宋京霖

（北京大學(xué)，北京　海淀　100871）

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論行政的責(zé)任轉(zhuǎn)化

宋京霖

（北京大學(xué)，北京海淀100871）

摘要：責(zé)任制度的主要功能在于調(diào)和民主政治與公共行政二者之間矛盾與張力。2015年“黨政同責(zé)”在我國正式制度化，標(biāo)志著問責(zé)制的新發(fā)展。這體現(xiàn)了當(dāng)代背景下政治與行政二元混合狀態(tài)，也體現(xiàn)了法治化進(jìn)程中政治問題向法律問題轉(zhuǎn)化的發(fā)展趨勢。然而政治責(zé)任的內(nèi)涵及其特點顯示出其無法必然地轉(zhuǎn)化為法律責(zé)任。政治責(zé)任與權(quán)威的工具性要素和目的性要素相關(guān)聯(lián)，建立在社會的倫理道德基礎(chǔ)之上；政治責(zé)任是回應(yīng)機(jī)制而非以懲罰為主要目的，政治責(zé)任也是對未來結(jié)構(gòu)性風(fēng)險和成本的分配機(jī)制。上述特點決定了轉(zhuǎn)化過程中所面臨的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：政治責(zé)任；法律責(zé)任；政治；權(quán)威；黨政同責(zé)

一、發(fā)展現(xiàn)狀

自政治、行政二分法理論確立以來，現(xiàn)代國家一直面臨著民主政治與公共行政之間難以調(diào)和的矛盾。相對于西方國家，我國具有獨特的政治體制并呈現(xiàn)出不同的歷史發(fā)展脈絡(luò)。在建國后很長時間內(nèi)我國實行計劃經(jīng)濟(jì)，行政權(quán)長期處于主導(dǎo)地位。隨著改革開放以來，政府職能經(jīng)歷了一系列改革，但我國并沒有經(jīng)歷過西方國家的“夜警國家”階段，行政機(jī)關(guān)在社會經(jīng)濟(jì)、文化、教育等各個方面一直享有廣泛的職權(quán)。最近十多年以來，頻頻發(fā)生的各種風(fēng)險事故使得行政的責(zé)任問題成為社會關(guān)注的焦點，這意味著我國同樣面臨著行政國家所普遍面臨的民主責(zé)任難題。

2001年實施的《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第十五條規(guī)定：“發(fā)生特大安全事故，社會影響特別惡劣或者性質(zhì)特別嚴(yán)重的，由國務(wù)院對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的省長、自治區(qū)主席、直轄市市長和國務(wù)院有關(guān)部門正職負(fù)責(zé)人給予行政處分?！痹?003年非典之前，這條規(guī)定的社會實效并不顯著。自非典引發(fā)問責(zé)風(fēng)暴之后，問責(zé)制度由特定領(lǐng)域部門制度上升到一般性政治法律制度。2003年中共中央頒布《黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《紀(jì)律處分條例》，2004年頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)進(jìn)行了專門規(guī)定。2004年國務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》也規(guī)定了問責(zé)制度。2005年第十屆全國人大常委會第十五次會議通過的《公務(wù)員法》將“引咎辭職”和“責(zé)令辭職”制度上升為公務(wù)員管理的基本法律制度。2007年國務(wù)院頒布《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》以及國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》，對問責(zé)制進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化和明確。與此同時，地方也相繼也出臺了二十多個地方性法規(guī)和政府規(guī)章。

2007年以后，行政官員問責(zé)制度進(jìn)入了制度化完善階段，頻繁的安全事故引發(fā)公眾的持續(xù)質(zhì)疑。過往的重大事故問責(zé)中，通常被追究責(zé)任的是行政領(lǐng)導(dǎo)官員，而實際作出重大決策或在決策過程中起重要作用的黨委領(lǐng)導(dǎo)很少被問責(zé)。我國實踐中，黨委決策往往構(gòu)成了政府決策的前提、基礎(chǔ)和依據(jù)；黨委書記實際地位比行政首長顯要。在我國行政主導(dǎo)的表象之下，掩蓋的是政治與行政的二元混合。

人民代表大會制度以及黨的領(lǐng)導(dǎo)，使得政治與行政在我國一直呈現(xiàn)二元混合的狀態(tài)。直到改革開放之后，政治與行政之間的關(guān)系才開始逐漸引起關(guān)注。鄧小平最早提出了“黨政分開”的思想，指出要“著手解決黨政不分、以黨代政的問題。中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。這樣做，有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立各級政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作”［1］。在改革開放之初，黨政分開思想的提出旨在處理以黨代政、黨委權(quán)力過分集中所導(dǎo)致的一系列問題，包括：“必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個人分工負(fù)責(zé)制等等”，［2］所以必須合理劃分黨政職責(zé)權(quán)能的界限。

我國“黨政分開”思想與西方國家政治/行政二元區(qū)分理論出發(fā)點是相同的，都是為了適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展，排除政治不必要的干擾，讓行政有充分的積極能動的空間。如同我國司法改革所引發(fā)的討論——司法獨立是否排斥黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨政分開也面臨同樣的爭論——是否排除黨的領(lǐng)導(dǎo)？仔細(xì)考察“黨政分開”思想在我國的提出背景，盡管強(qiáng)調(diào)政黨政治與政府行政分開，但前提仍是黨對政府實行領(lǐng)導(dǎo)。究竟如何真正實現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“黨政分開”二者之間的銜接，直至在2014年十八屆四中全會才開始討論相關(guān)實質(zhì)性的改革難題。

盡管“黨政分開”提出來已有三十余年，但政治、行政二元混合的實踐情況并沒有發(fā)生太多變化。形式上追求“黨政分開”而實質(zhì)上不可避免的“二元混合”，最終反映在責(zé)任機(jī)制上便是實施決策的黨委領(lǐng)導(dǎo)得以規(guī)避問責(zé)。政治責(zé)任相較于法律責(zé)任，缺乏規(guī)范化和制度化，具有不確定性和變動性。政治責(zé)任取決于社會的民主政治環(huán)境，而存在巨大的留白空間。正如在我國多起重大事件中所體現(xiàn)出來的，對領(lǐng)導(dǎo)官員政治責(zé)任的主體、方式和程序等均缺乏全面、系統(tǒng)的規(guī)定，因而事故處理中政治責(zé)任問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)往往無法統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)了“問責(zé)風(fēng)暴”過后，負(fù)有政治責(zé)任的官員重新復(fù)出，原有的政治責(zé)任可以完全不計。［3］

針對這一情形，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2009年《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上，于2015年發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》首次將“黨政同責(zé)”正式制度化。

“黨政同責(zé)”將黨委領(lǐng)導(dǎo)政治責(zé)任制度化是我國問責(zé)制度的進(jìn)一步發(fā)展。更深層次的乃是通過確保行政的民主責(zé)任從而加強(qiáng)行政的合法性，這是我國面對現(xiàn)代行政國家民主困境所進(jìn)行的努力。但在黨政同責(zé)制度之下，是否可將政治責(zé)任與法律責(zé)任二者混同？抑或是將政治責(zé)任轉(zhuǎn)化為法律責(zé)任？這一混同或轉(zhuǎn)化能否有效促進(jìn)行政的有效性？這一混同或轉(zhuǎn)化是否能促進(jìn)責(zé)任機(jī)制有效調(diào)和民主政治和公共行政之間的矛盾與張力？這些問題亟需首先認(rèn)真厘清和把握行政的政治責(zé)任。

二、政治的漂移

相對于法律責(zé)任，對政治責(zé)任的把握實際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。探討政治責(zé)任首要而不可避免地要面對一個非常困難的挑戰(zhàn)，什么是政治？如何定義政治？倘若預(yù)先無法理解政治，更遑論能夠把握政治責(zé)任。

政治概念在歷史上的變遷大致經(jīng)歷了三個階段。政治這個詞匯起源于古希臘城邦。［4］英文politics，法文le politique，德文das politische都可追溯至希臘文中城邦Polis一詞。亞里士多德對古希臘一百多個城邦進(jìn)行了考察，這些城邦有著不同的組織形態(tài)，其中雅典民主政體的經(jīng)驗成為亞里士多德闡述政治的最重要來源，也是其構(gòu)建理想城邦的藍(lán)圖。亞里士多德首先基于民主政體的經(jīng)驗定義“公民”。他認(rèn)為人是天生的政治動物或生活于城邦之中的動物，通過語言表達(dá)與交流使得人與人之間得以理性溝通，對善惡是非發(fā)表或交流意見，這使得人成為“政治動物”。當(dāng)一個人能夠以公民身份與他人交流，才有機(jī)會砥礪德性，體會公共生活的精義，追求至善的幸福生活。而城邦正是提供了人作為公民能夠參與政治統(tǒng)治的機(jī)會與途徑。在城邦這個共同體中，政治是自由平等公民之治。［5］亞里士多德的研究代表了出古代西方對政治的界定的幾個特點：首先，政治是為了追求某種至善的幸福生活，與道德緊密關(guān)聯(lián)；其次，政治是自由平等公民之治，強(qiáng)調(diào)民主的、公共的；第三，政治需要借助理性的語言交流與溝通，絕不是非理性的暴力行為。

上述關(guān)于政治的古典信念到了近代社會開始逐漸瓦解。希臘城邦衰落之后，羅馬帝制統(tǒng)治歐洲，并在歷經(jīng)中世紀(jì)動蕩之后被傳承下來。就當(dāng)時而言，羅馬的帝制傳統(tǒng)與古希臘的城邦民主傳統(tǒng)之間存在著對立，羅馬帝制的實踐經(jīng)驗以及中世紀(jì)歐洲所經(jīng)歷的分裂與廝殺似乎都在表明權(quán)威才是政治的本性。國家作為新的組織形式和國家主權(quán)理論的誕生為近代政治觀開辟了新的道路。西方近代對古典政治觀念進(jìn)行顛覆的有兩個代表人物。首先是馬基雅維利，他目睹歐羅巴戰(zhàn)爭的殘酷，身處宗教改革和國家主權(quán)膨脹的開端。亞里士多德所看到的政治與德性的完美結(jié)合，在他眼里顯然成為虛幻的神話。馬基雅維利認(rèn)為政治有其自身的目的與運(yùn)作規(guī)律，政治并不依賴于在道德層面對自然秩序的真善美，而是關(guān)乎保護(hù)人自身安全的必然性。由此，政治與道德或德性分離開來，具有其自主獨立的道德合法性。［6］

霍布斯最早敏銳地看到了政治伴隨著國家這種組織形式的崛起所產(chǎn)生的變化。［7］國家成為一種組織的隱喻，如同巨大的怪獸“利維坦”，國家主權(quán)便是這怪獸的靈魂?；舨妓箯淖匀粰?quán)利出發(fā)分析國家的產(chǎn)生與功能，處于自然狀態(tài)的人因保有自然權(quán)利而肆意妄行，人類爭名奪利的天性，使得自然狀態(tài)的人類社會處于爭斗、暴死的恐懼與不安之中，為了保全自我，人人必須放棄自然權(quán)利，將其托付給利維坦。國家的目的不是如亞里士多德所言的那般飄渺，而是更現(xiàn)實更緊迫地為了“和平”與“秩序”。通過人們的約定而非“以武力取得”的國家才是霍布斯所視為理想的“政治的國家”。由此，霍布斯的所言的“政治”，是人人以平等身份自愿建立絕對主權(quán)國家的過程。

上述近代的政治觀念——將國家與社會一體化的組織形態(tài)——到了現(xiàn)代瓦解?，F(xiàn)代社會資本主義商業(yè)迅速擴(kuò)展，科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)達(dá)，分工日益細(xì)化，整個社會也越來越復(fù)雜。中世紀(jì)以及近代時期，國家與社會之間的界限并不清晰，國家的角色在社會的各個方面發(fā)揮權(quán)威，就如同霍布斯所描繪的利維坦，一手持劍，象征著絕對的權(quán)力［8］。而現(xiàn)代社會中國家（公域）和社會（私域）開始分離。私人領(lǐng)域?qū)€人權(quán)利的主張，對經(jīng)濟(jì)利益的追逐，迫使國家減少其干預(yù)，并將其影響限縮于一定的公共領(lǐng)域。政治只是作為為社會的一個子系統(tǒng)①需要注意的是，社會這個概念也發(fā)生了變遷，這兩處所使用的社會外延不同。此處的“社會”是最廣泛意義上的社會，包含了上一句中的意指“市民社會”或“私人領(lǐng)域”的“社會”?！，F(xiàn)代政治的概念徹徹底底地成了一種純?nèi)换顒拥姆懂牎?/p>

韋伯對現(xiàn)代政治的概念進(jìn)行了十分精辟的闡述。韋伯先將政治定義為一種自主的領(lǐng)導(dǎo)活動，這種活動僅限于國家層面。因此要理解政治必須首先界定國家的概念。韋伯認(rèn)為，相對于城邦是一個古老的概念，國家是一個現(xiàn)代意義的概念。這顯然表明韋伯對國家的理解完全基于實在的經(jīng)驗，截然不同于傳統(tǒng)的政治理論。他拋棄了傳統(tǒng)的視角—從亞里士多德到霍布斯以來所延續(xù)的那種分析視角：以目的或功能來界定國家。他看到了在新的歷史背景下，社會的某個目的或功能并非專屬于國家，無論是亞里士多德的“追求至善的生活”還是霍布斯的“和平”和“秩序”，都不是國家特有的目的或活動。既然無法從目的或功能上去界定國家，韋伯于是在方法論上進(jìn)行了創(chuàng)新，從方式或手段上去界定國家，國家乃是使用武力的權(quán)力的唯一來源?？v然其他組織或團(tuán)體也會使用武力，但是只有國家壟斷了使用武力的正當(dāng)權(quán)力。因此國家必須具備兩個條件：其一，有特定范圍的疆土；其二，壟斷武力的使用。政治是國家層面的活動，而國家是特定疆土中武力的正當(dāng)行使者。但國家并不是經(jīng)常地使用武力，而是以武力為后盾，在正常情形下，國家的領(lǐng)導(dǎo)活動通過各種權(quán)力機(jī)制來實現(xiàn)。這樣，韋伯先將政治與國家相聯(lián)系，再將國家與武力相聯(lián)系，最后將政治與權(quán)力相聯(lián)系。韋伯對政治的界定比霍布斯更加徹底地與古典政治概念決裂，他明確而強(qiáng)烈地給政治貼上了現(xiàn)代性的標(biāo)簽：其一，政治是一種活動，不自帶任何道德或倫理目的；其二，政治是一種獨特的且有其自主界限的活動，是社會構(gòu)成運(yùn)作的一個子系統(tǒng)。其三，政治是追求權(quán)力的分享和分配，強(qiáng)調(diào)政治的斗爭性；其四，政治不僅存在于一國之內(nèi)，也存在于國與國之間，也就是包括了國內(nèi)政治和國際政治。

政治概念在歷史上發(fā)生的這三個階段的漂移，是我們理解當(dāng)代政治的基礎(chǔ)。

三、政治、權(quán)威及責(zé)任

政治起于人群的聚合，不同的人群各有不同的利益與傳統(tǒng)。當(dāng)人群聚合到一定程度形成組織化的“國家”后，面臨著如何確定價值或利益的優(yōu)先順序以及如何維持共同的秩序以實現(xiàn)共同目的，也即“政治功能必須解決主權(quán)問題和政府問題”。［9］對不同的價值區(qū)分主次，才能確認(rèn)群體的共同目的，而這一共同目的是人群得以聚合的凝聚力。國家價值序列通過政治活動被確立，這個過程是選擇過程，既是個人的選擇，也是社會的選擇。選擇必然要遵從一定的機(jī)制。這一機(jī)制，便是政治。通過政治活動得以確立的首要價值在制度上則外化為權(quán)威。權(quán)威在漢語中包含了權(quán)力與威信①《現(xiàn)代漢語詞典》對“權(quán)威”的解釋是: 1.使人信從的力量和威望；2.在某種范圍里最有地位的人或事物.。

對于權(quán)威的理解，我們可以歸納為以下幾點：首先，權(quán)威可以是個人，例如氏族部落首領(lǐng)或君主；也可以是組織；還可以是制度，這是最廣泛意義上的權(quán)威，包含了所有形式，本文所使用的是最廣義上的權(quán)威。其次，權(quán)威是社會選擇的結(jié)果，社會選擇受制于社會環(huán)境條件，也受制于構(gòu)成社會的個體人的身心水平。因此權(quán)威的產(chǎn)生是受制于社會結(jié)構(gòu)。再次，權(quán)威決定著國家如何實現(xiàn)共同目的所需的決策，因此權(quán)威包含了權(quán)力和強(qiáng)制。

有關(guān)權(quán)力的認(rèn)識通常與責(zé)任緊密相連：“有權(quán)必有責(zé)”、“有多大權(quán)力必有多大的責(zé)任”以及“權(quán)責(zé)相應(yīng)”這都是現(xiàn)代民主社會所信奉的不可動搖的信條。但是我們必須看到，權(quán)力只是權(quán)威得以實現(xiàn)的工具性要素，責(zé)任所對應(yīng)的不僅僅是人們可直觀感受到的權(quán)力，而是權(quán)力背后的權(quán)威。權(quán)威除了包含作為工具或手段的權(quán)力之外，還包含其他要素。

正如施米特指出政治是生存方式無法相容的“敵我之爭”。［10］歷史經(jīng)驗表明，無論是戰(zhàn)場上的劍拔弩張還是民主議事場上的唇槍舌戰(zhàn)，政治顯示出激烈的斗爭性。歷史上出現(xiàn)的所有政體中均存在不同程度的壓迫性服從，權(quán)威的產(chǎn)生和存續(xù)包含了“沖突、對抗、權(quán)力關(guān)系和各種從屬壓迫形態(tài)”。［11］但政治一直是面向未來的活動，人們從未放棄對達(dá)到理想的政治完美狀態(tài)的追求。古今往來，人們對政治的理解和把握，各種理論學(xué)說林立，都是試圖以理性商談和平溝通的方式確立權(quán)威，讓權(quán)威建立在認(rèn)同和信任的服從上，將壓迫性服從減少至最低限度。從古代亞里士多德的“政治動物”的“語言交流”，到當(dāng)代羅爾斯的“公共理性”，以及哈貝馬斯的“商談理性”，莫不如此。

韋伯將人類歷史上出現(xiàn)的各種不同政體依照不同的權(quán)威類型分為三種：傳統(tǒng)型權(quán)威、奇里斯瑪型權(quán)威（超凡魅力型權(quán)威）和理性型權(quán)威（法理型權(quán)威）。這一區(qū)分是按照權(quán)威的人格化程度：合法型權(quán)威是完全非人格化的權(quán)威，傳統(tǒng)型權(quán)威是半人格化的權(quán)威，魅力型權(quán)威則是完全人格化的權(quán)威。也有根據(jù)服從權(quán)威的方式分為五種：基于畏懼的強(qiáng)制性權(quán)威、基于利益的誘導(dǎo)性權(quán)威、基于社會契約的合法權(quán)威、基于信任的合格權(quán)威和基于愛的個人權(quán)威［12］。另有學(xué)者根據(jù)權(quán)威的來源分為：血緣權(quán)威、暴力權(quán)威、神授權(quán)威、德性權(quán)威與民授權(quán)威［13］。這些不同的分類從不同的角度分析把握權(quán)威，使得我們得以理解權(quán)威的運(yùn)作。

概括而言，上述種類實際上都是圍繞著權(quán)威的兩個要素：目的性要素與工具性要素。所謂工具性要素就是上文所提到的權(quán)力，這是權(quán)威得以存在的實體形式。根據(jù)權(quán)力服從的壓制性程度從高至低可以區(qū)分為暴力強(qiáng)制、利益誘導(dǎo)、道德感化、情感激情等。壓制程度越高，權(quán)力所對應(yīng)的責(zé)任越大。權(quán)威所具備的工具性要素除了在內(nèi)容上體現(xiàn)為權(quán)力，在形式上最主要的體現(xiàn)為政府。政府是權(quán)威行使權(quán)力的最主要組織形式，英文中表示“權(quán)威”的authority在日常生活中就用于指代政府。

除了工具性要素，權(quán)威還包含了目的性要素。權(quán)威的目的性要素代表了國家的價值取向。政治活動將一國之內(nèi)不同群體所代表的價值立場進(jìn)行選擇，將首要價值樹立為權(quán)威。因此權(quán)威的目的內(nèi)容體現(xiàn)為首要價值。多元的價值之間的沖突是必然的，諸如公平與效率，個人和集體，傳統(tǒng)與現(xiàn)代，自由主義與保守主義等等。在尊重多元化價值的現(xiàn)代民主社會中，權(quán)威能得以樹立和存續(xù)，必然需要對這一選擇作出回應(yīng)，否則國家要么陷入混亂，要么陷入獨裁。而回應(yīng)也構(gòu)成了權(quán)威所對應(yīng)的責(zé)任。

政治活動除了對權(quán)威的兩大要素作出選擇，還包括了對權(quán)威的結(jié)構(gòu)形式作出選擇?，F(xiàn)代民主社會權(quán)威結(jié)構(gòu)呈金字塔型，權(quán)威位于結(jié)構(gòu)的最底端，權(quán)力的分配通常是從社會結(jié)構(gòu)最基層的沖突開始，進(jìn)而影響向上層級，這種結(jié)構(gòu)中每個層次上行使同樣的權(quán)力。在封建專制國家權(quán)威結(jié)構(gòu)呈等級型，權(quán)威位于結(jié)構(gòu)的最頂端，權(quán)力被壟斷，并由君主向下逐級分配。在金字塔型中，責(zé)任結(jié)構(gòu)是自上而下，并且每一層級的責(zé)任大小是相同的，而等級型中，責(zé)任結(jié)構(gòu)是自下而上，所有的層級都必須服從于君主的意愿。

四、政治責(zé)任轉(zhuǎn)化的挑戰(zhàn)

1.政治責(zé)任的內(nèi)涵

在厘清了政治的概念和特征之后，才能夠深入進(jìn)一步把握政治責(zé)任。國內(nèi)最早對政治責(zé)任展開系統(tǒng)化研究的張春賢教授認(rèn)為政治責(zé)任是“政治官員積極地制定和推進(jìn)符合民意的公共政策（積極意義上的政治責(zé)任），以及在不履行和沒有履行好積極意義上的責(zé)任所應(yīng)承擔(dān)的譴責(zé)和制裁（消極意義上的政治責(zé)任）?！保?4］將政治責(zé)任嚴(yán)格限定在經(jīng)選舉或任命而行使公權(quán)力的政治官員個人。也有不少學(xué)者將政治責(zé)任主體由個體擴(kuò)大到了集體（組織）認(rèn)為“所謂政治責(zé)任，就是行使公權(quán)力者因違反政治義務(wù)而承擔(dān)的政治上的否定性后果。這種政治上的否定性后果也就意味著社會中的個人或組織已喪失了從事行使政治權(quán)力的資格?！保?5］

通說將政治責(zé)任定義為政府及其官員不能有效履行其職責(zé)，從而導(dǎo)致政治上的不利后果，包括失去選民或議會的信任和支持。上述關(guān)于政治責(zé)任的傳統(tǒng)定義有兩項特點：其一，將政治責(zé)任的主體限定于享有公權(quán)力的主體，包括了個人形式的政治官員，以及集體形式的政府、政黨或其他政治組織。即責(zé)任僅對應(yīng)權(quán)力。其二，將政治責(zé)任認(rèn)定為一種結(jié)果責(zé)任，承擔(dān)否定性后果。這一點與法律責(zé)任的定義通說所遵循的邏輯路徑一樣［16］。

同法律責(zé)任一樣，本文亦認(rèn)為在當(dāng)下高度分化和組織化的現(xiàn)代社會中，應(yīng)從從功能角度把握政治責(zé)任。政治是確認(rèn)和維護(hù)權(quán)威，政治責(zé)任作為政治系統(tǒng)內(nèi)的制度同樣承擔(dān)這一功能。因此，上述通說定義忽略了以下兩點：

第一，通說“有權(quán)必有責(zé)”中“權(quán)力”是“責(zé)任”的充分而非必要條件。權(quán)力與責(zé)任相對應(yīng)，但并不意味著責(zé)任僅對應(yīng)于權(quán)力，如前文所述，責(zé)任與權(quán)威才是相互對應(yīng)。因此，政治責(zé)任不僅對應(yīng)于作為權(quán)威工具性要素的權(quán)力，還對應(yīng)于權(quán)威的目的性要素。權(quán)威的目的性要素指向的是價值以及價值次序的問題，也是在倫理道德層面關(guān)于人與集體的關(guān)系。

政治活動從未有脫離過倫理道德。在古典時期，無論是西方的“城邦”還是東方的“國”、“天下”是為了共同的至善而存在，政治與倫理是渾然一體的，政治議題即是倫理議題。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，隨著社會的發(fā)展和分化，個人主義與經(jīng)濟(jì)人假設(shè)結(jié)合發(fā)展出自由主義，公私領(lǐng)域開始分化，道德也如同宗教一樣成為私人領(lǐng)域事務(wù)，而政治則被視為公共領(lǐng)域的活動，政治與社會的其他系統(tǒng)區(qū)分出來。政治自由主義者順應(yīng)這一現(xiàn)實的變化，在政治與道德之間劃出一條涇渭分明的界限并試圖從規(guī)范層面將政治壓縮入現(xiàn)代憲政民主的法律制度之內(nèi)。古代人在道德的體系中討論政治，而現(xiàn)代人在政治結(jié)構(gòu)中討論道德。相對于古代的倫理道德與政治渾然一體不分彼此，現(xiàn)代的道德與政治則處于可被區(qū)分但相互糾纏的狀態(tài)。但無論兩者關(guān)系如何變化，政治從來就沒有徹底與道德脫離過。就算是韋伯非常直接而堅定地揭示現(xiàn)代的政治觀念不再與任何實質(zhì)目的的倫理或道德相關(guān)，政治是獨立而自持的活動范疇，但是他也并沒有徹底拋開道德只談?wù)?，他仍舊認(rèn)為：個人的道德觀對政治活動起著重要的作用，因此政治人物必須有所信仰，旗幟鮮明地表達(dá)自己的立場，主動勇敢地追求自己所選擇的價值，并嚴(yán)肅地承擔(dān)自己的責(zé)任［17］。

通說對政治責(zé)任的定義與法律責(zé)任的定義路徑相同，都是以義務(wù)為責(zé)任的前提，將責(zé)任單純地視為后果責(zé)任。而權(quán)威的目的性要素，要求政治責(zé)任亦是預(yù)設(shè)的道德承擔(dān)。這種道德承擔(dān)所指向的正是權(quán)威所代表國家的目的價值取向。

國家的目的價值有很多，本文借鑒涂爾干的二分法：神圣目的和世俗目的。無論神圣目的還是世俗目的，都遵循同樣的關(guān)于人性的預(yù)設(shè)前提：“個體有能力超越自身”。［18］所謂神圣目的是指在人們生活的現(xiàn)實經(jīng)驗的國家之外，設(shè)置了一個更理想的集體生活。被理想的世界的觀念和情感所激勵的個體，根據(jù)由此所形成的道德觀念支配自己的行為。例如宗教信仰所構(gòu)建的極樂世界，亞里士多德所提出的至高的善，馬克思理論中共產(chǎn)社會實現(xiàn)人的最終解放。在神圣目的國家之中，個人道德依附于更高目的的社會道德。個人的能力是不足達(dá)到理想狀態(tài)的，個人利益必須服從于團(tuán)結(jié)、增長和發(fā)展的價值。而世俗目的，關(guān)注于當(dāng)下世俗資源的分配，主張人的意識和思想構(gòu)成了外部世界的主觀意義。因此國家應(yīng)當(dāng)最大化地保護(hù)個人的自由，維護(hù)平等，推動個人需要的滿足。社會是個體自我實現(xiàn)的條件，社會道德體現(xiàn)于個體的道德總和。

現(xiàn)代西方國家大都建立在世俗目的之上，政治責(zé)任要求責(zé)任的承擔(dān)者必須與權(quán)威的目的價值取向相一致，這便是政治責(zé)任預(yù)設(shè)的道德承擔(dān)，這些內(nèi)容構(gòu)成了代議制的要素。然而建立在世俗化的西方國家無力解決現(xiàn)代人的困惑和人的異化。這一困惑產(chǎn)生于亞當(dāng)·斯密的“經(jīng)濟(jì)人”和涂爾干的“社會人”這所揭示的現(xiàn)代人的兩種面向之間的矛盾，也是現(xiàn)代工業(yè)社會帶來的現(xiàn)代性矛盾：社會作為一個龐大復(fù)雜的有機(jī)體，將人的特性抹掉，保留人的一般性，進(jìn)而又在經(jīng)濟(jì)交換和社會分工的環(huán)境下，將人塑造成專門化的螺絲，裝入社會的大機(jī)器中。社會分工不但不會帶來人的自由，反而使人受禁錮而異化。

權(quán)威的工具性要素在內(nèi)容上體現(xiàn)為權(quán)力，形式上最主要的是政府。通過政府活動，權(quán)威得以存續(xù)，古德諾稱之為“國家意志的執(zhí)行”。政府管理方式包括了強(qiáng)制與合作。神圣目的權(quán)威通常采用高強(qiáng)制，以確保其他價值服從于某一特定價值，而合作的方式不是基于強(qiáng)制力而是基于信息的共享?，F(xiàn)實中的國家通常處于絕對神圣和絕對世俗兩個極端之間，政府使用的強(qiáng)制程度與信息共享程度也處于高低不等的轉(zhuǎn)臺。政府工具性要素的合法性體現(xiàn)在提供給社會成員必需品的有效性上。就這一點而言，權(quán)威工具性要素的有效性無法滿足時，常常體現(xiàn)為政府的下野或政治官員失寵于選民，這種直觀帶有譴責(zé)色彩的不利后果使得政治責(zé)任與法律責(zé)任一同視為后果責(zé)任。

第二，無論責(zé)任所對應(yīng)的是權(quán)威的目的性要素還是工具性要素，政治責(zé)任應(yīng)是回應(yīng)機(jī)制，而非懲罰機(jī)制，更準(zhǔn)確而言并不是以懲罰為主要目的。在傳統(tǒng)的封建國家，權(quán)威結(jié)構(gòu)呈等級式，政府主要通過強(qiáng)制力和信息壟斷的方式，各層級只需要滿足作為唯一權(quán)威代表的最高領(lǐng)袖意愿或意志，通常漠視或不回應(yīng)其他社會成員的價值訴求，政治體系中的責(zé)任水平較低。在現(xiàn)代民主國家，權(quán)威結(jié)構(gòu)呈自下而上的金字塔式，政府通過更多的信息流通以及更少的強(qiáng)制來實現(xiàn)國家目的，所作出的決策對社會成員或群體做出回應(yīng)的程度較高，表明了責(zé)任水平也較高。

第三，無論是哪種形式，政治責(zé)任應(yīng)是對未來結(jié)構(gòu)性風(fēng)險和成本的分配。代表權(quán)威行使權(quán)力的政府，以權(quán)威所確認(rèn)的國家目的價值作為行為的指南，作出對所有社會成員具有拘束力的決策。決策是否能夠?qū)崿F(xiàn)社會選擇的目標(biāo)，受制于社會環(huán)境條件，所產(chǎn)生的風(fēng)險是社會結(jié)構(gòu)性的風(fēng)險，并非源自于政府或政府官員的主觀原因（主觀原因引起的后果則通過法律責(zé)任和道德責(zé)任的途徑）。當(dāng)政府決策失敗，無法有效提供社會成員必需品，或者整個政府下野，原政府所支持的利益群體不再享有決策中的優(yōu)先位置，被新的利益群體代表所構(gòu)建的新政府替代，采取新的目的價值取向和新的工具手段；或者造成整個國家的動亂，決策成本實際上是由所有社會成員所承擔(dān)。正是存在這樣一種國家陷入動亂的可能，而任何社會群體都不可能從中受益，結(jié)構(gòu)性風(fēng)險和成本由所有成員承擔(dān)，政治活動往往通過博弈達(dá)到一個平衡的穩(wěn)定狀態(tài)。而政治責(zé)任正是通過這種回應(yīng)機(jī)制，對風(fēng)險和成本進(jìn)行分配，維持權(quán)威的合法性。

2.政治責(zé)任向法律責(zé)任的轉(zhuǎn)化困境

有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)將政治責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)以及問責(zé)的程序通過法律加以確立［19］。前文所列舉的法律規(guī)章中的確也呈現(xiàn)出政治責(zé)任的法律化趨勢，但以法律化的途徑解決現(xiàn)有政治責(zé)任存在問題，面臨以下難題：

首先，政治責(zé)任中預(yù)設(shè)的倫理道德承擔(dān)并不能有效地轉(zhuǎn)化為法律義務(wù)，倫理道德的內(nèi)容具有高度抽象性和流動性，責(zé)任的外在標(biāo)準(zhǔn)很難通過法律條文明確表述。法律條文中常見的表述“發(fā)生特大安全事故，社會影響特別惡劣或者性質(zhì)特別嚴(yán)重的”其中社會影響“特別惡劣”是什么程度？兩起同樣嚴(yán)重的事故，盡管都在相同范圍內(nèi)造成了嚴(yán)重的財產(chǎn)生命后果，承擔(dān)政治責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)是否不同？

政治責(zé)任基于獲得社會共同認(rèn)可的基本價值或道德，這些價值圍繞著人的實現(xiàn)。而現(xiàn)代社會人的異化和社會的異化，使得這些價值模糊而多樣化。換而言之，在政治生活中我們需要有更多的機(jī)會得到更多的參與以便相互確認(rèn)達(dá)到“交疊共識”［20］或“共同的底線”［21］。

其次，法律責(zé)任作為后果責(zé)任，以“譴責(zé)”或“懲罰”為目的的規(guī)范性預(yù)期。在等級型權(quán)威結(jié)構(gòu)中，國家使用較高的強(qiáng)制和較少的信息流通，政治責(zé)任與法律責(zé)任可以同時作為后果責(zé)任，起到懲罰或威懾的作用。而現(xiàn)代民主社會中，國家更多地利用信息流通來管理社會，政治責(zé)任更多的是政治活動的協(xié)調(diào)回應(yīng)機(jī)制，面向的是未知的未來。

再次，政治責(zé)任是政治活動的博弈，對行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行控制，結(jié)構(gòu)是多元的，而通過法律責(zé)任單一的司法途徑交由法院進(jìn)行控制，法院是否能夠勝任？

盡管“所有的政治問題都可以轉(zhuǎn)化為法律問題”［22］是現(xiàn)代國家法治化進(jìn)程中的必然趨勢。但在面對責(zé)任及責(zé)任制度時，還是應(yīng)當(dāng)更為謹(jǐn)慎。

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（責(zé)任編輯：天下溪）

TheTransformation of Political Responsibility

SONGJing- lin
（Peking University，Beijing，Haidian，100871）

Abstract:To reconcile the tension between democratic politics and public administration is the main function of responsibility institutions. According to the newly policy documents，government leaders and the Party leaders are required to share the same responsibility since 2015. It shows that politics and administration begun to remerged during the process of modernity and also the tendency that political issues transform to legal issues with the development of rule of law. However，it is proved that the features of political responsibility disfavor the transformation. Political responsibility is related to the instrumental and purposive elements of authority that on the basis of social moral principles. Political responsibility is not a mechanism that emphasize merely punishment for results but to allocate the future constructional risk and cost. Those features determine that we would face big challenges during the transformation.

Key words:political responsibility；administration；legal responsiblity；authority

中圖分類號：

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095- 1140（2016）03- 0000- 00

收稿日期：2016- 03- 12

作者簡介：宋京霖（198-），女，湖南岳陽人，北京大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生，主要從事行政法學(xué)研究。