潘云華

（江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇無錫214122）

“城管”執(zhí)法相關(guān)問題研究
——基于W市相關(guān)司法案例

潘云華

（江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇無錫214122）

集諸多行政處罰權(quán)于一身的“城管”因從事在管理職權(quán)與處罰職權(quán)分離前提下的“末端執(zhí)法”，違背城市管理統(tǒng)籌兼顧的內(nèi)在規(guī)律，加之，未能獲得具有人身處罰職權(quán)的公安機(jī)關(guān)的及時(shí)配合與協(xié)調(diào)，以自身良莠不齊的隊(duì)伍素質(zhì)完成城市政府機(jī)關(guān)高指標(biāo)的執(zhí)法要求時(shí)，必然使自身處于“躺著也中槍”的尷尬或違法也不自知的自負(fù)?！俺枪堋边`法集中于非法執(zhí)法、不當(dāng)行使自由裁量權(quán)、程序違法執(zhí)法。改善“城管”執(zhí)法的主要途徑存在于：建設(shè)“大城管”模式，銜接城市管理權(quán)與處罰權(quán)并建立市級追責(zé)機(jī)制，使之處于縱、橫向的監(jiān)督管理體制之下；建立公安與“城管”的聯(lián)合機(jī)制，落實(shí)行政處罰法的威嚴(yán)，防止“城管”“對事不對人”執(zhí)法的低效；按照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)“城管”隊(duì)伍，全面提高“城管”隊(duì)伍素質(zhì)，使之全心執(zhí)法、懂法執(zhí)法、依法執(zhí)法。

城管執(zhí)法；司法案例；非法執(zhí)法；程序違法執(zhí)法；“大城管”模式

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.06.016

一、問題的提出

“城管”即“城市管理綜合執(zhí)法部門”的簡稱。“城管”的設(shè)計(jì)思路是：為規(guī)范城市管理行為，提高城市公共服務(wù)水平，把分散在各不同城市行政管理部門的行政處罰權(quán)相對集中于“城管”，由后者統(tǒng)一掌握處罰尺度并提高效率。但是，由于“城管”法定體制上的問題，也由于“城管”面對的行政相對人各式各樣——上至達(dá)官貴人，下至販夫走卒，其利益也各有背景——達(dá)官貴人的私搭亂建以權(quán)貴為根基，小商小販以基本的生存為硬道理。所以，從根本上來說，政府對于“城管”所寄予的厚望，是后者不能以簡單的方法或單憑后者的力量所能完成的。如果勉為其難，則“城管”吃不了兜著走——相對人的抗?fàn)幣c普天下對“城管”的臭罵。因此，現(xiàn)行制度所提供的手段（“相對集中行政處罰權(quán)”），從實(shí)際來看，似乎不僅不能支持城管去實(shí)現(xiàn)使命（突出表現(xiàn)在小商販們與城管之間的“游擊戰(zhàn)”），反而使它成為“眾矢之的”——上級的要求、市民的抱怨和相對人的抵觸。這已成為城管所不能承受之重。

顧名思義，“城管”的主要職能是集諸多行政處罰權(quán)于一身，對城市進(jìn)行綜合治理——處罰。所以，“城管”其實(shí)名不符實(shí)，罰字當(dāng)頭，“管”責(zé)有限；末端執(zhí)法，強(qiáng)人（多指商販——多數(shù)商販為生活所迫）所難。加之，長期以來，由于“城管”隊(duì)伍建設(shè)的滯后，法治建設(shè)如執(zhí)法程序的不到位，粗放式隨意執(zhí)法常常見諸報(bào)端，“千”鳴驚人，使國人不斷驚詫。如此，罰字當(dāng)頭的“城管”，損利（亂罰亂收）有余，建設(shè)不足；“惡”名有份，美譽(yù)欠收。每每提及“城管”，網(wǎng)絡(luò)語言往往把之比作“土匪”、“強(qiáng)盜”，其“行徑”野蠻，其形象“暴力”。它從原來的“做壞了是錯(cuò)，做好了也是錯(cuò)”，到如今的“做不做，都是錯(cuò)”。城管似乎掉進(jìn)了“塔西佗陷阱”[1]。為改變形象，變硬性執(zhí)法為柔性執(zhí)法，近年來發(fā)生在一些城市里的“眼神”執(zhí)法、“舉牌”執(zhí)法、“美女”執(zhí)法、“鮮花”執(zhí)法、“隊(duì)列”執(zhí)法等，頗有無間道的色彩。這種執(zhí)法，其實(shí)是行政主體形象的自我矮化，是依法行政的自我揶揄，是法律的“跪地求饒”，不能提倡。

因此，分析“城管”執(zhí)法面臨的“囧途”，改善“城管”執(zhí)法法制環(huán)境，具有重要意義。

二、“城管”執(zhí)法的主要問題

（一）實(shí)體非法執(zhí)法

非法執(zhí)法是指“城管”違反行政合法性原則，在無實(shí)體法依據(jù)的情況下違法執(zhí)法、暴力執(zhí)法、亂罰款、瞎拆房等非法現(xiàn)象。通過互聯(lián)網(wǎng)搜索“城管”暴力執(zhí)法現(xiàn)象，2013年以來，就有幾十起。如，?？诘摹俺枪苊撝品馃焾?zhí)法，粗暴打人攤販?zhǔn)軅?；南京建鄴區(qū)“城管人員拿著刀和棍”暴力執(zhí)法；西安“霸氣城管掀攤又打人，阻止記者拍攝”；廣州“小販遭城管毆打血流一地”；山東菏澤“疑發(fā)生一起城鄉(xiāng)綜合執(zhí)法人員暴力執(zhí)法事件”，等等。

從筆者接觸到的司法案例來看，曹某東訴W市城市管理行政執(zhí)法局一案，是非法執(zhí)法的一個(gè)典型。該案的起因是：曹某東通過購買方式于2003年取得W市新區(qū)新芳路33號-1房屋的產(chǎn)權(quán)及其土地使用權(quán)，該房屋的土地使用權(quán)中包含的院落部分位于1993年由W市新區(qū)坊前鎮(zhèn)供銷合作社搭建的玻璃鋼棚簡易倉庫內(nèi)；該倉庫在2001年由案外人許某娟以40000元從新區(qū)坊前鎮(zhèn)供銷合作社處購得；曹某東與許某娟發(fā)生權(quán)屬糾紛并在相關(guān)部門協(xié)調(diào)下得到該倉庫的使用權(quán)；后因群眾有關(guān)私自搭建的舉報(bào)，W市城市管理行政執(zhí)法局于2011年3月21日到現(xiàn)場監(jiān)督檢查并要求曹某東提交合法手續(xù)。在曹某東未能提交建設(shè)工程規(guī)劃許可證的前提下，W市城市管理行政執(zhí)法局向W市國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)土地規(guī)劃局征求意見；W市國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)土地規(guī)劃局向W市城市管理行政執(zhí)法局出具“建議認(rèn)定為無法采取措施消除對規(guī)劃影響之類”意見；根據(jù)該意見，W市城市管理行政執(zhí)法局認(rèn)定該倉庫屬于違法搭建并要求后者限期拆除。行政訴訟由此生成。經(jīng)過審理，W市濱湖區(qū)人民法院認(rèn)為，該行政處理的理由——“建議認(rèn)定為無法采取措施消除對規(guī)劃影響之類”，未能引用具體適用法律條文且認(rèn)定結(jié)論不明確，無法律依據(jù)而不成立①參見W市濱湖區(qū)人民法院（2011）錫濱行初字第0016號行政判決書。。這一案例告訴我們，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中具有隨意性：執(zhí)法依據(jù)不存在、執(zhí)法理由非法定。

（二）不當(dāng)行使自由裁量權(quán)

不合理執(zhí)法是“城管”不當(dāng)行使行政自由裁量權(quán)的執(zhí)法活動(dòng)。例如，W市盛達(dá)拆房公司訴W市城市管理行政執(zhí)法局一案，就是一例。該案的起因是：2011年5月10日下午，W市城市管理行政執(zhí)法局接到群眾舉報(bào)稱在W市江海東路廣豐二村出口處有毀綠情況。經(jīng)查證，W市城市管理行政執(zhí)法局認(rèn)為，W市盛達(dá)拆房公司涉嫌違法毀綠，造成經(jīng)濟(jì)損失232700元。依據(jù)《江蘇省城市綠化管理?xiàng)l例（修正）》第二十三條規(guī)定，W市城市管理行政執(zhí)法局對W市盛達(dá)拆房公司處以經(jīng)濟(jì)損失四倍的罰款，即罰款930800元。W市盛達(dá)拆房公司不服、起訴至W市濱湖區(qū)人民法院。經(jīng)審理，W市濱湖區(qū)人民法院認(rèn)為，毀綠經(jīng)濟(jì)損失為232700元；但原告能夠主動(dòng)消除、減輕違法行為的危害結(jié)果，主觀過錯(cuò)的“程度較低”，被告對原告處四倍經(jīng)濟(jì)損失的罰款“明顯超出合理處罰范圍”。故，W市濱湖區(qū)人民法院按照《行政處罰法》有關(guān)行政判決之變更判決的規(guī)定，將W市城市管理行政執(zhí)法局之930800元罰款變更為232700元罰款②參見W市濱湖區(qū)人民法院（2012）錫濱行初字第0007號行政判決書。。這一案例告訴我們，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中針對自由裁量的行政行為，往往不能據(jù)客觀事實(shí)與違法行政相對人的違法情節(jié)與主觀惡性進(jìn)行合理裁量。

（三）程序違法執(zhí)法

程序違法執(zhí)法是指“城管”違反行政程序法規(guī)定的執(zhí)法活動(dòng)。W市市民姚某訴W市城市管理行政執(zhí)法局一案是典型案例。該案的起因是：挖掘機(jī)所有人姚某將挖掘機(jī)出租給承租方諸葛某平，諸葛某平雇傭駕駛員盧某進(jìn)行作業(yè)時(shí)有毀綠現(xiàn)象。2011年4月6日上午，接到群眾舉報(bào)稱在W市瑞星家園門口北側(cè)有毀綠情況，W市城市管理行政執(zhí)法局趕往現(xiàn)場查證并對諸葛某平所占用的挖掘機(jī)進(jìn)行“登記保存”（強(qiáng)制扣留）。相關(guān)的執(zhí)法程序有：執(zhí)法人員于2011年4月6日制作《證據(jù)先行登記保存通知書》，送達(dá)諸葛某平并要求諸葛某平、挖掘機(jī)所有人姚某2011年4月13日攜帶相關(guān)合法手續(xù)到W市城市管理行政執(zhí)法局清明橋中隊(duì)接受調(diào)查處理；在諸葛某平、挖掘機(jī)所有人未準(zhǔn)時(shí)接受調(diào)查的情況下，2011年4月14日W市城市管理行政執(zhí)法局在事發(fā)現(xiàn)場張貼公告，通知該處過程施工單位及挖掘機(jī)所有人攜帶有關(guān)合法手續(xù)與證明接受W市城市管理行政執(zhí)法局調(diào)查，未果；2011年5月12日，W市城市管理行政執(zhí)法局在《W商報(bào)》刊登公告，告知挖掘機(jī)產(chǎn)權(quán)人攜帶合法證明文件到W市南長區(qū)城管執(zhí)法大隊(duì)接受調(diào)查、處理。2011年5月19日，姚某、諸葛某平領(lǐng)回涉案挖掘機(jī)。但，直至該案審理期間，W市城市管理行政執(zhí)法局未能對該案毀綠事實(shí)加以認(rèn)定。W市濱湖區(qū)人民法院依據(jù)《行政處罰法》第三十七條第二款有關(guān)先行登記后7天內(nèi)作出行政處理的規(guī)定，認(rèn)為在諸葛某平不斷訴求、且毀綠事實(shí)遲遲未得確定的情況下，長期扣留挖掘機(jī)即“證據(jù)現(xiàn)行登記保存”違法①參見W市濱湖區(qū)人民法院（2011）錫濱行初字第0011號行政判決書。。

三、“城管”管城弊端叢生的成因

“城管”執(zhí)法是茶余飯后的主要談資，也是學(xué)界關(guān)心的焦點(diǎn)之一。因此，有關(guān)“城管”非法或?qū)擂螆?zhí)法的成因，集中于諸如“執(zhí)法主體資格問題”、“執(zhí)法程序問題”、“執(zhí)法部門的上級監(jiān)督缺失”等②有關(guān)“問題”成因的分析，參見陳麗平：《楊偉程代表主張立法規(guī)范城管執(zhí)法行為,無法可依導(dǎo)致城管執(zhí)法遭非議》，《法制日報(bào)》,2013年3月11日第006版；謝文英：《城管執(zhí)法如何不再“囧”》，《檢察日報(bào)》，2013年8月26日第005版。。但是筆者認(rèn)為，“城管”執(zhí)法問題太多的成因恐怕主要不在于上述問題，因?yàn)?，按照我國《行政處罰法》的授權(quán)，“城管”主體資格是無疑成立的；而依據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)執(zhí)法程序和以此為依據(jù)的各大城市制定的“執(zhí)法條例”，對執(zhí)法程序也規(guī)定得愈來愈詳細(xì)；至于“上級監(jiān)督”即縱向監(jiān)督的缺失作為原因，也不成立。因?yàn)椤俺枪堋睔w市政府管理，而市政府具有上級領(lǐng)導(dǎo)部門。通過對現(xiàn)實(shí)的調(diào)查，通過與W市司法部門的多方接觸，筆者認(rèn)為，“城管”管城弊端叢生的成因有以下三個(gè)：

（一）將管理權(quán)與處罰權(quán)分離的權(quán)源規(guī)范存在撕裂管理職責(zé)一體化的風(fēng)險(xiǎn)

“城管”權(quán)源的法律依據(jù)是《行政處罰法》第十六條的規(guī)定，即“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”。在行政處罰法的授權(quán)下，1999年通過《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，2000年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰試點(diǎn)工作的通知》，2002年國務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，使“城管”這一現(xiàn)象從開始試點(diǎn)的北京、廣州等少數(shù)城市依法走向全國。

“相對集中行政處罰權(quán)”的積極效果自然可以用效率、統(tǒng)一等價(jià)值理念逐一分析，但是，從管理一體化中剝離“處罰職權(quán)”形成的“處罰堆積”，本質(zhì)上是一種“惡”的堆積。這種“惡”的行使應(yīng)該慢行。照理，管理首先應(yīng)該用盡各種積極的、有利于被管理對象的方式方法，如擺攤地段的商販滿足——這是一種“疏”的方法，是一種利于小商小販生活有盼的方法，而后，管理在積極方法失效的前提下行使“惡”的懲罰手段，以懲戒方式引導(dǎo)被管理者有序經(jīng)營、守法生活。但是，當(dāng)管理職責(zé)與懲罰職責(zé)分離以后，當(dāng)“城管”充當(dāng)“城罰”以后，行政管理的完整職權(quán)其實(shí)已經(jīng)被生生分離——大部分的管理職權(quán)被保留在各職權(quán)行政主體或授權(quán)行政主體手中，而作為末端的處罰權(quán)被集中于“城管”這個(gè)新的行政主體手中。根據(jù)行政法治的基本原理，不同的行政主體行使不同的職權(quán)，作為一個(gè)除了處罰權(quán)以外再?zèng)]有其他任何管理職能的“城管”，自然與擁有大部分行政管理職權(quán)的其他行政主體不同，其只要做到各司其職、知法守法（即使包括執(zhí)法信息的共享、互通有無），就是依法行政，至于法律所考量的法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，在條塊分割的行政體制里，委實(shí)難以落實(shí)。就像上文所提到的“拆違”案例，W市國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)土地規(guī)劃局向W市城市管理行政執(zhí)法局出具“建議認(rèn)定為無法采取措施消除對規(guī)劃影響之類”意見，顯然存在著一種“事不關(guān)己”的任性心態(tài)。這種依法行政在本質(zhì)上割裂了行政管理一體化的原理，其實(shí)是違背行政管理的內(nèi)在規(guī)律的。如果說行政管理存在規(guī)律的話，那么，這種一體化的管理、統(tǒng)籌兼顧的管理其實(shí)就是行政管理的首要規(guī)律。例如，在臟、亂、差的市容市貌治理中，處罰之手段的運(yùn)用之所以無法在根本上解決問題，其主要的原因是有關(guān)管理部門沒有能為以小業(yè)經(jīng)營為生的商販提供更為恰當(dāng)、更為豐富的經(jīng)營場地與經(jīng)營渠道，而后者無法由“城罰”所提供。當(dāng)政府在形式主義、官僚主義的作祟之下提供的公共服務(wù)難以滿足社會(huì)需要之時(shí)，末端執(zhí)法的“城罰”為了政府的各種評比、各種管目標(biāo)，就不得不以“猙獰”的面目直截了當(dāng)?shù)刂赶蛄松鲜龅讓尤巳骸獢嗥渖嬷?，其?zhí)法遭遇激烈反抗和社會(huì)對商販們同情心泛濫也就無法避免。作為結(jié)果，“城管”污名化同樣也就在所難免。

（二）“城管”集中的處罰權(quán)缺乏人身處罰的權(quán)力，其效力難得真正保障

在“城管”與小販的游戲模式中，“城管”與小販有兩種“合作模式”：一種是真合作，即“城管”要求小販配合，在某片區(qū)市容監(jiān)督檢查當(dāng)日或期間，小販統(tǒng)一息業(yè)，保證市容的檢查當(dāng)日或期間的整潔；另一種“合作”是“貓”與“老鼠”的“游擊戰(zhàn)”：“城管”來小販走，“城管”走小販來，反復(fù)拉鋸，斗智斗勇。這兩種“合作”，都不能達(dá)致良好的執(zhí)法效果——法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。其原因?yàn)椤俺枪堋眻?zhí)法的非人性化和“城管”執(zhí)法權(quán)力的局限?！俺枪堋备鶕?jù)現(xiàn)行法律法規(guī)對違法自然人設(shè)置的處罰條款主要是罰款、暫扣物品等，這些對“物”或“行為”的行政處罰與行政強(qiáng)制，針對城市對小販的剛性需求顯然乏力：一方面廣闊的城市市場為小販提供了到哪里都可以生存的空間；另一方面，“城管”的那點(diǎn)權(quán)力不足以威懾生活在社會(huì)底層的小販。如果“城管”愈矩給小販造成較大損失如生命的喪失，則社會(huì)將對“城管”群起攻之，“城管”吃不了兜著走。

（三）“城管”執(zhí)法人員素質(zhì)無法滿足管城工作的真正要求

一方面，由于經(jīng)費(fèi)有限，“城管”隊(duì)伍招募許多協(xié)管員，他們不具有公務(wù)員資格，因此，他們在“進(jìn)門”的“門檻”上要比公務(wù)員低。同時(shí)，他們因薪水普遍較低而不太愿意從心底里對此工作認(rèn)真負(fù)責(zé)（所以，我們常常聽說，暴力執(zhí)法是臨時(shí)工所為。是真是假，都與協(xié)管員這個(gè)現(xiàn)象有關(guān)）。另一方面，“相對集中行使行政處罰權(quán)”給“城管”這個(gè)執(zhí)法主體太多領(lǐng)域的工作——工商、環(huán)境、園林、衛(wèi)生、規(guī)劃等少則七八個(gè)、多則十多個(gè)領(lǐng)域的行政管理工作，它要求“城管”執(zhí)法領(lǐng)域的工作人員是全能的能人，熟悉城市管理工作中幾乎所有領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)并能依法處置。這個(gè)要求似乎違背現(xiàn)代管理專業(yè)分工的基本原理。

三、改善“城管”執(zhí)法法制環(huán)境的建議

（一）建立健全“大城管”模式以協(xié)調(diào)管理與處罰職權(quán)

根據(jù)多市的經(jīng)驗(yàn)，“大城管”機(jī)制搭建高位組織、高位指揮、高位協(xié)調(diào)的城市管理委員會(huì)作為管理平臺(tái)，形成市區(qū)銜接、部門協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)對應(yīng)、執(zhí)法有力的城市管理運(yùn)行體制。該體制的突出特點(diǎn)是：管理權(quán)與處罰權(quán)銜接，市、區(qū)縱向垂直管理，領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)責(zé)?！肮芾頇?quán)與處罰權(quán)銜接”意味著管理為重，處罰為“輕”（最后手段），能較好處理社會(huì)利益的矛盾。例如，武漢49歲的楊元喜是一位來自仙桃的農(nóng)民，在九峰山周邊占道經(jīng)營長達(dá)數(shù)月。區(qū)城管直屬二中隊(duì)決定對老楊執(zhí)行處罰之前，了解到老楊的兒子因車禍致殘，需要巨額的醫(yī)療費(fèi)，因此擺攤。在多方協(xié)調(diào)下，老楊終于在九峰山某農(nóng)貿(mào)市場獲得了一個(gè)“扶貧攤位”[2]?！笆小^(qū)縱向垂直管理”，強(qiáng)調(diào)市、區(qū)政策統(tǒng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理?！邦I(lǐng)導(dǎo)擔(dān)責(zé)”突出分管領(lǐng)導(dǎo)、直接領(lǐng)導(dǎo)在“城管”濫用職權(quán)，損害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的情況下要承擔(dān)法律責(zé)任。例如，2013年10月1日起開始施行的“深圳城管條例”明確規(guī)定：辱罵、威脅、毆打當(dāng)事人或者違法損毀當(dāng)事人的物品的，將對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法追究行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。筆者認(rèn)為，雖然“城管”領(lǐng)導(dǎo)體制沒有建立起從中央到地方的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。但是，如果能夠建立起在黨委、“人大”領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督下的、以有關(guān)市長等一干領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)及問責(zé)體制后，“城管”執(zhí)法將會(huì)有顯著進(jìn)步。目前，“城管”執(zhí)法之所以知法犯法，原因在于一些市級領(lǐng)導(dǎo)在“只爭朝夕”的事業(yè)心態(tài)的影響下，催促“城管”如何“多快好省”地違規(guī)執(zhí)法——罰款要錢、拆遷要地，等等?！俺枪堋斌w制一旦建立起市級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制以后，縱向上將受中央政府、省級政府的領(lǐng)導(dǎo)及問責(zé)，橫向上也將直接接受同級黨委與“人大”的領(lǐng)導(dǎo)與問責(zé)，這種“執(zhí)法+監(jiān)管”是城管職能優(yōu)化的重要模式和途徑[3]，其將有效改善城市管理的運(yùn)行局面。

（二）建立公安與“城管”合作保障機(jī)制

人身的處罰權(quán)屬于警察是行政執(zhí)法的常識(shí)，不能突破。但是，沒有人身處罰權(quán)的“城管”，有時(shí)不得不面對“對事不對人”的“窘境”——執(zhí)法效果不明顯或幾乎無效。這就需要警察祭出人身處罰的尚方寶劍，加大執(zhí)法力度，以法律的威壓震懾非法的行政相對人。例如，《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》對于類似“小販詐尸”這類事件，規(guī)定：公安機(jī)關(guān)對阻礙城市綜合管理行政執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)的行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止，并依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定立案查處。以現(xiàn)有的公安、城管合作保障機(jī)制看，有兩種模式可以參考：

一是“綿陽模式”，即公安巡警主導(dǎo)“城管”執(zhí)法。自1996年起，綿陽成立了城市管理委員會(huì)，全權(quán)負(fù)責(zé)城市管理的組織指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并由公安巡警主導(dǎo)城市管理執(zhí)法。綿陽“城管”管理警察化的運(yùn)行模式是：公安巡警全員參與，建設(shè)、工商、環(huán)保等相關(guān)部門抽調(diào)相對固定的執(zhí)法人員參加，組成城市管理（聯(lián)合）執(zhí)法隊(duì)伍；公安部門負(fù)責(zé)組織、指揮執(zhí)法人員，對違反城市管理相關(guān)法律法規(guī)的行為進(jìn)行查處；形成雙重考核體制，在橫向上對形成城管聯(lián)合的包括環(huán)保、工商、交通在內(nèi)的20個(gè)單位執(zhí)法進(jìn)行考核，在縱向上對聯(lián)合執(zhí)法大隊(duì)進(jìn)行考核。以國際眼光看，這種模式與國際流行的警察治市比較接近。從我國大陸周邊來看，日本、韓國、新加坡以及中國香港和臺(tái)灣，都沒有中國這樣的“城管”隊(duì)伍，凡涉及對違法自然人執(zhí)法的情形，一律由警察執(zhí)行。從10多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，綿陽市這一超前的執(zhí)法模式，為破解城管執(zhí)法難找到了一把“金鑰匙”。

二是湖北省“黃石模式”，即公安滲透模式。該模式的重要制度是：一是建立聯(lián)合辦公制度。為保障城管執(zhí)法工作順利、安全進(jìn)行，市公安局交警支隊(duì)機(jī)動(dòng)大隊(duì)派駐警員與市城市管理局機(jī)動(dòng)大隊(duì)合署辦公，市城市管理局為派出警員配置必要的值勤裝備，提供充分的后勤保障。二是建立24小時(shí)值班制度。市城市管理局和市公安局交通警察支隊(duì)要建立24小時(shí)值班備勤制度，在法定節(jié)假日及星期六、日要確保城管、交警各有2名以上值班人員，及時(shí)處理突發(fā)和應(yīng)急事情。遇到緊急抗法或暴力抗法事件時(shí)，市城市管理局分管領(lǐng)導(dǎo)與市公安局交通警察支隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)要及時(shí)溝通，及時(shí)處置。目前，深圳市、珠海市建立的公安、“城管”聯(lián)合執(zhí)法模式類似于“黃石模式”。在“黃石模式”中，公安巡警雖然不主導(dǎo)“城管”執(zhí)法，但能通過建立滲透的合作——協(xié)調(diào)辦公機(jī)制，對“城管”予以高效主持，也不失為一種可以學(xué)習(xí)、推廣的體制。

（三）按照公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的要求建設(shè)“城管”隊(duì)伍

“城管”隊(duì)伍中大量的編外人員[4]是一個(gè)糾結(jié)的問題：有些是公務(wù)員，有些是事業(yè)編制，有些是“臨時(shí)工”，共事者身份不同、待遇不同，難免心態(tài)不穩(wěn)、互相拆臺(tái)。目前，各地普遍采取的做法是公務(wù)員與事業(yè)編混編、混崗的結(jié)構(gòu)。這與國務(wù)院有關(guān)集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員必須是公務(wù)員身份的規(guī)定相違背?；炀?、混崗的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，不僅降低了隊(duì)伍的整體素質(zhì)，而且滋生了隊(duì)伍內(nèi)在的等級制，擾亂了隊(duì)伍的人心期待。提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)的措施應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手：第一，按照國務(wù)院要求，使執(zhí)法隊(duì)伍公務(wù)員化；第二，如果經(jīng)費(fèi)困難、受限編制，必須配備協(xié)管員，那么，在提高協(xié)管員工資待遇的同時(shí)，加強(qiáng)對協(xié)管員的教育與考核，使之珍惜崗位的同時(shí)又能夠保持紀(jì)律；第三，取消輔助執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)。輔助執(zhí)法人員即協(xié)管員（包括有地方所謂的“臨時(shí)工”）不具有公務(wù)員身份，由于缺乏執(zhí)法資格（公務(wù)員身份一般是執(zhí)行公務(wù)的硬條件），一般不宜取得執(zhí)法授權(quán)。例如，針對城管的臨時(shí)聘用人員，深圳“城管條例”規(guī)定：輔助執(zhí)法人員可以承擔(dān)執(zhí)法過程中的事務(wù)性工作，對違法行為進(jìn)行勸阻、制止，但不得行使行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)和行政處罰權(quán)。

當(dāng)然，為促使“城管”隊(duì)伍的執(zhí)法素質(zhì)的提高，建立民主監(jiān)督、民主評議制度也是一條有效的途徑。例如，2012年3月1日，正式實(shí)施的《南京市城市管理?xiàng)l例》，在全國率先提出了明確提出公眾參與城市治理，并專章規(guī)定了公眾參與的內(nèi)容，充分保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。壓力是責(zé)任的前提，在民主的壓力下，“城管”隊(duì)伍方有真正進(jìn)步的動(dòng)力，因?yàn)槊癖姷谋O(jiān)督無處不在。

[1]彭波.城管為何掉進(jìn)“塔西佗陷阱”[N]．人民日報(bào)，2013-07-10．

[2]文明執(zhí)法——武漢市洪山城管出新招[EB/OL]．http:// wshb.cnhubei.com/xwzx/snxw/201308/t2658332.shtml，2013-10-02．

[3]唐鈞，鄭雯，吳崢嶸．重塑城管形象：立體改革與公關(guān)創(chuàng)新缺一不可[N]．中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2013-05-07．

[4]王春業(yè)．論城管行政執(zhí)法隊(duì)伍形象的重塑[J]．西部法學(xué)評論，2012，（2）．

（責(zé)任編輯 李淑芳）

潘云華（1965—），男，江蘇常州人，法學(xué)博士，江南大學(xué)法學(xué)院法律系主任、副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

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