申建林，姚曉強

（1.武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072；2.中南民族大學公共管理學院，湖北 武漢 430074）

·政治學研究·

公共治理的中國適用性及其實踐限度

申建林1，姚曉強2

（1.武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072；2.中南民族大學公共管理學院，湖北 武漢 430074）

目前“國家治理”話語熱并不意味著對公共治理觀念的肯定和接納，相反，它是應對公共治理全球化趨勢而采取的一種變通與改造。中國學術(shù)界在公共治理在中國的適用性和可行性問題上存在著重大分歧與爭議，一些學者以中國缺乏公共治理的條件、適應對象和一元化政治結(jié)構(gòu)為由，否認公共治理的中國適用性；另一些學者則通過考察中國轉(zhuǎn)型社會所出現(xiàn)的具體社會問題而認為，這些社會問題的解決正是為公共治理提供了實踐空間。否定公共治理中國適用性觀念的幾種論證存在著邏輯困境，但在承認公共治理具有中國適應性的同時，也需要評估公共治理的有效實踐范圍和適用限度，公共治理因無法避免治理失敗風險，也無法解決政治結(jié)構(gòu)和政治體制的基礎(chǔ)性問題而存在著自身的局限性。

公共治理；國家治理；政治現(xiàn)代化

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.04.004

20世紀90年代以來，鑒于中國改革開放后體制轉(zhuǎn)軌帶來的諸多問題，政治學界關(guān)注的焦點從“權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整”轉(zhuǎn)向“權(quán)力的運行方式”，由此對“政治體制改革”的研究逐漸淡化，而趨向于對“公共治理”的探索。中國學術(shù)界對“公共治理”的研究，開始于對西方公共治理理論的譯介，21世紀以來學者們則進一步探討“公共治理”在中國的適用性和可行性，并在該問題上出現(xiàn)了重大分歧和爭議。一部分學者（如李景鵬、周雪光、楊雪冬）［1］以中國缺乏公共治理的條件和適用對象，以及與公共治理難以相容的一元化政治結(jié)構(gòu)為由，否認公共治理在中國的適用性。另一些學者則認為中國固然還未達到西方公民社會的發(fā)達程度，但中國轉(zhuǎn)型社會所出現(xiàn)的大量復雜的現(xiàn)代社會問題急需通過公共治理的方式來解決，如王詩宗、鄭杭生等就是這類觀點的代表［2］。而在黨的十八屆三中全會明確提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標后，眾多學者則直接越過了公共治理理論的中國適用性爭議，轉(zhuǎn)而投入到“國家治理”的熱點研究之中。

目前被廣泛研究與傳播的“國家治理”話語是否意味著對公共治理觀念的接納與吸收？從而隱含著對公共治理的中國適用性的肯定？對公共治理中國適用性的質(zhì)疑是否具有說服力？如果公共治理具有中國適用性，其適用限度或?qū)嵺`局限性表現(xiàn)在哪些方面？本文力圖對這些問題進行具體探討。

一、公共治理的全球化趨勢與中國“國家治理”的消極回應

（一）世界公共治理理念的源起與創(chuàng)新

公共治理觀念與全球化息息相關(guān)，并隨著全球化的開啟而萌生。20世紀90年代之后的全球化趨勢使經(jīng)濟、信息、技術(shù)、日常生活等各個方面沖破既有民族國家的疆界，使“控制信息的傳遞，主導文化價值，對經(jīng)濟進行獨立的管理，對收入和財富的權(quán)威性分配等”［3］（P22）傳統(tǒng)的國家職能遭到削弱或部分喪失，資本的國際流動和跨國公司的出現(xiàn)限制了主權(quán)國家自主管理能力，國際政治組織和非政府組織、跨國經(jīng)濟組織、公民組織等因能提供公民需要的公共服務(wù)而成為新規(guī)則制定的參與者，由此，承認非政府力量參與的多元共治的公共治理觀念應運而生。

公共治理觀念同時也是應對當代世界各國在政府管理與市場調(diào)節(jié)中不可治理難題的新思路。市場的“個人利益原則使單一市場力量很難承擔起公共利益的責任，而政府及其官員因自身利益的考慮存在腐化傾向，這使政府也缺乏公正有效地實現(xiàn)公共利益的動力”［4］，新自由主義的市場與國家主義的政府都暴露出各自的缺陷，在政府與市場中選擇并不能有效地解決公共利益和公共產(chǎn)品的供給等問題，由此，產(chǎn)生了解決政府失靈和市場失靈的第三條道路，即政府、市場與社會的重新組合與協(xié)同管理的公共治理道路。

公共治理觀念的創(chuàng)新之處表現(xiàn)在兩個方面。其一，把公民和公民組織納入了治理機制，使社會與政府、市場形成多元共治的局面。其二，政府與市場、社會之間由傳統(tǒng)的規(guī)制與服從關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榛锇楹献麝P(guān)系。任何一方都不受控于另一方，呈現(xiàn)出“無中心”的特征，“有的組織有可能在某一特定的交換過程中處于主導地位”，但不可能對參與治理的他方“發(fā)號施令”［5］，各方只能通過平等對話和協(xié)商的方式來解決問題。在全球化的沖擊下，在政府與市場失敗的公共領(lǐng)域，傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治與集權(quán)管理讓位于全新的公共治理方式，多方共治在公共管理和公共利益的實現(xiàn)方面取得了明顯成效，并在全球范圍內(nèi)迅速擴展。

（二）公共治理語境下中國“國家治理”的實質(zhì)

對于公共治理的全球化趨勢，中國也作出了相應的回應，當前中國“國家治理”話語的流行在一定程度上是受西方治理話語影響的結(jié)果。然而，公共治理話語形成的影響并不等同于話語意義與治理思維的影響，事實上，中國刻意強調(diào)的是“國家治理”和“政府治理”，這一特定的表達并不意味著對公共治理理論適用于中國的肯定，相反卻是對公共治理觀念的某種回避和消解。

公共治理理論作為超越于新公共管理的更為前沿的一種管理觀念，具有去國家化的特征，在某些公共管理和公共利益實現(xiàn)過程中，只有政府從傳統(tǒng)的壟斷性政治權(quán)威的角色中擺脫出來，才能與市場、社會形成平等的合作伙伴關(guān)系。而在當前中國權(quán)力結(jié)構(gòu)并未進行實質(zhì)性調(diào)整的情況下宣傳治理，這并非意味著傳統(tǒng)政府管理方式的轉(zhuǎn)變和向公共治理的靠攏，而只是在公共治理全球化趨勢的壓力下所作的政治回應，其回應策略是借用“公共治理”中的“治理”，并將其與國家相結(jié)合而形成“國家治理”的主導性政治話語。在中國權(quán)威性文件中明確強調(diào)的是“國家治理”和“政府治理”，而這一中國式的治理表達與公共治理觀念已相去甚遠，中國的“國家治理”必定適應中國特有的政治結(jié)構(gòu)與政治形態(tài)，它處在“中國共產(chǎn)黨的權(quán)威”領(lǐng)導之下［6］，通過提高黨的執(zhí)政能力而實現(xiàn)；我們所強調(diào)的“政府治理”也“主要以合法的強制性力量為后盾來動員資源、約束行為、提供公共服務(wù)以增進公共利益”［7］，這種憑借國家的強制力和政府的主導性權(quán)威而從事的“國家治理”與作為對話協(xié)商和合作共治的“公共治理”存在界線區(qū)分。

當然，在談到國家治理時，我們同時也強調(diào)國家治理的現(xiàn)代化，以表明國家治理話語具有不同于傳統(tǒng)政治統(tǒng)治和政府管理的現(xiàn)代內(nèi)涵。但我們的“國家治理現(xiàn)代化”所指向的并不是權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化，而只是治理手段和治理技術(shù)的現(xiàn)代化。

“國家治理”試圖把西方努力解決現(xiàn)代社會問題的“公共治理”改造為中國政治權(quán)威性主導的“社會經(jīng)濟管理”。所以，中國在談國家治理時，無非是通過國家治理的現(xiàn)化代，來達到“提高執(zhí)政黨的執(zhí)政水平和能力”的最終目的，國家治理的落腳點還是“服務(wù)于并配合既有的政治結(jié)構(gòu)”?？傊?，在中國，作為“公共”的治理被改造為“國家”的治理，而服務(wù)于中國的一元化政治結(jié)構(gòu)。

人們也可能以“元治理”為由而認為，即使在真正現(xiàn)代意義的公共治理中，國家和政府也具有不可取代的主導地位和獨特作用，治理的公共性和治理主體的平等性只是一種原則性的理想，公共治理的實際運行也無法改變國家和政府主宰的現(xiàn)實。但需要澄清的是，“元治理”的存在并不是國家化和政府化治理的證明，當多方合作無效而導致公共治理失敗后，的確需要借助于國家和政府承擔的“元治理”，即在治理失敗后由政府制定更合理的規(guī)則、并組織協(xié)調(diào)各方，促使合作共治的順利完成。顯然，“元治理”并不是向傳統(tǒng)國家管控和政府管理的回歸，相反，它堅持的仍然是公共治理思維，通過政府的制度供給和組織協(xié)調(diào)而恢復公共治理，所以，在公共治理中，政府只是平等的參與，在元治理中，政府只是“組織協(xié)調(diào)”［8］，而決非直接管控。以元治理為由，通過對元治理的曲解而論證公共治理的國家主導性，從而改變治理主體之間的平等性，這種觀念并不是對“公共治理”在中國具有適用性的支持，而是一種變相的否定［4］。

二、對公共治理中國適用性的否定及其邏輯困境

當前“國家治理”研究熱并不是公共治理在中國適用性的印證，相反，“國家治理”這種特定的表達本身就包含著對公共治理觀念的謹慎態(tài)度和刻意改造。那么公共治理是否適用于中國社會？在這一問題上，一些學者曾持否定態(tài)度，他們提出的理由主要有：一是中國面臨的問題與西方不同，中國當前面臨的問題是如何進行制度改革、提高現(xiàn)代化國家能力，而西方發(fā)達國家現(xiàn)代化政治秩序已經(jīng)建立起來；二是中國沒有實施公共治理的社會條件，如成熟的公民社會、公民理性參與的能力等；三是中國一元化的政治結(jié)構(gòu)與公共治理難以相容。質(zhì)疑公共治理適用于中國的第一個理由涉及的是公共治理的適用對象問題，質(zhì)疑者指出，中國當前面臨的問題不同于西方，也就是說中國不存在公共治理所解決的問題。如楊雪冬認為，中國當前“急需解決的問題是現(xiàn)代社會政治秩序”［6］，現(xiàn)代政治秩序的建立依賴于現(xiàn)代制度，因此我們不能越過制度改革階段直接進入治理時代。

（一）認為公共治理在中國缺乏適應對象的邏輯困境

我們先考察一下中國的具體現(xiàn)狀。中國目前出現(xiàn)了政府和市場的失靈，但其失靈的原因根本不同于西方。西方政府和市場失靈，是因為它們現(xiàn)有的功能已經(jīng)不足以解決新出現(xiàn)的問題，需要運用一些彌補手段予以解決。也就是說，公共治理作用的發(fā)揮是建立在政府和市場充分發(fā)揮其作用的基礎(chǔ)之上的，是對政府和市場功能的彌補，而不是替代。但中國的政府和市場失靈則表現(xiàn)為政府執(zhí)行能力的不當以及政府對市場的排斥，這一現(xiàn)象的根本原因在于中國現(xiàn)代化的政治秩序沒有建立起來。面對中國政府和市場的失靈，我們需要的是政府能力的再造。這也即是說目前中國仍然處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期，面臨的主要任務(wù)仍然是國家與政府的體制改革、民主與法治建設(shè)，以及激發(fā)市場潛能的發(fā)揮。而這與西方“去國家化”的治理要求相去甚遠。那么，這是否意味著只有等到現(xiàn)代化任務(wù)完成以后，我們才能運用公共治理［8］？

中國的確存在著體制改革與政治現(xiàn)代化等基本制度設(shè)施建設(shè)的重大問題，但同時也存在著諸如環(huán)保、跨國公司的管理等大量的現(xiàn)實問題，對于這些現(xiàn)實社會問題的解決，傳統(tǒng)的政府管理方式往往力不從心，效果不佳。以環(huán)保為例，如果環(huán)境保護與環(huán)境治理完全交給政府部門，由于政府的自利傾向和官員尋租行為，一方面會大大增加管理成本，另一方面會給公眾和利益相關(guān)者帶來不利后果。如果通過合作共治，由政府投資，企業(yè)通過競標而實施污染治理，獨立而專業(yè)化的社會組織承擔環(huán)評和治理監(jiān)督，則會避免環(huán)境保護和環(huán)境治理的政府失敗和市場失靈，從而實現(xiàn)有效治理。由此看來，中國不可能不存在公共治理適用的社會問題。相反，在中國社會轉(zhuǎn)型期，不僅已出現(xiàn)了有待公共治理解決的大量現(xiàn)實問題，而且中國已經(jīng)出現(xiàn)了公共治理的應用實例，并取得了良好的治理效果。

（二）認為中國缺少公共治理的社會條件的邏輯困境

認為公共治理不適用于中國的第二個理由是中國不存在公共治理的社會條件，如成熟的公民社會、公民理性參與的能力等。從原則上看，公共治理的順利運行必須滿足兩個社會條件，“一是成熟的多元管理主體的存在以及他們之間的伙伴關(guān)系；二是民主、協(xié)作和妥協(xié)精神”［9］。也就是說公共治理依賴于公民社會組織以及公民理性的參與能力。而一些學者則否定中國存在這樣的社會條件，如李景鵬在《中國走向“善治”的路徑選擇》中指出，中國公民社會現(xiàn)狀與西方還有很大差距，官本位的思想仍然嚴重，我們沒有一個強大的公民社會，中國公民仍然不具備公共參與的理性能力。

公民社會即是“國家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織”［10］。就目前的情況來看，中國公民社會雖然如李景鵬所說并不強大，但已經(jīng)逐漸成長。近年來，公民社會組織無論是數(shù)量還是種類都在迅速增多，而且在社會管理與公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮了越來越重要的作用。“截至2014年6月底，全國依法登記的社會組織約有56.1萬個，涉及國民經(jīng)濟各個行業(yè)和領(lǐng)域，初步形成了門類齊全、層次多樣、覆蓋廣泛的社會組織體系，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展、維護市場秩序、參與社會治理、暢通協(xié)商民主渠道和建言獻策等方面發(fā)揮著重要作用?！保?1］例如成立于1993年的中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會，是由從事環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的一些企業(yè)以及行業(yè)專家自愿組成的非營利性社會組織，它通過與不同地區(qū)和國家的相關(guān)機構(gòu)、企業(yè)開展平等的互助與合作，為環(huán)境保護做了大量有效的工作。

中國公民社會組織的存在及其社會作用的顯現(xiàn)已經(jīng)成為不可否認的事實，當然，相對于西方，中國公民社會確實“還很不成熟，其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等還不十分明顯”［12］。誠如學者沈承誠所認為的，引入治理理論，“必須以非營利組織的充分發(fā)育作為其發(fā)揮優(yōu)勢實現(xiàn)功能的社會條件和載體，沒有非營利組織的充分發(fā)育，就不可以在公共管理領(lǐng)域引入治理理論，否則必然造成政府—市場—社會之間相對均衡狀態(tài)的異化和扭曲”［13］。但是，公民社會不成熟不發(fā)達，只能表明公共治理的實踐及其領(lǐng)域受到一定的抑制，并不能就此證明公共治理沒有適用性。相反，中國既有的公民社會組織能夠為公共治理開拓一定的實踐空間，并通過公共治理實踐而獲得訓練和成長，也就是說公共治理的實踐與嘗試既能最有效地鞏固現(xiàn)有的公民社會，還有利于推動公民社會的進一步發(fā)展。

至于借口中國公民參與意識和參與能力不足而拒絕公民參與，并進而排斥公共治理實踐，則不僅是無理的，而且是有害的。市場經(jīng)濟不可避免地激發(fā)了個人的主體性和個人權(quán)益意識，誰能否認，現(xiàn)在的中國人還缺乏個人利益意識和為維護個人利益的參與意愿？維穩(wěn)問題之所以成為目前急需解決的突出社會問題，正是因為民眾的維權(quán)意識高漲卻又難以找到合法的解決渠道所致，“在個人、集體和國家利益的關(guān)系上，人們再也不認為個人利益無足輕重了，而逐漸意識到，個人利益不能無限度地服從國家或集體利益”［14］（P46）。至于對參與能力的理解與判斷也存在嚴重誤解，其一，參與能力何以形成？我們能想象存在這樣一個社會，即其成員在集權(quán)統(tǒng)治之下，在從沒有任何公共生活參與的情況下，先培養(yǎng)強大的參與能力，而后才能提供參與權(quán)利和參與機會？能在不參與的情況下培養(yǎng)參與能力嗎？沒有參與經(jīng)歷和參與實踐，何以提高參與能力？以參與能力不足為由而排斥參與，正如以不會游泳為由而禁止提供游泳的機會。其二，何為參與能力？在涉及當事人的個人利益及其維護上，我們能以當事人對自身利益的判斷與維護的無能為由，替人作主并取而代之嗎？所謂參與能力，無非是指公民參與對個人利益以及與個人利益相關(guān)的公共利益進行判斷與決定的能力，每個正常的公民通常都能意識到何種選擇有益于自己和有利于公共生活。當然，在現(xiàn)代社會，也存在某些專業(yè)性的復雜的社會問題（如環(huán)境保護法的制定、市政建設(shè)的科學規(guī)劃等）超出了普遍公民的判斷力，但這也不能成為排斥其參與的充分理由，在存在社會分工的現(xiàn)代社會，公民可以通過公民組織或者委托專業(yè)代表而實現(xiàn)參與和監(jiān)督的目的。

（三）認為中國缺少公共治理政治土壤的邏輯困境

第三個理由，即一元政治結(jié)構(gòu)和政治權(quán)威主義使中國喪失了公共治理適用的政治土壤，看似考慮現(xiàn)實基礎(chǔ)而具有合理性。李景鵬認為，行政權(quán)力決定一切的情況仍然普遍存在，“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變是幾乎不可能的。周雪光也指出，“國家治理面臨著權(quán)威體制與有效治理之間的基本矛盾，即中央集權(quán)制度趨于一統(tǒng)治理，體現(xiàn)在國家政策、資源調(diào)配、人事管理上的一元化統(tǒng)理”［15］，這種矛盾已經(jīng)“不可調(diào)和”［16］。但是這種矛盾就不能試圖解決嗎？當中國的社會轉(zhuǎn)型使社會結(jié)構(gòu)趨于多元化而政治形態(tài)仍然是權(quán)威主義一元化的，并與社會結(jié)構(gòu)存在緊張而不利社會經(jīng)濟發(fā)展的時候，我們?nèi)匀灰Ａ暨@種不合理的事實而不能試圖改變它嗎？事實上，中國的改革既包括經(jīng)濟與社會發(fā)展的改革，也包括相應的政治體制改革，而從干部人事制度、黨政分開、政企分開、政社分開，到集體領(lǐng)導與負責制、政黨法治與責任政府建設(shè)等，一直成為中國政治體制改革的基本方向，并取得了改革成績。我們無法以公共治理的管理主體多元化與既有政治結(jié)構(gòu)之間的緊張關(guān)系為由，而放棄公共治理的實踐，相反，公共治理的嘗試有利于推動政治結(jié)構(gòu)的變革與優(yōu)化。

也有學者分析了以政治結(jié)構(gòu)與政治形態(tài)為由而放棄公共治理的問題所在，如鄭杭生曾認為，這種從政治結(jié)構(gòu)入手對公共治理的適用性進行分析的方法，實際上是一種“結(jié)構(gòu)決定論”［17］，它否認了政治結(jié)構(gòu)的彈性與可變性。目前中國所推進的法治建設(shè)和民主發(fā)展，尤其是政府職能的轉(zhuǎn)變，正是為公共治理提供了一定的實踐空間。王詩宗也指出，公共治理并沒有“降低國家或政府的重要性，而是要求重新設(shè)計、建構(gòu)國家”［18］，并與國家職能的轉(zhuǎn)變相契合。

變革與創(chuàng)新往往因為影響和沖擊既有的利益格局而受到既有權(quán)威的抵制和阻止，但這不構(gòu)成對一種合理東西放棄的理由。事實上，在變革的時代，既有的社會與政治力量往往是惰性而保守的，一種新的管理形式是否推行，并不是以保守力量的意愿為依據(jù)的，而是以正當合理性為依據(jù)。那種以中國政治土壤為由而否定公共治理適用性的觀念，既不利于新的管理形式的引入，也不利于政治體制的變革。

三、公共治理應對中國問題的實踐限度

質(zhì)疑公共治理的中國適用性的觀念存在邏輯困境，傳統(tǒng)管理難以應對的新的社會問題的出現(xiàn)為公共治理提供了應用空間。但這并不意味著公共治理能解決公共服務(wù)和公共管理的一切問題，并可取代國家調(diào)控和政府管理。在承認公共治理具有適應性的同時，應該評估公共治理的有效實踐范圍和適用限度。事實上，公共治理在實踐價值和實踐范圍上存在著局限性：公共治理存在著失敗的風險；公共治理只能解決部分公共利益的實現(xiàn)問題，而無法解決政治結(jié)構(gòu)和政治體制的基礎(chǔ)性問題。

（一）公共治理本身可能存在的失敗

不可否認，相對于傳統(tǒng)的管理方式，公共治理具有特定的優(yōu)勢，但正如“政府失靈”和“市場失靈”，公共治理也存在失靈問題，公共治理中自組織的協(xié)調(diào)效果并不總是“優(yōu)于繼續(xù)依靠市場力量或自上而下的控制”［19］，即使在公民社會發(fā)達的西方，也不能確保任何自組織協(xié)調(diào)與合作共治的成功。

公共治理離不開治理主體或者公民的充分參與，如果缺乏參與條件，治理就無法實施?，F(xiàn)代民主生活往往充斥著參與悖論，一方面，公民的參與意識已經(jīng)覺醒，同時也具備相應參與的能力，而另一方面，也出現(xiàn)了“政治冷淡的常態(tài)化”［20］（P7）現(xiàn)象，對于公共事務(wù)，公民常常采取不參與的態(tài)度。造成這種現(xiàn)象的主要原因在于現(xiàn)代生活的異化和人的自主性的喪失。迫于現(xiàn)代生活的壓力，公眾無暇顧及自身生活之外的公共事物，或者對既有參與機制不滿而又無力改變，從而產(chǎn)生一定程度的政治冷漠，在這種情況下，即使開放參與的途徑，公眾也不愿參與或者消極參與，致使公共治理無法運行。

最成熟發(fā)達的公民社會也無法確保公共治理中多方合作的有效性，從而也無法避免治理失敗。對公共問題的治理不僅需要充分的參與，還有賴于自組織間的有效合作。自組織間的有效合作取決于對合作規(guī)則的遵守、對責任的承擔以及對義務(wù)的履行等。參與治理的任何主體一旦不遵守合作規(guī)則、不承擔相應責任和履行相應義務(wù)，則會導致合作無效。在合作規(guī)則的遵守上，政府的管控思維慣性依然影響政府行為，使合作共治中政府常常給其他主體施壓，破壞相關(guān)的規(guī)則，而“治理是只有被多數(shù)人接受（或者至少被它所影響的那些最有權(quán)勢的人接受）才會生效的規(guī)則體系”［21］（P5），規(guī)則的破壞意味著治理的喪失。因利益主體的利益訴求不同而發(fā)生分歧是一種常態(tài)，合作共治的引入為解決這類社會經(jīng)濟問題提供了新的有效機制，但在強勢主體（如政府）不遵守平等合作的規(guī)則而力圖操作他方時，公共治理扭曲為壟斷性的政府管制。如，地方政府為規(guī)劃市鎮(zhèn)建設(shè)而解決拆遷問題時，通常采取各方協(xié)商的公共治理管理方式，但在協(xié)商實踐中，出于特定的利益考慮，政府一方往往憑借其強勢地位而脅迫民眾，引發(fā)沖突，致使合作失效和治理失敗。合作共治是一個理性協(xié)商并實現(xiàn)利益平衡的過程，但我們無法確保各方的利益平衡意識和平等的理性反思能力，在意見交鋒時，任何缺乏理性反思的一方的出現(xiàn)都是對合作效果的影響，乃至對合作性質(zhì)的改變。此外，合作方案確定后，一旦某一合作主體逃避為實施方案而承擔的責任，最終也會導致治理失敗。

（二）公共治理無法解決政治結(jié)構(gòu)與政治體制問題

公共治理是超越于新公共管理的更前沿的一種新的管理方式，在性質(zhì)上，它是特定制度背景下的管理技術(shù)與管理手段，而無法解決中國政治體制和政治結(jié)構(gòu)本身的基礎(chǔ)性問題。一種管理方式的變通無法取代政治體制和政治結(jié)構(gòu)本身的變革。公共治理是公共管理的全新理論，而不是政治學研究的基礎(chǔ)問題或經(jīng)典問題，它關(guān)注的是管理技術(shù)與手段，并不關(guān)心政治權(quán)力結(jié)構(gòu)并致力于改變這種結(jié)構(gòu)的政治學焦點問題。

中國政治發(fā)展和政治現(xiàn)代化的主要問題不是既有政治體制對整個社會進行治理的問題，而是政治體制本身的變革問題。中國的國情與西方不同，西方已經(jīng)完成了政治現(xiàn)代化，因而一系列社會問題可以通過公共治理手段來解決。當然，公共治理在中國既有體制中也能找到發(fā)揮作用的應用空間，并能為公民社會的成長和政治現(xiàn)代化注入能量，但中國的政治結(jié)構(gòu)調(diào)整和政治現(xiàn)代化的實現(xiàn)是無法通過治理技術(shù)完成的。中國政治現(xiàn)代化的主要路徑是政治體制改革，這種改革是更為復雜而艱難的過程，畢竟改革涉及到政府自身，解決政府問題比解決其它任何社會問題更為困難，因為這里存在著改革的悖論，一方面希望改變政府自身的缺陷，另一方面政府之外的社會組織并不能成為變革政府的合法力量，只有通過政府才能解決它自身的問題。由此，中國的政治體制改革在性質(zhì)上是政府自我變革的問題，而自我變革是一個充滿偶然性的不確定的過程，誰能夠確定地把握通過人治而實現(xiàn)法治的具體歷程和可靠方案？

中國政治現(xiàn)代化不只是涉及到國家和政府的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，中國政治體系的獨特性集中反映在政黨制度中，政黨制度成為整個國家制度的核心，并奠定整個國家制度的基礎(chǔ)，因而，政黨的法治化和現(xiàn)代化成為中國政治體制改革的關(guān)鍵問題，而政黨制度的變革與完善遠遠超出了公共治理理論的研究視野與研究能力。公共治理只限于在公共物品的供給和公共事務(wù)的管理上采取多方參與、合作共治的方式，并不專門研究某一治理主體的合法性和法治化問題（如政府法治化問題），公共治理重在考慮如何有效地實現(xiàn)公共利益，并不直接致力于整個制度環(huán)境的改變。中國政治發(fā)展的最核心問題并不是管理技術(shù)問題，而是政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性問題，前者是公共管理的研究對象，后者則是政治學研究的重大問題，在中國政治的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中，公共治理無疑具有應用空間，但該空間是有限度的，它不能解決全部的公共問題，甚至無法解決中國政治轉(zhuǎn)型的核心問題。

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（責任編輯張婭）

申建林（1966—），男，湖北浠水人，武漢大學政治與公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為民主理論與治理理論；姚曉強（1986—），男，湖北武漢人，中南民族大學公共管理學院講師，研究方向為當代中國政府治理理論與實踐。

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