易承志

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

中國大都市政府治理績效：問題、根源與路徑

易承志

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

改革開放以來，中國大都市政府治理在取得顯著績效的同時也存在一些績效問題，主要表現(xiàn)在績效價值結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)三個方面。在大都市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的背景下，大都市政府治理體系還未能對其績效取向進行動態(tài)的調(diào)適并進行落實，從而無法適應(yīng)環(huán)境系統(tǒng)的變動要求，是造成當(dāng)前大都市政府治理績效問題的根本原因。要提高大都市政府治理績效，順利推動大都市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)大都市和諧發(fā)展，就需要根據(jù)大都市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型要求設(shè)定合理的績效目標(biāo)，推動大都市政府治理績效結(jié)構(gòu)的合理銜接，并且保障大都市政府治理績效目標(biāo)的有效落實。

大都市；政府治理績效；績效結(jié)構(gòu)；驅(qū)動結(jié)構(gòu)；績效目標(biāo)

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.06.008

作為城市化推進到一定階段而出現(xiàn)的產(chǎn)物，大都市反映了一種特定的城市形態(tài)，描述的是具備一定人口規(guī)模，在一定區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)揮著重要的政治、經(jīng)濟、文化等功能的大城市。大都市也是政府治理的特定空間，政府與其他治理主體一道在大都市范圍內(nèi)承擔(dān)著管理社會公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品、解決社會公共問題的重要職能。隨著改革開放以來中國城市化的持續(xù)推進，大都市政府治理在取得巨大發(fā)展績效的同時也遇到了環(huán)境污染、交通擁擠、住宅緊張、就業(yè)困難、生活質(zhì)量下降等突出的治理績效問題。上述問題的出現(xiàn)在一定程度上引發(fā)了人們對中國大都市發(fā)展方向的擔(dān)憂。厘清大都市政府治理績效存在的問題、根源并提出解決問題的有效路徑，對于促進中國大都市和諧發(fā)展具有重要的意義。

一、大都市政府治理績效的問題分析

隨著改革開放的日益深化和城市化的不斷推進，中國大都市政府治理普遍取得了較為顯著的績效，這從近年來主要大都市經(jīng)濟的快速發(fā)展、居民收入的持續(xù)增長、公共服務(wù)能力的明顯提升等方面得到了有力的證實。然而大都市政府治理績效也存在著不少問題，主要表現(xiàn)在價值結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)幾個方面①關(guān)于大都市政府治理績效價值結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵和構(gòu)成，參見：易承志.大都市政府治理績效的構(gòu)成分析與取向調(diào)適：基于大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的背景[J].武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015，（2）.。

（一）大都市政府治理績效價值結(jié)構(gòu)問題：重視效率、忽略公平

大都市政府治理績效的價值結(jié)構(gòu)描述的是大都市政府治理機制運行的價值取向和所要實現(xiàn)的價值目標(biāo)，主要包括效率和公平兩個層次的價值。改革開放以來，大都市政府治理取得了顯著的績效，但績效價值結(jié)構(gòu)中效率和公平的具體實現(xiàn)程度是不同的?？偟恼f來，在大都市政府治理績效價值結(jié)構(gòu)中，效率價值得到了較好的實現(xiàn)，而公平價值則相對受到忽略。對該判斷的一個有力佐證就是改革開放以來，體現(xiàn)大都市政府治理效率的生產(chǎn)總值、財政收入、經(jīng)濟增長率等指標(biāo)都增長迅速，而體現(xiàn)公平價值的公共服務(wù)均等化水平、收入差距、社會保障、環(huán)境質(zhì)量等指標(biāo)則仍然不夠令人滿意甚至離公平目標(biāo)的距離有擴大的趨勢。以城鄉(xiāng)收入差距為例，從縱向比較，盡管2008年以來上海城鄉(xiāng)人均可支配收入的差距有所縮小，展示出近年來政府已經(jīng)在促進公平方面做了一些較有成效的工作，但總體上看，1990年到2013年上海城鄉(xiāng)收入差距仍然沒有得到有效的縮減；從橫向比較，2012年上海、北京、天津等大都市的城鄉(xiāng)收入差距較為突出，這也說明大都市政府治理機制運行的公平價值需要受到更多的重視。

（二）大都市政府治理績效內(nèi)容結(jié)構(gòu)問題：橫向類別與縱向?qū)哟稳笔?/p>

大都市政府治理績效的內(nèi)容結(jié)構(gòu)包括橫向類別結(jié)構(gòu)和縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)。改革開放以來，大都市政府治理績效內(nèi)容結(jié)構(gòu)存在的問題在上述兩個方面均有所體現(xiàn)：

1.橫向類別績效結(jié)構(gòu)缺失

政府治理績效的橫向類別結(jié)構(gòu)主要由經(jīng)濟績效、政治績效、社會績效和生態(tài)績效構(gòu)成。改革開放之初，執(zhí)政黨和國家的戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，經(jīng)過幾十年的努力，國家的經(jīng)濟建設(shè)取得了巨大的成績，政治建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)建設(shè)也取得了一定的成績[1]。中國政府治理績效的橫向類別結(jié)構(gòu)在大都市有同樣的表現(xiàn)。大都市是一個國家的特殊地理空間，與一般地方相比，大都市更容易吸引各種資源的聚集，在改革開放的推進中具有更為突出的優(yōu)勢，其政府治理也往往更有效。改革開放以來，中國大都市政府治理取得了顯著的經(jīng)濟績效。除了經(jīng)濟績效外，大都市的政治建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)建設(shè)也取得了一定的成績。然而，大都市政府治理在橫向類別績效結(jié)構(gòu)上也存在不少缺失，這主要表現(xiàn)為兩個方面：其一，經(jīng)濟、政治、社會和生態(tài)績效不平衡。改革開放以來，大都市政府治理取得了突出的經(jīng)濟績效。然而，與經(jīng)濟績效相比，政治績效、社會績效和生態(tài)績效則不那么令人滿意，在有的領(lǐng)域甚至還存在著較大的問題。以生態(tài)領(lǐng)域為例，盡管各大都市近年來都投入了大量的資金用于環(huán)境治理，但不可否認(rèn)的是中國大都市的生態(tài)環(huán)境整體上都還不夠讓人滿意，以至于大都市生態(tài)環(huán)境成為人們非常關(guān)注的突出問題。其二，具體到經(jīng)濟、政治、社會和生態(tài)績效，每一個具體的績效領(lǐng)域都在不同程度上存在著重視數(shù)量、速度而忽略質(zhì)量、效益的問題，其中尤以經(jīng)濟績效領(lǐng)域為甚。

2.縱向?qū)哟慰冃ЫY(jié)構(gòu)缺失

大都市政府治理的縱向?qū)哟慰冃ЫY(jié)構(gòu)由總體績效、領(lǐng)域績效和指標(biāo)績效三個層次構(gòu)成，其中的領(lǐng)域績效指的是橫向類別結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟、政治、社會和生態(tài)各個具體領(lǐng)域的績效；指標(biāo)績效就是領(lǐng)域績效在各個具體衡量指標(biāo)上的反映?？傮w績效、領(lǐng)域績效和指標(biāo)績效構(gòu)成了一個環(huán)環(huán)相扣的縱向?qū)蛹夑P(guān)系?？傮w績效是各個具體領(lǐng)域績效的綜合反映，而領(lǐng)域績效又是各個具體指標(biāo)績效的綜合反映。如果各個具體指標(biāo)的績效不均衡或某一指標(biāo)績效過于受到重視或忽略，那么就會影響到領(lǐng)域績效的實現(xiàn)情況。同樣，如果各個領(lǐng)域的績效不均衡或某一領(lǐng)域績效過于受到重視或忽略，那么就會影響到總體績效的實現(xiàn)情況。正如研究者所指出的，“只有使所有政府機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者都認(rèn)識到績效管理的重要性，同時責(zé)無旁貸地承擔(dān)本機構(gòu)的績效管理責(zé)任來”[2]，才能建設(shè)一個高績效的政府，才能提升政府總體績效。在一定程度上，改革開放以來，中國大都市政府治理所取得的績效中，也存在著各個具體指標(biāo)績效不均衡和各個領(lǐng)域績效不均衡的問題，這又繼而影響了大都市的總體績效，造成了大都市政府治理縱向?qū)哟慰冃ЫY(jié)構(gòu)的缺失。

（三）大都市政府治理績效驅(qū)動結(jié)構(gòu)問題：外延、權(quán)力與管制動力因素占主導(dǎo)

大都市政府治理績效的驅(qū)動結(jié)構(gòu)是指促使政府治理績效得以實現(xiàn)的動力因素的總和，具體體現(xiàn)為外延與內(nèi)涵、權(quán)力與責(zé)任、管制與服務(wù)等方面動力因素的構(gòu)成。動力因素的構(gòu)成不同，政府治理績效的驅(qū)動結(jié)構(gòu)也就不同，而驅(qū)動結(jié)構(gòu)又會影響到大都市政府治理績效的價值結(jié)構(gòu)和內(nèi)容結(jié)構(gòu)。改革開放以來，大都市政府治理的動力因素經(jīng)歷了一個動態(tài)變遷的過程?？傮w上來看，隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和政治體制改革的穩(wěn)步推進，大都市政府治理比以往更為注重內(nèi)涵驅(qū)動、責(zé)任驅(qū)動和服務(wù)驅(qū)動。然而，不可否認(rèn)的是，一些大都市在政府治理中仍然較為習(xí)慣于外延驅(qū)動、權(quán)力驅(qū)動和管制驅(qū)動，也就是說，外延、權(quán)力和管制等動力因素仍然在大都市政府治理績效的驅(qū)動結(jié)構(gòu)中占有較為突出的地位。

值得注意的是，由于大都市政府治理績效價值結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)之間存在內(nèi)在聯(lián)系，三者所存在的問題往往也是內(nèi)在聯(lián)系在一起的。也就是說，大都市政府治理績效價值結(jié)構(gòu)的缺失會在內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)有相應(yīng)的反映，造成內(nèi)容結(jié)構(gòu)的不平衡和驅(qū)動結(jié)構(gòu)的滯后，而內(nèi)容結(jié)構(gòu)的不平衡和驅(qū)動結(jié)構(gòu)的滯后又會強化價值結(jié)構(gòu)的缺失和妨礙價值結(jié)構(gòu)的更新，并對內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)造成進一步的影響。

二、大都市政府治理績效問題的根源分析

（一）學(xué)界對政府治理績效問題的歸因

1.公共價值基礎(chǔ)缺乏

有研究者認(rèn)為，近年來，“我國很多地方出現(xiàn)的勞民傷財?shù)摹罢児こ獭?、擾民傷民事件，究其根本原因，皆出于對喪失了公共性靈魂的績效的盲目追求”?！笆チ斯矁r值基礎(chǔ)的政府績效猶如無源之水、無本之末，不但不能達到政府創(chuàng)造公共價值的終極目的，反而在一定程度上會造成公共資源的浪費和對政府原有運行機制的不合理干擾”[3]。

2.靜態(tài)套用西方績效管理理論和經(jīng)驗

績效管理作為一套完整的理論和實踐工具是首先在西方國家發(fā)展起來的。研究者從兩種視角分析了靜態(tài)套用西方績效管理理論和經(jīng)驗造成的績效問題。其一是認(rèn)為相關(guān)的理論和經(jīng)驗不適合中國實際，例如有研究者指出，“中國在提升政府績效和管理政府績效的探索過程中，也曾遭遇窘境，其中突出的問題就是所采用的政府績效管理的國際經(jīng)驗并不能很好地契合中國各級政府的體制機制”[4]。其二是認(rèn)為在應(yīng)用西方績效管理理論和經(jīng)驗時沒有及時進行更新。例如，有研究者認(rèn)為，“西方市場經(jīng)濟國家經(jīng)過七十年代以來的行政改革，其政府績效不再以GNP總量及其增長速度、投資規(guī)模、通脹率等傳統(tǒng)指標(biāo)作為評價和判斷政府績效的依據(jù)，而是更注重政府為公眾提供公共基礎(chǔ)設(shè)施、秩序維護等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)”[5]。而中國一些地方政府及其官員仍然過于重視傳統(tǒng)效率指標(biāo)，在相當(dāng)程度上忽略了經(jīng)濟和社會效益，甚至刻意制造政績工程。這些研究者認(rèn)為在借鑒西方的績效管理理論和工具時，如果不能及時地根據(jù)西方績效管理理論和工具的發(fā)展進行更新，就不能發(fā)揮應(yīng)有的效果。

3.公眾參與不足

有研究者指出，正是由于我國地方政府績效管理是由政府發(fā)起，社會公眾參與不足，使得政府績效管理的群眾基礎(chǔ)不足，因而很難在整個社會形成穩(wěn)固的政府績效管理文化，給績效管理向縱深持續(xù)發(fā)展提供保證，使整個地方政府績效管理改革流于表面化和程式化，既不能引起整個政府機關(guān)的重視，也不能真正發(fā)揮作用[6]。

（二）當(dāng)前政府績效問題歸因的局限性

以上分析指出了當(dāng)前中國政府治理績效存在問題的某些具體原因，其中某些方面對于分析當(dāng)前大都市政府治理績效的問題具有積極的啟示意義，但還不能完全地解釋當(dāng)前大都市政府治理績效的問題。

1.公共價值內(nèi)涵缺失導(dǎo)致其解釋力不足

不可否認(rèn)，一些大都市在政府治理過程中偏重某些價值的實現(xiàn)而忽略了其他價值，甚至是一些非常重要的公共價值，如公平。然而，大都市政府治理的價值追求作為價值結(jié)構(gòu)的一部分并不是孤立的，而是嵌入在整個政府治理體系和環(huán)境體系的關(guān)系中，也與政府治理的內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。而且，對于政府治理績效的公共價值基礎(chǔ)，當(dāng)前并沒有一致的認(rèn)識。有的學(xué)者甚至認(rèn)為，給公共價值一個實質(zhì)性的定義是不可能的[7]。在此背景下，公共價值被抽象地認(rèn)為是“比公共物品范疇廣泛得多的價值體”[8]，是相對于公民的主觀滿足感而言的公民對政府期望的集合。但對于公共價值到底是什么，仍然是不清楚的。就此而言，正如關(guān)注中國政府治理績效公共價值的研究者所指出的，政府治理的公共價值建構(gòu)對于不同的國家而言是不同的，“那么，如何用科學(xué)的方法獲取和確定中國現(xiàn)階段主要的公共價值內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計政府績效管理體系，以推動我國的行政體制改革進程就成為一個主要的研究問題”[3]。因而從公共價值的視角還不能完全解釋當(dāng)前中國大都市政府治理績效問題的原因。

2.作為工具的績效管理并不具備解釋力

盡管研究者從兩個維度對靜態(tài)套用西方績效管理理論和經(jīng)驗造成的中國政府治理績效問題進行了分析。但是西方績效管理理論和經(jīng)驗更多是作為一種能夠達到特定目標(biāo)的工具。盡管上述研究者認(rèn)識到了將績效工具與中國實際結(jié)合起來以及動態(tài)改進績效工具的重要性，然而，兩者都在一定程度上忽略了績效工具畢竟只是一種手段和條件。正如有研究者指出的，“績效管理被視為提高政府績效的‘最有效的工具’，但它畢竟只是一種技術(shù)工具，任何技術(shù)都不能決定自身的發(fā)展路徑，也不能保證被理性使用，更不可能決定應(yīng)用技術(shù)時人們追求的價值和目標(biāo)”[9]。就此而言，將績效工具視為造成績效問題的關(guān)鍵原因是不科學(xué)的。

3.政府治理績效問題不能僅歸因于公眾參與不足

從邏輯上講，政府治理績效的達成是績效價值結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)合理銜接和有效落實的產(chǎn)物?！罢母咀谥荚谟跒楣裉峁M意的服務(wù)，公民對政府服務(wù)的滿意度是衡量政府績效管理是否成功的首要標(biāo)準(zhǔn)”[10]。因而，公眾參與是使其需要得到政府準(zhǔn)確了解從而使政府治理績效的價值結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)得到合理銜接的紐帶。如果公眾能夠有效參與確定政府治理績效的價值結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)并監(jiān)督其落實，那么對于政府治理績效的有效達成確實具有重要的意義。就此而言，一些研究者指出公眾參與缺失對政府治理績效問題的影響是有一定道理的。從實踐上說，公眾參與政府績效管理在大都市層級已經(jīng)受到了較多關(guān)注。例如，付景濤對參加2005年、2007年和2009年三次評議活動的五類評估主體進行定量分析的結(jié)果如下：“由市領(lǐng)導(dǎo)、‘三類代表’和機關(guān)干部組成的評估主體的表面權(quán)重比較低，但是實質(zhì)權(quán)重比較高；而由群眾和企業(yè)代表組成的評估主體的表面權(quán)重比較高，但是實質(zhì)權(quán)重比較低”[11]。因而，將當(dāng)前大都市政府治理績效存在的問題與公眾參與不足聯(lián)系起來具有一定的合理性。然而，值得注意的是，在大都市政府治理過程中，公眾參與是通過與政府的互動而發(fā)揮作用的，公眾如何才能實現(xiàn)有效參與和政府的制度安排及其實施有關(guān)，因而也不能將大都市政府治理績效存在的問題單單歸結(jié)于公眾參與不足。

（三）大都市政府治理績效問題根源：績效取向缺乏動態(tài)調(diào)適機制

既然上述分析都還沒有揭示導(dǎo)致當(dāng)前大都市政府治理績效問題的根本原因，那么，這一根本原因究竟是什么？本文認(rèn)為，找尋導(dǎo)致當(dāng)前大都市政府治理績效的根本原因應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，改變就原因談原因的習(xí)慣思維，而從導(dǎo)致問題出現(xiàn)的邏輯關(guān)系出發(fā)進行系統(tǒng)梳理。從邏輯關(guān)系上分析，當(dāng)前大都市政府治理績效問題的出現(xiàn)主要是由于大都市政府治理績效的價值結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)之間缺乏合理銜接，而這一價值結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)又是大都市政府治理與外在環(huán)境在互動過程中所形塑的。

大都市政府治理體系處于特定的大都市發(fā)展模式中，需要形成與該模式相適應(yīng)的績效取向并致力于實現(xiàn)該績效取向。隨著大都市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，大都市政府治理中也需要相應(yīng)地調(diào)整并實現(xiàn)其績效目標(biāo)，以適應(yīng)環(huán)境提出的新要求。因而，對于大都市政府治理體系而言，特定的大都市發(fā)展模式構(gòu)成了其所處的環(huán)境系統(tǒng)。改革開放以來，中國大都市在取得巨大發(fā)展績效的同時也面臨著突出的環(huán)境污染、交通擁擠、住宅緊張、就業(yè)困難、生活質(zhì)量下降等問題。上述問題是一些結(jié)構(gòu)性的問題，從根本上說是由傳統(tǒng)的規(guī)模擴張式和外延增長式發(fā)展模式所帶來的。因而，為了從根本上解決上述問題，就需要推動中國大都市從傳統(tǒng)規(guī)模擴張式和外延增長式的發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型的必然性“在整個國家推進發(fā)展轉(zhuǎn)型的背景下顯得更為突出”[12]。實際上，推動大都市的發(fā)展轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為中國大多數(shù)大都市的自覺實踐，例如北京、上海、廣州等大都市紛紛提出并實施了大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。分析到這來，造成當(dāng)前大都市政府治理績效問題的根本原因就很清晰了，那就是在大都市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的背景下，大都市政府治理體系還未能對其績效取向進行動態(tài)的調(diào)適并進行落實，從而無法適應(yīng)環(huán)境系統(tǒng)的動態(tài)發(fā)展要求。當(dāng)前，解決大都市的治理問題和實現(xiàn)大都市的和諧發(fā)展要求實現(xiàn)大都市從傳統(tǒng)外延式增長向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型，而為此就必須對大都市政府治理績效取向進行相應(yīng)的調(diào)適并進行落實。

三、提高大都市政府治理績效的路徑分析

大都市政府治理體系與特定大都市發(fā)展模式構(gòu)成了一種生態(tài)關(guān)系。一方面，大都市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型要求政府治理過程中適時調(diào)整績效目標(biāo)并加以落實，以實現(xiàn)大都市發(fā)展模式變遷的要求；另一方面，有效的大都市政府治理又是推動大都市發(fā)展模式順利轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)力量。正如有研究者指出的，“城市政府則是城市有序發(fā)展的主要推動力量，是一個城市經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃者、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效提供者、公共秩序強有力的治理者”[13]。尤其是對于發(fā)展中國家而言，要推動大都市發(fā)展模式的順利轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于發(fā)揮政府的作用。而在當(dāng)今社會，政府作用的發(fā)揮又不是孤立進行的，而是與其他主體合作并整合其他主體的力量，通過有效的治理來達成目標(biāo)。政府治理績效，在相當(dāng)大程度上決定了大都市發(fā)展模式能否實現(xiàn)轉(zhuǎn)型以及轉(zhuǎn)型的進度。為此，就需要從以下幾個方面著力采取措施，提高大都市政府治理績效，順利推動大都市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)大都市和諧發(fā)展。

（一）根據(jù)大都市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型要求設(shè)定合理的績效目標(biāo)

提高大都市政府治理的績效，首先要求大都市政府治理主體設(shè)定合理的績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)主要從兩個方面對績效結(jié)果產(chǎn)生影響：一是從程度上影響績效結(jié)果。大都市政府治理績效目標(biāo)越合理，那么正常情況下，其實現(xiàn)的程度也就越高。反之，如果大都市政府治理的績效目標(biāo)不合理，其實現(xiàn)程度也就越低。二是從性質(zhì)上影響績效結(jié)果。合理的大都市政府治理績效目標(biāo)，可能會帶來大都市政府治理主體所希望達到的治理績效；而不合理的大都市政府治理績效目標(biāo)，則可能會導(dǎo)致大都市政府治理主體所不希望達到的結(jié)果。這就說明，大都市政府治理績效的目標(biāo)合理與否，會對績效結(jié)果產(chǎn)生重要的影響。

大都市政府治理體系與特定發(fā)展模式構(gòu)成了一個生態(tài)系統(tǒng)。隨著大都市發(fā)展模式由傳統(tǒng)的外延式增長向新的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型，大都市政府治理過程中也需要適時調(diào)整其績效目標(biāo)，以增強大都市政府治理績效目標(biāo)的合理性，從而適應(yīng)大都市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的需要。值得注意的是，要增強績效目標(biāo)的合理性，就需要在大都市政府治理過程中深入分析大都市政府治理的一般規(guī)律和特殊情境要求，并在有機結(jié)合兩者的基礎(chǔ)上設(shè)定并及時調(diào)整大都市政府治理的績效目標(biāo)。

（二）推動大都市政府治理績效結(jié)構(gòu)的合理銜接

大都市政府治理績效結(jié)構(gòu)由價值結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)三個部分組成。大都市政府治理績效的實現(xiàn)是價值結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一體，也是大都市政府治理主體在驅(qū)動結(jié)構(gòu)的作用下，落實績效內(nèi)容和實現(xiàn)績效取向的過程。因此，要有效實現(xiàn)大都市政府治理的績效目標(biāo)，提高大都市政府治理績效，就必須實現(xiàn)價值結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)三者的有機統(tǒng)一。上述三者的有機統(tǒng)一建立在大都市政府治理績效結(jié)構(gòu)合理銜接的基礎(chǔ)上。因此，能否實現(xiàn)大都市政府治理績效在價值結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)上的有機統(tǒng)一，關(guān)鍵就在于三者能否合理銜接。也就是說，隨著大都市由外延式增長模式向內(nèi)涵式發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，要有效實現(xiàn)大都市政府治理的新績效目標(biāo)，就必須使大都市政府治理績效的新價值取向落實到績效內(nèi)容結(jié)構(gòu)上，并且得到績效驅(qū)動結(jié)構(gòu)的支持。

實際上，正如上文指出的，當(dāng)前大都市政府治理績效所存在的問題往往有其結(jié)構(gòu)式的原因，即績效價值結(jié)構(gòu)的缺失、內(nèi)容結(jié)構(gòu)的不平衡和驅(qū)動結(jié)構(gòu)的滯后是內(nèi)在聯(lián)系在一起并相互強化的。因此，要解決當(dāng)前大都市政府治理績效存在的問題，適應(yīng)大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的要求，就需要重塑大都市政府治理的績效結(jié)構(gòu)，推動績效價值結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和驅(qū)動結(jié)構(gòu)的合理銜接[14]。而要達成這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于以新的價值結(jié)構(gòu)為靈魂設(shè)計合理平衡的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，并根據(jù)價值結(jié)構(gòu)和內(nèi)容結(jié)構(gòu)的要求重塑驅(qū)動結(jié)構(gòu)并增強其適應(yīng)性，從而使得三者之間保持合理銜接，實現(xiàn)有機統(tǒng)一。

（三）保障大都市政府治理績效目標(biāo)的有效落實

提高大都市政府治理的績效，不僅要求設(shè)定合理的績效目標(biāo)，而且要求將這些績效目標(biāo)在大都市政府治理實踐中予以貫徹落實。大都市政府治理績效目標(biāo)的落實程度與其可操作性密切相關(guān)。為了提高大都市政府治理績效目標(biāo)的可操作性，應(yīng)該將總體績效目標(biāo)合理分解為領(lǐng)域目標(biāo)和指標(biāo)目標(biāo)，并且保持三者之間的合理銜接和有機平衡。

大都市政府治理績效目標(biāo)又是在政府治理過程中予以貫徹落實的。因此，為了保障大都市政府治理績效目標(biāo)的貫徹落實，作為治理體系的三大構(gòu)成要素，治理主體必須是有力的，治理行為必須是理性的，治理方式也必須是先進的。為了達到上述目的，在治理主體的選擇上，應(yīng)該推進包括政府、市場組織、社會組織和公民個人在內(nèi)的多元主體合作共治[15]；在治理行為的選擇上，應(yīng)該使治理行為建立在深入分析大都市治理一般規(guī)律和具體情境需要的基礎(chǔ)上；在治理方式的選擇上，當(dāng)前大都市已經(jīng)進入信息時代。為了適應(yīng)信息時代的要求，大都市政府也必須實現(xiàn)信息化治理，并且不斷提高信息化治理的水平。

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（責(zé)任編輯 李淑芳）

易承志（1980—），男，湖南衡陽人，法學(xué)博士，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副教授，牛津大學(xué)訪問學(xué)者，研究方向為政府治理。

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