劉吉源（大連市環(huán)境監(jiān)測中心，遼寧大連116023）

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新時期排污許可證制度實際操作中的問題與對策

劉吉源
（大連市環(huán)境監(jiān)測中心，遼寧大連116023）

摘要：新《環(huán)保法》“持證排污”的要求實施后，基層環(huán)保部門普遍開始了核發(fā)排污許可證工作，排污許可證制度長期作為一項附屬制度的局面有一定程度的改變，但是依然存在發(fā)證率低、后監(jiān)管不到位、缺乏公眾參與等主要問題，這些問題限制和削弱了該制度的發(fā)展。通過分析基層排污許可證制度實際操作中存在的問題及原因，提出了加強環(huán)保宣傳，提高企業(yè)環(huán)保與守法意識，加強環(huán)保機構(gòu)自身建設(shè)，提高公眾知情權(quán)和參與權(quán)等措施。

關(guān)鍵詞：基層；排污許可證；問題；對策

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.02.07

1　我國排污許可證制度的主要發(fā)展歷程

排污許可證制度作為我國八項環(huán)境保護基本制度之一，是指環(huán)境保護主管部門根據(jù)排污單位的申請，核發(fā)的準予其在生產(chǎn)經(jīng)營過程中排放污染物的憑證。

污染物排放許可證制度是一項世界各國廣泛采用且行之有效的控制污染、保護環(huán)境的行政制度。瑞典最早實行了環(huán)境許可制度，后來美國、澳大利亞、法國、日本等也都制訂了較為完善的污染物排放許可證制度[1]。排污許可制度于1985年在我國上海率先試點實施，1987年國家環(huán)保局決定試行排污許可證制度，1989年召開的第三次全國環(huán)境保護會議正式把排污許可證制度確定為八項環(huán)境管理制度之一。2000年3月國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國水污染防治法實施細則》第十條規(guī)定：“地方環(huán)保部門根據(jù)總量控制實施方案，發(fā)放水污染排放許可證”。2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第二十條規(guī)定：“國家實行排污許可制度”，標(biāo)志著我國排污許可證制度發(fā)展進入實質(zhì)階段。2015年新《環(huán)保法》第四十五條規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度”，為實施排污許可證制度確立了法律依據(jù)，同時也明確提出了“持證排污”的要求，排污許可證制度進入了新時期。

2　排污許可證制度實施過程中存在的主要問題

排污許可證制度在我國的發(fā)展經(jīng)過了將近30年，雖然在加強工業(yè)污染防治、削減污染物排放總量、提高企業(yè)環(huán)境意識等方面起到了一定作用，有關(guān)專家和學(xué)者也在不同領(lǐng)域?qū)ε盼墼S可證制度提出了不同視角的分析和建議[2-3]，但是由于新《環(huán)保法》實施后配套的排污許可證管理辦法還在征求意見中，基層環(huán)保部門工作中還是出現(xiàn)了三大主要問題亟需解決，這些問題相互參雜，增大了排污許可證制度的執(zhí)行難度。

2.1發(fā)放率低

很多行政區(qū)根本沒有真正落實排污許可證制度，有的城市甚至還未發(fā)放過排污許可證，有的城市只是象征性地發(fā)過幾十份排污許可證，而且沒有延續(xù)性，排污許可證往往是一次性的，到期不再續(xù)發(fā)[4]。一部分企業(yè)自身環(huán)保意識淡薄，不了解排污許可證的有關(guān)政策，也不愿意與環(huán)保部門接觸，甚至根本不知道排污許可這一說法，還有的人認為辦理排污許可證是一件可有可無的麻煩事；一部分企業(yè)自身存在未批已建成、“三同時”制度執(zhí)行不到位、久試不驗等違法行為，無法滿足環(huán)保竣工驗收要求，而環(huán)保竣工驗收又是辦理排污許可證的前置條件。另外，環(huán)保部門宣傳力度不到位，核發(fā)排污許可證不易操作也是導(dǎo)致發(fā)放率低的原因。

2.2后監(jiān)管不到位

由于環(huán)保部門存在著機構(gòu)不健全、人員素質(zhì)不全面等執(zhí)法能力不足問題，對發(fā)證企業(yè)的主動監(jiān)察不夠，被動查處較多，有的即使查到了違法行為，但由于當(dāng)?shù)卣畨毫?、人情世故、利益?qū)使等種種原因，最后不了了之，對超證排污企業(yè)處罰不嚴格，甚至不處罰，這些都使排污許可證失去了發(fā)放意義。

2.3缺乏公眾參與

目前排污監(jiān)測數(shù)據(jù)只是企業(yè)與政府部門之間的交流，公眾無法獲得并加以監(jiān)督使用。排污者怕數(shù)據(jù)公開引起公眾恐懼與反對；政府部門則是怕聽證會或者征求社會意見需要調(diào)集人力、財力，甚至怕公眾的反對影響社會穩(wěn)定。

3　完善排污許可證制度的對策

從排污許可證制度在實踐中體現(xiàn)的問題來看，排污許可證制度還需要進一步的完善。排污許可制度的制定還要與污染物達標(biāo)排放、總量控制、總量減排、排污收費，甚至環(huán)境影響評價原則相結(jié)合。排污許可證制度作為環(huán)境保護基本制度之一，離不開環(huán)境保護工作的普及宣傳、自身建設(shè)、公眾參與措施等[5]。

3.1加強環(huán)保宣傳，提高企業(yè)環(huán)保與守法意識

環(huán)保部門可以采取提供專業(yè)案列、專家?guī)斓纫幌盗蟹绞脚c電視臺、主流網(wǎng)站建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，在電視臺、主流網(wǎng)站、雜志、報紙等開播環(huán)保頻道或者環(huán)保專欄節(jié)目。具體可以采取《百家講壇》的方式講述污染事件的過程、經(jīng)驗與教訓(xùn)；可以采取《今日說法》的方式講述違法案例從而實現(xiàn)普及環(huán)保法，監(jiān)督環(huán)保執(zhí)法；也可以采取紀錄片的方式介紹西方發(fā)達國家在環(huán)保方面的先進經(jīng)驗……，同時，也可以在中小學(xué)開展環(huán)保進課堂活動，使環(huán)境保護工作從娃娃、學(xué)生抓起，這些方式不但可以普通群眾的環(huán)保意識，也可以間接地增強企業(yè)的環(huán)保意識。

3.2加強自身建設(shè)，提高執(zhí)法力度和能力

首先，環(huán)?；鶎恿α渴菍崿F(xiàn)排污許可證和總量控制等政策實施的必要保障，而基層環(huán)保力量的薄弱是較為突出的問題之一。因此，亟需加強基層環(huán)保力量的建設(shè)[6]，增加人力、物力和技術(shù)的投入以滿足對企業(yè)的日常監(jiān)管需求，同時也可以引入第三方有監(jiān)測能力的單位作為環(huán)保部門的監(jiān)管補充[7]，環(huán)保部門必須按照十八屆五中全會提出的“加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度?！弊龅接蟹ū匾馈⑦`法必究。其次，環(huán)保部門需要完善排污許可的技術(shù)體系，在全國范圍內(nèi)規(guī)范實際排放量的確定方法、發(fā)證范圍和種類，同時將固定源、一些特殊污染物（如重金屬和其他有毒有害物質(zhì)等）納入排污許可管理范圍內(nèi)。最后，環(huán)保部門可以以排污許可證為核心，整合環(huán)境影響評價、污染物排放標(biāo)準、總量控制、排污交易、排污收費等環(huán)境管理制度，建立統(tǒng)一的環(huán)境管理平臺，實現(xiàn)排污企業(yè)在建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉等生命周期不同階段的全過程管理，實行一企一證綜合管理，統(tǒng)籌考慮水污染物、大氣污染物、固體污染物等要素，實行“一證式”管理，提高政府環(huán)境管理的效率，明晰各方責(zé)任，強化監(jiān)管，包括落實企業(yè)的誠信責(zé)任和守法主體責(zé)任，推動企業(yè)從被動治理轉(zhuǎn)向主動防范。

3.3加強信息公開，提高公眾知情權(quán)和參與權(quán)

首先，把公眾參與作為對政府和排污者的監(jiān)督和制約機制。辦理排污許可證的排污者可以參照環(huán)評公示要求準備必要的申請項目資料和信息，并將其置于政府公開平臺，同時與受影響或者可能受影響的人群聯(lián)系，使他們的合理意見得到反映。政府則需要完善排污許可證管理中的公眾參與程序制度建設(shè)，妥善處理公眾意見。其次，逐步實施許可過程全面公開。由于每一個排污許可都幾乎涉及到公眾的健康與安全，所以公眾有權(quán)參與到許可制度的每一過程，充分發(fā)揮監(jiān)督作用。信息公開作為監(jiān)督的基礎(chǔ)，為公眾提供了參與的渠道。最后，支持民間環(huán)保組織的發(fā)展與活動。由于民間環(huán)保組織具有年輕人多、學(xué)歷層次高、奉獻精神強、影響面廣等顯著特點，不僅可以倡導(dǎo)環(huán)境保護，提高全社會環(huán)境意識，開展環(huán)境宣傳教育，倡導(dǎo)公眾參與環(huán)境保護，提高全民環(huán)保意識，也可以關(guān)注弱勢群體，維護社會公眾的環(huán)境權(quán)益（環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和享用權(quán)是法律賦予公眾的基本環(huán)境權(quán)益）。充分發(fā)揮他們的作用，可以彌補政府部門的不足和缺陷。

4　結(jié)語

十八屆五中全會提出的“加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度”對各級環(huán)保部門提出了更高的要求，“新《環(huán)保法》”中“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度”為排污許可證制度確定了法律依據(jù)?？梢灶A(yù)見，不久的將來，排污許可證制度必將越來越得到重視與完善。讓政府和民眾一起努力，加快治理環(huán)境污染的步伐，早日實現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”，還碧水、藍天、凈土于人民。

參考文獻

[1]肖愛．中美水污染物排放許可證制度之比較[J]．中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2006，16（2）：30-32．

[2]劉源．我國排污許可證制度現(xiàn)狀分析及完善[D]．上海：上海交通大學(xué)，2011．

[3]閔紅．我國排污許可證制度研究[D]．蘇州：蘇州大學(xué)，2006．

[4]蘇丹，王鑫，李志勇，等．中國各省級行政區(qū)排污許可證制度現(xiàn)狀分析及完善[J]．環(huán)境污染與防治，2014，36（7）：84-91，96.

[5]段菁春，云雅如，王淑蘭，等．中國排污許可證制度執(zhí)行現(xiàn)狀調(diào)查[J]．環(huán)境科學(xué)與管理，2012，37（11）：16-20.

[6]張明順．水污染物排放許可證制度中的幾個問題探討[J]．中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，1991（1）：21-26，30.

[7]夏光，馮東方，程路連，等．六省市排污許可證制度實施情況調(diào)研報告[J]．環(huán)境保護，2005（6）：57-62．

（編輯：周利海）

生態(tài)文明

Problems and Countermeasures in The Actual Operation of Permit System of Pollutant Discharge in The New Period

Liu Jiyuan

（Dalian Environmental Monitoring Center, Dalian Liaoning 116023, China）

Abstract：After implementing the permit system of pollutant discharge according to the new Environmental Protection Law, grass-roots environmental protection organizations began to issue discharge permit. The situation that discharge permit system has only been a subsidiary for a long time began to change in some degree, but some problems, such as low rate of issuing, lack of post supervision and lack of public participation, still existed and have restricted and and weakened the development of the permit system of pollutant discharge. By analyzing the problems in the actual operation of grass -root discharge permit system, it put forward to strengthen environmental protection publicity, improve enterprises' environmental protection and law -abiding awareness, strengthen the construction of environmental protection institutions, and improve the public's right to learn the truth and participate.

Key words：grass-root, permit system of pollutant discharge, problems, countermeasures

作者簡介：劉吉源（1986-），男，遼寧省莊河市人，畢業(yè)于遼寧大學(xué)環(huán)境科學(xué)專業(yè)，助理工程師，主要從事環(huán)境管理與監(jiān)測方面的工作。

收稿日期：2015-11-17

中圖分類號：D992.68

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-813X（2016）02-0023-03