王曉冬，劉亞楠（山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東青島266590）

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構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度

王曉冬，劉亞楠
（山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東青島266590）

摘要：在環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)管領(lǐng)域，如何通過引入和確立環(huán)境行政公益訴訟有效矯正環(huán)保領(lǐng)域的“政府失靈”一直是公益訴訟的熱點(diǎn)。隨著公益訴訟制度的發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟已有理論與實(shí)踐基礎(chǔ)，并制定了相關(guān)法律、法規(guī)。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度應(yīng)緊跟改革新動向，在訴權(quán)行使、受案范圍、訴訟請求的確定等方面加以完善，并加快試點(diǎn)工作進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：政府失靈；司法糾錯；法律監(jiān)督；制度設(shè)計(jì)

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.02.03

環(huán)境問題成為當(dāng)下社會最熱門也最棘手的問題，如何改善和治理日漸惡化的環(huán)境成為國民大眾普遍關(guān)注的問題。在社會發(fā)展的不同階段，對于“市場與政府在社會發(fā)展中的地位與彼此間的關(guān)系”的認(rèn)識始終存在著爭論。自由競爭的市場機(jī)制的弊端在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)中展露無遺，而政府的法度在均衡和限制人性弱點(diǎn)上也不夠靈驗(yàn)。本研究從環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“政府失靈”現(xiàn)象入手，試圖通過市場和政府之外的第三條道路即檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟尋求對受損環(huán)境權(quán)益的救濟(jì)。

1　檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的理性訴求

1.1“政府失靈”是導(dǎo)致環(huán)境公益受損的原因

從實(shí)踐層面觀之，自引入“環(huán)境公益訴訟”概念以來，每當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件后，人們總是從“誰污染誰治理、誰破壞誰恢復(fù)”的視角糾查涉事生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營管理過程是否符合環(huán)境保護(hù)總體要求，環(huán)保設(shè)施是否按規(guī)達(dá)標(biāo)運(yùn)轉(zhuǎn)，建設(shè)項(xiàng)目是否經(jīng)過環(huán)境保護(hù)部門的合格驗(yàn)收等方面，片面將環(huán)境公益受損簡單歸因于企業(yè)的環(huán)境污染和破壞行為。從客觀情況看，涉事企業(yè)的不法行為背后往往存在著行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的失職或放任；違法排污導(dǎo)致的環(huán)境污染事故中，當(dāng)?shù)卣?，尤其是環(huán)境行政管理部門有不可推卸的責(zé)任[1]。換句話說，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境行政管理活動過程中的“失靈”也是環(huán)境公益受損的一個(gè)重要原因，如環(huán)境行政許可機(jī)關(guān)濫用審批權(quán)、行政檢查未能及時(shí)到位、行政處罰過罰不相當(dāng)以及存在以罰代刑等現(xiàn)象，都是對環(huán)境公益造成損害的具體體現(xiàn)。

1.2環(huán)境立法凸顯的行政色彩表明需完備環(huán)?！罢ъ`”的糾錯機(jī)制

我國環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范可謂數(shù)量多、種類全，但為什么環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域法律漸趨完備而環(huán)境狀況持續(xù)惡化、環(huán)保工作進(jìn)展緩慢？究其原因，從法律規(guī)范的內(nèi)容看，作為基本立法的《環(huán)境保護(hù)法》共有七章，無論是第二章的監(jiān)督管理、第三章的保護(hù)和改善環(huán)境、第四章的防治污染和其他公害、第五章的信息公開和公眾參與，還是第六章對法律責(zé)任的規(guī)定，都用了較長的篇幅規(guī)定了地方各級政府是環(huán)境管理的主要主體并規(guī)定了行政性實(shí)施措施和處罰措施。關(guān)于各環(huán)保領(lǐng)域針對性的立法也都各有側(cè)重。通篇看這六部污染防治法、五部自然資源保護(hù)法、三部生態(tài)保護(hù)法、四部物質(zhì)循環(huán)與節(jié)能領(lǐng)域法律規(guī)范，也只不過是將各環(huán)保職能部門的工作內(nèi)容規(guī)定在了具體的法律條文中。環(huán)境狀況持續(xù)惡化的成因雖多元，但有一點(diǎn)是不爭的，我國環(huán)保領(lǐng)域立法多顯行政色彩，強(qiáng)調(diào)行政監(jiān)管體制的建立、行政監(jiān)管制度的鋪排，法律責(zé)任的規(guī)定也多為行政法律責(zé)任。這也表明，政府能否有效監(jiān)管和執(zhí)法極大決定了我國相對完備的環(huán)保法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件的實(shí)施是否有效。亦因此，對環(huán)保領(lǐng)域戕害環(huán)境公益的種種“政府失靈”行為亟待引入和建立妥適的糾錯機(jī)制。

1.3完備司法糾錯機(jī)制是理論界和實(shí)務(wù)界的共同訴求

法律糾錯機(jī)制一般有司法糾錯機(jī)制、憲法糾錯機(jī)制、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯機(jī)制三種[2]。我國目前的司法糾錯機(jī)制缺失了環(huán)境行政公益訴訟這一環(huán)節(jié)，這導(dǎo)致了我國法律糾錯機(jī)制的不完整。糾正“政府失靈”，較之憲法糾錯機(jī)制措施中的加強(qiáng)行政立法和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯機(jī)制的自我監(jiān)察，環(huán)境行政公益訴訟是當(dāng)下較為合理、妥當(dāng)和有效的選擇，從司法實(shí)踐試點(diǎn)看，環(huán)境行政公益訴訟的開展是由檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體的，這一安排是有理論和實(shí)踐支撐的。

早在2002年中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)蔡虹教授就提出環(huán)境公益是需要通過行政公益訴訟來進(jìn)行保護(hù)的，并具體建議環(huán)境行政公益訴訟由檢察機(jī)關(guān)提起[3]。但法律規(guī)定一直沒能予以肯定。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，這為檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟增強(qiáng)了信心。為貫徹落實(shí)十八屆四中全會關(guān)于探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的改革要求，經(jīng)過全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)，最高人民檢察院于2015年7月2日頒布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），將全國13個(gè)省市確定為試點(diǎn)地區(qū)；2016年1月6日出臺《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）。自此可得，通過賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，運(yùn)用司法糾錯機(jī)制對行政行為進(jìn)行監(jiān)察是理論界和實(shí)務(wù)界的共同訴求。

2　檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度基礎(chǔ)

2.1學(xué)理基礎(chǔ)：檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力性質(zhì)和功能定位

對于檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力性質(zhì)一直存有爭議，歸納起來，集中于行政權(quán)說、司法權(quán)說、兼具行政權(quán)與司法權(quán)雙重屬性說和法律監(jiān)督權(quán)說，但根據(jù)我國《憲法》第129條和131條規(guī)定，我國檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)。在社會主義法律制度下，檢察權(quán)是與行政權(quán)、審判權(quán)和軍事權(quán)并列的獨(dú)立權(quán)力陣營，自此，檢察權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)非等同關(guān)系也非權(quán)屬關(guān)系。理性分析我國《憲法》對檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力性質(zhì)規(guī)定，只是將我國檢察機(jī)關(guān)的身份表述為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，而對檢察機(jī)關(guān)行使的權(quán)力表述為“檢察權(quán)”。筆者認(rèn)為檢察權(quán)作為國家權(quán)力中一個(gè)相對獨(dú)立的、具有特殊性的權(quán)力，兼有行政、司法和監(jiān)督等多重性質(zhì)，是獨(dú)立于行政權(quán)和司法權(quán)之外的一項(xiàng)權(quán)力，不能簡單地將其歸屬于行政權(quán)或司法權(quán)，也不能將其歸屬于法律監(jiān)督權(quán)，而忽視檢察權(quán)的行政與司法屬性。[4]

從法的運(yùn)行過程看，法律監(jiān)督是運(yùn)行過程中不可或缺的一環(huán)。我國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能是運(yùn)用程序權(quán)力的特征，通過科學(xué)分解，希望建立一種具有中國特色的檢察權(quán)來制約審判權(quán)與行政權(quán)，同時(shí)確保司法公正與行政高效[5]。此次《方案》中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟人”的身份參加行政公益訴訟，正是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的一種方式和手段，是監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法活動的職能體現(xiàn)。

2.2實(shí)踐基礎(chǔ)：檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐效果

總體而言，“目前我國環(huán)境維權(quán)艱難，存在著‘沒人訴、‘不愿訴’、‘不敢訴’和‘不會訴’的情況，即使有人提起訴訟，個(gè)體的環(huán)境維權(quán)也往往難以成功”[6]。但在環(huán)境維權(quán)的道路上，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐性探索已經(jīng)走在了理論發(fā)展的前面。2014年貴州省金沙縣檢察院訴縣環(huán)保局一案成為首個(gè)環(huán)境行政公益訴訟案。2015年7月2日頒布《方案》，全國13個(gè)省市成為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的改革試點(diǎn)區(qū)。最高人民檢察院在司法體制改革研討會上，首次曬出檢察機(jī)關(guān)公益訴訟成績單：截至2015年11月底，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共摸排公益訴訟案件線索339件，其中，行政公益訴訟222件[7]。

2015年12月16日，山東省慶云縣檢察院因縣環(huán)保部門不依法履行職責(zé)，依法向慶云縣法院提起行政公益訴訟[8]。2015年12月18日，貴州省錦屏縣檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟，將該縣環(huán)境保護(hù)局告上法庭；2015年12月21日，福建省清流縣檢察院對該縣環(huán)境保護(hù)局提起環(huán)境行政公益訴訟?？梢?，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟已經(jīng)有了充分的實(shí)踐基礎(chǔ)。

3　檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟具體制度設(shè)計(jì)的思考與建議

3.1訴權(quán)行使

《方案》中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”身份參加環(huán)境行政公益訴訟；《實(shí)施辦法》第29條用了4款內(nèi)容規(guī)定起訴檢察機(jī)關(guān)的級別，筆者認(rèn)為這一規(guī)定雖與《行政訴訟法》地域管轄、級別管轄和移送管轄相關(guān)規(guī)定呈現(xiàn)一定的銜接，但過于死板僵硬。原因在于，基層檢察院在承辦環(huán)境行政公益訴訟案件要進(jìn)行立案時(shí)，上級檢察院是要經(jīng)手審批的，若環(huán)境行政公益訴訟案件由縣級檢察院進(jìn)行一般管轄，到最終立案要經(jīng)過三級上報(bào)和審批，《方案》和《實(shí)施辦法》并沒有對上級檢察機(jī)關(guān)的審批流程和時(shí)間長度作出安排，這給上級審批機(jī)關(guān)留有很松弛的自我考量余地，難免有拖累環(huán)境行政公益訴訟效率之嫌。筆者認(rèn)為，在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體應(yīng)當(dāng)是被訴行政主體的上一級，上級檢察機(jī)關(guān)對被訴行政主體的抗衡力更強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)三足鼎立的訴訟格局所取得的訴訟效果和社會認(rèn)可度也會更高。這也減少了上報(bào)和審批的環(huán)節(jié)，大大節(jié)約了訴訟時(shí)間、提高了訴訟效率。

3.2受案范圍

首先，《方案》對環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍籠統(tǒng)概括為：生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件。作者認(rèn)為這一受案范圍規(guī)定過于籠統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)再行細(xì)化，即具體規(guī)定負(fù)有環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行政行為有：對不屬于國務(wù)院各部門公布的《行政審批事項(xiàng)公開目錄》清單內(nèi)容的事項(xiàng)違法準(zhǔn)予頒發(fā)行政許可；篡改、偽造或指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)；利用職權(quán)關(guān)系或親屬關(guān)系包庇違法生產(chǎn)經(jīng)營者。行政不作為行為有：對超標(biāo)排放污染物、采取逃避監(jiān)管方式排放污染物、造成環(huán)境事故以及不落實(shí)生態(tài)保護(hù)措施造成生態(tài)破壞等行為，發(fā)現(xiàn)或接到舉報(bào)未及時(shí)查處；未依照《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法》向群眾公開環(huán)境信息。

其次，《方案》中對“違法行政行為”應(yīng)作擴(kuò)張性解釋，這里的“違法”行政行為還應(yīng)包括不當(dāng)?shù)男姓袨椋玑槍τ馄谡牡谋惶幜P者“按日計(jì)罰”制度規(guī)定了日處1萬至10萬不等的裁量范圍，這就給執(zhí)行機(jī)關(guān)很大的發(fā)揮空間，造成“責(zé)罰不符”的現(xiàn)象。3.3訴訟請求的確定

《方案》中列舉了檢察機(jī)關(guān)的三種訴訟請求，但作者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)中要增加“賠償損失”這一請求內(nèi)容，讓被訴行政主體為自己的失當(dāng)行為“買單”。當(dāng)然，這里的賠償不同于《國家賠償法》中的行政賠償，環(huán)境行政公益訴訟中被訴行政主體賠償損失的對象是環(huán)境公共利益，非個(gè)人的人身利益或財(cái)產(chǎn)利益的數(shù)量集合，不能強(qiáng)硬地將其融入人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇。并且，這里的賠償損失的方式也不同于《國家賠償法》中的金錢貨幣的賠償，試想，在環(huán)境行政訴訟中，如若檢察機(jī)關(guān)的訴訟請

求得到審判機(jī)關(guān)的支持，判定行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償損失的法律責(zé)任。作者認(rèn)為這里“賠償損失”的正解是：行政機(jī)關(guān)對自己失當(dāng)?shù)男姓袨閷Α碍h(huán)境”這個(gè)抽象概念性的事物的賠償，行政機(jī)關(guān)可以通過采取定期在植樹種林區(qū)域植綠樹、種綠草、定期走訪排污企業(yè)并上交監(jiān)測情況報(bào)告、走基層宣傳減少環(huán)境污染、減輕生態(tài)破壞等做法真正將“保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)”的宣傳口號落實(shí)到行動中去?！白鏊撟龅氖隆币苍S更能解決“賠償損失如何賠”的問題。

3.4制度保障：部門聯(lián)動，提升環(huán)境執(zhí)法能力環(huán)境管理體制不順，缺乏環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)性、整體性。環(huán)境行政執(zhí)法中環(huán)境管理部門之間職責(zé)不清，協(xié)調(diào)不力已不乏先例，這使得環(huán)境行政執(zhí)法難以形成合力。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院呂忠梅教授指出環(huán)境保護(hù)面臨的問題如果單靠環(huán)保部門自己的力量來解決，那中國的環(huán)境保護(hù)永遠(yuǎn)做不好。實(shí)踐中，“12·19”天價(jià)環(huán)保公益案審結(jié)后，泰州市檢察院聯(lián)合泰州市人民法院、市公安局、市政府法制辦公室、市環(huán)保局四個(gè)部門建立“聯(lián)席會議制度”和“環(huán)境執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員制度”等六項(xiàng)工作制度，為泰興市環(huán)境污染案件查處工作提供了有力保障。在環(huán)境保護(hù)工作中，政府負(fù)總責(zé)，環(huán)保部門負(fù)監(jiān)管職責(zé)，與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的其他部門也要負(fù)責(zé)。要想環(huán)保事業(yè)長足進(jìn)步，就要形成由監(jiān)測、監(jiān)察、信息、宣教、統(tǒng)計(jì)、科研等數(shù)個(gè)領(lǐng)域組成的巨大合力。

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（編輯：周利海）

Constructing Environmental Administrative Public Interest Litigation System

Wang Xiaodong, Liu Yanan

（College of Humanities and Law, Shandong University of Science and Technology, Qingdao Shandong 266590, China）

Abstract：How to rectify the government's malfunction about environmental protection by introducing environmental administrative public interest litigation system has always been the hot spot of the public interest litigation. With the development of public interest litigation system, the procuratorate have theoretical and practice basis to file a environmental administrative public interest litigation and legislated. We should take measures to perfect the environmental administrative public interest litigation system, such as the litigation right, scope of jurisdiction and claims.

Key words：government failure, judicial error correction, legal supervision, system design

作者簡介：王曉冬（1971-），男，江蘇徐州人，畢業(yè)于武漢大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法學(xué)專業(yè)，博士，副教授，主要從事經(jīng)濟(jì)法與環(huán)境法領(lǐng)域的研究。

收稿日期：2015-12-24

中圖分類號：D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-813X（2016）02-0009-04