控制，是一個線到面的控制，咱們是由點到面的控制，是一個放射性的，等于是在點下再設(shè)點，是這樣的一個控制模式。

我們在上世紀(jì)90年代中期學(xué)美國的時候，我們也學(xué)在城市里面由線到面的控制，也有傳統(tǒng)的點到面的控制，在城市打的旗號是適應(yīng)動態(tài)化治安態(tài)勢的變化，整個公安工作是由靜到動。但是帶來一個問題，就是在城市形成了兩套控制模式，兩套架構(gòu)。一個就是傳統(tǒng)的派出所原來那種動態(tài)分散的控制，后來又發(fā)展了一套動態(tài)集中的控制，就是巡邏控制。由此嚴(yán)重浪費了警察人力資源。如果這種控制方式不能夠具體化，不能夠標(biāo)準(zhǔn)化，法治化距離我們?nèi)匀粫诌b遠。

荊長嶺:應(yīng)該說今天下午張荊教授的發(fā)言應(yīng)該表揚，我特別希望在這方面多搞點實證研究，少搞些理論思辨。警察的多少和社會治安的關(guān)系、和違法犯罪下降的關(guān)系很復(fù)雜。我剛進公安系統(tǒng)的時候全國警力只有60萬人，萬分之一點五?，F(xiàn)在我們搞了200萬人，我沒看到220萬的數(shù)據(jù)，我仍然說200萬人。從60萬增加到200萬，可以說在這30年來中國警察增加3倍多，但是社會治安形勢依然嚴(yán)峻。

警察和犯罪增減的關(guān)系有這樣幾個對應(yīng)的層次:一個是警察的多少，一個是警察的效能。我們中國警察的這個比例仍然很低。世界上的發(fā)達國家，或者說正在進入發(fā)達行列的國家的警察比例基本上在萬分之三十到四十之間，最高的萬分之七十。按200萬警察算，我們也就百分之十幾，達不到世界平均水平。再一個，我們的公安民警都去干什么了?我們這種體制，警察受地方黨委政府和上級公安機關(guān)的雙層領(lǐng)導(dǎo)，警力被肢解了。前些時候，我去濟南還有福建的廈門考察，他們用的警力都比廣東少，人家一說就是你們廣東警力不錯，16萬人。但是這16萬人給拉去拆房、抓豬，類似這樣的情況多得很，警察無法集中力量和違法犯罪做斗爭。

另外，警察控制犯罪只能是外在控制，控制主體、控制時間、控制空間、控制工具，對違法犯罪動機起的作用很小，只能壓制動機，無法去動機化。在一個社會運行機制預(yù)防功能比較弱化的情況下，在社會公眾參與度不夠的情況下，警察的功能就更弱。

談到警察權(quán)力大小，咱們不能籠統(tǒng)地講中國警察的權(quán)力大還是小，還有一個權(quán)力深度問題。中國警察權(quán)的面很寬，因為別的國家的警察不管戶籍、出入境，也不管消防。英美國家，還有我國的香港特別行政區(qū)，是以警定警，也就是說在安全體系內(nèi)和維護安全的過程中，警察該去干什么就干什么，所以香港是保安司管安全。我們中國內(nèi)地的公安是以安全職責(zé)定警，所以面就很寬。如果不管交通，不管戶籍，不管出入境，不管消防，那么權(quán)力面肯定縮小。雖然中國警察的權(quán)力面很寬，好像到處都是你的權(quán)力，但是權(quán)力深度不夠，起的作用很小。再加上最近這些年老百姓對警察的不滿，政府對警察的限制，法治對警察的限制，警察權(quán)已經(jīng)縮了不少了，所以說它發(fā)揮的功能不大。

師 維:我們的主題是社會治安防控，警察在進行社會控制的時候，這里面涉及一個問題，基層政權(quán)弱化，基層黨組織弱化，我們要組織力量參與維護社會治安，發(fā)動群眾來參與維護社會治安，可這現(xiàn)在都是警察的問題。

荊長嶺:地方黨委政府不去抓基層政權(quán)的問題，警察哪有這個權(quán)力去抓基層政權(quán)的問題。只能組織輔警、治保會、刑警、保安去干活。黨支部健全不健全，警察無能為力。這一塊現(xiàn)在太弱。

張遠煌:法治有個前提，即要與善理結(jié)合起來。因為法治不能解決所有的問題，有一句話叫做“徒法不足以自行”，前面還有一句話，就是善良之治是法治的基礎(chǔ)。

在法治國家語境下，政府要帶頭守法。如果政府不能守法的話，談治安防控法治化就沒有意義，所以我們現(xiàn)在提出來要建立法治政府。依法治國首先要落實到依法行政層面，這個很重要。比如說剛才講的很多事例，政府不走程序帶頭強制拆遷，這本身就是破壞法治的行為，政府帶頭先違法的話，治安防控就沒有辦法法治化，所以我們在探討這個問題的時候，什么是命題之內(nèi)的問題，什么是命題之外的問題，這個要有所區(qū)分。我們講推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，政府作為法治政府，治安防控怎么來實行法治化，這是一個統(tǒng)一的整體，不能脫離開來。

翟英范:今天談社會治安防控法治化的問題，我認(rèn)為我們僅僅是談了這么一個話題，均衡化發(fā)展。包括這么幾個方面的內(nèi)容，一個是社會治安防控均衡，不能這邊強了，那邊弱了，在永城就出現(xiàn)了這種情況。你們這治安狀況非常好，周圍那幾個縣怎么樣啊?惡化了，這是犯罪轉(zhuǎn)移的問題。所以社會治安防控要均衡化。

再一個，就是剛才遠煌說的，政府要貫徹法治化的理念，和社會治安防控相對應(yīng)地發(fā)展。

第三個就是人，人如果不具備法治思維，不具有依法行事的這么一種認(rèn)識，這個治安防控法治化就很難實現(xiàn)。

所以社會治安法治化應(yīng)該與我們的普法教育，與我們的法治政府建設(shè)結(jié)合起來，還要與我們社會治安防控均衡化發(fā)展結(jié)合起來才能解決問題。這是我的一點想法。

荊長嶺:我說兩句。永城搞得好了，周邊城市搞得差了，犯罪分子跑你那了，跟我有什么關(guān)系?好像我搞好了又壞了。公安的防控體系實際上就是擠壓犯罪空間，如果大家都擠壓，犯罪空間就肯定小，犯罪分子肯定減少，如果我這地方擠壓得厲害，你那地方擠壓得很弱，人都跑到你那去，這沒辦法了。

治安防控體系永遠是一個一個去搞，它不可能全體一起上，它不會平衡，沒法平衡。這是實踐邏輯在起作用。經(jīng)濟發(fā)展不平衡，人的素質(zhì)不平衡，防控也不平衡，永遠都不會平衡。廣東就是這樣的，廣州亞運會的時候搞得很嚴(yán)，犯罪就往佛山那邊走，往西邊走。為什么呢?因為它搞得比較嚴(yán)，軍隊、警察、老百姓一塊上，那周邊的城市這段時間就要承受壓力，它沒法平衡。光想大家一塊齊步走，怎么可能呢?

張遠煌:一個方面，作為國家治理的層面，法治化的方向，我們要把它理清楚。但是就像荊教授發(fā)表的觀點，我們犯罪學(xué)研究也有個觀點，犯罪始終是屬于不平衡的發(fā)展，有犯罪高發(fā)地區(qū)，有犯罪低發(fā)地區(qū)。但是在整體的推進過程中，如果治安防控力量比較到位，落實比較科學(xué)，它整體會趨于良好，不過具體的犯罪轉(zhuǎn)移現(xiàn)象我們沒辦法完全消除。

關(guān)于今天我們的主題，應(yīng)該要點個題，就是治安防控的法治化的內(nèi)涵我們得搞清楚，這樣才能夠聚焦，也有助于今后我們進一步的研究。

上午和下午專家們都發(fā)表了很好的意見，我歸納一下大概是這么兩個方面。一個是治安防控法治化的操作層面，有三個要點:

第一是立法的科學(xué)化。剛才師維教授也特別提到這個，我也在反復(fù)提，就是有關(guān)治安防控方面的立法要科學(xué)化。這個科學(xué)化至少要反映什么?要反映我們社會現(xiàn)在的治安結(jié)構(gòu)的變化，我們改革開放30多年來社會結(jié)構(gòu)到底發(fā)生了哪些方面的變化，政府包打天下現(xiàn)實不現(xiàn)實，靠警察來推動治安防控現(xiàn)實不現(xiàn)實?同時，要反映我們治安的態(tài)勢到底是什么樣，這個形勢判斷一定要準(zhǔn)。我們研究犯罪學(xué)的都知道，不把握犯罪的規(guī)律和特點，在宏觀決策上面，立法方面也會出錯誤。所以立法的科學(xué)性不足的問題，在中央高層是有深刻認(rèn)識的。美國的反有組織犯罪立法，為什么后來成為聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪的藍本?因為它前后三次組織了大規(guī)模的有組織犯罪調(diào)查，由它的國會支持。所以我們在治安防控方面立法的科學(xué)化，要提到相當(dāng)一個高度，如果不能夠反映現(xiàn)實的治安結(jié)構(gòu)，不能反映治安態(tài)勢，那法治化就很難推進。

第二是執(zhí)法的嚴(yán)格化。這個可能還有爭議，張荊教授同時提出警察執(zhí)法要公正，當(dāng)然我們講執(zhí)法者要忠于法律，公平正義，這個總的價值不能丟。公安屬于政府的范疇，政府的一個重要職能就是行政秩序之維護，它的重要任務(wù)之一是如何嚴(yán)格執(zhí)法，至于公正司法主要還是靠司法機關(guān)。所以我們嚴(yán)格執(zhí)法的機制怎么保障，包括上午講的治安防控體系評價，怎么圍繞嚴(yán)格執(zhí)法指標(biāo)去開展，這也是我們在研究治安防控法治化時要面臨的問題。我們的警察無論在治安方面，還是刑事偵查方面都要嚴(yán)格執(zhí)法，這是必需的。

第三是防控機制的法治化，這也是個操作層面的問題。現(xiàn)在我們專業(yè)警察力量如何配置，警察力量的增加與治安形勢好壞的內(nèi)在關(guān)系如何，專業(yè)警察的治安運行機制怎么來確立，比如說是服務(wù)型警察還是管理型警察，又比如說我們警察的管理體制，基層公安機關(guān)的執(zhí)法權(quán)在層級上怎么分布等等，防控機制的法治化，甚至是群眾有序參與的法治化，這一系列問題，都屬于這個范疇。現(xiàn)在國家—社會二元主體已經(jīng)形成，一方面是專業(yè)立法方面的，另一方面是群眾有序參與。上午我講了一個觀點，就是說我們專業(yè)層面的治安領(lǐng)域和民眾參與的治安領(lǐng)域要有明確的劃分，就像政府和市場有邊界，哪些我政府該管，哪些我們可以借助于民眾。這里面還要引申出來一個觀點，政府還要有針對性地花錢買治安服務(wù)，要借助于民間的高端智力。英國有一個成功的經(jīng)驗:在廠礦企業(yè)、金融機構(gòu)，或企業(yè)的發(fā)展方面，政府花錢買犯罪學(xué)家的研究成果，我給你定一個課題，我要求達到什么目的，你給我寫一個方案并指導(dǎo)實施，政府花錢購買，這個也是民眾參與的方式。怎么借鑒民間的高端智力來促進我們的防控機制建設(shè)，也是我們治安法治化的一個重要內(nèi)容，要有這種機制，要由法律來規(guī)定。目前政府呼吁建立高端智庫，也反映了這方面的要求。

最后，就是人的法治化問題。在立法的科學(xué)化，執(zhí)法的嚴(yán)格化和防控機制的法治化背后，還有一個更深層次的東西，我上午也一直在強調(diào)，就是法治觀念的確立，人的法治化的問題，這是個基礎(chǔ)前提。這很重要，如果沒有人的觀念的法治化，我們前面這些法治化就都沒有依托了，法治化為什么難?難就難在人的法治化方面，人的法治觀念的培育方面。

我們的李克強總理也是學(xué)法律的，所以他經(jīng)常在講“法無授權(quán)不可為，法無禁止即可為”的道理。這句話的前半部分是對我們執(zhí)法者而言，法律沒有授權(quán)的時候我們千萬不能越雷池一步;后半部分是對老百姓講的，我們不能用對老百姓的這個要求，來要求我們的執(zhí)法機關(guān)，這就要求太低了。老百姓是只要是國家法律沒有禁止，都可以干，但是作為執(zhí)法機關(guān)，尤其是公安機關(guān)，法律沒有授權(quán)你絕對不能干。

這里面觀念的培育很麻煩，張荊教授講的，通過系統(tǒng)的培訓(xùn)，這是一個渠道。我們國家有些地方有些好的經(jīng)驗，比如讓警察能去參觀法庭審判的過程，看看法官怎么理解法律，看看律師怎么理解法律，看看檢察官怎么闡述法律，這是一個生動的法治教育途徑，比一般的法治教育更有針對性。我認(rèn)為我們國家現(xiàn)在法治化最大的問題，就是人的法治化，觀念的法治化。上午舉了新華社記者捕捉到的鏡頭，就反映了這個問題。一方面，領(lǐng)導(dǎo)說我搞法治，旁邊人都不相信，認(rèn)為在作秀;另一方面，口頭講法治，行動中違反法治;再一個，政府的法律顧問辭職，領(lǐng)導(dǎo)遇到問題就讓他找變通，超越法律的紅線，他感到恐懼，辭職了。一定程度上，這就是我們國家法治狀態(tài)的一個縮影。在公安這塊應(yīng)該說法律意識要高于普通的民眾，高于其他的部門機關(guān)。但是在這方面，在人的法治化問題上，我們的確面臨著一些重大的挑戰(zhàn)。

今天院校來的很多，院校這塊也承擔(dān)著特殊的責(zé)任。我們今天討論這個話題應(yīng)該說只是解開這個話題，這確實是一個很大的工程。當(dāng)然它與政府的法治化，與我們國家推進依法治國、法治中國建設(shè)是緊密相連的。在這塊要有所突破的話，那么我們的平安中國、幸福中國應(yīng)該說更有期待了。

總結(jié)大概就是這么幾點，我看理論方面甚至可以做一些專門的課題研究。

張 荊:我再補充兩點。一是大家對我說的警察執(zhí)法的公正性問題提出異議和磋商。但我還是堅持對這類問題繼續(xù)研究的價值判斷。警察是不是就是工具，就是一種行政執(zhí)法權(quán)，不存在執(zhí)法公正的問題。上面發(fā)言中我談到“制度設(shè)計上的邏輯錯誤根本無法保護現(xiàn)實中的公平正義”，這是從法理學(xué)的角度來說，在現(xiàn)實中警察行使行政執(zhí)法權(quán)不僅僅是直接面對街頭犯罪那么簡單，他們還會遇到大量的沖突和糾紛的解決，比如說群眾和官員發(fā)生沖突，老板跟工人發(fā)生矛盾和沖突，警察如何秉持一種中立的價值，公正地處理糾紛，而不是偏袒權(quán)力者和有錢人等。第二，師院長提出的“從預(yù)防犯罪走向預(yù)防受害”我不敢茍同，我認(rèn)為，這是在為警察開脫其社會責(zé)任，為什么這么講呢?還是說個真實的例子，我們樓的住戶被入室盜竊了，于是報警，警察來了，又是照相，又是錄口供。臨走時放下一句話:“誰讓你家不安防盜門和防盜窗的!”這大概就屬于“預(yù)防受害”的內(nèi)容。人民納稅供養(yǎng)警察，就是希望警察有效地破案，打擊犯罪，為民眾提供良好的公共安全服務(wù)。警察沒能為社區(qū)提供安全的公共產(chǎn)品，不去自責(zé)，而是指責(zé)犯罪受害者沒有安好防盜門、防盜窗，沒有做好預(yù)防受害的工作。

荊長嶺:其實兩個問題并不矛盾，預(yù)防犯罪、預(yù)防被害并不矛盾。前天我剛剛下課，電視臺來采訪我，說是一個女孩子夜跑時被人殺了，你要告訴大家以后再夜跑怎么防范危險，其實這就是預(yù)防被害，預(yù)防被害的同時也預(yù)防了犯罪，這兩個東西是不沖突的。

皮藝軍:我們這個會叫法治化，我今天上午說，這個法治和制度的制不一樣。如果我們只搞應(yīng)用，我們就可以研究法制，制度的制，我們研究法治化就是搞理論，但是我們說的理論，包括我們在座的所說的理論都是建立在實證的基礎(chǔ)上。我們講的是事實后面的東西，為什么和怎么樣去做。

(責(zé)任編輯:付傳軍)

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