婁成武 董　鵬

(東北大學，遼寧　沈陽　110167)

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中國政府改革的邏輯理路
——從簡政放權到供給側改革

婁成武 董鵬

(東北大學，遼寧沈陽110167)

中國政府歷次改革總體邏輯在于簡政放權。2013年之前政府機構改革焦點放在簡政，注重政府機構改革，其實質是政府組織結構調整，目的是促使政府協調運轉，提升行政效率。但是單純組織結構調整尚不能滿足大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新時代的市場沖動，也不能完全去除阻礙經濟社會發(fā)展的體制機制束縛，因此中共十八屆三中全會以來，政府改革思路側重放權，強調實施供給側改革。供給側改革包括制度供給、政策供給、資源供給、環(huán)境供給等四個向度，以全方位、系統化、漸進式改革為原則，為需求方提供激勵機制、保障體系、精神環(huán)境，為需求方松綁，營造寬松自由空間，以供給側和需求方聯動并進的方式，最終解放和發(fā)展生產力。

政府改革；改革邏輯；簡政放權；供給側改革

政府改革是呼應環(huán)境變化、回應社會公眾需求、化解發(fā)展風險的有效途徑。中共十八屆三中全會提出，深化行政體制改革，進一步簡政放權?？梢灶A見，繼續(xù)推行政府改革是中國政府未來行政的基本思路，并且在相當時期內政府會將簡政放權作為行政改革的中心環(huán)節(jié)。簡政放權并不是這幾年政府改革的全新創(chuàng)造，前幾次政府改革也曾有過“精簡、裁減、分流”之類核心主題。實際上，中共十八屆三中全會之前中國政府歷次改革均是以簡政放權作為總體邏輯。簡政放權包括精簡機構人員和政府下放權力兩個方面，理論上政府改革應當統籌簡政與放權，但是基于不同條件約束，2013年之前政府推行的機構改革側重簡政，中共十八屆三中全會以后政府改革調整思路，轉而以放權為主線，并且著力推行供給側改革。

一、十八屆三中全會之前政府改革的主調：組織結構調整

現代政府的基本組織形式是官僚制，官僚制的基本特征是文本化、非人格化、專業(yè)化、等級規(guī)則、職位招聘等。[1]官僚制有助于提升組織運轉的科學化和法制化水平，一定程度上去除人治干擾，但是官僚制在發(fā)展過程中呈現出組織僵化、運作封閉、規(guī)模膨脹等弊端，使得官僚制成為政府改革的重心。新中國成立后，中國確立中央統一領導下各級政府分工負責的五級管理體制，保證國家機構有序運轉，但是改革開放初期，中國政府出現比較嚴重的冗員繁政現象，在鄧小平同志的提議下，中國政府開始進入精兵簡政的歷史過程。

(一)政府機構改革的重點

延續(xù)著精兵簡政的歷史大背景，中國政府從1982年以來進行過七次改革，學者將其統稱為政府機構改革。1982、1988、1993、1998年四次機構改革主要是減少部門數量，壓縮人員編制，其中1998年機構改革裁減力度最大，將國務院組成部門由40個直接精簡為29個。此外，1988年提出政府職能轉變之后，之后的政府機構改革又將政府職能列為核心議題，相繼強調調整優(yōu)化政府經濟管理職能、社會管理職能、公共服務職能。從政府職能轉變角度出發(fā)，2008年機構改革以大部門制為主導思路，正部級單位減少了4個；2013年政府機構改革通過重組國家海洋局、國家能源局以及組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家食品藥品監(jiān)督管理總局等方式，將機構調整與政府職能轉變相結合。

綜觀歷次政府機構改革，其基本內涵是通過合并重組，將政府部門原來分散的機構、職能統一起來，形成邊界清晰、運轉流暢的政府結構。機構改革是對官僚制結構形式和內容的調整，不過，改革開放后中國政府改革設想的路徑一開始不局限于機構改革。1987年中共十三大提出黨政分開，主要措施包括“建立國家公務員制度，黨的屬地化管理制度，以及撤銷黨務系統中與政府重疊的部分?！盵2]按照這個思路，中國行政體制改革納入政治體制改革進程。隨著黨政分開思路在實踐中遭遇挫折，改革目標發(fā)生置換，行政體制改革逐漸成為黨和國家改革的重心，其最明顯的特點是“不強調整個政府的全面改革，而是重視一些具體機構的改革，”[3]政府機構改革所要解決的是社會主義市場經濟條件下行政資源在政府內部配置問題，其目的是推動國家經濟社會的快速發(fā)展，調整原有人員、機構設置是短期內最可行的辦法，因此，歷次政府改革通過 “定機構、定編制、定職能”的三定方案，不斷變化著部門數量、人員編制、職能設定。中共十八屆三中全會前機構改革的最直觀結果就是政府組成部門數量的增減和名稱的轉變，其實質是政府組織的內部調整，目的是使機關協調一致，運轉順暢，提升行政效率。

(二)政府機構改革的影響

總的來看，中國政府機構改革順應了20世紀70年代末興起的世界范圍內政府改革潮流。對于中國而言，機構改革有助于實現計劃經濟向市場經濟轉型，使政府在社會主義市場經濟中找到全新角色，逐漸演化出適應市場經濟規(guī)律的政府職能。此外，機構改革以組織結構調整為重點，確實在一定程度上理順了政府部門間關系，優(yōu)化了行政資源配置，進而提升著政府效能。

但是單純以組織結構調整為主調的機構改革難以產生推動經濟社會發(fā)展的持久動力。改革焦點過于集中在機構設置，缺乏系統性設計；中央政府改革力度較大，而地方政府大多簡單復制中央政府改革方案，缺乏地方特色創(chuàng)新；歷次改革大多沒有達到預期結果，陷入人員和組織數量上的膨脹-精簡-膨脹的循環(huán)；政府權力失范的頑疾依然存在，權力越位、失位、缺位的現象長期得不到有效解決。因此，以組織結構調整為主題，以機構改革為特色的政府改革盡管在簡政方面付出巨大精力和成本，取得一定成效，但是這種偏重簡政的改革方式依然存在著較大局限性，尤其是中國步入經濟社會發(fā)展的新常態(tài)，需要全面深化改革保持前進動力，以數量變化推動機構改革不能實現行政體制的革新，要求政府采取新的改革思路予以破題。

二、十八屆三中全會后政府改革的焦點：下放權力

所謂權力是指“一種責任和控制系統，包括各種自發(fā)和建構的國際和國內安排、正式規(guī)則和非正式規(guī)則?！盵4]權力是理解政府現實運作的關鍵，調整權力也是政府改革的重要方式。中共十八屆三中全會以來政府改革思路出現明顯的轉向，將放權作為新時期改革焦點。放權與簡政不同，簡政側重組織形式調整，是數量的改變，放權則是指向作為政府核心特征和關鍵資源的權力范疇。放權也不同于分權，分權是個政治學概念，與國家體制、政治體制基本架構有關，主要指向地方政府相較于中央政府在人事、財政、行政、司法、立法等方面的相對獨立性與自主權；放權主要指向掌握核心資源與話語權的中央政府行為。中國高度集中的中央集權體制傳統以及建國來社會發(fā)展現實決定著中央政府在社會中居于主導地位，中央政府掌握著放權的時機和程度，因此政府放權在中國語境下第一個維度是行政系統內部中央政府向地方政府下放權力。中央政府向地方政府放權是改革多次觸及尚未完全實現的舊課題，與此同時現階段政府放權還增加了另外一個維度，即政府向行政系統外部的市場、社會、公民下放權力。中國政府改革焦點由簡政到放權的轉換以及放權維度的擴展，有著深刻的社會和制度背景。

(一)政府放權改革的背景

自從中共十一屆三中全會確立以經濟建設為中心的指導方針之后，中國社會和政府最重要的任務就是建成和完善社會主義市場經濟。盡管2008年政府機構改革已經開始強化政府社會管理、公共服務職能，但是中國政府將發(fā)展經濟作為實現優(yōu)質管理和服務的最根本途徑，政府改革自始至終都優(yōu)先服務于經濟建設。只是不同時期政府面臨的經濟發(fā)展狀態(tài)存在差異，政府改革的側重點也在發(fā)生著轉換。如果說2013年之前簡政原因在于政府規(guī)模龐大制約著行政效率提高的話，那么當前政府放權改革則是基于發(fā)展新常態(tài)以及行政體制現狀做出的重要決策。

1.大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的市場沖動要求改善行政生態(tài)

在中國體制條件下，政府改革受到執(zhí)政黨路線方針的直接領導。在進入“十三五規(guī)劃”前夕，中國共產黨認為中國經濟社會進入發(fā)展新常態(tài)，既有經濟結構優(yōu)化、發(fā)展動力轉換、發(fā)展方式加快轉變等良好態(tài)勢，也有多種矛盾風險疊加的現實。在新常態(tài)條件下，調動市場各類主體的積極性和創(chuàng)造力，成為中國政府的戰(zhàn)略選擇。改革開放前二十年，中國通過政府主導的方式，逐步實現從計劃經濟向市場經濟的轉變，其他主體更多地充當被動參與者角色。進入二十一世紀，中國市場經濟逐漸超越政府人為建構階段，開始進入行業(yè)細分、全民參與的時期?！盎ヂ摼W+”時代電子商務、O2O商業(yè)模式等興起，極大地改變著普通人的日常生活和思維方式；中國14億人口的市場潛力為創(chuàng)新提供著少有的靈感源泉和活動腹地；創(chuàng)新所帶來的市場收益和潛在價值，對普通公眾產生著強烈吸引；2008年世界金融危機以來，世界經濟陷入低迷，盡管中國保持著中高速增長，但是經濟下行態(tài)勢也比較顯著，2015年國內生產總值增速為6.9%，創(chuàng)下近25年來新低。受上述因素影響，自主創(chuàng)業(yè)成為時興的謀生方式，網店、微商等創(chuàng)業(yè)手段層出不窮，新思想、新流程、新產品服務不斷生成、采納和應用，中國已經進入大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新時代。

大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新遵循一般性經濟規(guī)律，在競爭和合作機制的調節(jié)下，成長為一種相當強烈的市場沖動。這種市場沖動需要思維活躍、交流爭鋒的精神環(huán)境，以催生各種想象與創(chuàng)意；需要創(chuàng)意與市場需求的對接；還需要實現成果快速轉化的平臺。大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新強調時效性、轉化率，對各類非市場化因素干擾極為敏感，其成長要求寬松自由的大環(huán)境。這種大環(huán)境最重要的供給主體就是政府，中國政府在特定時期的行政生態(tài)對市場活動影響極大。行政生態(tài)是指政府運行與自然環(huán)境、人類社會之間相互作用所造就的情形，在此處行政生態(tài)意指政府與市場之間的互動情況。中國政府通過制度建設、政策執(zhí)行等方式對市場發(fā)揮著主導作用，形成管制型和管理型行政生態(tài)。這種行政生態(tài)更多體現政府意志而非市場需求，因此容易對市場變化反應緩慢。大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的市場沖動則對現有行政生態(tài)提出兩方面客觀要求。一是加強市場對政府的反向作用，要求政府及時捕捉市場信號，尊重市場需求，改善管制型和管理型行政生態(tài)；二是通過轉換政府與市場之間的關系，放松政府管制，簡化管理方式，提供有利于其生長的服務型行政生態(tài)。

2.政府不合時宜的體制機制束縛著市場和社會活力

市場是大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的基本生長環(huán)境，但是僅靠市場尚不能完全發(fā)掘其潛能。市場失靈的存在使得政府宏觀調控具有現實必要性，但是政府干預需要把握好與市場的邊界，“盡量避免對自由企業(yè)精神和個人創(chuàng)造性的發(fā)揮設置障礙?！盵5]理想狀態(tài)下政府應當是以市場需求為依歸，尊重市場規(guī)律，及時創(chuàng)新相應體制機制。不過政府和市場遵循兩種不同的運行機制，政府以官僚制作為主要組織架構，按照等級體系和權力機制運行，市場則自有其價值規(guī)律可循，運行機制的差異使政府和市場可能會產生摩擦，其結果大多是政府對市場干預過度，影響著市場正常運行和資源配置效率。

政府和市場產生張力的原因除了運行機制的差異外，還有兩者創(chuàng)新能力的不同。市場逐利特點刺激著創(chuàng)造更新，其創(chuàng)新能力自然強大；相較而言，“官僚制是保證成員服從，維持社會秩序的管理手段，”[6]政府對于市場和社會追求控制，本身創(chuàng)新動力不足。一種政府體制機制形成之后，會有較強延續(xù)性，輕易不會做出大幅度調整。隨著時間推移，政府既有體制機制就有可能成為經濟社會發(fā)展的阻力。在中國建設社會主義市場經濟過程中，政府充分發(fā)揮著“看得見的手”的作用，其宏觀調控曾經幫助中國市場抵御多次全球經濟危機的侵襲，保證國民經濟的可持續(xù)發(fā)展。然而不容忽視的是，政府在管理市場經濟過程中，產生出一批不合時宜的體制機制，對正常經濟活動造成了許多負面影響。許多行業(yè)主管部門對經濟活動層層加碼，一方面，經常以行政指令替代市場規(guī)律，人為增加市場風險和不可預期性，加大企業(yè)交易成本和信息成本；另一方面，政府采用行政許可和非行政許可事項審批等方式，設置市場經濟活動準入門檻，由此在政府內部產生部門尋租、貪污腐敗等問題，嚴重干擾著正常經濟活動，壓抑著企業(yè)和個人的從業(yè)信心和創(chuàng)新熱情，束縛著市場和社會發(fā)展活力。

(二)政府放權改革的思路

放權改革表明政府清楚地意識到大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新市場沖動對改善行政生態(tài)、創(chuàng)新體制機制的迫切要求。政府意圖在前幾次政府機構改革簡政的基礎之上，通過行政系統內外部權力的下放，調整其與市場、社會、公民的關系，改變政府管理和公共服務的基本方式，順應經濟發(fā)展新常態(tài)。

1.放權改革以行政系統內外放權結合為總體設計

放權改革的第一個維度是行政系統內部放權，所謂行政系統內部放權意在調整中央政府與地方政府權限劃分，在保持中央政府掌控全局核心能力的前提下，著力賦予地方政府靈活性與相對自主權。通過中央政府放權，保證地方政府擁有開展改革必要的活動空間，激勵地方政府結合本地區(qū)情況開展改革探索，將中央指導與地方試驗結合起來，改變以往地方政府創(chuàng)新動力不足、簡單照搬中央改革的弊端。

放權改革的第二個維度是政府向市場、社會、公眾下放權力，這是本次放權改革非常顯著的特色。在市場經濟方面，毋庸置疑的是中國社會主義市場經濟取得巨大成就，引發(fā)世界性關注，但是政府建構市場經濟的發(fā)展路徑，使得中國經濟運行中出現許多人為制度壁壘和機制障礙，政府對市場不當干預引起的尋租活動和腐敗行為，額外增加了企業(yè)運行成本，一定程度上抑制著市場創(chuàng)新活力，這些問題背后顯示著政府權力相對市場的強勢地位，因此市場經濟中的政府權力需要進行調整；在社會發(fā)展方面，社會組織是化解風險、緩解矛盾的調節(jié)器，也是政府公共服務的重要協作者，同時還是政府放權改革的重要承接者，因此對秩序穩(wěn)定和政府管理都有著重要意義。目前中國各類社會組織發(fā)展相對曲折，顯現出先天不足、后天乏力的困境，一個基本原因是社會組織合法性以及活動權限受到層層約束，因此社會組織希望獲得政府權力的授予與讓渡；在公眾個體層面，改革開放以來，中國政府高度重視個人激勵機制的優(yōu)化，引導個體投入社會主義市場經濟，憑借個體奮斗實現自身價值，相繼修改憲法和出臺《物權法》，依法保障個人合法權益。同時中國政府努力進行收入再分配，完善社會保障體系，致力于落實共同富裕，應該說上述舉措使中國公民個體權益受到了前所未有的保護。不過，政府權力過大限制著公民個體創(chuàng)新精神的充分發(fā)揮。各類由政府統管的行業(yè)資格認證考試以及以行政模式推行的成果轉化機制，對個體進行自由創(chuàng)造和自主開拓產生著負面影響，這也要求政府通過自身權力調整為個體松綁。

放權的兩個維度詮釋著當代中國政府改革的總體設計，這些設計已經陸續(xù)體現在黨和政府的核心文件當中，在組織結構、財稅體制、經濟體制、社會治理等方面均提出詳盡舉措。當代中國政府改革的目的不僅在于優(yōu)化行政體制，提升政府管理和公共服務的能力，而且還要通過放權改革，實現解放生產力、發(fā)展生產力的最終目的。

2.放權改革以行政審批制度作為突破口

行政審批制度是政府以行政手段對市場進行資格審查、市場準入、標準設定等系列規(guī)則的總稱?！缎姓S可法》是行政審批制度的重要法律依據，此外政府還設有大量非行政許可審批事項，用以補充《行政許可法》未能詳盡列舉的具體事項。

行政審批制度主要作用于市場經濟活動的入口，本身只是政府管理經濟的一部分，是政府有效調控市場經濟的工具。不過行政審批制度的存在給各級政府帶來了巨大財政收益。中央政府和地方政府各自掌握著大量行政審批事項，幾乎所有審批事項都需要向企業(yè)和公民收費，政府本身擔負的行政成本很低，由此產生出可觀的收入。審批事項分散于各職能主管單位，這就意味著各行政單位也能從行政審批當中獲利，形成部門利益。行政審批產生的利益鏈條不僅僅存在于各級政府以及各主管部門，而且還延伸到市場社會當中。政府設置各類行業(yè)資格考試，掌握著報名、培訓、考試、發(fā)證等全過程，企業(yè)跟公民若想進入某一行業(yè)，需要取得相應資格資質，周轉于各類行政部門，時間成本和經濟成本較高，于是社會中出現一批依托行政審批制度的租證代理群體，通過向有需求的企業(yè)和個人租借相應證件，收取服務費用。由此可見，大量行政審批事項的存在，雖然使得政府和部分群體從中獲得一定收益，但是長遠來看繁多的行政審批事項，對更大數量的企業(yè)和個人產生著消極影響，提高了企業(yè)創(chuàng)業(yè)成本和公民就業(yè)成本，影響著企業(yè)和公民的從業(yè)意愿，不利于實現市場經濟總體利益。

因此從經濟利益角度出發(fā)，改革行政審批制度顯得非常必要，不過這還不能完全解釋當前政府放權改革以行政審批制度作為突破口的原因。行政審批制度之所以成為改革突破口，還在于這項制度實際包含著政府放權改革的兩個維度。前面已經論述過政府放權改革有中央政府向地方政府放權以及政府向市場、社會、公民放權兩個主要維度，行政審批制度在設立和行使權力以及收益分配兩個方面同時牽扯到中央政府和地方政府，審批事項主要面向市場經濟運行，對市場、社會、個人都有著直接關聯。以改革行政審批制度為突破口，能夠在這一過程中探索理順央地關系的運行方法，激發(fā)地方政府改革熱情，同時通過削減行政審批事項，為市場社會和公民拓展活動空間，逐步調整政府與前述主體的權力邊界，實現政府向市場、社會、公民放權的目的。因而，放權改革以行政審批制度作為首先發(fā)力點，能夠較好地延續(xù)行政系統內外結合改革的總體設計思路，且從調整政府、部門、市場、社會、公眾多方利益關系入手，若操作得當，容易收獲立竿見影的效果。

三、當代政府放權改革的核心：供給側改革

放權改革意味著中央政府通過層級結構，將權力下放給地方政府，同時通過劃定政府邊界，將權力下放給市場、社會、公民，它并不等于政府權力的簡單加減法，而是指政府權力的行使過程更加科學化、規(guī)范化、法制化，放權改革的結果是將政府行政注意力聚焦于核心職能，不再謀求對社會細致入微的掌控。政府通過核心職能的履行，為市場、社會、公眾提供高效管理和優(yōu)質服務。市場經濟條件下政府成為管理和服務的供給者，其自身需要具備足夠供給能力，由此引出政府供給側改革的話題。

(一)政府供給側改革的四個向度

供給側改革，原意是中國共產黨領導高層針對經濟運行中產能過剩、樓市庫存以及債務風險提出的針對性措施，在供給生產端調整經濟結構。擔負著引導經濟良性發(fā)展責任的政府，同樣需要進行供給側改革。供給側改革在行政意義上主要指向政府提供公共產品的能力。所謂政府供給側改革，是指在政府放權改革過程中，增強政府為需求方提供公共產品能力的變革。公共產品是政府供給側改革的呈現形式，公共產品可以分為有形產品和無形產品兩大類，進一步可以細分為制度、政策、資源、環(huán)境四個方面，因此政府供給側改革就具有制度供給、政策供給、資源供給、環(huán)境供給四個基本面向。

1.制度供給側

制度理論認為，“制度是指影響個體行為的結構性制約因素。在制度約束下形成的個體行為具有穩(wěn)定性和規(guī)則性，即只要存在制度，個體行為和個體之間的互動就不會是隨機的，而會體現特定的模式和預測可能性”。[7]制度對人類社會具有重要作用?！爸贫荣x予人們身份；制度產生分類；制度塑造社會的記憶和遺忘。”[8]新制度主義“更加強調思想觀念、制度環(huán)境對組織的約束。組織不僅要追求適應的技術環(huán)境，而且受制于制度環(huán)境?！盵9]

誠然組織受制于制度環(huán)境，不過組織也可以對制度形成反作用，影響制度生成和演化。只是現實中不同組織在制度環(huán)境中的地位和作用并不一樣。中國政府之外的其他組織在社會中處于從屬地位，受各種制度約束特征明顯，對于制度的反向直接建構能力較弱，需要借助參與政府系統，形成政府議題的方式才有可能間接達成。中國政府作為一種行政組織在社會中居于主導地位，雖然也受既有制度規(guī)制，但是政府對制度擁有強大的反向建構能力，可以通過人為建構的方式修訂既有制度或者制定新制度，經政府過程形成的制度，作為一種公共產品向社會供給，約束規(guī)范著整個社會?？傊?，政府是各種制度供給的主體，由政府供給的制度和制度變化會對社會其他組織產生最關鍵性影響，制度供給在政府供給側改革中處于基礎性地位，制度供給側改革能夠為經濟社會發(fā)展貢獻長期驅動力。

2.政策供給側

與制度的持久影響相比，政府政策與具體領域密切相關，對該領域會產生直接作用。比如2015年9月頒布的深化科技體制改革方案，政府科技政策調整構成其中心環(huán)節(jié)。改革方案中列舉出大量舉措，包括提高科研人員在初次分配中報酬比重，加大國有企業(yè)考核標準中創(chuàng)新比重，允許科研人員保留其基本待遇進企業(yè)服務等，都顯示著政策應用性、操作性的特點。因為政策與社會現實密切結合，所以要求政策具有相當靈活度，以便及時調整，滿足社會發(fā)展需求。持續(xù)的政策供給，是落實執(zhí)政黨理念與戰(zhàn)略、達成制度目標最有效的工具，也是政府供給側改革中最容易調整、變化最多、最能夠引起市場、社會、公民關注的方面。

3.資源供給側

制度供給與政策供給在很大程度上是政府對各種資源的重新分配。就供給側改革而言，資源包括政府系統內部中央和地方財政、稅收資源以及政府系統外部資本、土地、人力、技術、信息資源。

稅收收入以及財政支出一直是影響中央和地方政府關系的關鍵要素。1994年兩稅制改革將稅收的主要收入歸入中央政府，地方政府保留著少量稅種，中央政府通過財政轉移支付和項目建設支出，向地方政府再分配財政稅收資源。兩稅制改革基本形成強中央、弱地方的局面，也是之后地方政府土地財政、各種行政收費增加的重要成因。地方政府由于缺少足額稅收收入，可用于完善公共服務的財政支出難以維持穩(wěn)定，因此需要重新劃分中央和地方財政稅收資源。

此外政府手中還掌握著資本、土地、人力、技術、信息等資源。政府擁有數量龐大的財政收入，成為最重要的投資實體，2008年金融危機爆發(fā)之后，政府迅速推出4萬億投資計劃即是明證；借助土地國有制度，政府對城市國有土地有著絕對控制權，也能夠影響農村集體土地的使用；通過各級地方人力資源平臺以及大量國有企業(yè)崗位，政府在人力資源市場有著相對強勢的話語地位；政府通過各類體制內科研單位和高校院所以及國外技術引進，在技術層面占據優(yōu)勢；政府還是各類數據信息的最主要來源。隨著大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新趨勢興起，政府壟斷各類資源的狀況正在發(fā)生變化。除土地資源外，市場逐漸成為人力資源分配的主要平臺，大量社會資本逐漸投入創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新過程，企業(yè)和個人逐步成為技術創(chuàng)新主體，市場經濟的發(fā)展對政府信息公開提出新要求，市場、社會、個人需要政府加強資源供給。

4.環(huán)境供給側

環(huán)境是指與主體相聯系、彼此相互作用的各個系統的總和。供給側改革語境下環(huán)境是指政府影響需求方的各種系統，包括體制環(huán)境、經濟環(huán)境、社會文化環(huán)境、生態(tài)環(huán)境。

(1)體制環(huán)境。在中國現實政治狀況下，體制環(huán)境無疑在各類環(huán)境中具有決定意義。改革開放之后中國采取計劃體制，這一體制具體表現為政治權力集中、經濟指令分派、社會文化高度一致，有些不顧實際的政策執(zhí)行曾經對生態(tài)環(huán)境造成過嚴重破壞。改革開放后中國采取市場體制，這一體制表現為政治統一穩(wěn)定、經濟市場主導、社會文化團結寬容、生態(tài)有序改善。體制環(huán)境這種牽一發(fā)而動全身的特點要求保證這種環(huán)境供給的穩(wěn)定性，降低人為不確定性。

(2)經濟環(huán)境。經濟環(huán)境是企業(yè)和個人開展商業(yè)活動的基礎，影響著企業(yè)家的生產經營決策以及個人從業(yè)就業(yè)選擇。社會主義市場經濟的發(fā)展已經逐漸形成理性、公平、競爭的環(huán)境，但依舊存在不正當競爭、非法壟斷、違背誠信等不良現象，因此需要加強經濟環(huán)境的凈化工作，維護自由競爭、合法經營、誠實守信的經濟環(huán)境，同時還需要加強政府誠信建設，使經濟環(huán)境具有相對穩(wěn)定的預期。

(3)社會文化環(huán)境。信息時代和全球化使得多種社會文化交融，社會異質性愈發(fā)突出，此時更加需要創(chuàng)新改善社會文化環(huán)境供給，使社會文化的多樣性成為推動發(fā)展的動力而非阻力。具體來說，國家層面進行社會主義核心價值體系建設，引導正確價值取向；社會層面推進公共道德和公共文化建設，設計合理示范與規(guī)誡體系，樹立良好社會風尚；個體層面引導個人將追求個性與培養(yǎng)公民精神統一起來。此外尤其值得關注的是，網絡環(huán)境已經成為社會文化環(huán)境的重要組成部分，網絡表達與現實行為日趨呈現結合態(tài)勢，因此政府需要加強對網絡環(huán)境的凈化，使其形成積極向上的文化特點。

(4)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境質量，直接關系到公眾生活幸福指數以及其對政府工作的評價。享受優(yōu)質生態(tài)環(huán)境，既是政府提供的公共福利，也是公民的重要權利。中國政府提出科學發(fā)展理念，致力遵循環(huán)境友好型發(fā)展道路，但是中國生態(tài)環(huán)境問題在局部領域依舊突出，比如近年來時常提及的霧霾天氣、PM2.5指數，已經對公眾生活工作造成較大影響，生態(tài)環(huán)境需要進一步整治。為此，政府應當深化生態(tài)體制改革，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境供給，實行最嚴格環(huán)境保護制度，使全社會共同治理，最終建成宜居中國。

(二)政府供給側改革的實施原則

放權改革根本目的在于解放發(fā)展生產力，政府供給側改革最終目的也是解放發(fā)展生產力。為實現這一目標，政府供給側改革需要謹慎設計，沿著科學正確原則推進。

1.實行供給側全方位、系統化、漸進式改革

供給側改革，是政府進行的一場自我革命，涉及到體制機制的各個方面，應當進行全方位調整。全方位改革包括制度層面的修正與創(chuàng)設，政策層面的執(zhí)行與反饋，資源層面的劃分與共享，環(huán)境層面的優(yōu)化與維護。這幾個層面的改革缺一不可，制度為政策確立指導思路，政策細化制度要義，資源和環(huán)境構成制度和政策的基礎，同時以上四個方面改革都會對需求方產生約束和引導，所以供給側改革應當統籌考慮上述四個方面。

全方位供給側改革可能會產生一定連鎖反應，蘊含著相當程度的風險，滋生一些新的矛盾，因此供給側改革還要實現降低風險和維持秩序穩(wěn)定。為此，應當采取系統化改革方式，將社會主要組織和行為主體納入改革系統，使系統各個組成部分充分表達自己觀點，但是要注意各方面分歧不能超越維護統一團結的總體原則。

政府供給側改革是一項全方位、系統化工程，不能采取成本高昂、容易引發(fā)混亂的激進式改革。中國發(fā)展新常態(tài)和復雜國際局勢要求采取漸進式改革道路?！皾u進式改革的特點是分階段、分步驟、循序漸進，以實驗和逐步過渡的方式推進改革?！盵10]漸進式改革一方面要求在維持中國政治體制穩(wěn)定的同時，對行政體制進行有計劃、有重點的改革；另一方面要求中央供給側改革與地方改革試驗相結合，尤其需要調動地方政府的改革積極性。

2.為需求方提供激勵機制、保障體系和精神環(huán)境

供給側改革需要調動需求方發(fā)展的積極性，維持需求方前進的持久動力，促使需求方有意愿進行創(chuàng)新，這就要求政府優(yōu)化需求方的激勵機制、保障體系和精神環(huán)境。需求方激勵機制主要涉及市場準入、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、承接政府轉移權力等幾個方面。應當通過簡政放權，深化行政審批制度改革，鼓勵企業(yè)進行政府投資負面清單之外各個領域自由競爭；獎勵基礎性科學研究，調整稅收制度，加快營業(yè)稅改為增值稅進程，降低企業(yè)和個人運營成本和交易成本；引導企業(yè)和民間資本進入養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務領域，培育和扶植合法行業(yè)組織積極承接政府讓渡的權力。

除此之外，政府還需要加強社會領域供給側改革，建立完善保障體系。這意味著政府首先要保障企業(yè)和公民的合法收益，增強其持久進取的預期；其次還要在維持經濟高速增長的同時，努力實現區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、群體間收益平等，避免差距過大；再次，落實依法治國，加快完善和更新法律法規(guī)，嚴格執(zhí)法，推行利益補償制度和過錯糾偏制度，使企業(yè)、社會組織、公民都能在法律體系下享有公平正義。

僅靠激勵機制和保障體系建設，需求方不一定會按照政府設想行動。政府還需要加強精神環(huán)境供給，使需求方具有行動的心理基礎和精神動力。具體來說，政府通過簡化行政程序，向市場社會放權，減少繁政亂政對市場社會的束縛，使市場社會以及公民感受到輕松自由的氛圍；政府還可以通過對社會弱勢群體給予政策傾斜，照顧到他們的切實利益，創(chuàng)造機會平等的生長環(huán)境，使處于不同經濟地位的公民感受到個體尊嚴和流動空間；同樣政府可以加強公民參與力度，使制度設計和政策制定能夠體現公眾意志，讓企業(yè)、社會組織、公眾體驗到寬容民主精神，以此激發(fā)需求方行動意愿，使得政府供給側改革諸項舉措發(fā)揮真實效力。

3.實現供給側和需求方聯動并進

供給側改革盡管側重政府本身，但是不能因此將其視為政府內部規(guī)劃、實施、反饋評估的封閉過程。成功實現供給側改革要求政府與市場、社會、公民實現聯動。詹姆斯·威爾遜就認為，因為效率和公平、遵守規(guī)則與自由裁量、市場化與管制之間存在張力，因此公眾應當廣泛參與政府行政。[11]這種把政府與外部主體相聯系的做法，是新公共管理運動的顯著特征。新公共管理運動主張政府應當以顧客需求為改革導向，以效率思維發(fā)現顧客需求，提升服務質量。新公共管理運動重視政府以外主體的思路對中國政府改革有著重要借鑒意義，不過應當注意不能盲目照搬新公共管理運動顧客導向做法。西方改革已經證明公共部門奉行顧客導向會引發(fā)許多問題，[12]使得政府公共性受到損害，加深公民對政府的不信任感；況且中國政府以全心全意為人民服務為根本宗旨，不能簡單套用市場化工具。中國政府供給側改革應堅持公民導向，關注需求方的訴求表達，在維護團結統一的前提下，結合中國實際選取供給側和需求方聯動并進的具體方式。

一是堅持和維護中國根本政治體制，發(fā)揮中國共產黨在供給側改革中的領導核心作用，圍繞供給側改革的制度、政策、資源、環(huán)境各個領域的主要議題，積極引導企業(yè)、社會組織、公民個人參與政府過程，使需求方與黨和政府形成協作治理局面；二是在信息時代，政府需要跟蹤和掌握最新科技成果，更新供給側和需求方互動方式。政府應該適應和學會運用網絡新媒介與公民進行溝通，及時獲取公民對政府供給側改革效果的大數據信息，提升供給側改革決策的科學化、精細化水平；三是需求方也應該注意理解政府供給側改革的重要性和復雜性，及時反饋對政府供給側改革的意見和建議，同時注意分析、把握、利用政府供給側改革帶來的新機會、新紅利，實現與政府的協同并進。

四、結語

從中國政府改革的邏輯理路不難分清，總體而言就是遵循簡政放權的整體思路。不過，這一邏輯并不一定在政府每次改革中都能做到并舉。政府內外部的許多變量，比如中國共產黨的執(zhí)政理念、政府行政的具體國情、社會民眾的利益訴求、國際社會的現實狀況，都有可能對當時政府改革產生重要影響，左右著政府改革的實際重點。

2013年之前政府改革是一種機構改革，是在簡政思路下進行行政資源的優(yōu)化配置，組織結構調整成為幾次政府改革的重點，雖然取得一定成效，但是不能完全承載大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的市場沖動，舊體制機制對經濟社會發(fā)展的束縛日益顯著，因此中共十八屆三中全會后中國政府著力進行放權改革，從中央向地方和政府向市場、社會、公民兩個維度下放權力。在放權改革中，政府供給側改革成為其核心內容。從簡政到放權再到供給側改革，反映著中國政府改革不斷探索的過程，也反映著當前全面深化改革所面對的深刻時代變遷。未來中國政府放權改革，應當會沿著強化供給側改革的路徑，繼續(xù)堅持全方位、系統化、漸進式推進供給側改革的總體原則，在制度、政策、資源、環(huán)境等四個供給層面尋找操作方法，以期實現供給側與需求方兩輪驅動，協作并進。

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[責任編輯：唐少奕]

教育部委托項目：“習近平總書記系列重要講話精神研究專項任務項目”(16JFZX016);國家社科基金一般項目“我國科技政策資源優(yōu)化配置研究”(13BZZ058).

婁成武，國家教育部哲學社會科學委員會委員，教育部公共管理類學科專業(yè)教學指導委員會主任委員，東北大學文法學院行政管理系教授，博導，主要研究方向：公共管理學、行政學；董鵬，東北大學文法學院博士研究生，主要研究方向：行政改革。

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1002-6924(2016)07-123-130