胡玉浪 ，石麗芳

臺風假之法律問題探討——基于臺灣地區(qū)相關(guān)立法和學說的考察與借鑒

胡玉浪 ，石麗芳

從本質(zhì)上講，臺風期間地方政府以放假形態(tài)統(tǒng)一實施的臺風假并不是真正的“假”，而是應對天然災害防災避難之權(quán)宜措施。臺風假應適用于全體社會成員，而不應區(qū)分公務員、勞工等不同身份區(qū)別對待。臺風假的適用范圍、通報時機應根據(jù)情況合理確定。臺風假期間雇主宜正常支付工資；如果勞工到職或到職并加班時，雇主應加成支付工資。臺風假期間雇主不得因勞工放假、缺勤、延遲到工而給予不利益待遇，如果勞工臺風期間因工作原因遭遇人身傷亡應按照職業(yè)災害予以認定和處理。

臺風假；法律適用；工資給付

臺風是形成于熱帶海面上的氣壓極低、風速極大的一種急速旋轉(zhuǎn)的強烈渦流。雖然在盛夏高溫少雨季節(jié)，臺風能帶來充沛的降水，有利于緩和或解除旱象，但從總體上講，臺風應屬于災害性天氣。臺風帶來的狂風、暴雨、洪水和巨浪能沖毀海堤，淹沒農(nóng)田，損壞房屋，損毀樹木，顛覆船只，破壞電力通訊設施，危害道路交通安全，給國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生命財產(chǎn)造成巨大損失。我國位于世界最大洋之太平洋西岸，每年幾乎都會遭遇周期性的臺風天氣，因臺風造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失位居各種自然災害之首。每當臺風來臨人們除了關(guān)注臺風路徑、風力大小之外，政府是否應宣布放假？何時放假？臺風假期間工資給付問題如何解決？雇主是否有權(quán)因臺風假而扣發(fā)全勤獎金等問題，就成為人們街頭巷尾熱議的話題。社會各界爭論不休，不同省市做法各異，成為多年來懸而未決又急待解決的問題。①2015年9月29日，臺風“杜鵑”登陸，福建沿海等地風力強、潮位高、海浪大、雨情急，為確保師生安全，福州、泉州、漳州等市部分企業(yè)、大中小學和幼兒園停課一天，個別學校甚至停課兩天。廈門學生則頂風冒雨照常上課，這讓不少孩子感覺“很受傷”，也讓一些接送的家長對此有所抱怨。

臺風是侵犯我國臺灣地區(qū)最頻繁、最嚴重的天然災害之一。據(jù)統(tǒng)計，侵襲臺灣地區(qū)陸地的臺風，從1897年至1948年共計189個，從1949年至1996年共計218個，百年下來有案可查者共計407個。為了使各級機關(guān)及公、私立學校在天然災害發(fā)生時便于預防與搶救，減少人員傷亡和財物損失，臺灣當局于20世紀70年代即訂有“臺風過境時各機關(guān)是否停止辦公作業(yè)要點”（以下簡稱為“作業(yè)要點”），作為臺風期間停止辦公及上課的通報規(guī)范和標準，此后歷經(jīng)多次修訂，2010年為配合“行政程序法”的實施將該“作業(yè)要點”修改為法規(guī)命令，訂定“天然災害停止辦公及上課作業(yè)辦法”（以下簡稱“作業(yè)辦法”）。“作業(yè)辦法”統(tǒng)一了臺風及其他自然災害發(fā)生時的放假標準、處理方式，成為各級政府部門和學校處理臺風假問題的規(guī)范依據(jù)，對促進大陸地區(qū)臺風假制度的建立與完善也具有重要的借鑒意義。

一、臺風假之基礎理論

（一）臺風假的概念界定

臺風假是一個約定俗成的用語，在法律上并無明確的界定。由于假的性質(zhì)和種類決定了勞資雙方的權(quán)利和義務，因此在展開研究之前需要對本文所使用的臺風假概念進行界定。從實踐層面考察，臺風來襲勞工停止出勤的原因主要有以下幾種：第一，基于防災避難、人道考量，于臺風來襲之前由政府宣布企事業(yè)單位暫停營運，或者只維持必要運轉(zhuǎn)人力，對所有員工或必要運轉(zhuǎn)人力以外的員工采取事前統(tǒng)一停止出勤的預防措施；第二，臺風來襲勞工本人或其家庭成員的人身或財產(chǎn)等遭受災害導致無法正常出勤；第三，個別企業(yè)廠房、設備、原料供應等遭受臺風襲擊造成妨礙或破壞導致無法正常運轉(zhuǎn)而停工。其中，第一種情況屬于依臺風預報于事前由政府以放假形態(tài)統(tǒng)一實施的臺風假；第二種情況屬于勞工視個體狀況申請事假的臺風假；第三種情況屬于個別企業(yè)停工問題，不涉及勞工的放假（請假）權(quán)利。其中，臺風期間政府宣布放假與勞工請假的主要區(qū)別是：前者是政府停止或限制雇主的營業(yè)活動；后者是在雇主繼續(xù)經(jīng)營之前提下免除個別勞工的勞動義務。①陳建文：《臺風假訴求的政策思考與法理探討》，載《2008年度勞動基準法工資與工時實務研討會論文集》，第71頁。本文僅對臺風來襲地方政府以放假形態(tài)統(tǒng)一實施的臺風假問題進行研究，至于臺風期間勞工請假或企業(yè)停工及其所引發(fā)的勞動給付障礙期間危險分配問題將另文探討。

（二）臺風假的法律性質(zhì)

臺風是影響臺灣地區(qū)最嚴重的災害天氣，雖然具體時間無法確定，但每年幾乎都會周期性的遭受臺風襲擊卻是事實。因此，雖然并無臺風假的法律定義，但臺風假這個用語其實已經(jīng)在長年累月關(guān)于臺風期間該不該放假的爭論之中，在社會各界形成一定程度的權(quán)利感知與社會共識。從本質(zhì)上講，臺風假不是“假”，而是因應天然災害之權(quán)宜措施，其目的在于防災避難，減少或防止臺風襲擊可能造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失。

1. 從休假制度的目的功能考察。傳統(tǒng)休假制度主要有兩大功能：一是政治文化功能。在世界各國休假制度都深深打上政治因素、傳統(tǒng)文化、民族習慣、歷史傳承甚至宗教活動的印記，其目的是便于公眾參與紀念或文化活動，是政府為公共目的所定之假日，具有公共政策上的強制性；二是休息放松功能。對勞動者而言，休假有助于增加休息時間，消除工作疲勞，促進人格發(fā)展，豐富家庭生活，提升生活品質(zhì)，促進勞動力的再生，是現(xiàn)代勞資關(guān)系中最重要的勞動條件之一?！疤烊粸暮Γê_風過境）發(fā)生時（后）其發(fā)布停止辦公及上課，乃系因應事實上無法辦公及上課之臨時措施，其目的在于預防及搶救，以減少臺風來襲生命、財物遭受損失。”②臺灣地區(qū)“行政院”人事行政局1998年11月3日局考字第027455號函。此與傳統(tǒng)休假制度所具有之政治、文化、休息、娛樂功能完全不同。

2. 從體系解釋的角度考察。臺灣地區(qū)“勞動基準法”第 37條規(guī)定：“紀念日、勞動節(jié)日及其他由‘中央’主管機關(guān)規(guī)定應放假之日，均應休假。”從整體條文解讀，所謂“其他由‘中央’主管機關(guān)規(guī)定應放假之日”，性質(zhì)上自局限于與同條所列示之“紀念日、勞動節(jié)日”等具有相同性質(zhì)者為限，其所規(guī)定或指定應予放假的休假日，共通之處在于放假日期固定且該日具有某種社會文化意義。此與依臺風預報于事前以放假形態(tài)臨時實施的臺風假，系基于臺風即將來臨并根據(jù)事發(fā)當時之臺風預報資料判斷、決定放假以減少人員傷亡或財產(chǎn)損失之情形，可謂完全迥異。

3. 從行政機關(guān)的立場考察。臺灣地區(qū)“行政院”人事行政局1990年10月18日局參字第41602號函規(guī)定：“查天然災害（含臺風過境）發(fā)生時（后）其發(fā)布停止辦公及上課，乃系因應事實上無法辦公及上課之臨時措施。”2009年臺灣地區(qū)“行政院”勞工委員會（現(xiàn)勞動部）發(fā)布的“天然災害發(fā)生事業(yè)單位勞工出勤管理及工資給付要點Q&A”指出：“問：為何不將天然災害（例如：臺風）發(fā)生經(jīng)宣布停止上班之日，訂為‘臺風假’？答：‘勞動基準法’第37條規(guī)定，紀念日、勞動節(jié)日及其他由‘中央’主管機關(guān)規(guī)定應放假之日，均應休假。上開各該應放假之日，明定于該法施行細則第23條，該條所列其他由中央主管機關(guān)指定應放假之日性質(zhì)，屬特定節(jié)日或與紀念日、節(jié)日有關(guān)系者。故如指定臺風來襲停止上班日為應放假之日，不符合該條規(guī)定之立法意旨，無法據(jù)以指定。”可見，關(guān)于臺風假不是傳統(tǒng)和法律意義上的“假”，臺灣地區(qū)行政機關(guān)的態(tài)度是持續(xù)而明確的。

（三）臺風假的基本理念

1. 生命至上的理念。人的生命具有最高的價值。生命權(quán)是最基本、最重要的人權(quán)。臺風給人們的出行安全和戶外勞動造成嚴重威脅，臺風假作為防災救災的重要措施獲得社會各界的廣泛認同，但卻發(fā)生減少上班天數(shù)的實際結(jié)果。對于臨時增加的放假天數(shù)，勞工當然樂見其成，但雇主卻抱怨增加了生產(chǎn)成本，勞工的生命權(quán)、健康權(quán)與雇主的經(jīng)營權(quán)、財產(chǎn)權(quán)發(fā)生沖突。臺風假的指導理念以及正當性在于：在預測天災會帶來嚴重災害、傷亡可能的情況下，停止不必要或不具有緊急性的社會活動，讓勞工暫時脫離工作崗位，以回歸家庭、照顧家人、防災避難。

2. 預防為主的理念。隱患險于明火，防范勝于救災。臺風的發(fā)生，往往具有毀滅性的后果，對人類的生存發(fā)展構(gòu)成重大威脅。但臺風不能完全等同于不可抗力。不可抗力的特點是不能預見、不能避免并不能克服，獨立于人的意志之外。隨著科技的發(fā)展，人類社會對于臺風災害已經(jīng)從完全被動的承受發(fā)展到能夠相對準確的預報并積極預防以減輕損害的階段。臺風假的目的在于讓人們在臺風期間盡量避免出門或轉(zhuǎn)移到安全場所，防范或減少可能造成的人身傷亡，保障生命財產(chǎn)安全。

二、臺風假的決定與實行

（一）臺風假的適用范圍

臺風假不是全民的假（如年節(jié)紀念日），也不是部分公民的假（如產(chǎn)假、生理假），而是受臺風侵襲之局部地區(qū)宣告放假。對于未受臺風影響的地區(qū)，則沒有臺風假的問題。對于受臺風影響的地區(qū)，“作業(yè)辦法”規(guī)定臺風假的適用范圍包括各級政府機關(guān)及公、私立學校（第1條），公營銀行、公用事業(yè)、生產(chǎn)事業(yè)、郵電、交通及其他性質(zhì)特殊機構(gòu)，準用本辦法之規(guī)定（第16條）。也就是說，臺灣地區(qū)各縣市政府在臺風日宣布的停止上班上課措施，僅限于各級政府機關(guān)、公立企事業(yè)單位、公立和私立學校，至于一般勞工則不在適用范圍之列。

趨利避害是人類的天性與本能，防災避難是人類社會的共同需求。臺風來襲公務員（包括公立企事業(yè)單位人員、教師，下同）可以在家躲避風雨，避免臺風可能帶來的人員傷亡，勞工卻仍得承擔高度的傷亡風險被迫于臺風天氣通勤上班，其與享有臺風假的公務員群體的制度差異，自然就會產(chǎn)生“同命不同價、健康不公平、制度不正義、社會不平等”的問題。實際上一般勞工與公務員在臺風期間出勤上班都承擔相同的交通風險以及更嚴重的勞動風險，沒有任何正當理由能夠說明，政府公告“停止上班上課”為何僅及于公務員，而給予勞工差別待遇。臺風假應是一種不分行業(yè)、職業(yè)、部門和身份，針對全民共同需求的一種社會機制安排。

為了解決“作業(yè)辦法”不適用于一般勞工的問題，回應勞工群體對臺風假的制度需求，臺灣地區(qū)“行政院”勞工委員會（現(xiàn)勞動部）頒發(fā)的“天然災害發(fā)生時（后）勞工之出勤管理及工資給付處理原則”（以下簡稱為“處理原則”）規(guī)定：“事業(yè)單位勞工于天然災害發(fā)生時（后）之出勤管理及工資給付事宜，依左列原則處理：一、天然災害發(fā)生時（后），事業(yè)單位之勞工在何種狀況下得停止工作，宜由勞雇雙方事先訂于勞動契約、團體協(xié)約或工作規(guī)則之中，以求明確；明訂時可參照行政院頒“天然災害發(fā)生時停止辦公及上課作業(yè)要點”之規(guī)定。如事前并無約定，可參照前開要點及企業(yè)慣例，由勞雇雙方協(xié)商辦理?！雹倥_灣地區(qū)“行政院”勞工委員會1991年7月12日臺勞動二字第17564號函。與“天然災害發(fā)生時停止辦公及上課作業(yè)要點”（現(xiàn)“作業(yè)辦法”）相比，“處理原則”僅處于勞動行政主管機關(guān)行政函釋的層次，強制力不足，可操作性差。由于臺風期間停止上班上課措施影響多數(shù)人的權(quán)利和義務，如未來政策上同意私人企業(yè)勞工亦比照辦理，在公私部門臺風期間停止上班上課措施幾乎完全相同或大致雷同的情況下，基于立法經(jīng)濟，如提升“作業(yè)辦法”的規(guī)范位階，改以法律定之，并將適用范圍擴及全民，同時加入勞工部分的處理規(guī)范，似乎更加周全、理想。②陳建文：《臺風假訴求的政策思考與法理探討》，載《2008年度勞動基準法工資與工時實務研討會論文集》，第76頁。

（二）臺風假的適用標準

一般來說，臺風的風力等級與破壞力成正比。風力越大，破壞力越強。此外，處在臺風風暴的中心與遠離臺風風暴的邊緣，破壞力也各不相同。因此并非有臺風就要放假，有臺風經(jīng)過的地區(qū)都要放假。是否需要放假以及放臺風假的地域范圍，需要視臺風的等級及其影響程度而定。為了統(tǒng)一放假標準，“作業(yè)辦法”第2條規(guī)定，臺風災害達到下列基準時，即可停止辦公及上課：（一）依據(jù)氣象預報，臺風暴風半徑于四小時內(nèi)可能經(jīng)過之地區(qū)，其平均風力可達七級以上或陣風可達十級以上時；（二）依據(jù)氣象預報或?qū)嶋H觀測，降雨量達附表之各通報權(quán)責機關(guān)停止辦公上課雨量參考基準，且有致災之虞時；（三）依據(jù)土石流警戒區(qū)預報或?qū)嶋H觀測，達各地所定土石流警戒基準值，且有致災之虞時；（四）風力未達第一目停止辦公及上課基準之地區(qū)，因受地形、雨量影響，致交通、水電供應中斷或通行、電力供應困難，明顯影響通行安全或辦公上課或有致災之虞時；（五）停止辦公、上課后，該地區(qū)因臺風過境造成普遍性災害，其風力雖已減弱，未達第一目停止辦公及上課之基準，但須繼續(xù)停止辦公及上課，以利善后清理時。綜上，臺風假的適用標準需要結(jié)合風力、雨量、泥石流及其所引發(fā)的通行障礙、水電供應中斷等多種因素而具體確定。

（三）臺風假的適用程序

臺風具有持續(xù)時間長、影響范圍廣、危害強度大等特點。不同于地震、海嘯等其他自然災害事前難以準確預測，隨著現(xiàn)代氣象學的發(fā)展，人們對臺風的發(fā)源地和活動季節(jié)、臺風的結(jié)構(gòu)和天氣、臺風影響的范圍和強度、臺風的形成和消亡條件、臺風的移動路徑等都有深入的研究，對臺風的形成過程和登陸時間已經(jīng)建立了相對準確的預報機制。為了方便社會各界提前做好防風避難工作，“作業(yè)辦法”規(guī)定，當臺風來襲地方行政首長決定“全天或上午半天停止辦公及上課”時，必須于前一天晚間10點30分前通知傳播機構(gòu)并由傳播機構(gòu)于晚間 11時前播放。而此通報，必須以“中央”氣象局氣象預報為主要參考資料。如果無法及時決定，最遲不得于“臺風假”放假日當天早晨5時前播報。播報的目的是便于預防或搶救，以減少損失，所以必須在臺風來襲之前就要做成決定。然而就常理而言，凡事只要是預測，就有可能產(chǎn)生誤差。據(jù)了解，世界各國對臺風行徑預測的誤差平均為一百八十余公里，對于臺風平均風力的大小其預測的誤差值也很高，所以根據(jù)預測資料所作成之放假決定，難免會有失誤。面對可能出現(xiàn)的臺風提前或推遲來襲、風力驟然增強或減弱、臺風路徑變向或改道、臺風帶來的降雨量劇增或驟減等情形，導致政府宣布放假的時間太早或太晚、該當放假卻未放假、放臺風假卻遭遇“假”臺風等情況，勞資雙方和社會各界切不可過于吹毛求疵，求全責備。①在上海，就出現(xiàn)三次放臺風假結(jié)果沒有遭遇臺風劇烈襲擊的情況，有網(wǎng)友在微博上調(diào)侃說：“2005年因臺風放假，風和日麗。2007年因臺風放假，風和日麗。2010年因臺風放假，風和日麗?！笔蟹姥粗笓]部回應稱：“對待臺風，寧可十防九空，也不可存一絲僥幸。”周思立、李艷秋：《網(wǎng)友調(diào)侃“臺風假”變假臺風防汛部稱不可僥幸》，載《新聞晨報》2010年 9月2日，第3版。

三、臺風假期間工資給付問題的解決

臺風假除涉及工作時間資源的調(diào)整之外，也引發(fā)勞資雙方對工資給付權(quán)利和義務的爭奪。雇主除擔心經(jīng)營進度和整體業(yè)績是否會被臺風“吹垮”外，也關(guān)注臺風假期間工資負擔問題如何解決，勞工則關(guān)心放假期間能否正常領(lǐng)到工資。臺灣地區(qū)1111人力銀行的調(diào)查顯示，占51.86%的雇主認為臺風的成本不應全由雇主負責，其中32.01%認為“完全不應該”，19.85%認為“員工與企業(yè)各一半”，覺得自己應該負責全部損失者為 48.14%。②陳建文：《臺風假訴求的政策思考與法理探討》，載《2008年度勞動基準法工資與工時實務研討會論文集》，第52頁?？梢哉f，如何處理臺風假期間的工資給付危險分配，是整個臺風假問題中的一個重要癥結(jié)所在。

（一）臺風假期間勞工未到職時工資給付問題的解決

工資是勞動給付的對價，因此除法定特殊情況雇主應承擔工資續(xù)付義務外，如果勞工未給付勞動，雇主無工資給付義務。對于臺風假期間勞工未付出勞動時工資給付問題如何解決，臺灣地區(qū)“勞動基準法”未作出明確規(guī)定，行政主管部門的態(tài)度亦歷經(jīng)變化。1987年3月20日臺內(nèi)勞字第487138號函強調(diào)：“關(guān)于天然災害發(fā)生，經(jīng)政府有關(guān)機關(guān)宣布停止工作期間，勞工工資應否由雇主照給，宜由勞雇雙方協(xié)商決定?！雹哿韰⒁娕_灣地區(qū)“行政院”勞工委員會1987年10月16日臺勞動二字第3928號函。臺灣地區(qū)“行政院”勞工委員會1991年7月12日臺勞動二字第17654函規(guī)定：“天然災害發(fā)生時（后），勞工如確因災害而未出勤，雇主不得視為曠工，或強迫以事假處理，惟亦可不發(fā)工資。” 2009年臺灣地區(qū)“行政院”勞工委員會勞動條件處頒布的“天然災害發(fā)生事業(yè)單位勞工出勤管理及工資給付要點Q&A”指出：“勞工因天然災害無法出勤，與‘勞動基準法’有關(guān)‘放假’之目的及概念不同，亦難歸責于雇主，然雇主本應照扶勞工，宜不扣發(fā)工資。”可見，臺灣地區(qū)行政主管部門關(guān)于臺風假期間工資給付問題的立場從“宜由勞雇雙方協(xié)商決定”、雇主“亦可不發(fā)工資”轉(zhuǎn)變?yōu)楣椭鳌耙瞬豢郯l(fā)工資”，也就是從“默認不發(fā)工資”到“鼓勵正常給薪”，但是否給付工資仍由雇主決定。

根據(jù)民法原理，因可歸責于債務人之事由致給付不能者，債權(quán)人得請求損害賠償；因可歸于債權(quán)人之事由，致給付不能者，債務人免給付義務，但有權(quán)獲得報酬；因不可歸責于雙方當事人之事由，致一方之給付全部不能者，他方免為對待給付之義務；如僅一部不能者，應按其比例減少對待給付。上述民事責任分配體系建立在理性、對等之個人，依其自由意志從事交易或發(fā)生其他私權(quán)關(guān)系，有其體系之價值依歸，不過將民法之一般歸責模式適用于勞動關(guān)系時，對于勞工甚為不利，例如因為天災事故、能源短缺或公權(quán)力禁止等原因造成企業(yè)無法營運，必須暫時停工，依一般之過失歸責事由，雇主對此并無故意過失，難以認定其具有可歸責性，停工原因成為非可歸責于雙方當事人之事由，勞工雖免除勞動給付義務，但雇主同時亦免除工資對待給付義務，公平表象實含不平等內(nèi)在，并危及勞工生存。①吳姿慧：《我國無薪休假之現(xiàn)況與爭議問題》，載《2009年當前法律問題學術(shù)研討會論文集》，第154頁。由此可見，勞動法與民法不同，勞工具有社會保護必要性和對工資的高度生存依賴性，“將一般的民法規(guī)范應用于勞動關(guān)系中的給付障礙會失去利益公正”。②[德]W·杜茨著：《勞動法》，張國文譯，法律出版社2005年版，第101頁。

從勞動法的角度考察，臺風假期間工資給付危險分配并非邏輯問題，而是政策問題，亦即處理勞動給付危險負擔問題時，主要應考慮采取何種方式來分散勞動契約履行上的危險，才能使雙方當事人的契約利益處于較為公平的狀態(tài)。③陳建文：《臺風假訴求的政策思考與法理探討》，載《2008年度勞動基準法工資與工時實務研討會論文集》，第86頁。由于雇主主導企業(yè)并控制企業(yè)的整個生產(chǎn)流程，承擔經(jīng)營責任，也享有經(jīng)營收益，因此規(guī)定臺風假期間雇主應當繼續(xù)支付工資較為妥當。這是因為相對于勞工而言，由雇主承擔臺風假期間的工資給付風險在經(jīng)濟上是可以承受的，因為他可以通過計劃準備進一步避免一些停工，剩余的風險在所有情況下都可以進行投保并且通過價格形成也可以將風險轉(zhuǎn)嫁給消費者。④[德]W·杜茨著：《勞動法》，張國文譯，法律出版社2005年版，第101頁。前述調(diào)查數(shù)據(jù)也證明，有近半數(shù)的雇主確有意愿和能力承擔臺風假期間的工資給付危險責任，規(guī)定臺風假期間雇主應當繼續(xù)支付工資具有必要性和可行性。

（二）臺風假期間勞工到職工資給付問題的解決

在現(xiàn)實中，因行業(yè)性質(zhì)、崗位職責、經(jīng)營需要、搶險救災等原因，臺風假期間勞工正常出勤的現(xiàn)象比較普遍。根據(jù)臺灣地區(qū)1111人力銀行的調(diào)查統(tǒng)計，當臺風來襲政府宣布放假時，仍有19.35%的受訪企業(yè)主秉持“生命誠可貴，業(yè)績價更高”的原則，不會遵照辦理；占 8.68%的雇主“視職務性質(zhì)而定”；占20.97%的雇主曾在臺風假期間臨時取消假期，請員工趕回上班，此種情形以民生消費、制造業(yè)和工商服務業(yè)最多。⑤陳建文：《臺風假訴求的政策思考與法理探討》，載《2008年度勞動基準法工資與工時實務研討會論文集》，第50頁。臺風假期間勞工到職工資如何給付，需要視不同情形確定。

1. 臺風假期間勞工正常出勤有權(quán)獲得工資。勞動關(guān)系之目的，在于勞工將其勞動力置于雇主可支配的范圍內(nèi)，勞工由此獲得已約定之報酬請求權(quán)。⑥陳彥良：《勞資爭議（工資）危險分擔問題》，載《2004年度勞資爭議學術(shù)研討會論文集》，第3頁。因此，只要臺風假期間勞工正常出勤，并將其勞動力置于雇主可得支配的范圍內(nèi)，即使因為天氣的原因雇主無法受領(lǐng)勞動，雇主也應當繼續(xù)支付工資。

2. 臺風假期間勞工正常出勤有權(quán)獲得加成工資。臺風假期間勞工因工作需要或應雇主要求正常到職時，雇主是否應當加成給付工資或者于事后補假休息？臺灣地區(qū)“行政院”勞工委員會1991年7月12日臺勞動二字第17654號函指出：“天然災害發(fā)生時（后），……勞工如到工時，是否加給工資，可由雇主斟酌情形辦理。”臺灣地區(qū)“行政院”勞工委員會1996年5月17日臺勞動二字第116602號函指出：勞工于工作日因天然災害停止工作，該日并非“勞動基準法”第36條至第38條之假期，故無該法第40條之適用。該日勞工如應雇主要求而到工時，工資如何發(fā)給及應否補假休息，可由勞雇雙方自行協(xié)商決定。2009年發(fā)布的“天然災害發(fā)生事業(yè)單位勞工出勤管理及工資給付要點”（以下簡稱“給付要點”）第7條規(guī)定：天然災害發(fā)生時，如工作地、居住地或上班必經(jīng)途中任一轄區(qū)首長已通告停止辦公或工作所在地未通報停止辦公，但因天然災害因素阻塞，勞工無法出勤工作，雇主宜不扣發(fā)工資。但應雇主之要求而出勤，雇主除當日工資照給外，宜加給勞工工資，并提供交通工具、交通津貼或其他必要之協(xié)助?？梢姡_風假期間勞工正常出勤雇主是否加成給付工資，行政機關(guān)的態(tài)度從“由雇主斟酌情形辦理”、“勞雇雙方自行協(xié)商決定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺斎展べY照給外，宜加給勞工工資”，也就是由允許不加成給付工資到提倡加成給付工資，唯不具有強制性，是否加成給付工資仍由雇主決定。

臺風假時間本屬于勞動契約約定的勞工履行勞動給付義務的時間，并不屬于雇主要求延長工作時間和周休日、法定節(jié)假日的加班時間，并不符合“勞動基準法”第24條、第37條的構(gòu)成要件，因此，雇主對于臺風假期間正常出勤的勞工不支付加班工資確不違法。唯從法理上講，在天然災害期間雇主對于未出勤的勞工宜繼續(xù)支付工資?；诠胶腿说揽剂?，對于臺風假期間配合企業(yè)要求或因應業(yè)務需要冒險出勤的勞工，雇主除正常給付當日工資外，自應另加成給付工資，并提供交通工具、交通津貼或其他必要之協(xié)助。至于加給的金額或比例，可以由雇主與工會、勞資會議或勞工本人協(xié)商確定。根據(jù)2008年臺灣地區(qū)1111人力銀行的調(diào)查統(tǒng)計，盡管職員冒著生命危險在臺風天上班，但高達66.86%的雇主仍然依照一般上班日的行情給薪，只有10.65%的雇主按平日加班費的1.33倍或1.66倍加發(fā)當日薪資，視為假日加班給付2倍薪資的占13.61%；另有26%的雇主為感念員工“情義相挺”，會提供薪資以外的其他福利，例如補假、記功嘉獎、列入績效評估、發(fā)放交通津貼、提供餐點、派公務車接送。①陳建文：《臺風假訴求的政策思考與法理探討》，載《2008年度勞動基準法工資與工時實務研討會論文集》，第50頁。盡管臺風假期間勞工正常出勤愿意加成給付工資的雇主只占總數(shù)的四分之一左右，但也說明規(guī)定雇主應當加成給付工資具有一定的可行性。

（三）臺風假期間勞工到職并加班時工資支付問題的解決

1. 臺風假期間勞工到職并超時工作。臺風假期間一些勞工不僅必須照常工作甚至需要加班加點。對于臺風假期間勞工到職并超時工作時的工資給付，臺灣地區(qū)“行政院”勞工委員會1987年10月6日臺勞動二字第3928號函指出：“……但因天災，必須于正常工作時間以外工作者，依‘勞動基準法’第24條及32條規(guī)定，工資應按平日每小時工資額加倍發(fā)給之，并應于事后補給勞工適當之休息。上述有關(guān)事項，應列入工作規(guī)則中，報請主管機關(guān)核備，并公開揭示之?！薄皠趧踊鶞史ā钡?4條規(guī)定：“雇主延長勞工工作時間者，其延長工作時間之工資依左列標準加給之：一、延長工作時間在二小時以內(nèi)者，按平日每小時工資額加給三分之一以上。二、再延長工作時間在二小時以內(nèi)者，按平日每小時工資額加給三分之二以上。三、依第三十二條第三項規(guī)定延長工作時間者，按平日每小時工資額加倍發(fā)給之。”“第三十二條第三項規(guī)定：“因天災、事變或突發(fā)事件，雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，得將工作時間延長之。但應于延長開始后二十四小時內(nèi)通知工會；無工會組織者，應報當?shù)刂鞴軝C關(guān)備查。延長之工作時間，雇主應于事后補給勞工以適當之休息。”可見，與正常工作日延長工作時間不同，臺風假期間勞工到職并加班，其加班工資不是按加給三分之一或三分之二計算，而是加倍給付，并應于事后補給休息。

2. 臺風假期間勞工停止休假緊急出勤?！皠趧踊鶞史ā钡?40條規(guī)定：“因天災、事變或突發(fā)事件，雇主認有繼續(xù)工作之必要時，得停止第三十六條至第三十八條所定勞工之假期。但停止假期之工資，應加倍發(fā)給，并應于事后補假休息。前項停止勞工假期，應于事后二十四小時內(nèi)，詳述理由，報請當?shù)刂鞴軝C關(guān)核備?！彼^停止休假，包括臺風來襲前已經(jīng)排定準備于臺風假期間進行的休假，以及臺風假期間正在進行尚未結(jié)束的休假。由于臺風假期間雇主認為有使勞工停止休假繼續(xù)工作之必要時，即有不經(jīng)工會、勞資會議和勞工同意強制命令加班權(quán)限，故停止假期之工資除應加倍發(fā)給外，仍必須于事后補假休息，并應于事后二十四小時內(nèi)詳述理由報請當?shù)刂鞴軝C關(guān)核備。②臺灣勞動法學會編：《勞動基準法釋義——施行二十年之回顧與展望》，新學林出版股份有限公司2009年版，第374頁。

四、臺風假期間勞工差勤管理相關(guān)問題的處理

（一）臺風假期間雇主不得因勞工放假、缺勤、延遲到工而給予不利益待遇

考慮到臺風期間勞工在工作地點以及上下班途中的安全，并防止雇主變相要求勞工于臺風假期間照常出勤，“給付要點”第6條規(guī)定：“天然災害發(fā)生時（后），有下列情形之一者，雇主不得視為曠工、遲到或強迫勞工以事假或其他假別處理，且不得強迫勞工補行工作、扣發(fā)全勤獎金、解雇或為其他不利之處分：（一）勞工工作所在地經(jīng)轄區(qū)首長依‘天然災害停止辦公及上課作業(yè)辦法’規(guī)定通報停止辦公，勞工因而未出勤時。（二）勞工工作所在地未經(jīng)轄區(qū)首長依‘作業(yè)辦法’規(guī)定通報停止辦公，惟勞工確因臺風、洪水、地震等因素阻塞交通致延遲到工或未能出勤時。（三）勞工工作所在地未經(jīng)轄區(qū)首長依‘作業(yè)辦法’規(guī)定通報停止辦公，惟其居住地區(qū)或其正常上（下）班必經(jīng)地區(qū)，經(jīng)該管轄區(qū)首長依“作業(yè)辦法”規(guī)定通報停止辦公，致未出勤時。”也就是說，在臺風災害發(fā)生時，如工作地、居住地或上班必經(jīng)途中任一轄區(qū)首長已通告停止辦公或工作所在地未通報停止辦公，但因天然災害因素阻塞交通致延遲或未能出勤時，勞工可不出勤。例如勞工居住于桃園縣，工作地卻在臺北市，上班途經(jīng)新北市，只要其中一縣市宣布停止上班，即適用該規(guī)定。雇主不得視為曠工或強迫勞工以事假或其他假別處理，且不得強迫勞工補行工作、扣發(fā)全勤獎金、解雇或為其他不利處分。但在臺風過境時（后），勞工奉派出差至臺風未侵襲地區(qū)執(zhí)行公務，因無生命、財產(chǎn)遭受侵害之顧慮，自無適用“作業(yè)要點”之必要，勞工不得以臺風假為理由拒絕履行勞動給付義務。

（二）臺風來襲學校放假勞工上班子女看護問題的解決

勞工不僅是企業(yè)的一員，同時也是家庭和社會的一員，必須有暫時脫離職業(yè)生活自由享受家庭生活和社會生活的權(quán)利。每個勞工背后都是一個仰賴其所得生活的家庭，所以對勞工的家庭責任提供法律支援，提供現(xiàn)實的選擇機會，追求看護照顧子女、家人的家庭責任與勞動生活相互調(diào)和的觀念趨勢，是二十世紀后半葉勞動法問題的一個焦點。①陳建文：《臺風假訴求的政策思考與法理探討》，載《2008年度勞動基準法工資與工時實務研討會論文集》，第68頁。臺風來襲學校停課勞工家有就讀高級中學以下的子女需要照顧，但勞工本人按規(guī)定需要照常上班，因而發(fā)生矛盾和沖突。此時勞工可依“性別工作平等法”之規(guī)定，向雇主申請家庭照顧假。家庭照顧假的日數(shù)并入事假計算，全年以七日為限，②依臺灣地區(qū)“勞工請假規(guī)則”，事假一年內(nèi)合計不得超過十四日。事假期間不給付工資。勞工依法申請家庭照顧假時，雇主不得拒絕，亦不得將勞工申請家庭照顧假視為缺勤而影響全勤獎金、考績或為其他不利處分，違者將按同法第38條處以新臺幣1萬元以上至10萬元以下罰鍰。③參見“性別工作平等法”第20條、第21條、第38條，“勞工請假規(guī)則”第7條。若勞工未能依“性別工作平等法”第20條規(guī)定請家庭照顧假時，亦得依“勞工請假規(guī)則”請事假，或與雇主協(xié)商排定帶薪年休假。④“天然災害發(fā)生事業(yè)單位勞工出勤管理及工資給付要點Q&A”，之3、之4。

（三）臺風假期間勞工出勤職業(yè)災害事故的處理

臺風假期間勞工執(zhí)行外勤工作具有高度風險性，雇主應維護臺風天氣外勤人員工作之安全。臺灣地區(qū)“行政院”勞工委員會為協(xié)助雇主對臺風天氣外勤作業(yè)危害之辨識、評估及控制，特訂定“臺風天外勤安全指引”供事業(yè)單位參考。如評估認為有顯著風險或有可預見之風險時應停止外勤。如評估后仍決定使勞工外勤作業(yè)，雇主應采取安全防護措施，例如限縮外勤區(qū)域或以汽車、計程車為外勤交通工具及提供適當個人防護用具等，并由雇主或主管人員以書面指派，保存紀錄備查。外勤人員受指派出勤發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場存有風險，使生命遭受威脅，應以生命安全為重，不要冒險前往，如未達成外勤任務者，雇主不應予以不利處分。勞工執(zhí)行職務中發(fā)生災害，屬職業(yè)災害；勞工上下班途中發(fā)生意外事故，如非出于勞工私人行為而違反法令者，亦屬職業(yè)災害。勞工遭遇職業(yè)災害造成殘廢、傷害或疾病，在治療、休養(yǎng)期間雇主應給予公傷（工傷）病假，雇主應依“勞動基準法”第59條規(guī)定予以補償。⑤“天然災害發(fā)生事業(yè)單位勞工出勤管理及工資給付要點Q&A”，之8。雇主明知有天然災害，仍然要求勞工到職，若發(fā)生職業(yè)災害，應解釋為可歸責于雇主之事由，除負補償責任外，仍需依“民法”規(guī)定負賠償責任。

五、結(jié)論與借鑒

臺風假的設置，傳送出很多人及其家庭因在臺風來襲時沒有放臺風假致生活不便的訊息，以及尊重生命和人性的價值觀?；诜罏谋茈y保障生命財產(chǎn)安全之考量，臺灣地區(qū)于20世紀70年代即制定“天然災害停止辦公及上課作業(yè)辦法”，此后歷經(jīng)多次修訂不斷完善，內(nèi)容涉及臺風假的法律性質(zhì)、適用對象與范圍、通報程序以及臺風假期間工資給付、差勤管理、子女照顧、職業(yè)災害等問題的處理，為社會各界應對臺風防災減災提供有效指引。主要不足是“作業(yè)辦法”只是行政命令，也沒有提及法源及依據(jù)，并僅適用于各級政府機關(guān)、公立事業(yè)單位及公、私立學校，不夠完善。雖然勞動行政主管部門除要求參照“作業(yè)辦法”適用外，另訂有“天然災害發(fā)生事業(yè)單位勞工出勤管理及工資給付要點”，但“給付要點”在規(guī)范效力、完善程度、工資給付危險負擔分配等方面均有待完善。

我國大陸地區(qū)關(guān)于臺風假的規(guī)定和實施主要有以下特點：第一，目前尚沒有關(guān)于臺風假的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或規(guī)章。中國氣象局發(fā)布的《突發(fā)氣象災害預警信號發(fā)布試行辦法》，其中雖涉及停工、停課的內(nèi)容，但不具強制性，只是以建議為主。上海、福建、深圳等地也有類似的規(guī)定并存在類似的問題。2014年7月廣東省教育廳、廣東省氣象局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于建立教育系統(tǒng)應對臺風暴雨停課安排工作機制的通知》、《廣東省臺風暴雨極端天氣學校停課安排指引》，作為臺風天氣如何執(zhí)行停課的官方標準，但作為一種政策性措施，其規(guī)范效力與適用范圍仍顯不足。第二，從上海、浙江、福建等地實施臺風假的實踐看，目前宣布臺風假的機構(gòu)是各?。ㄖ陛犑?、地級市）人民政府的防汛（抗旱）指揮部。但是防汛指揮部只是地方政府的內(nèi)設工作機構(gòu)，不是行政主體，不能對外承擔法律責任，其作為發(fā)布臺風假放假通知的機構(gòu)欠妥。第三，實施臺風假的直接目的僅限于要求各行各業(yè)停工停業(yè)停課停市以防災避難，對于臺風假的通報時機、通報程序以及實施臺風假所引發(fā)的工資給付危險分配、差勤管理、子女照顧、職業(yè)災害等問題均未涉及，急待發(fā)展與完善。

我國海峽兩岸每年都會遭受周期性的臺風侵襲，臺風假均已付之實施，但在法律層面兩岸均沒有關(guān)于臺風假的規(guī)定，臺風假規(guī)定的效力等級與完善程度均顯薄弱，特別是大陸地區(qū)關(guān)于臺風假的規(guī)定仍處于應急預案和政策層面，不同地市各自為政，有關(guān)臺風假的理論研究和制度建設急待加強。法律根源于社會生活，并用于規(guī)范與指導社會生活。如果說臺風假的決定和實施意味著海峽兩岸對此問題的看法已有共識，臺風假法律規(guī)定的欠缺意味著我們應該繼續(xù)進行相關(guān)思考來凝聚共識，以為臺風假相關(guān)問題的處理獲得被大家所接受的具有法律層級和規(guī)范效力的定紛止爭依據(jù)。

（責任編輯：常琳）

D922.53

A

1674-8557（2016）03-0054-09

2016-06-05

本文系2014年福建省軟科學項目（項目編號：2014R0016）的階段性研究成果。

胡玉浪（1971-），男，福建尤溪人，福建農(nóng)林大學公共管理學院教授，法學博士。石麗芳（1974-），女，福建長樂人，福建農(nóng)林大學經(jīng)濟學院副教授，管理學博士。